La organización territorial de España. Una reflexión sobre el estado de la cuestión y claves para la reforma constitucional

LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE ESPAÑA. UNA REFLEXIÓN SOBRE EL ESTADO DE LA CUESTIÓN Y CLAVES PARA LA REFORMA CONSTITUCIONAL GREGORIO CÁMARA VILLAR © UNED. Revista de Derecho Político N.º 101, enero-abril 2018, págs 395-430 396 SUMARIO 1. INTRODUCCIÓN. 2. EL PROYECTO REPUBLICANO DE CONSTITUCIÓN FEDERAL DE 1873. 3. LA CONSTITUCIÓN DE 1931 Y LA SEGUNDA REPÚBLICA. 4. LA APERTURA DEL PROCESO AUTONÓMICO CON LA CONSTITUCIÓN DE 1978. 5. LA EVOLUCIÓN DEL ESTADO AUTONÓMICO. 6. ¿HACIA UNA REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN? ALGUNAS CLAVES EN SENTIDO FEDERAL. 7. REFERENCIA ESPECIAL A LA CUESTIÓN CATALANA. NOTA BIBLIOGRÁFICA © UNED. Revista de Derecho Político N.º 101, enero-abril 2018, págs 395-430 397 Fecha recepción: 20.09.2017 Fecha aceptación: 9.01.2018 LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE ESPAÑA. UNA REFLEXIÓN SOBRE EL ESTADO DE LA CUESTIÓN Y CLAVES PARA LA REFORMA CONSTITUCIONAL GREGORIO CÁMARA VILLAR1 Catedrático de Derecho Constitucional Universidad de Granada 1. INTRODUCCIÓN Leibniz, como otros grandes pensadores, enunció una gran verdad: «Lo presente, producto de lo pasado, engendra a su vez lo futuro». Hago uso de la implícita metodología que este pensamiento encierra para traer a la memoria, en apretada síntesis, los elementos centrales de evolución de la organización territorial del Estado en España. Entiendo que de esta forma se puede considerar con mayor perspectiva el estado de la cuestión y establecer algunas claves para la necesaria reforma del «Estado autonómico». Es mucho, y por lo general de calidad, lo que se ha escrito sobre este tema. La pretensión de este artículo es realizar, con sustento en ese ingente trabajo, una reflexión que aspira a ser coherente y fundada sobre tan fundamental cuestión. Se trata de una mirada panorámica, un relato si se quiere, que permita ver el bosque, no un ejercicio académico al uso, preciso en el detalle. De ahí la renuncia a las notas a pié de página. Es bien conocido que la respuesta ofrecida por el constitucionalismo histórico español ante la forma territorial del Estado ha sido, como tónica general, la de configurar a España como un Estado unitario, centralizado, simbolizado por la Monarquía, convertida en su eje salvo en cortos periodos de excepción. No en vano España, partiendo de los tiempos de los Reyes Católicos, fue precisamente modelo en el proceso de formación del Estado moderno, al que esta característica le era esencial. Ya en la 1 Catedrático de Derecho Constitucional. Universidad de Granada. Departamento de Derecho Constitucional. Facultad de Derecho. Plaza de la Universidad, 1. 18071 Granada. Email: [email protected] GREGORIO CÁMARA VILLAR © UNED. Revista de Derecho Político N.º 101, enero-abril 2018, págs 395-430 398 época constitucional, los esquemas centralistas plasmados por el liberalismo en la Constitución gaditana de 1812 —con obvia influencia de las premisas ideológicas sobre las que se sustentó la Revolución francesa— continuaron durante la monarquía isabelina (1834-1868), aun en la dialéctica política entre moderados y progresistas. De tal manera quedaron contemplados, por tanto, en las constituciones de 1837 y 1845, así como en la non nata de 1856. Tras la revolución septembrina de 1868, la Constitución de 1869, con independencia de los importantes cambios que traía consigo en otros terrenos, tampoco constituyó excepción a la prevaleciente concepción unitaria del Estado. Posteriormente, pasado el brevísimo paréntesis republicano —al que más adelante nos referimos— la Constitución canovista de 1876 volvió a consagrar de manera rotunda la organización unitario-centralista del Estado, sin reconocer ninguna otra instancia político-administrativa intermedia que no fueran las provincias y los municipios, con una estricta sujeción y dependencia al ejecutivo estatal, como se contemplaba en su Título X. Aunque con remisión a leyes especiales, tales esquemas se mantenían hasta para los territorios de ultramar. Tras el desastre de 1898 con la independencia de Cuba, Puerto Rico y Filipinas, se advierte un importante despliegue de la lucha por la descentralización, especialmente en Cataluña desde los planteamientos del nacionalismo político, que ya había apuntado con fuerza en años precedentes y que condujo, en su insuficiente versión administrativa, a la vertebración de la Mancomunidad de Cataluña en 1914, continuando después la reivindicación por la autonomía regional. Aunque desde otras premisas diferentes al nacionalismo catalán, esta reivindicación también prosperaba en el País Vasco, en Galicia, y mucho más débilmente en otros territorios, como Andalucía, con algunos hitos destacados como la Asamblea de Ronda de 1918 o el Manifiesto Nacionalista de Córdoba de 1919. Sin embargo, la Dictadura del General Primo de Rivera, instaurada con el golpe de estado de Septiembre de 1923, suspendió las garantías constitucionales, reprimió estas dinámicas y dio paso a un tipo de Estado autoritario e intervencionista, anclado en un estricto y militante nacionalismo «españolista», que posteriormente, tras el quinquenio de la II República y la guerra civil, el régimen de Franco llevaría al paroxismo a lo largo de cuatro décadas. Como contrapunto y reacción a esta pauta de prevaleciente dinámica unitario-centralista solo encontramos en nuestra historia, antes de la Constitución de 1978, dos grandes intentos de distinto signo, gestados ante la intrínseca pluralidad de nuestro país y por la creciente afirmación de las aspiraciones de autogobierno de algunos territorios, fundamentalmente Cataluña. Estos dos intentos coinciden, significativamente, con las dos Repúblicas. La primera (1873-1874) pretendió afrontar la cuestión territorial mediante el proyecto de establecimiento de un Estado de cuño federal, mientras que la segunda (1931-1936) ensayó la compatibilidad de un llamado «Estado integral» con la autonomía de las regiones. Pero ni una ni otra tentativa de solución tuvo la fortuna política ni el tiempo necesario para poder mostrar su eventual virtualidad y eficacia. La primera experiencia se gestó y consumió en no más de unos meses, dentro del ojo del huracán de una LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE ESPAÑA © UNED. Revista de Derecho Político N.º 101, enero-abril 2018, págs 395-430 399 situación extraordinariamente convulsa, desembocando en la anarquía del cantonalismo y sin llegar a tener vigencia alguna. La segunda, llevada muy parcialmente a la práctica a lo largo de un quinquenio de grandes tensiones sociales y políticas en medio de una intensa crisis económica, fue bruscamente interrumpida por la sublevación militar encabezada por el General Franco, que produjo una cruenta guerra civil de tres años y, a su fin, la inmediata implantación del régimen dictatorial que llevó hasta sus últimas consecuencias un modelo de organización férreamente totalitaria del Estado, evolucionando después a diferentes estadios de una situación autoritaria —con la misma razón de ser— mediante el permanente control y represión de la población y de los elementos identitarios de determinados territorios desde todos los ámbitos del aparato del Estado. Aunque no sea pertinente ni posible ahora entrar en el detalle de estos hitos de nuestro pasado, conviene realizar unas referencias generales para seguir el hilo político-constitucional que condujo al producto presente de esta nuestra historia, el actual Estado autonómico, y apreciar su evolución y lo que ha generado desde el «proceso autonómico» que se abrió con la Constitución de 1978. De tal manera estaremos en situación de poder calibrar con más perspectiva las tensiones que hoy se agitan en su interior y proponer fundadamente los elementos de reforma a nuestro juicio necesarios para afrontar la cuestión territorial con alguna expectativa de éxito (al menos para otro largo periodo histórico). Intentaremos mostrar primero que si bien en 1873, 1931 y 1978 hubo un rotundo rechazo del centralismo y una aspiración indubitada al establecimiento de la autonomía regional bajo distintas formas, no pudo fraguarse en ninguno de estos momentos, por diferentes razones, una neta voluntad constituyente en esta materia que estuviera en condiciones de sostener eficazmente un modelo definido. Por eso la cuestión territorial sigue estando recurrentemente abierta en canal, a la espera de una constitucionalización adecuada que permita vertebrar con la estabilidad necesaria nuestro Estado. Después, tras un diagnóstico general del modelo autonómico en su evolución en la órbita del federalismo, abordaremos los elementos centrales para una reforma en clave federal. 2. EL PROYECTO REPUBLICANO DE CONSTITUCIÓN FEDERAL DE 1873 A comienzos del último tercio del Siglo XIX, en un ambiente muy crispado de extraordinaria conflictividad social y política, con el fracaso de la monarquía y tras la renuncia de Amadeo I de Saboya a la corona, se celebraron elecciones a Cortes Constituyentes que proclamaron la República democrática federal en Febrero de 1873. El Proyecto de Constitución Republicano Federal redactado por Emilio Castelar y presentado en el mes de Julio de aquel año —que ni llegó a entrar en vigor ni fue siquiera discutido, al menos en su integridad— supuso el primer y embrionario intento de GREGORIO CÁMARA VILLAR © UNED. Revista de Derecho Político N.º 101, enero-abril 2018, págs 395-430 400 buscar solución a la organización territorial de nuestro Estado desde una perspectiva pluralista. Se inspiró muy de cerca en la Constitución de los Estados Unidos de 1787 tanto en la terminología como en los principios inspiradores, en la división de poderes, los aspectos orgánicos y el reparto de competencias entre la federación y los estados miembros. De su examen se desprende, pese a sus peculiaridades, como ha destacado Roberto Blanco Valdés, su carácter «netamente federal, perfectamente comparable a los de esa naturaleza que existían entonces en el mundo: los de Estados Unidos, Suiza, Canadá, y con los necesarios matices, Alemania». A juicio de otros autores, sin embargo, no llegaba a ser tan marcadamente federal, toda vez que —al decir de Antonio Torres del Moral— adoptaba criterios que el Derecho y la doctrina posteriores han calificado como de autonomía regional. En cualquier caso, con los matices propios de nuestra particular idiosincrasia, mediante este Proyecto, sin duda atrevido y avanzado para la situación política que se vivía en aquella época, se pretendía claramente una construcción federal de arriba-abajo que, como se expresaba en el Dictamen de la Comisión Constitucional que lo elaboró, permitiera establecer una sólida federación, con raíces en nuestra historia, sin perjuicio de la unidad nacional. Se partió así del hecho de la unidad de España y para la concreción de los estados miembros en su artículo 1 se combinó el criterio de tomar en consideración una genérica y adaptada prefiguración de los antiguos reinos españoles más la división provincial entonces existente. En este Proyecto la Nación, España, era una, organizada mediante la forma de gobierno republicana, residenciando la soberanía en todos los ciudadanos. Respecto a la organización territorial adoptaba una visión inspirada —aunque sin formularlo expresamente— en el principio de subsidiariedad, si bien con una concepción un tanto imprecisa y autorreferencial (art.40). En este esquema de tres niveles de gobierno, el intermedio, entre el municipio y la federación o Nación, se configuraba como un «estado regional», predicando de cada uno de ellos una especie de soberanía limitada y subordinada, en realidad autonomía (art.43, último párrafo), según la cual estos entes tendrían «completa autonomía económico-administrativa y toda la autonomía política compatible con la existencia de la Nación» (art.92). Según esta caracterización, los estados regionales podían darse a sí mismos una constitución política que no podría contradecir en ningún caso el marco dispuesto en la Constitución federal (art.93), que debería ser examinada y sancionada por las Cortes federales en orden a comprobar «si están respetados o no en ellas los derechos de la personalidad humana, los límites de cada Poder y los preceptos de la Constitución federal» (art.102). En particular, se establecía que los estados no podrían legislar «ni contra los derechos individuales, ni contra la forma republicana, ni contra la unidad y la integridad de la Patria, ni contra la Constitución federal» (art.99). Respecto al orden organizativo interno de los estados miembros, el Proyecto preveía una completa autonomía para la formación de sus respectivos gobiernos y sus asambleas legislativas por sufragio universal (arts. 94 y 95. De otro lado, se prohibía la gestación de un nuevo estado en el seno de otro (art.104), así como la de otro estado a partir de la LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE ESPAÑA © UNED. Revista de Derecho Político N.º 101, enero-abril 2018, págs 395-430 401 unión de dos o más de ellos, salvo que mediare el consentimiento de las respectivas Cortes de los estados interesados y la sanción de las Cortes federales (art.105). Expresamente se disponía la igualdad de derechos de todos los ciudadanos en cualquiera de los estados (art.103). Conforme al carácter federal del sistema diseñado por este Proyecto, las Cortes se componían de dos Cámaras, Congreso y Senado. El Senado, inspirado en el modelo norteamericano, representaría a los territorios en número de cuatro senadores por estado, con independencia de su población, que serían elegidos por sus respectivas Cortes (art.52). Respecto a la distribución de competencias se atribuía en el Título V un conjunto de ellas a la Federación, el considerado esencial en la concepción de aquella época: relaciones exteriores, declaración de guerra, conservación de la unidad y la integridad nacional, fuerzas armadas, correos y telégrafos, ferrocarriles, deuda, códigos generales, moneda, pesos y medidas, aduanas y aranceles…, entendiendo que las demás competencias y facultades serían, respetando ese marco, propias de los estados que la integran. Siempre, naturalmente, con la obligación de observar los límites establecidos para los poderes estatales. En el Título XIII se contemplaban, a su vez, determinadas especificaciones de la autonomía de los estados. Se trataba, pues, de un esquema federal bastante racionalizado y con cierta simplicidad a partir del modelo norteamericano, abierto por ello a interesantes posibilidades de desarrollo y evolución. Pero la convulsa situación política del país —embarcado en conflictos bélicos ante la sublevación cubana y la tercera guerra carlista— en la que, además, jugaría un papel fundamental y determinante el profundo enfrentamiento entre los federalistas radicales e intransigentes y los pactistas, arruinó por completo este proyecto. Justo cuando se presentó en Julio de 1873, la República ya estaba atenazada por graves episodios de la guerra carlista en Cataluña y por la huelga de la industria papelera que dio lugar a amotinamientos y asesinatos, y se produjo también la rebelión cantonalista generada por el faccionalismo intransigente que rápidamente se extendió por una buena parte de España tras la sublevación de Cartagena. Tales episodios hacían presagiar que la Primera República caminaba irremediablemente hacia su inmediato final. En la sesión parlamentaria celebrada el día anterior al golpe de Estado de Pavía del 3 de Enero de 1874, Castelar, dirigiéndose a los radicales, preguntó: «¿Y el Proyecto?». Y él mismo respondió: «Lo quemasteis en Cartagena». No hubo debate constituyente propiamente tal para este Proyecto —aunque fuera parcialmente debatido en plena rebelión cantonal— y por eso no resulta posible conocer cuales hubieran podido ser los cambios resultantes de la eventual culminación de ese proceso ni cómo hubiera podido producirse su evolución y consolidación en el caso de haber prosperado, en cualquiera hubiese podido ser la forma, en un contexto diferente de menor fragmentación y radicalización política. El Proyecto fue rechazado por los conservadores, por los radicales y por el grupo federal más exacerbado (que apoyó la rebelión cantonal), en tanto que fue débilmente sostenido por los republicanos más centristas y moderados. Lo que había ocurrido en este caso, en definitiva, es GREGORIO CÁMARA VILLAR © UNED. Revista de Derecho Político N.º 101, enero-abril 2018, págs 395-430 402 que no pudo fraguarse una auténtica voluntad constituyente porque, de un lado, la derecha política no se sentía concernida por este modelo y, de otro, existieron grandes y muy profundas divisiones entre las diferentes fracciones del republicanismo federal. 3. LA CONSTITUCIÓN DE 1931 Y LA SEGUNDA REPÚBLICA La Segunda República, proclamada el 14 de Abril de 1931, protagonizó un segundo intento de solución de la cuestión territorial, poco más de un año después de la caída de la Dictadura de Primo de Rivera. Heredó una situación muy conflictiva, toda vez que en aquel tiempo ya se había producido una peligrosa acumulación y radicalización de los problemas no resueltos que arrastraba la sociedad española, a los que había que sumar aquellos otros que se habían generado en el cambio de siglopor las nuevas tensiones nacionales e internacionales. Entre ellos se encontraba la cuestión territorial, a la que las fuerzas políticas republicanas se hubieron de enfrentar como cuestión de principio en el Pacto de San Sebastián, celebrado el 17 de Agosto de 1930, poco antes de que la República naciera. En él se acordó sin detalle alguno la presentación por Cataluña a las futuras Cortes Constituyentes de un estatuto, libremente y en su día, para regular su autogobierno; acuerdo que se hizo extensivo a todas aquellas otras regiones con personalidad definida que sentían la necesidad de una vida política autónoma. Constituido el Gobierno Provisional, se creó una Comisión Jurídica Asesora encargada de redactar un Proyecto de Constitución. Celebradas las elecciones a Cortes, la citada Comisión remitió al Ministro de Justicia, a la sazón el socialista Fernando de los Ríos, un anteproyecto que no se decantaba ni por el federalismo ni por una mera descentralización administrativa, sino que optaba por una nueva vía, todavía innominada, conformada por un Estado unitario pero compatible con la existencia de regiones políticamente autónomas. La Comisión constitucional lo tomó como punto de partida, huyendo tanto del inútil y férreo unitarismo de nuestra historia, como del fracasado federalismo de inspiración pimargalliana que con tan poca fortuna intentó canalizarse mediante el Proyecto de 1873. Inspirándose en las posiciones doctrinales de Hugo Preuss, la Comisión se orientó por el «Estado integral», recogiendo el principio del Estado unitario, pero respetuoso de las autonomías territoriales, pretendiendo así la ansiada vertebración de la unidad de la nación española con la diversidad territorial. En este camino se cruzó el simultáneo debate del Estatuto de Nuria, de orientación federal, condicionando el desarrollo del propiamente constitucional (situación que se produjo tras los episodios de la proclamación por Maciá del «Estat catalá», en el marco de una Federación de Repúblicas Ibéricas, el mismo 14 de Abril de 1931, inmediatamente retirada tras negociar con el Gobierno). El artículo primero de la Constitución de 1931 proclamó que «la República constituye un Estado integral, compatible con la autonomía de los Municipios y las Regiones». Con independencia de los avatares tan conflictivos que en esta materia se LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE ESPAÑA © UNED. Revista de Derecho Político N.º 101, enero-abril 2018, págs 395-430 403 produjeron a lo largo del quinquenio, en los que no podemos entrar, baste constatar a nuestros propósitos que la Segunda República asumió el principio de la autonomía regional partiendo del reconocimiento de las viejas aspiraciones autonomistas de diversas regiones españolas, estableciendo en el artículo 11 la facultad de organizarse en regiones autónomas a todas aquellas que, dadas ciertas características históricas, culturales y económicas comunes, así lo acordasen, presentando el correspondiente Estatuto conforme al procedimiento establecido por el artículo 12, que una vez aprobado por las Cortes sería la ley básica de la organización político-administrativa de la región autónoma. Por otra parte, en los artículos siguientes se contemplaban los listados de competencias exclusivas, legislativas y ejecutivas, del Estado, las ejecutivas de las regiones autónomas (y, en su caso, legislativas, en la medida de su capacidad política) y las que pudiesen asumir con carácter exclusivo tanto en las funciones legislativa como de ejecución. Se prohibía la federación de las regiones autónomas (art.13) y, por otra parte, se disponía la necesaria igualdad de trato de todos los españoles con independencia de la región en que se hallasen (art.17). De acuerdo con la lógica de los Estados regionales del periodo de entreguerras, que reconocían autonomía a determinadas regiones con minorías étnicas o culturales, no establecía un Parlamento bicameral cuya segunda cámara estuviera destinada a integrar la voluntad territorial en la nacional. Cataluña fue la primera región que presentó un proyecto de estatuto que, tras prolongados debates, fue promulgado por ley de 15 de Septiembre de 1932. El Estatuto de Nuria, que establecía la Generalitat como órgano de gobierno de la región, tanto en su interpretación como en su vigencia estuvo muy condicionado por las luchas de partido durante el quinquenio republicano, hasta el punto de que el autogobierno solo tuvo propiamente efectividad durante algo más de dos años, pues fue suspendido como consecuencia de la rebelión de la Generalitat en octubre de 1934 y la proclamación de la República Catalana —al frente de la cual estaba el Presidente Lluis Companys— y solo tras el triunfo del Frente Popular en Febrero de 1936 recobraría de nuevo vigencia. El País Vasco fue la segunda región española que accedió a la autonomía, si bien lo hizo en fecha ya muy tardía, julio de 1936, como consecuencia no solo de los problemas de política nacional como era la enconada oposición de las derechas, sino también de las tensiones internas que se vivían entre los propios partidos y territorios vascos. Siguiendo un complicado proceso, Galicia plebiscitó el Estatuto el 5 de Junio de 1936. Andalucía, Asturias, León y Castilla, País Valenciano, Aragón, Baleares y Canarias elaboraron anteproyectos o proyectos de autonomía, viniendo la sublevación militar y la guerra civil a acabar con tales procesos. La Segunda República, en definitiva, pretendió afrontar el problema secular del regionalismo español intentando sentar las bases para dejarlo encauzado en un marco abierto de descentralización política de cuño unitario-regional, no federal. Es difícil emitir un juicio acerca de si las soluciones propuestas fueron o no acertadas, teniendo en cuenta que solo dos regiones alcanzaron efectivamente la autonomía, y una de ellas en fecha ya muy tardía, antes de que la experiencia republicana fuera cortada de raíz GREGORIO CÁMARA VILLAR © UNED. Revista de Derecho Político N.º 101, enero-abril 2018, págs 395-430 410 regularse los mecanismos de colaboración y cooperación entre el Estado y las CCAA que se habían venido generando con cierta espontaneidad, las más de las veces, en la práctica política. La tercera etapa (1993-2006) cabe caracterizarla por las reformas estatutarias antes referidas y por el hecho de que se completara el mapa autonómico mediante los Estatutos de autonomía de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla (Leyes Orgánicas 1 y 2 de 1995, de 13 de marzo). La autonomía, pues, se extendió ya a todo el territorio del Estado en una dimensión consolidada. Cabe además subrayar el hecho de que se regulara, mediante Resoluciones de la Presidencia del Congreso de los Diputados de 16 de marzo de 1993 y de la Presidencia del Senado de 30 de septiembre de 1993, el procedimiento que habían de seguir los proyectos de reforma de los Estatutos elaborados por los parlamentos autonómicos (que ostentan el monopolio de la iniciativa de reforma). Estas resoluciones reconocen a dichos parlamentos la facultad de retirar la iniciativa de reforma antes de la aprobación del texto definitivo por las Cortes Generales, haciéndolos así inmodificables por las Cortes si no media el consentimiento de los respectivos parlamentos autonómicos. También es en esta etapa cuando surgieron los centrales problemas de ajuste del Estado autonómico, a lo que no es ajeno precisamente el hecho de que estos tiempos coincidieran con la finalización de las legislaturas de mayoría absoluta y el consiguiente necesario recurso a la adopción de acuerdos con minorías nacionalistas para poder gobernar. Se empieza así a debatir con intensidad sobre la reforma del Senado (pensando en la subsanación del déficit de representación territorial y de cooperación intergubernamental e integración de la diversidad en una instancia central común del Estado con la presencia de las Comunidades Autónomas); del mismo modo, comienza a preocupar intensamente el más que evidente desajuste entre la descentralización del gasto y la centralización de los ingresos, por lo que se centra la atención en la búsqueda de mecanismos que permitan la corresponsabilidad fiscal; la autonomía local, la acción exterior de las CCAA y su participación en el proceso de la construcción europea, los hechos diferenciales, la compatibilidad entre bilateralidad y multilateralidad, entre otros aspectos, constituyen también otros temas importantes en el debate político y jurídico de esta etapa. En definitiva, a estas alturas, en ejercicio del derecho a la autonomía y en desarrollo de las previsiones constitucionales, a lo largo de estas etapas se fue construyendo un modelo de Estado autonómico que crecientemente ha incrementado, tendiendo a la igualación, los niveles de autogobierno de las Comunidades Autónomas, hasta el punto de que hemos asistido en los hechos a la puesta en pie de un modelo de Estado con niveles de autogobierno equiparables o, en algunos casos, superiores, a los que disfrutan algunos Estados miembros de Estados federales, tanto en nuestro entorno como en otras latitudes. En este sentido, pues, nuestro Estado es como si fuera federal y no puede decirse, por tanto, que el Estado autonómico haya defraudado las aspiraciones autonomistas de las diferentes regiones y nacionalidades, dejando a salvo, lógicamente, las manifiestas quejas políticas de las fuerzas nacionalistas para mante- LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE ESPAÑA © UNED. Revista de Derecho Político N.º 101, enero-abril 2018, págs 395-430 411 ner el proceso indefinidamente abierto, como está en su naturaleza ideológica y política, para diferenciarse de otras regiones consideradas del «común de la estirpe», por utilizar una gráfica expresión del maestro García de Enterría; y también, en determinadas coyunturas, para estar en situación de ventaja de cara a obtener contrapartidas políticas, especialmente en aquellos casos en que ha sido necesario contar con fuerzas nacionalistas para disponer de la mayoría parlamentaria necesaria para gobernar en el Estado. Una cuarta etapa vendría caracterizada por los más recientes procesos de reforma estatutaria y la entrada en crisis del sistema (2006 en adelante). Aunque los niveles de autogobierno de las CCAA sean muy elevados y el rendimiento global del Estado autonómico haya de ser positivamente valorado, éste ha venido mostrando importantes disfunciones, que tienen que ver, fundamentalmente, con los siguientes aspectos: la escasa claridad y la consiguiente apertura del sistema de distribución de competencias, lo cual ha provocado también un gran defecto congénito del Estado autonómico, cual es la notoria escasez de «calidad» de la autonomía en determinados aspectos, debida al sostenido abuso del Estado en el establecimiento y regulación de las bases y el recurso a títulos horizontales para regular determinadas materias, recortando y condicionando la capacidad autonómica para la definición, establecimiento y desarrollo de su propio espacio político en las materias de su competencia; la relativa indefinición de un modelo de financiación autonómica estable, suficiente y aceptado por todos; la ausencia de una instancia de participación adecuada y eficaz de las Comunidades Autónomas en la definición de la voluntad estatal (que el actual Senado no cumple ni puede cumplir), como expresión central de gobierno compartido en un Estado compuesto; la falta de arraigo y caracterización jurídico-política del principio de lealtad; las carencias de una deficiente articulación y funcionamiento de los mecanismos de colaboración y cooperación del Estado con las Comunidades Autónomas e incluso de los de estas entre sí, como tónica general; y la generalizada y disgregadora prevalencia de las relaciones bilaterales sobre las multilaterales. Todo ello ha venido generando una alta conflictividad, traducida en los correspondientes recursos ante el Tribunal Constitucional. Tales aspectos centrales, junto con el mantenimiento de la apertura del sistema en función del principio dispositivo, entre otros, motivaron un largo y sostenido debate en torno a la necesidad de introducir reformas en el modelo del Estado autonómico, constitucionalizándolo. Junto a ello, desde comienzos del decenio de los ochenta se han producido muchas e importantes transformaciones económicas, sociales y políticas en indudable interrelación: todas las derivadas de la globalización y de la construcción y desarrollo de la Unión Europea; las que son reconocibles en los ámbitos científico y tecnológico y en la ecología, cambio climático y protección del medio ambiente; en la llamada sociedad de la comunicación e información, en los modelos convivenciales familiares y en las relaciones entre los géneros; los factores que han convertido a España en lugar de inmigración —sobre todo antes de la crisis económica— y en escenario de un cada vez más intenso multiculturalismo... Se trata, GREGORIO CÁMARA VILLAR © UNED. Revista de Derecho Político N.º 101, enero-abril 2018, págs 395-430 412 sin duda, de muy poderosas razones para que desde los ámbitos institucionales autonómicos, no sin gran debate sobre su conveniencia, se decidiera finalmente a comienzos de la pasada década, pese a la oposición suscitada en determinados sectores políticos, dar salida a tanta presión y emprender la tarea de poner al día los Estatutos, estableciendo los fundamentos, según se declaraba, para el desarrollo de nuevas y más intensas políticas públicas. Estamos, pues, en una penúltima fase del Estado autonómico de la que habría que recordar los aspectos más destacados de las reformas estatutarias del último decenio. Caso aparte y singular, precedente inmediato de este periodo, fue el fuerte embate soberanista que supuso la frustrada proposición de reforma del Estatuto de autonomía del País Vasco, la «Propuesta de reforma de estatuto político de la comunidad de Euskadi», más conocida como «Plan Ibarretxe», que fue rechazada por el Congreso de los Diputados el 1 de febrero de 2005, en la que el planteamiento que latía detrás del concepto de «pueblo vasco» generaba una contradicción radical entre este proyecto y la Constitución. Se ha venido destacando con buenas razones que para avanzar en una reforma del modelo de organización territorial del Estado debería haberse consensuado previamente una reforma constitucional que constitucionalizara el Estado autonómico conforme a un modelo racionalizado de acuerdo a la evolución seguida y en el marco del consenso fundamental que pudiera articularse a partir de las nuevas realidades políticas. Desde luego, en términos analíticos la reforma constitucional es cada vez más necesaria en muchos ámbitos, especialmente en lo relativo a la estructura territorial. Sin embargo, políticamente no fue posible, y esa reforma sigue siendo recurrentemente evitada por temor a que sea más un motivo de desencuentro que un factor de encuentro y de renovación del consenso que dio lugar a la Constitución en 1978. Por ello, en buena medida, los impulsos reformadores en este ámbito se desplazaron a la reforma de los Estatutos de autonomía con una lógica de actualización del estado autonómico a partir de la consolidación de las experiencias de autogobierno de las CCAA, pero generando notables disfunciones, especialmente ante las pretensiones cada vez más radicales del nacionalismo, como vendría a poner de relieve finalmente la STC 31/2010 sobre el Estatut y las reacciones que siguieron. Cabe añadir, por otra parte, que no hubiera sido suficiente —ni lo sería hoy— la limitada, limitadísima, reforma constitucional que en este terreno hubiera podido auspiciar el Gobierno socialista de José Luis Rodríguez Zapatero mediante la consulta que en Marzo de 2005 dirigiera al Consejo de Estado: la reforma del Senado, para convertirlo en una auténtica Cámara de representación territorial; la recepción en la Constitución del proceso de construcción europea, y la inclusión de la denominación de las Comunidades Autónomas (además de la cuestión relativa al orden sucesorio para eliminar la preferencia del varón sobre la mujer). Pese al documentadísimo informe del Consejo de Estado de 16 de Febrero de 2006, muy acertado en determinados aspectos, sus conclusiones no ofrecen sustento suficiente para la reforma constitucional que España necesita. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE ESPAÑA © UNED. Revista de Derecho Político N.º 101, enero-abril 2018, págs 395-430 413 La primera reforma estatutaria que se materializó en el tiempo fue la de la Comunidad Valenciana (Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril), muy limitada, especialmente por lo que se refiere a las competencias, por lo que se propician nuevas modificaciones para adaptar el Estatuto a las previsiones contenidas en el nuevo Estatuto catalán, reformado también aquel mismo año. El nuevo Estatuto de Cataluña (Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio) se situó en una posición paradigmática como modelo al que han seguido por emulación, con distintas intensidades, otras reformas estatutarias, muy destacadamente la andaluza (Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo). Cabe subrayar que este «factor emulación» ha sido poderoso y tenía capacidad suficiente, a mi juicio, para cumplir un papel positivo, en tanto que tendía a asegurar unos niveles básicos de convergencia en las reformas. Tal función hubiera podido incidir en la puesta en pie de un paradigma reformado de integración del modelo territorial del Estado desde la apertura a una más compleja y potencialmente creativa diversidad, incluso con menores riesgos de «asimetrías», algo que ciertamente se revelaba difícil de alcanzar debido al esperable inconformismo nacionalista y su recurrente presión para tomar progresiva distancia de otros territorios. Una presión que estuvo simultaneada en Cataluña, desde hacía años, con un claro proceso de nation building, que desde 2010 se transmutó abiertamente en un tránsito progresivo hacia el secesionismo, incluso unilateral y al margen de la legalidad constitucional y estatutaria. Todo ello dio al traste con esta posible dinámica. [ Pudiéramos decir — tomando un tanto libremente la célebre carrera entre la liebre y la tortuga que popularizara a partir de la fábula el conocido, celebrado y gráfico artículo de Javier Pradera— que la liebre política nacionalista, alcanzada por la tortuga de las autonomías comunes, ya no aspira a volver a sacar distancia sino que quiere aprovechar la ventana de oportunidad que le ha abierto la crisis económica, social, política y territorial, para abandonar la carrera y pretender establecerse unilateralmente en su república independiente]. Las materias que han estado en discusión en las reformas estatutarias han sido muchas. Destacan algunas que tienen que ver con cuestiones identitarias, principiales y dogmáticas, como son la definición de la propia identidad o el establecimiento de una carta de derechos y deberes; otras relativas al ámbito competencial, como la definición y establecimiento de las competencias en los Estatutos, así como las referencias a las transferencias vía artículo 150.2 CE y la modificación de leyes generales del Estado; respecto a las cuestiones institucionales, dejando de lado la mejora de las instituciones de autogobierno que se procuran en las reformas, han sido especialmente problemáticas las relativas al Poder Judicial en la respectiva CA (sobre todo, los Consejos de Justicia), las relaciones Estado-CCAA y la participación en las decisiones relacionadas con la UE; y, finalmente, el sistema de financiación. Sería imposible, con la brevedad que imponen estas reflexiones generales, dar cuenta más precisa de todas ellas. Así las cosas y con la dinámica anteriormente expuesta, el Estado autonómico ha llegado a incardinarse en su evolución, sin ninguna duda, en la categoría matriz de GREGORIO CÁMARA VILLAR © UNED. Revista de Derecho Político N.º 101, enero-abril 2018, págs 395-430 414 los Estados federales y de tal manera es materialmente considerado por los más reputados estudiosos del federalismo. La lógica del Estado autonómico es la misma que la de un Estado federal, se considere ésta desde la perspectiva de los fines estatales unitarios a alcanzar, desde el aseguramiento del autogobierno, desde la racionalidad de la distribución competencial y la financiación, desde los mecanismos de resolución de conflictos, desde los instrumentos de colaboración y cooperación, o desde la participación de los entes autónomos en la formación de las decisiones estatales. El Estado español ha tendido a funcionar progresivamente, con su problemas y deficiencias, «como si de un Estado federal se tratara», pudiéndose decir que «constituye un supuesto de prefederalismo» que se mantiene «en la órbita o campo de atracción del Estado federal» (Pedro Cruz Villalón). Hace ya muchos años, también Peter Häberle caracterizó al Estado autonómico como una forma de «protofederalismo», y Gumersindo Trujillo, entre otros muchos autores, se encargó de apreciar en toda su extensión e intensidad la lógica federal que lo ha impulsado, lo alimenta y explica. Eliseo Aja ha culminado precisamente este enfoque con el claro y penetrante análisis general que hace en su libro «Estado Autonómico y reforma federal». Sin embargo, el Estado autonómico no es formal ni propiamente un Estado federal acabado. En España llevamos mucho tiempo inmersos en un proceso de federalización en curso y, por tanto, incompleto. De ahí que la reforma que eventualmente se emprenda deba tener un sentido federativo de culminación, tipo holding togheter, que no pudo tener en el proceso constituyente de 1978 ni ha tenido tampoco antes en nuestra historia. Como hemos precisado y ha destacado J. Pérez Royo, no existió entonces una voluntad expresa constituyente en este sentido y por ello el Estado autonómico no dispone de la específica legitimidad que aquella voluntad aportaría ni tampoco de la plenitud y coherencia de todos los rasgos organizativos y de funcionamiento de la forma federal. Al contrario, presenta importantes carencias e incoherencias en su estructura, articulación y funcionamiento, ampliamente estudiadas por la doctrina académica y puestas de relieve en la vida la política, todo lo cual ha acabado afectando, en tiempos de aguda crisis, a que también venga adoleciendo de una merma en su legitimidad de ejercicio (legitimidad que, sin embargo, ha sido muy alta hasta finales de los años noventa). A todo ello se suma el importante desgaste que el Estado autonómico está sufriendo desde la pasada década en un doble frente: de un lado, el proveniente del nacionalismo radical, excluyente y secesionista, que en su desigual conjunto ha crecido exponencialmente en Cataluña en los últimos años (sobre todo desde la STC 31/2010 sobre el Estatut), permaneciendo latente, por otro lado, el independentismo que repuntó y se expresó con fuerza en el País Vasco a principios de la década de 2000 con el llamado «Plan Ibarretxe» y que obviamente podría resurgir otra vez bajo otras formas y circunstancias; de otro, porque desde determinadas posiciones nacionalistas de la derecha hispana —aunque éste constituya un riesgo menor, mínimo, pero un gran hándicap para emprender reformas— se viene presentando interesadamente al modelo autonómico como una organización territorial en buena medida responsable de la crisis económica y de un pretendido caos organizati- LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE ESPAÑA © UNED. Revista de Derecho Político N.º 101, enero-abril 2018, págs 395-430 415 vo, fundamentalmente por el costo de su mantenimiento y por sus «duplicidades»; mensaje que está teniendo también un no desdeñable calado en un amplio sector de la opinión pública, contribuyendo de esta manera a prestar «razones políticas» aparentes a los planteamientos reformistas que pretenden una hoy por hoy imposible recentralización del modelo. 6. ¿HACIA UNA REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN? ALGUNAS CLAVES EN SENTIDO FEDERAL De acuerdo con cuanto antecede, considero que la Constitución de 1978 está necesitada de una reforma profunda. Los partidos políticos más renuentes a abrir este proceso debieran asumir que ya no puede demorarse más, así como que el resultado tiene que ser ineludiblemente el fruto del diálogo y del pacto, de grandes cesiones y transacciones recíprocas, de compromisos compartidos, porque jurídicamente así lo exige el procedimiento de reforma y, sobre todo, porque políticamente la reforma tiene que servir para todos como marco para articular democráticamente las condiciones básicas de vida en común en toda España. El objetivo de la reforma ha de ser adecuarla a la realidad de nuestro tiempo para poder asegurar su normatividad y, por tanto, su eficacia. Desde luego una reforma constitucional no tiene per se propiedades taumatúrgicas, pero un pacto constitucional renovado por el poder constituyente-constituido con una voluntad clara sobre un modelo específico de cuño federal, permitiría abrochar constitucionalmente la gran asignatura pendiente de nuestra historia sobre la organización, articulación e integración territorial del Estado español. Es evidente pero no inútil recordarlo una vez más: la realidad ha cambiado extraordinariamente en las casi cuatro décadas de vigencia de la Constitución. Dejando a salvo las dos únicas reformas puntuales que se han producido por imperativos provenientes de la UE (las de 1992 y 2011), no ha sido propiamente reformada para adecuarla al conjunto de las necesidades de nuestros días. Esto contrasta llamativamente con los países de nuestro entorno, donde es práctica normal y frecuente realizar reformas constitucionales cuando son necesarias. Lo que sirvió en 1978 en la transición de la dictadura a la democracia hoy resulta manifiestamente insuficiente en muchos aspectos por el carácter sistémico que cada vez más adquiere la necesidad de la reforma al no haberse llevado a cabo reformas parciales previas. También, por otra parte —y aunque este no sea a mi juicio un argumento determinante—, es muy pertinente y adecuado que las «generaciones vivas» participen en este proceso y que su voz pueda ser escuchada y tenida en cuenta en la elaboración de la norma suprema que regula la convivencia de todos, contrariamente a lo que otros autores afirman (así, por ejemplo, M. Aragón). Los motivos para la reforma son sustancialmente políticos, no tanto técnicos, pero son los primeros los que marcan la necesidad de la reforma y por ello deben ser atendidos de forma prioritaria. Interesa destacar también que hablo de pacto y no GREGORIO CÁMARA VILLAR © UNED. Revista de Derecho Político N.º 101, enero-abril 2018, págs 395-430 416 tanto de consenso, que también, por supuesto. La dimensión del consenso originario alcanzado en la Transición para poner en pie un orden democrático pleno y de nueva planta no debe entenderse hoy como un requisito imprescindible, en el sentido de que tenga que ser igual o superior —como suele decirse y por deseable que sea— al alcanzado durante aquel proceso constituyente. Hoy no necesitamos un proceso constituyente. No lo necesitamos porque los grandes principios, los valores, los elementos sustanciales de reconocimiento y protección de los derechos, los poderes divididos y sus relaciones recíprocas, así como las grandes instituciones, están bien establecidos y ordenados en términos generales en la Constitución. Tampoco hay una situación política tal que así lo requiera ineludiblemente, pese a la extraordinaria gravedad del desafío soberanista alimentado por algunas élites y determinados sectores del nacionalismo catalán más exacerbado. Necesitamos una reforma, amplia y profunda, pero no solo por este conflicto, sino porque así lo demanda el conjunto del sistema político. Y esta reforma requiere el cumplimiento de los procedimientos establecidos por la propia Constitución, es decir, los concretados en los artículos 167 y 168, que lo que exigen son específicas mayorías de 3/5 y 2/3 respectivamente, según haya de aplicarse el procedimiento ordinario o el agravado. El consenso debe entenderse más como un elemento positivo de orientación y aspiración para el diálogo y el debate, tanto en la metodología como en los contenidos, en la búsqueda de una reforma fraguada de la manera más compartida posible. El consenso no puede ser así un punto de partida sino, en su caso, un método y un logro que se alcanza a lo largo del proceso de reforma, deseable para sumar a cuantas más fuerzas políticas mejor y para conseguir la aceptación de la ciudadanía que podría manifestarse ocasionalmente mediante el referéndum en la reforma ordinaria y que sería preceptivo en todo caso en la agravada. Pero no puede negarse que la culminación de la reforma sería plenamente legítima con la consecución de las antedichas y respectivas mayorías. Así lo he venido argumentando en recientes debates en diversos foros y así ha llamado la atención sobre ello Eliseo Aja en un artículo de prensa en el que apreciaba comparativamente que la Constitución de 1978 se aprobó por 325 votos a favor, esto es, por consenso, en tanto que la mayoría que la Constitución exige sería de 210 para el caso de la reforma ordinaria y de 232 para la agravada. Una evidencia para tomar en consideración que no debemos hacernos más difícil la reforma de lo que prevé la propia Constitución. No se me escapa, obviamente, que la mayor dificultad estriba en conseguir la aceptación mayoritaria en los territorios que tienen la «asimetría política» de un arraigado nacionalismo, hoy en buena parte independentista. Es verdad que quienes se han caracterizado por sostener un independentismo irredento nunca van a ser convencidos por ninguna reforma, al menos por ninguna que no abra la puerta inmediata a la independencia reconociendo el derecho a la secesión. Sin embargo, el número de nacionalistas de esta condición es mucho menor del que, hoy por hoy, conforma el nacionalismo moderado junto con la mayoría no nacionalista. Y aquí entiendo que está la clave sobre una opción de encuentro, con una buena reforma, que se mantenga LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE ESPAÑA © UNED. Revista de Derecho Político N.º 101, enero-abril 2018, págs 395-430 417 en el espectro de una profunda descentralización política en un estado compuesto y pluralista, como revelan los datos demoscópicos disponibles que manifiestan la existencia de una neta mayoría sumando a quienes están a favor de mantener la estructura del Estado tal como está, aquellos que consideran que debería contemplarse un mayor nivel de autogobierno y quienes son partidarios de una reforma en sentido federal que racionalice nuestro actual Estado de las autonomías. Pero ¿en qué aspectos concretos debería centrarse la reforma constitucional? En este espacio no podemos desarrollar detalles, pero sí apuntar algunas claves ceñidas a la organización territorial del Estado, aunque considero que también deberían ser objeto de reforma algunas otras cuestiones: las relativas a la mejora del sistema de protección de derechos sociales básicos; el artículo 135 de la Constitución para incorporar un principio de «estabilidad social» que asegure en la distribución del gasto público, incluso en situaciones de crisis, un nivel adecuado de financiación y sostenimiento de los servicios y prestaciones sociales; algunas cuestiones concernientes a los derechos fundamentales y a determinados derechos del Capítulo III del Título I para mejorar su sistema y adecuarlos al transcurso del tiempo; la mejora del sistema y los instrumentos de participación política, así como introducir elementos de transparencia y de regeneración democrática en la composición y funcionamiento de órganos e instituciones públicas; el orden sucesorio a la Corona, eliminando la preferencia del varón sobre la mujer y racionalizar otros aspectos del Título II; mejorar determinados aspectos de la regulación de órganos constitucionales o con relevancia constitucional y también de organizaciones con esa misma relevancia; sin olvidar los procedimientos de reforma constitucional del Título X, que sería preciso modificar en un sentido menos rígido, especialmente el procedimiento agravado, con el objetivo de facilitar que la Constitución pueda reformarse siempre que sea necesario y exista una amplia mayoría política y ciudadana que así lo demande. Hablo de reforma «en sentido federal» porque importa la racionalización, mejora e incorporación en la Constitución de nuestro modelo de organización territorial, reordenando el Estado autonómico en esta dirección en tanto que es, de facto, federal, por haber evolucionado con su lógica y con una estructura asimilable en términos generales a los sistemas federales hoy existentes, tan diferentes entre sí por otra parte. Tras la experiencia evolutiva del Estado autonómico, hoy se dan las condiciones para ese nuevo pacto con tal orientación (que no se daban en el proceso constituyente), aunque se trate de una operación especialmente delicada y compleja. Si bien el «proceso autonómico» abierto con la Constitución se ha venido desarrollando materialmente, sin ninguna duda, en la órbita del federalismo, con muchas de sus técnicas y alcanzando resultados comparables a los estados federales en el grado de autogobierno de los entes territoriales que lo componen, su forma no es propiamente federal. No lo es —insisto— porque no existió una voluntad expresa constituyente en ese sentido ni tampoco, por ello, el modelo resultante tiene la plenitud y coherencia de todos los rasgos organizativos y de funcionamiento de la forma federal. Por ello la dirección de la reforma no puede ser otra sino la que marca el federalismo. Un modelo federal GREGORIO CÁMARA VILLAR © UNED. Revista de Derecho Político N.º 101, enero-abril 2018, págs 395-430 418 constitucionalizado, al que se renunció en 1931 y en 1978 —en buena medida por razones históricas bien conocidas y antes expuestas— sería la desembocadura lógica del proceso hasta ahora seguido y, con la experiencia acumulada, un indudable y simultáneo punto de encuentro, de llegada y de salida, ante las tensiones territoriales que venimos arrastrando desde hace más de un sigloy ante la conflictividad tan fuerte que hoy vivimos. Podríamos dar así respuesta al proceso evolutivo seguido en la práctica política desde hace casi cuatro décadas de manera muy desordenada, bastante desestructurada y permanentemente abierta, siempre dependiente de la intervención excesiva de un Tribunal Constitucional convertido a la fuerza, malgré lui, en un órgano delimitador de las competencias y, últimamente, con la reforma de la LOTC de 2015, incluso de potencial intervención directa en los más intensos conflictos políticos territoriales, colocándolo así de pleno en actor en el escenario de la política; una respuesta que poniendo fin al confusionismo dominante en el Estado autonómico, sobre todo en los ámbitos de la distribución competencial, de la financiación y de las relaciones intergubernamentales, garantice tanto la riqueza de la diversidad y pluralidad de España, con un autogobierno de calidad, como su unidad y la solidaridad interterritorial. Todo ello requeriría adoptar muchas medidas concretas, cuyo desarrollo no puede hacerse aquí, ampliamente estudiadas por la doctrina. Estas serían las más importantes: incluir en la Constitución, como sugiriera el Consejo de Estado en su citado informe de 2006, mención expresa a todas y cada una de las CCAA que integran el Estado, por el orden de su constitución en Comunidad Autónoma y, en su caso, en castellano y en la lengua propia; podría ser adecuada una cláusula en el Título Preliminar alusiva al naturaleza federal del Estado junto a su carácter social y democrático de Derecho; regulación del Senado como Cámara que tanto por su composición, estructura y funciones, represente real y eficazmente a los territorios, las nacionalidades y regiones, sea con estas u otras denominaciones; es fundamental que se realice un reconocimiento pleno de las singularidades y sus efectos y consecuencias: lengua propia, cultura, foralidad, organización territorial, peculiaridades históricas de derecho civil, insularidad y ultraperifericidad; como especial contribución a una política de integración, además, podrían «desconcentrarse» en los territorios determinados órganos e instituciones centrales (con excepción de la Jefatura del Estado y del Congreso de los Diputados, que estarían radicados en la capital del Estado); llevar a la Constitución los principios de lealtad y colaboración, así como los aspectos sustanciales de los mecanismos e instrumentos de colaboración y cooperación intergubernamental tanto verticales, multilaterales como bilaterales, y horizontales entre las CCAA, además de los procedimientos compartidos puestos en pie por los estatutos llamados «de segunda generación»; rediseñar el sistema de distribución de competencias entre Estado y CCCA conforme a un modelo más claro, recogiendo en la Constitución las facultades competenciales concretas del Estado a partir de la tarea ya realizada por el Tribunal Constitucional y por los estatutos surgidos de las más recientes reformas al concretar las competencias autonómicas; reducir al máximo las LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE ESPAÑA © UNED. Revista de Derecho Político N.º 101, enero-abril 2018, págs 395-430 419 competencias compartidas en evitación de conflictos; precisar el alcance y el procedimiento de definición y regulación de las bases, entendiéndolas como principios o mínimo común normativo que debe establecerse por regla general mediante normas con rango de ley, como rezaba el artículo 111 del Estatut, parcialmente declarado inconstitucional y nulo por la STC 31/2010 (entendiendo que esa regulación solo puede estar en la Constitución); y establecer como cláusula residual que todo lo no atribuido al Estado por la Constitución sea de competencia autonómica; fijar también en la Constitución los elementos fundamentales y básicos del sistema de financiación conforme a un modelo que garantice, además de la suficiencia y la corresponsabilidad, la solidaridad interterritorial en términos de equidad, manteniendo el peculiar sistema de conciertos garantizado por la Disposición Adicional Primera al País Vasco y a Navarra, en tanto que hecho diferencial, pero introduciendo una modificación que estableciera un mandato de «actualización» del régimen foral dirigido a hacer posible, con una nueva metodología de determinación del cupo vasco y de la aportación navarra, una contribución ajustada que no genere desigualdad y que satisfaga las exigencias de solidaridad interterritorial; y establecer una mayor garantía de la autonomía local y de la suficiencia y sostenibilidad en su financiación, distinguiendo los municipios según su carácter urbano o rural y potenciando el impulso a la cooperación intermunicipal. La Constitución necesita también disponer de reglas adecuadas para la articulación de España en la UE a partir del pluralismo territorial interno (introducción de la cláusula europea en la misma línea que ya lo han hecho otros países, como Alemania). 7. REFERENCIA ESPECIAL A LA CUESTIÓN CATALANA Una última reflexión en referencia especial a la cuestión catalana, extensible a otros planteamientos soberanistas. Puesto que esto se discute, ¿puede el federalismo con sus principios y técnicas dar respuesta adecuada y suficiente a las demandas que provienen de Cataluña y que el secesionismo viene sosteniendo para «justificar» su postura? La respuesta —que aquí extracto— es, a mi juicio, claramente afirmativa y de ello me he ocupado más en extenso en un Congreso celebrado en Bilbao (Ways of Federalism Conference. Claims for Secession and Federalism. The Spanish Case in the Light of the Federal Experience, 25-26/11/2015, Universidad del País Vasco, cuyas actas están en proceso de publicación). Ateniéndonos a las alegadas justificaciones que para alentar y pretender la independencia ofrecen sus promotores, plasmadas en el mismo Libro Blanco de la Transición Nacional de Cataluña elaborado por el llamado Consejo Asesor para la Transición Nacional, las reivindicaciones que expresan serían por entero susceptibles de ser encauzadas democráticamente mediante una reforma federal en los términos antes expuestos. Así, en sustancia, la caracterización política de Cataluña; mejorar las condiciones de vida de los catalanes, donde se garantice la cohesión social y se promueva el bienestar; alcanzar un nivel de autogobierno pleno y de cali- GREGORIO CÁMARA VILLAR © UNED. Revista de Derecho Político N.º 101, enero-abril 2018, págs 395-430 426 Häberle, Peter, «Problemas fundamentales de una teoría constitucional del regionalismo en perspectiva comparada». En Estudios de Derecho Público. Homenaje a Juan José Ruiz-Rico. Vol.II. Madrid, Tecnos, 1997. López Aguilar, Juan Fernando, Estado autonómico y hechos diferenciales. Madrid, Cuadernos y Debates, Centro de Estudios Constitucionales, 1998. López Basaguren, Alberto, «Demanda de secesión en Cataluña y sistema democrático. El Procés a la luz de la experiencia comparada». Teoría y Realidad Constitucional, n.º37, 2016, pp.163-185. Montilla Martos, José Antonio, Reforma federal y Estatutos de segunda generación. Cizur Menor (Navarra), Thomson Reuters Aranzadi, 2015. Muñoz Machado, Santiago, Informe sobre España. Repensar el Estado o destruirlo. Barcelona, Crítica, 2012. Pérez Royo, Javier, La reforma constitucional inviable. Madrid, Los libros de la Catarata, 2015. Pradera, Javier, «La liebre y la tortuga. 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Partiendo de la evidencia de que la respuesta ofrecida por el constitucionalismo histórico español ante la forma territorial del Estado ha sido, como tónica general, la de configurar a España como un Estado unitario, centralizado, simbolizado por la Monarquía, se analizan sumariamente los dos grandes intentos de distinto signo que existieron antes de la Constitución de 1978 para salir del unitarismo y poner en pie modelos de descentralización política. La primera experiencia, de cuño federal, gestada durante la Primera República (1873-1874) se consumió en unos meses sin que pudiera discutirse siquiera el Proyecto de Constitución Federal de 1873, elaborado en el marco de una situación política y social extremadamente convulsa que desembocó en la anarquía del cantonalismo. La segunda, que durante el quinquenio de la Segunda República (1931-1936) ensayó la compatibilidad de un llamado «Estado integral» con la autonomía de las regiones, fue llevada muy parcialmente a la práctica y acabó con la sublevación militar encabezada por el general Franco y la guerra civil (1936-1939). LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE ESPAÑA © UNED. Revista de Derecho Político N.º 101, enero-abril 2018, págs 395-430 429 Tras el franquismo y la Transición democrática, la Constitución de 1978 no constitucionalizó un modelo preciso y acabado de descentralización política sino que prefiguró un Estado «descentralizable», abierto a distintas posibilidades, dando curso a un «proceso autonómico» a partir del reconocimiento del derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones en su Título Preliminar y el establecimiento de complejas reglas en el Título VIII. La apertura de este proceso fue evolucionando hacia el llamado «Estado autonómico» mediante la práctica política y la doctrina del Tribunal Constitucional, desarrollándose paulatinamente con las técnicas del federalismo y en su campo de atracción hasta configurar un Estado federal en los hechos, aunque con notorias carencias e incoherencias de estructura y funcionamiento. El estado autonómico entró en crisis a partir, sobre todo, de los embates del nacionalismo político en el País Vasco a comienzos de la década de 2000 y especialmente en Cataluña desde mitad de la década pasada hasta la actualidad, momento álgido del desafío secesionista. A lo largo del trabajo se intenta mostrar primero que si bien en 1873, 1931 y 1978 hubo un rotundo rechazo del centralismo y una aspiración indubitada al establecimiento de la autonomía regional bajo distintas formas, no pudo fraguarse en ninguno de estos momentos, por diferentes razones, una neta voluntad constituyente en esta materia que estuviera en condiciones de sostener eficazmente un modelo definido. Se considera que por esta y otras causas la cuestión territorial sigue estando recurrentemente abierta en canal, a la espera de una constitucionalización adecuada que permita vertebrar con la estabilidad necesaria el Estado español. Tras un diagnóstico general del modelo autonómico en su evolución en la órbita del federalismo, se abordan, de acuerdo con este planteamiento, los elementos centrales que se consideran necesarios para una reforma constitucional en clave federal que racionalice un Estado que ya es federal en los hechos y que permita integrar todos los territorios con sus singularidades, dedicando una especial atención a la cuestión catalana en el marco del actual desafío independentista. Abstract: In this work we reflect from a broad historical perspective on the question of the territorial organization of the State in Spain leading to the current situation and offer, in light of this evolution, some keys to the constitutional reform in a federal sense that is deemed necessary in our days. Starting from the evidence that the answer offered by the Spanish historical constitutionalism to the territorial shape of the State has been, in general, to configure Spain as a unitary, centralized state, symbolized by the Monarchy, we analyzed the two large and different attempts that existed prior to the 1978 Constitution to emerge from unitarianism and to establish models of political decentralization. The first experience, with a federal character, developed during the First Republic (1873-1874) was consumed in a few months without even being able to discuss the Draft of the Federal Constitution of 1873, elaborated in the context of an extre- GREGORIO CÁMARA VILLAR © UNED. Revista de Derecho Político N.º 101, enero-abril 2018, págs 395-430 430 mely convulsive political and social situation that ended in the anarchy of cantonalism. The second, which during the five-year period of the Second Republic (1931-1936) tested the compatibility of a so-called «integral state» with the autonomy of the regions, was taken very partially into practice and ended with the military uprising led by general Franco and the Civil War (1936-1939). After Franco’s regime and the democratic Transition, the Constitution of 1978 did not constitutionalize a precise model of political decentralization but prefigured a «decentralized» State, open to different possibilities, giving way to an «autonomic process» from the recognition of the right to the autonomy of nationalities and regions in their Preliminary Title and the establishment of complex rules in Title VIII. The opening of this process evolved towards the so-called «Autonomous State» through political practice and the doctrine of the Constitutional Court, developing gradually with the techniques of federalism and in its field of attraction until setting up a the facto federal State, although with notorious deficiencies and inconsistencies in structure and functioning. The autonomous state came into crisis starting, above all, from the clashes of political nationalism in the Basque Country in the early 2000s and especially in Catalonia from the middle of the last decade to the present, the height of the secessionist challenge. In the course of this work we try to show that, although in 1873, 1931 and 1978 there was a resounding rejection of centralism and a clear aspiration to establish regional autonomy under different forms, it could not be forged in any of these moments, for different reasons , a net constituent will in this matter that would be able to effectively support a defined model. It is considered that for this and other causes the territorial question is still recurrently open in a channel, pending the appropriate constitutionalization that allows to vertebrate with the necessary stability the Spanish State. Following a general diagnosis of the autonomous model in its evolution in the orbit of federalism, the central elements are considered according to this approach, which are are regarded as necessary for a constitutional reform in a federal key that rationalizes a State that is already federal in the facts and that allows to integrate all the territories with their singularities, devoting a special attention to the Catalan question within the framework of the present independence challenge. Palabras clave: Organización territorial del Estado; Estado autonómico; Estado federal; Reforma constitucional; Reforma federal; Federalismo; España; Cataluña Key words: Territorial organization of the State; Autonomous state; Federal state; Constitutional reform; Federal reform; Federalism