Estatuto y financiación de los partidos políticos europeos

RESPUESTAS JURÍDICAS FRENTE A LA CORRUPCIÓN POLÍTICA Lorenzo Morillas Cueva (Director) Lorenzo Morillas Cueva (Director) RESPUESTAS JURÍDICAS FRENTE A LA CORRUPCIÓN POLÍTICA Ignacio F. Benítez Ortúzar María José Cruz Blanca Antonio Garrido Rubia Alberto Mora Rodríguez Juan José Romero Abolafio Lorenzo Morillas Cueva Miguel Ángel Cano Paños José E. Sáinz-Cantero Caparrós Miguel Ángel Moreno Navarrete M.ª Concepción Pérez Villalobos Gonzalo Quintero Olivares Jesús Barquín Sanz Bernardo del Rosal Blasco Aixa Gálvez Jiménez Ignacio Lledó Benito Cristina Domingo Jaramillo Juan Rafael Benítez Yébenes José Manuel Pérez Lara Jesús Mª García Calderón Ramón Terol Gómez Eva Mª Domínguez Izquierdo María José Sánchez Robert Belén Macías Espejo Juan José Romero Abolafio Carlos García Méndez Erik García Herrera Carlos Antonio Vázquez Azuara Léo da Silva Alves Jaime Náquira R. Roberto Salim-Hanna S. Israel Ortiz Villar Cristina Callejón Hernández No está permitida la reproducción total o parcial de este libro, ni su incorporación a un sistema informático, ni su transmisión en cualquier forma o por cualquier medio, sea este electrónico, mecánico, por fotocopia, por grabación u otros métodos, sin el permiso previo y por escrito del editor. La infracción de los derechos mencionados puede ser constitutiva de delito contra la propiedad intelectual (art. 270 y siguientes del Código Penal). Diríjase a Cedro (Centro Español de Derechos Reprográficos) si necesita fotocopiar o escanear algún fragmento de esta obra. Puede contactar con Cedro a través de la web www.conlicencia.com o por teléfono en el 917021970/932720407 La presente obra es el resultado final de la investigación realizada en el marco del Proyecto de Investigación DER2016-78563-P “Corrupción política: de la contabilidad irregular en procesos electorales a los delitos de financiación ilegal de partidos políticos” dentro de la Convocatoria de Proyectos de Investigación I+D del Plan Nacional I+D+I Programa Estatal de Fomento de la Investigación, Científica y Técnica de Excelencia, en el marco del Plan Estatal de Investigación Científica y Técnica y de Innovación 2013-2016, concedido y financiado por el Ministerio de Ciencia e Innovación, bajo la dirección del Dr. Morillas Cueva, como Investigador Principal.. COLECCIÓN ENSAYOS PENALES Dirigida por Lorenzo Morillas Cueva Este libro ha sido sometido a evaluación por parte de nuestro Consejo Editorial Para mayor información, véase www.dykinson.com/quienes_somos © Copyright by Los autores Editorial DYKINSON, S.L. Meléndez Valdés, 61 - 28015 Madrid Teléfono (+34) 915442846 - (+34) 915442869 e-mail: [email protected] http://www.dykinson.es http://www.dykinson.com ISBN: 978-84-1377-242-4 Depósito Legal: M-31835-2020 ISBN electrónico: 978-84-1377-533-3 Preimpresión: Besing Servicios Gráficos, S.L. [email protected] En este libro falta la imprescindible firma de dos autores, excelentes investigadores. Uno fallecido en trágicas circunstancia; otro, víctima de una dura enfermedad que lo ha alejado de la vida científica y universitaria a Jesús Martínez Ruíz a José Mª Suárez López Índice Abreviaturas ............................................................................................................ XXV Presentación ............................................................................................................ XXIX Parte primera Corrupción política en general Capítulo primero. Corrupción política. Concepto, contenido y límites ........ 3 Ignacio F. Benítez Ortúzar I. DETERMINACIONES PREVIAS ......................................................... 3 II. IDEAS INICIALES PARA DELINEAR UN CONCEPTO JURÍDICO-PENAL DE CORRUPCIÓN POLÍTICA ......................... 10 III. CORRUPCIÓN POLÍTICA COMO PARTE DE LA CORRUPCIÓN PÚBLICA. MARCO NORMATIVO DE REFERENCIA .................... 15 1. La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción .................................................................................... 15 2. El Convenio penal sobre la corrupción (Convenio n. 173) del Consejo de Europa ................................................................ 18 3. La corrupción pública en la normativa interna en España .. 21 IV. LA CORRUPCIÓN POLÍTICA COMO PARTE DE LA CORRUPCIÓN PÚBLICA. PECULIARIDADES PROPIAS DE LA “POLÍTICA” ............................................................................................ 25 V. DE LA CORRUPCIÓN POLÍTICA EN SENTIDO ESTRICTO A LAS ACTIVIDADES CORRUPTAS EN LA POLÍTICA ..................... 27 1. Corrupción política en sentido estricto ................................... 28 2. Corrupción política en sentido amplio. Otras actuaciones corruptas en la actividad corrupta sometida a control público ...... 29 2.1. Corrupción electoral. La corrupción política para acceder a los órganos de gestión y gobierno de los poderes públicos. La tutela del sufragio .................................................................. 29 2.2. Corrupción en el funcionamiento de los partidos políticos como instrumentos de participación política ......................... 31 2.3. Financiación ilegal de los partidos políticos .......................... 33 XIV Índice 2. El incumplimiento de la obligación de instaurar modelos de organización y gestión. Posibles vías de sanción ............. 404 IV. ESPECIAL REFERENCIA A LOS CÓDIGOS ÉTICOS DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS MÁS REPRESENTATIVOS ........................ 408 V. CONCLUSIONES .................................................................................. 415 Capítulo decimocuarto. La protección del informante (whistleblower) en los delitos de corrupción política ............................ 417 Ignacio Lledó Benito I. BREVE HISTORIA DEL WHISTLEBLOWING EN EEUU .............. 417 1. La Oficina, el Programa y la Protección del Whistleblower en la S.E.C. ..................................................................................... 423 1.1. Cómo funciona la Oficina y el Programa de Whistleblower .. 424 1.2. La protección al whistleblower frente a represalias en EEUU ... 425 1.3. Tipos de Whitleblowers para la SEC ..................................... 429 1.4. Sobre otros Programas de Whistleblower .............................. 430 1.5. Las leyes que legislan sobre Whistleblowing en EEUU ........ 430 II. BREVE COMENTARIO DIRECTIVA UE 2019/1937 DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO RELATIVA A LA PROTECCIÓN DE LAS PERSONAS QUE INFORMEN SOBRE INFRACCIONES DEL DERECHO DE LA UNIÓN O “DIRECTIVA DE PROTECCIÓN AL WHISTLEBLOWER (DENUNCIANTE/ INFORMANTE) O DIRECTIVA WHISTLEBLOWING” ................. 432 III. SOBRE LA PROPOSICIÓN DE LEY INTEGRAL DE LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN Y PROTECCIÓN DE LOS DENUNCIANTES DEL 23 DE SEPTIEMBRE DE 2016 .................... 436 IV. TRANSPARENCIA INTERNACIONAL ESPAÑA Y SU PROPUESTA DE LEY AL PARLAMENTO PARA LA PROTECCIÓN DEL WHISTLEBLOWER.......................................... 438 V. EL CANAL DE DENUNCIAS EN ESPAÑA A RAÍZ DEL ART. 31 BIS CP Y OTRAS LEYES ESPAÑOLAS QUE YA LO INCLUÍAN ANTES DE LA DIRECTIVA EU 1937/2019 O DIRECTIVA WHISTLEBLOWING .............................................................................. 440 1. El anonimato y el canal de denuncias ...................................... 445 2. La cultura de cumplimiento normativo y el canal de denuncias en las organizaciones empresariales ......................... 448 3. El Código Ético y el canal de denuncias o whistleblowing ... 450 4. Las medidas disciplinarias en el canal de denuncias. .......... 452 Índice XV Capítulo decimoquinto. La prevención de la corrupción en la administración pública a través de whistleblowing y la valenza de derechos....................................................... 453 Cristina Domingo Jaramillo I. INTRODUCCIÓN ................................................................................. 453 II. EL PAPEL DEL WHISTLEBLOWER PARA PREVENIR LA CORRUPCIÓN ...................................................................................... 457 1. Alcance de la figura del informador ........................................ 457 2. Agentes que pueden interponer denuncia sobre casos de corrupción en la Administración Pública ............................... 461 3. Canales de denuncia ................................................................... 462 3.1. Internos ................................................................................ 462 3.2. Externos ................................................................................ 465 3.3. Posibilidad de implantar un modelo mixto de denuncia ....... 466 III. IMPLICACIÓN EN LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DEL WHISTLEBLOWING ............................................................................ 469 1. Límites genéricos a cualquier medida restrictiva de derechos fundamentales ......................................................................... 470 2. Libertad de información frente al especial deber de reserva del funcionario público ............................................................... 471 IV. CONCLUSIONES .................................................................................. 474 Parte quinta Procedimiento procesal, fiscalidad, contratación y acceso a la función pública Capítulo decimosexto. Algunos aspectos procesales de la corrupción política ............................................................................. 479 Juan Rafael Benítez Yébenes I. INTRODUCCIÓN ................................................................................. 479 II. LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN ........................................ 481 III. LOS DELITOS DE CORRUPCIÓN. CAUCE PROCESAL PARA SU ENJUICIAMIENTO ......................................................................... 484 IV. CUESTIONES VARIAS QUE SUELEN PLANTEARSE EN LA INSTRUCCIÓN, CONOCIMIENTO Y FALLO DE LAS CAUSAS SEGUIDAS POR ESTOS DELITOS ..................................................... 488 1. Determinación de la competencia ............................................ 488 1.1. La conexidad delictiva ........................................................... 489 XVI Índice 1.2. Los aforamientos.................................................................... 491 1.3. Las normas de reparto de asuntos entre Juzgados de igual clase. Infracción e irregularidades en su aplicación ............... 493 2. Macroprocesos ............................................................................. 494 2.1. Problemas de manejo del volumen documental. Digitalización de la causa ............................................................................. 496 2.2. Estrategias para facilitar la celebración del juicio oral .......... 497 3. El efecto mediático, y los juicios paralelos .............................. 503 3.1. Posibles remedios a los negativos efectos de la presión mediática .. 505 4. Legitimación procesal de partidos políticos y entidades jurídico-públicas .......................................................................... 508 4.1. Como investigados y acusados .............................................. 508 4.2. Como Acusación Popular ...................................................... 509 V. CONCLUSIONES .................................................................................. 513 Capítulo decimoséptimo. Fiscalidad de los partidos políticos ..................... 515 José Manuel Pérez Lara I. INTRODUCCIÓN: RECURSOS ECONÓMICOS ............................ 515 II. FISCALIDAD DE LOS RECURSOS ECONÓMICOS DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS ........................................................................ 516 III. IMPUESTO SOBRE SOCIEDADES: RENTAS EXENTAS ............... 518 1. Financiación pública: Las subvenciones percibidas con arreglo a lo dispuesto en Ley Orgánica 8/2007 ................................ 519 2. Recursos procedentes de la financiación privada ................. 522 2.1. Los rendimientos obtenidos en el ejercicio de sus actividades propias ................................................................................... 522 2.2. Rendimientos procedentes de los bienes y derechos que integran el patrimonio del partido político .................................. 526 2.3. Aportaciones de los afiliados (IRPF) ..................................... 526 2.4. Donaciones privadas (IRPF) ................................................. 528 2.5. Otras situaciones .................................................................. 533 3. Base imponible ............................................................................. 534 4. Tipo de gravamen ........................................................................ 535 5. Obligación de declarar ................................................................ 535 6. Exoneración de retención ........................................................... 537 IV. IMPUESTO SOBRE EL VALOR AÑADIDO ...................................... 538 Índice XVII V. IMPUESTO SOBRE TRANSMISIONES PATRIMONIALES Y ACTOS JURÍDICOS DOCUMENTADOS .......................................... 542 VI. HACIENDA LOCAL .............................................................................. 542 Capítulo decimoctavo. El nepotismo como forma de prevaricación y ejemplo de administración desleal .................................... 549 Jesús Mª García Calderón I. NEPOTISMO Y DERECHO PENAL .................................................. 550 II. EL NEPOTISMO COMO FORMA DE PREVARICACIÓN ADMINISTRATIVA................................................................................ 556 1. Consideraciones generales ........................................................ 556 2. Nepotismo y Administración local ........................................... 560 3. Una estructura criminológica estable ....................................... 564 III. LA DISTINCIÓN CON EL DELITO DE NOMBRAMIENTOS ILEGALES ............................................................................................... 569 IV. EL CONCURSO MEDIAL CON LA ADMINISTRACIÓN DESLEAL . 570 V. NEPOTISMO Y FALSEDAD DOCUMENTAL .................................. 572 VI. CONCLUSIONES .................................................................................. 573 Capítulo decimonoveno. La aplicación a los partidos políticos de la Ley de Contratos del Sector Público ............................. 575 Ramón Terol Gómez I. CONSIDERACIONES DE CARÁCTER GENERAL .......................... 575 II. ANTECEDENTES. DE LA DIRECTIVA SOBRE CONTRATACIÓN PÚBLICA Y SU TARDÍA TRASPOSICIÓN A LA REFORMA DE LA LEY ORGÁNICA DE FINANCIACIÓN DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS ................................................................................................. 577 III. LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN EL ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LEY DE CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO ................. 580 1. Consideraciones de carácter general sobre el ámbito subjetivo de aplicación de la Ley de Contratos del Sector Público. 580 2. La referencia expresa al régimen de contratación de los partidos políticos del artículo 3.4 y su alcance ....................... 582 2.1. El tenor literal del precepto y una primera cuestión: ¿El partido político como poder adjudicador? ................................... 582 2.2. La referencia a los contratos sujetos a regulación armonizada 586 3. Los partidos políticos en el recurso especial en materia de contratación .................................................................................. 588 XVIII Índice 3.1. Consideraciones generales sobre el recurso especial en materia de contratación ................................................................. 588 3.2. La legitimación de los partidos políticos en este ámbito ........ 592 3.3. Un apunte respecto de la compleja interposición del recurso contra actuaciones de los partidos políticos ........................... 594 4. Contratos excluidos relacionados con “campañas políticas” ... 595 5. Sobre las instrucciones internas en materia de contratación ................................................................................................. 596 IV. UNA BREVE RECAPITULACIÓN CONCLUSIVA........................... 597 Parte sexta Delitos de carácter instrumental Capítulo veinte. El delito de cohecho como instrumento de corrupción política...... .............................................................................. 601 Eva Mª Domínguez Izquierdo I. PANORÁMICA GENERAL Y DELIMITACIÓN CONCEPTUAL ... 601 II. NECESIDAD DE MEJORAS EN LA PREVENCIÓN Y REPRESIÓN: LAS MEDIDAS EXTRAPENALES .............................. 607 III. EL DELITO DE COHECHO COMO PARADIGMA DE CORRUPCIÓN PÚBLICA Y POLÍTICA ............................................ 610 IV. EL COHECHO Y LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA: EL BIEN JURÍDICO PROTEGIDO ..................................................................... 611 V. FIGURAS DE COHECHO Y CORRUPCIÓN POLÍTICA ............... 617 1. Elementos comunes al cohecho pasivo .................................... 619 1.1. Sujetos del delito: autoridad o funcionario y asimilados ....... 619 1.2. Los verbos típicos ................................................................... 621 1.3. “Dádiva, favor o retribución de cualquier clase, ofrecimiento o promesa”: la adecuación social del concepto ....................... 623 1.4. Beneficiario de la dádiva: “en provecho propio o de un tercero” ......................................................................................... 626 1.5. “En el ejercicio del cargo” ...................................................... 627 2. Modalidades típicas del delito de cohecho pasivo ................ 628 2.1. Cohecho propio ...................................................................... 628 2.2. Cohecho impropio .................................................................. 630 VI. LA SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DE LAS PENAS PRIVATIVAS DE LIBERTAD EN SUPUESTOS DE COHECHO POLÍTICO ............................................................................................... 643 Índice XIX Capítulo veintiuno. Blanqueo de capitales y enriquecimiento ilícito en el ámbito de la corrupción política .................................... 651 María José Sánchez Robert I. INTRODUCCIÓN ................................................................................. 651 II. EL BLANQUEO DE CAPITALES EN LAS DIRECTIVAS COMUNITARIAS ............................................................................... 655 1. Evolución de la normativa comunitaria .................................. 656 2. El blanqueo de capitales en las Directivas (UE) 2015/849, de 20 de mayo y 2018/843, de 30 de mayo ...................................... 659 3. La Directiva (UE) 2018/1673, de 23 de octubre de 2018, relativa a la lucha contra el blanqueo de capitales mediante el Derecho penal .............................................................................. 671 III. MEDIDAS CONTRA LOS PARAÍSOS FISCALES EN LA UNIÓN EUROPEA Y EN ESPAÑA. LAS LISTAS DE PARAÍSOS FISCALES ................................................................................................ 675 IV. LA TIPIFICACIÓN DEL DELITO DE BLANQUEO DE CAPITALES EN EL CÓDIGO PENAL ESPAÑOL ............................ 679 V. CONSIDERACIONES FINALES ......................................................... 692 Capítulo veintidós. La malversación propia: un delito instrumental de corrupción política ............................................................... 697 Belén Macías Espejo I. A MODO DE INTRODUCCIÓN ........................................................ 697 II. EL DELITO DE MALVERSACIÓN TRAS SU REFORMA POR LO 1/2015 ...................................................................................................................... 698 III. BIEN JURÍDICO PROTEGIDO .......................................................... 700 IV. LA AUTORIDAD COMO SUJETO ACTIVO .................................... 704 V. OBJETO MATERIAL: EL PATRIMONIO PÚBLICO ........................ 705 VI. MODALIDADES DELICTIVAS .......................................................... 708 1. Tipo básico .................................................................................... 709 1.1. Administración desleal .......................................................... 709 1.2. Apropiación indebida ............................................................ 712 2. Tipos agravados ........................................................................... 713 2.1. Tipo agravado ........................................................................ 713 2.2. Tipo hiperagravado ................................................................ 715 3. Tipos atenuados ........................................................................... 717 3.1. Tipo atenuado en atención a la cuantía ................................. 717 XX Índice 3.2. Tipo atenuado por reparación del perjuicio o por colaboración ........................................................................................ 718 VII. CUESTIONES VINCULADAS A LA CULPABILIDAD .................... 720 VIII. AUTORÍA Y PARTICIPACIÓN ............................................................ 721 IX. CONCURSOS ........................................................................................ 723 X. DISPOSICIÓN COMÚN ...................................................................... 725 Capítulo veintitrés. Tráfico de influencias ....................................................... 727 Juan José Romero Abolafio I. INTRODUCCIÓN ................................................................................. 727 II. ANTECEDENTES Y REGULACIÓN DE LOS DELITOS DE TRÁFICO DE INFLUENCIAS EN EL CÓDIGO PENAL DE 1995 ... 733 III. EJERCICIO DE INFLUENCIAS SOBRE FUNCIONARIO O AUTORIDAD (ARTS. 428 Y 429 CP).................................................... 737 1. Influencia y prevalimiento ........................................................ 740 2. Resolución ..................................................................................... 747 3. Beneficio económico ................................................................... 750 4. Delimitación y relaciones concursales .................................... 751 IV. OFRECIMIENTO DE INFLUENCIAS A PARTICULAR (ART. 430 CP) 758 1. Conducta típica ............................................................................ 762 2. Delimitación y relaciones concursales .................................... 765 V. CONSIDERACIONES FINALES ......................................................... 768 Parte séptima Perspectiva comparada de política criminal Capítulo veinticuatro. El combate a la corrupción en México en materia político-electoral y la eficacia del Sistema Nacional Anticorrupción ............................................................. 773 Carlos García Méndez - Erik García Herrera - Carlos Antonio Vázquez Azuara I. EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN MÉXICO .......................... 774 II. BREVE RECORRIDO HISTÓRICO DEL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN MÉXICO ............................................................ 774 III. ASPECTOS TEÓRICOS SOBRE EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN ...................................................................................... 777 Índice XXI IV. LA “MERCADOTECNIA ANTICORRUPCIÓN” Y “EDUCAR CON PERSPECTIVA ANTICORRUPCIÓN”, COMO PROPUESTAS PARA COADYUVAR CON EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN MÉXICO ................................................................................................ 781 V. CONCLUSIONES .................................................................................. 783 Capítulo veinticinco. Corrupción política en Brasil: formas, causas y efectos .. 785 Léo da Silva Alves I. INTRODUCCIÓN ................................................................................. 785 Discurso endémico y corrupción ....................................................... 787 II. ENTORNO DE CORRUPCIÓN .......................................................... 787 III. FORMAS, CAUSAS Y EFECTOS DE LA CORRUPCIÓN POLÍTICA .. 789 1. Tipos/formas de corrupción ....................................................... 789 2. Modus operandi ............................................................................. 790 3. Causas de la corrupción.............................................................. 792 4. Consecuencias de una práctica política oscura ...................... 794 5. Elecciones 2018: continuidad del modelo ............................... 795 6. Política, mentiras y psicópatas .................................................. 797 7. Efectos de la corrupción ............................................................. 800 IV. CONCLUSIÓN ...................................................................................... 800 Capítulo veintiséis. De la corrupción en los procesos electorales y de los partidos políticos: marco jurídico-penal en Chile ........ 803 Jaime Náquira R. - Roberto Salim-Hanna S. I. GENERALIDADES DE LOS DELITOS ELECTORALES EN CHILE ... 803 1. Tratamiento de los delitos electorales en Chile ...................... 803 2. Fuentes relevantes ....................................................................... 804 3. Últimas incorporaciones y proyectos de ley en discusión ... 805 II. PRIMERA PARTE: CATÁLOGO DE DELITOS ELECTORALES .... 805 1. Clasificación propia de los delitos electorales ....................... 805 1.1. Delitos relacionados al acto mismo de votación o sufragio .... 806 1.2. Delitos relacionados a documentos, datos e información de relevancia .............................................................................. 806 1.3. Delitos relacionados al correcto desarrollo del evento electoral ..... 808 1.4. Delitos relacionados a beneficios económicos u otras recompensas .. 810 1.5. Otros delitos .......................................................................... 810 2. Penalidad ...................................................................................... 811 XXII Índice III. SEGUNDA PARTE: DE LA CORRUPCIÓN POLÍTICA EN EL FINANCIAMIENTO DE LOS PROCESOS ELECTORALES Y PARTIDOS POLÍTICOS ............................................................................ 812 1. Introducción ................................................................................. 812 2. Consideraciones previas: evolución del financiamiento político en Chile ........................................................................... 812 3. Descripción del régimen vigente de financiamiento político en Chile ..................................................................................... 814 3.1. Régimen de financiamiento de los partidos políticos ............. 816 3.2. Régimen de financiamiento de las campañas electorales ....... 816 4. Sanciones al financiamiento irregular de la política ............ 817 4.1. Otorgamiento u obtención de aportes irregulares. Hipótesis de Exceso. (art. 27 bis inc. 1) ................................................. 820 4.2. Otorgamiento u obtención de aportes irregulares. Hipótesis de persona jurídica. (art. 27 bis inc. 2) .................................. 822 4.3. Ofrecimiento o solicitud indebida de aportes electorales (art. 27 bis inc. 3) .......................................................................... 823 IV. CONCLUSIONES .................................................................................. 823 Capítulo veintisiete. Campañas electorales en México y su financiación desde la delincuencia organizada: fracaso anunciado de la gobernabilidad ....................................................... 827 Israel Ortiz Villar I. ESTIMACIONES PRELIMINARES ..................................................... 827 II. FINANCIAMIENTO ILÍCITO EN CAMPAÑAS ELECTORALES .. 829 1. La homologación operativa: el financiamiento privado y el del crimen organizado ................................................................ 832 1.1. Estratagemas del financiamiento particular ......................... 834 1.2. Tretas financieras de la delincuencia organizada .................. 840 2. El dinero del crimen, transgresor del principio de equidad 842 3. Los esfuerzos institucionales sobre la regulación del financiamiento ....................................................................................... 844 III. EL SOMETIMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD ......................... 847 1. Clientelismo electoral: pacto de facto hacia la ingobernabilidad................................................................................................ 849 2. La subasta del voto ciudadano y los costos para la gobernabilidad ............................................................................................ 853 IV. REFLEXIONES FINALES .................................................................... 856 Índice XXIII Capítulo veintiocho. La financiación ilícita de partidos políticos en Italia .... 863 Cristina Callejón Hernández I. INTRODUCCIÓN ................................................................................. 863 II. TIPOS PENALES ITALIANOS ............................................................. 867 1. Bien jurídico protegido ............................................................... 872 2. Conducta típica ............................................................................ 874 2.1. Financiación pública de partidos políticos ............................. 874 2.2. Financiación societaria oculta de partidos políticos .............. 876 2.3. Financiación por parte de personas físicas ............................. 879 3. Objeto material ............................................................................. 879 4. Elemento subjetivo ...................................................................... 880 5. Consumación ................................................................................ 881 6. Formas imperfectas de ejecución .............................................. 881 7. Pena ............................................................................................... 882 III. ILÍCITOS ADMINISTRATIVOS RELATIVOS A LA FINANCIACIÓN LEGAL DE PARTIDOS POLÍTICOS ................................................... 882 1. Omisión de declaración conjunta ante la Cámara de los Diputados ...................................................................................... 882 2. Otros ilícitos administrativos .................................................... 885 IV. FINANCIACIÓN ILÍCITA DE PARTIDOS POLÍTICOS. DERECHO PENAL VS DERECHO ADMINISTRATIVO ................ 890 Resultados a manera de conclusiones ................................................................ 899 272 M.ª Concepción Pérez Villalobos una financiación de los partidos políticos proporcional al apoyo recibido en las elecciones europeas, el porcentaje de representación exigido para acceder a la financiación, la distribución más justa de los fondos, la eliminación de prácticas abusivas o la transparencia, son elementos que reforzarán la dimensión europea de los partidos políticos. En un momento de profunda crisis, propiciada por la terrible emergencia sanitaria del Covid-19 en la que estamos de lleno en estos momentos, el fortalecimiento de los pilares democráticos de la Unión Europea se hace imprescindible si no queremos que corra peligro el futuro en común. Una crisis que está poniendo a prueba las costuras del proyecto europeo y que “supone un duro golpe para el proceso de integración porque ha dejado al descubierto una buena parte de las deficiencias de la construcción europea” 1 . No cabe duda de que los partidos políticos son uno de los pilares institucionales básicos para el desarrollo del principio democrático al mismo tiempo que cumplen una función de integración de primer orden al representar intereses comunes de los ciudadanos europeos. Ello, no obstante, no significa que exista un auténtico sistema de partidos políticos europeos con listas electorales únicas, circunscripción electoral europea, régimen electoral común, etc, pero sí que, una vez constituido el Parlamento, pueden adquirir un papel que trascienda las fronteras nacionales. Más bien, se trata de un proceso en construcción que se encuentra en un momento crucial, en palabras de Francisco BALAGUER, “Europa está afrontando en estos momentos su hora decisiva en lo que al proceso de integración se refiere”, y tiene, precisamente en la democracia representativa, el elemento que puede aportar coherencia al proceso de integración, al menos desde el punto de vista teórico 2 . El estatuto de los partidos políticos europeos se ha generado a lo largo del tiempo con un desarrollo legislativo progresivo, a partir del Reglamento (CE) nº 2004/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de noviembre de 2003, relativo al estatuto y la financiación de los partidos políticos a escala europea 3 , que les dotó de un carácter institucional y de una infraestructura que permitió que tuvieran una notable influencia al desligarse de las legislaciones de los Estados miembros donde tenían su sede. El modelo actualmente en vigor lo constituye el Reglamento nº 1141/2014, de 22 de octubre 4 , que supuso la primera revisión importante del Reglamento nº 2004/2003, de 4 de noviembre; esta regulación ha modificado la posición de los partidos puesto que, al convertirse en entidades eu1 BALAGUER CALLEJÓN, F. Presentación del núm. 33 ReDCE, Enero-Junio de 2020. 2 BALAGUER CALLEJÓN, F. “La democracia representativa y la Unión Europea”. Setenta años de Constitución Italiana y cuarenta años de Constitución Española, Vol. I. Dirs. Pérez MirasTeruel Lozano-Raffiotta-Iadicicco. BOE y CEPC, Madrid, 2020. 3 Reglamento (CE) nº 2004/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo de 4 de noviembre de 2003 relativo al estatuto y la financiación de los partidos políticos a escala europea, DOUE, L297, de 15 de noviembre de 2003. 4 Reglamento (UE, EURATOM) nº 1141/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de octubre de 2014 sobre el estatuto y la financiación de los partidos políticos europeos y las fundaciones políticas europeas, DOUE, L317, de 4 de noviembre de 2014. Estatuto y financiación de los partidos políticos europeos 273 ropeas, consiguen un mayor acceso a la financiación del presupuesto de la Unión. Al mismo tiempo, la reforma, al cambiar la forma de asignación presupuestaria, mejoró el sistema en lo que se refiere a la distribución de los fondos destinados a los partidos. Los partidos políticos europeos están previstos en el Tratado de la Unión Europea, que reconoce su contribución a formar la conciencia política europea y a expresar la voluntad de los ciudadanos de la Unión, sin embargo, las normas de la Unión dejaban lagunas que permitían que se creara un partido político europeo exclusivamente por razones económicas utilitaristas, para recibir fondos del presupuesto europeo que se destinaban, en realidad, a la financiación del partido en el ámbito nacional. Si bien el Reglamento 1141/2014, de 22 de octubre podemos considerarlo como la normativa aplicable en la actualidad a los partidos políticos europeos, hay que entenderlo modificado, en lo referente a la financiación, por el Reglamento 2018/673, de 3 de mayo, dirigido precisamente a garantizar el cumplimiento de sus objetivos de formación de la conciencia política europea y de expresar la voluntad de los ciudadanos 5 . Esta reforma completa el sistema de financiación intentado dar solución a los numerosos problemas que en los últimos tiempos han aparecido en el escenario público que pueden atentar contra la calidad democrática de la Unión y minar la confianza de los ciudadanos en la gestión pública, ya que una deficiente regulación de la financiación de los partidos puede brindar oportunidades para que el crimen organizado influya en la misma y la falta de transparencia y fiscalización de los recursos privados que obtienen los partidos puede dificultar gravemente acabar con los conflictos de intereses, con las puertas giratorias o con la financiación ilegal de las campañas electorales. La Unión ha establecido un sistema de control y fiscalización en el que combina estrictos criterios de transparencia y rendición de cuentas –en el entendimiento de que son los únicos mecanismos mediante los cuales se puede conocer el origen y la utilización de los fondos financieros que reciben los partidos políticos–, con un sistema de control que tipifica, sanciona y persigue la financiación ilegal estableciendo órganos supervisores de control separados de los propios partidos que auditan y fiscalizan su financiación. Finalmente, hay que señalar que, aunque ambos Reglamentos (el Reglamento 1141/2014, de 22 de octubre y el Reglamento 2018/673, de 3 de mayo) hacen referencia tanto a los partidos políticos europeos como a las fundaciones políticas afiliadas, nosotros nos vamos a centrar en la regulación de los partidos políticos, haciendo la advertencia de que en la mayoría de las ocasiones, la regulación se refiere a ambos. Hemos considerado conveniente no hacer referencia expresa a las fundaciones, sino circunscribir el estudio a los partidos políticos, en tanto que la “fundación política europea” es una entidad afiliada formalmente a un partido político europeo, que está registrada junto con el partido, de conformidad con 5 Reglamento (UE, EURATOM) nº 2018/673 del Parlamento Europeo y del Consejo de 3 de mayo de 2018 por el que se modifica el Reglamento (UE, EURATOM) nº 1141/2014 sobre el estatuto y la financiación de los partidos políticos europeos y las fundaciones políticas europeas, DOUE, L1141, de 4 de mayo de 2018. 274 M.ª Concepción Pérez Villalobos los requisitos y procedimientos establecidos en el Reglamento y que, a través de sus actividades, dentro de los objetivos y valores fundamentales perseguidos por la Unión, apoya y complementa los objetivos del partido político europeo, por lo que trabajan conectadas a los partidos como instrumentos de estos. Dado que un partido político europeo solo podrá tener formalmente afiliada a una fundación política europea y que ambos deben garantizar una separación entre la gestión cotidiana y las estructuras de gobierno y las cuentas financieras de cada uno, nos referiremos a las fundaciones políticas europeas solamente cuando queramos resaltar una diferenciación legal o un dato especialmente significativo. II. LA CONFIGURACIÓN DEL SISTEMA DE PARTIDOS EUROPEOS 1. Naturaleza de los partidos políticos europeos Pues bien, es ya pacífico a estas alturas del proceso de constitucionalización de la Unión Europea que la configuración de los partidos políticos representativos forma parte del elemento democrático de la Unión; no puede ser de otra manera al tratarse de una comunidad dotada de instituciones claramente representativas formada por Estados constitucionales democráticos, pese al tradicional déficit democrático con el que históricamente se ha venido caracterizando a la Unión. Si bien no siempre se tuvo claro que pudiera trasladarse el mismo esquema estatal al ámbito europeo, la realidad es que el impulso democratizador ha continuado durante toda la historia de la Unión Europea y, aunque los elementos democráticos han cedido siempre en favor de los Estados miembros, se va produciendo una traslación al debate público europeo, con los partidos políticos como protagonistas y canalizadores de las demandas de la opinión pública. Aunque es cierto que faltan muchos elementos de un auténtico sistema representativo, no lo es menos que el papel que juegan los partidos políticos verdaderamente europeos en el Parlamento Europeo, puede contribuir a la configuración de una democracia realmente pluralista y representativa. Los partidos políticos se consagran en los ordenamientos constitucionales de los Estados miembros de la Unión Europea, como cauce para la participación en política de los ciudadanos y como instrumento para expresar el carácter plural de la sociedad civil. Para ello se acude a declaraciones de carácter general, que se concretan después en otras disposiciones constitucionales más específicas y en otras normas infraconstitucionales. El conjunto de todas ellas desarrollan y configuran su estatuto jurídico. Este mismo esquema se puede trasladar al ordenamiento de la UE y, en este sentido, hay que destacar tres normas que se convierten en la base jurídica que conforma su régimen jurídico: en primer lugar, el Tratado de Lisboa (TUE); en segundo lugar, la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (CDFUE) y el Tratado de Funcionamiento (TFUE); y, en tercer lugar, el Reglamento nº 1141/2014, de 22 de octubre, y sus modificaciones de Estatuto y financiación de los partidos políticos europeos 275 2018 y 2019, que constituyen el bloque normativo aplicable a los partidos políticos europeos. En ellas, se consagra la constitucionalización de los partidos políticos europeos de forma similar a como lo hacen las Constituciones de los países miembros, configurándose así un “espacio constitucional europeo” que está integrado por los espacios constitucionales europeo, estatal y el de los entes territoriales en aquellos Estados políticamente descentralizados en los que estos existen 6 . De esta forma, aun cuando no puede hablarse de una Constitución formal en la Unión Europea, ya que ésta no está dotada de un texto formal al que podamos llamar Constitución, puede considerarse que los Tratados tienen un carácter materialmente constitucional 7 , que incluyen su estructura de poderes, el sistema de producción normativa y el régimen de derechos fundamentales 8 que dotan a la Unión del soporte constitucional necesario. Hemos dicho que, en primer lugar, el papel de los partidos políticos a escala de la Unión se establece en el artículo 10, apartado 4, del TUE: “Los partidos políticos a escala europea contribuirán a formar la conciencia política europea y a expresar la voluntad de los ciudadanos de la Unión Europea” 9 . Durante años se ha hablado del déficit democrático de la Unión Europea precisamente por la falta de partidos políticos claramente representativos del demos europeo. Si la Unión carecía de los “atributos esenciales de una democracia”, era por “la inexistencia de un elemento vertebral del principio democrático, como son los partidos políticos europeos” 10. Sin embargo, con el correr del tiempo y, aunque lentamente, la Unión Europea ha continuado por la senda de la democracia representativa y ha terminado por institucionalizar y regular los partidos políticos 11, incorporando el sistema del Estado de partidos a la regulación constitucional, con la declaración del artículo 10.4 del TUE, de forma y con expresiones análogas a como lo hacen las Constituciones de los Estados miembros: “concurren” a la formación de la voluntad popular, en el caso de la Constitución española (artículo 6 CE), o “contribuyen” a la formación de la voluntad popular, en el caso de la Constitución alemana (artículo 21.1 Ley Fundamental alemana). Ambas fórmulas reconocen a 6 BESSE, J-M.: L’espace public: espace politique et paysage familier. Rencontres de l’espace public, Lille Métropole Communauté Urbaine, Dec 2006, Lille, France. ffhalshs-00191977f. https://halshs.archives-ouvertes.fr/halshs-00191977/document. 7 BALAGUER CALLEJÓN, F.: “El Tratado de Lisboa en el diván. Una reflexión sobre la estatalidad, constitucionalidad y Unión Europea”, REDC, nº 83, 2008. (Coord.): Manual de Derecho Constitucional, Madrid, Tecnos, Vol. I, cap. IX, decimoquinta edición, 2020. 8 HÄBERLE, P. “Derecho constitucional común europeo”. En Revista de Estudios Políticos, núm. 79, 1993, págs. 7 a 46. 9 El artículo 138 A del Tratado de Maastricht establecía: “Los partidos políticos a escala europea constituyen un importante factor para la integración en la Unión. Dichos partidos contribuyen a la formación de la conciencia europea y a expresar la voluntad política de los ciudadanos de la Unión”. 10 CHOFRE SIRVENT, J. “El parlamento europeo y el déficit de partidos políticos: el protagonismo de los grupos políticos”. ReDCE, núm. 11. 11 DE CASTRO, L. R. La configuración de un sistema de partidos propiamente europeo, Real Instituto Universitario de Estudios europeos, núm. 96, 2020. 276 M.ª Concepción Pérez Villalobos los partidos políticos como instrumentos constitucionalmente necesarios para la formación de la voluntad política del pueblo 12. El papel de los partidos es, pues, esencial para mantener el pluralismo y no existe democracia sin ellos. En cuanto a la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión, en su artículo 12. 1 establece como derechos fundamentales de todos los ciudadanos de la Unión el derecho a la libertad de asociación en todos los niveles, por ejemplo en los ámbitos político y cívico: “Toda persona tiene derecho a la libertad de reunión pacífica y a la libertad de asociación en todos los niveles, especialmente en los ámbitos político, sindical y cívico, lo que implica el derecho de toda persona a fundar con otras sindicatos y a afiliarse a los mismos para la defensa de sus intereses”. La libertad de reunión y asociación son libertades clásicas reconocidas por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia e incorporadas desde el primer momento a la Carta de forma casi idéntica a como lo hace el artículo 11 del CEDH, por lo que no plantea ningún problema de interpretación ni para los Estados miembros ni para los propios partidos que pueden pretender la protección del propio Tribunal, máxime cuando el Consejo ha regulado ya su estatuto jurídico, al que nos referimos a continuación. El párrafo segundo de este mismo artículo configura a los partidos políticos como la expresión de dos derechos fundamentales: un derecho fundamental a la libertad de expresión y otro derecho fundamental que es el derecho de asociación: “Los partidos políticos a escala de la Unión contribuyen a expresar la voluntad política de los ciudadanos de la Unión”. Así, se puede decir que un partido político es una forma particular de asociación (STC 3/1981, de 2 de febrero) que sirve como cauce para una también particular forma de expresión, pensamiento o ideología que es la política, provocando así una suerte de vis atractiva sobre otros derechos fundamentales 13. Finalmente, el elemento que cierra el marco constitucional de esta regulación es el artículo 224 del TFUE, que establece que “el Parlamento Europeo y el Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, establecerán mediante reglamentos el estatuto de los partidos políticos a escala europea, a los que se hace referencia en el apartado 4 del artículo 10 del Tratado de la Unión Europea, y en particular las normas relativas a su financiación”. En el ejercicio de esta competencia se aprobó el primer Reglamento (CE) nº 2004/2003, sobre el estatuto y financiación de los partidos políticos a escala europea. Establecía normas básicas de organización y funcionamiento de los partidos políticos europeos admitiendo que podía tener tal consideración tanto la asociación política reconocida como partido por un Estado miembro, como la coalición de partidos. Así, siguiendo la doctrina común, un partido político a escala europea tendrá como miembros bien a ciudadanos reunidos en forma de partido político, o bien a partidos políticos que constituyan una coalición entre ellos. 12 MORLOK, M. “Dos cuestiones clave en la regulación jurídica de los partidos políticos: financiación y democracia interna”. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 35, 2015, págs. 183-201. 13 RODRÍGUEZ VERGARA, A. “El régimen constitucional de los partidos políticos en el derecho de la unión europea: un equilibrio sui generis”. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 38, 2016. Estatuto y financiación de los partidos políticos europeos 277 El Reglamento aporta una serie de definiciones de lo que había de entenderse por partidos, fundaciones, coaliciones, etc, para que les pueda ser de aplicación las normas europeas referidas a la formación y funcionamiento de un partido político europeo. A estos efectos por partido político hay que entender: “una asociación de ciudadanos que persigue objetivos políticos, y que está reconocida por el ordenamiento jurídico, o bien establecida de conformidad con éste, de al menos un Estado miembro”; la coalición de partidos políticos es una “cooperación estructurada entre, como mínimo, dos partidos políticos”, y el partido político a escala europea se define como “un partido político o una coalición de partidos políticos que reúne las condiciones contempladas en el artículo 3”, que es el que establece las condiciones que un partido político debe de cumplir para ser considerado partido político a escala europea y a las que nos referiremos más adelante; finalmente, por fundación política europea hay que entender las entidades afiliadas formalmente a un partido político europeo que apoya y complementa los objetivos del partido político europeo. Es importante hacer notar que el Reglamento nº 1141/2014, de 22 de octubre, cambia la denominación de partido político a escala europea por la de “partidos políticos europeos” y la de fundaciones políticas a escala europea por “fundaciones políticas europeas” y mantiene las definiciones anteriores, en un afán por incidir en el carácter claramente europeo de los partidos cuando se trata del debate público europeo, considerándoles algo más que federaciones transnacionales de los partidos políticos nacionales de varios países de la UE, unidos por afinidad política 14, ya que deben ser los cauces a través de los cuales se articula la participación de los ciudadanos en las políticas europeas, necesaria para cerrar la brecha democrática y el desapego de los ciudadanos a la Unión. 2. Los partidos políticos europeos y los grupos políticos Hasta su regulación estatutaria, el protagonismo político dentro del Parlamento lo constituyeron los grupos políticos parlamentarios en los que se organizaba el Parlamento y, aun cuando los partidos políticos no se identifican con los grupos políticos del Parlamento Europeo, como es evidente, mantienen una importante conexión con ellos 15. Los grupos políticos de estas formaciones se corresponden con partidos políticos supranacionales presentes en la Unión con los que trabajan en estrecha cooperación en el Parlamento Europeo. Se regulan en los artículos 33 y 34 del 14 LÓPEZ DE LA FUENTE, G. Pluralismo político y partidos políticos europeos, COMARES, 2014. 15 VLAD CONSTANTINESCO. “Los partidos políticos y sus fundaciones en el ámbito europeo Análisis a la luz del Reglamento (UE, EURATOM) nº 1141/2014 del Parlamento europeo y del Consejo de 22 de octubre de 2014 sobre el estatuto y la financiación de los partidos políticos europeos y las fundaciones políticas europeas”. En Teoría y Realidad Constitucional, núm. 35, 2015, págs. 341-354. 278 M.ª Concepción Pérez Villalobos Reglamento del Parlamento 16. Y, aunque es necesario distinguir los grupos políticos parlamentarios de los partidos políticos europeos, son fundamentales para la labor de estos en el Parlamento Europeo, ya que a través de la creación de bloques políticos, los partidos contribuyen de manera significativa a la capacidad operativa del parlamento, evitando una fragmentación excesiva que –como veremos, en la Unión Europea es grande, en cuanto a representación, ya que son muchos los partidos que concurren a las elecciones europeas–, y facilitando el proceso de toma de decisiones. Aunque los grupos políticos son esenciales para la creación de mayorías en el Parlamento y para organizar, coordinar y apoyar las actividades de sus diputados, mantienen estructuras diferentes a los partidos políticos con representación parlamentaria. Tratándose de un parlamento al que concurren más de 200 partidos de todos los Estados miembros, la pertenencia a los grupos es fundamental para la creación de estas mayorías, pero, al mismo tiempo, hay elementos que les distancian. Así, por ejemplo, la pertenencia a un grupo no exige la actuación de los diputados sujetos a una disciplina tan estricta como en la mayoría de los parlamentos nacionales, por lo que los diputados siguen manteniendo la unión con los partidos a los que pertenecen más que con el grupo político. Aun así, no puede negarse la intervención de los partidos políticos en los grupos que forman. Esta situación pudo evidenciarse en marzo de 2019 en las filas del Partido Popular Europeo que desembocó en la suspensión del partido húngaro FIDESZ por violaciones de los principios del Estado de Derecho de la Unión Europea por parte del primer ministro Viktor Orbán, perteneciente al mismo. Esto, traducido a la práctica parlamentaria puede suponer para esta formación la imposibilidad de proponer candidatos a los puestos de representación del Parlamento y a no tener voz ni voto en las decisiones del partido. Aunque fue suspendido del PPE en marzo de 2019, a petición de 12 miembros del partido pertenecientes a 9 países, todavía forma parte del Grupo PPE en el Parlamento Europeo, sus diputados siguen manteniendo las ventajas de estar integrados en el grupo. Formar parte de un grupo político es importante para los eurodiputados, ya que los líderes de los grupos trabajan juntos para establecer la agenda del Parlamento Europeo. Los grupos políticos tienen prioridad en términos de tiempo de uso de la palabra en las sesiones plenarias del Parlamento y tienen derecho a financiación y recursos adicionales para apoyar sus actividades. Aunque los grupos políticos desempeñan un papel muy destacado en la vida del Parlamento, los diputados por separado, o varios diputados actuando conjuntamente, también tienen muchos derechos, por ejemplo, en relación con el ejercicio de supervisión de otras instituciones de la Unión, como la Comisión. No obstante, la pertenencia a un grupo político reviste especial importancia en lo que respecta a la asignación de puestos clave en las estructuras políticas y organizativas del Parlamento, por ejemplo las presidencias de las comisiones y delegaciones o las funciones de po16 https://www.europarl.europa.eu/DOUEo/document/lastrules/TOC_ES.html?redirect Estatuto y financiación de los partidos políticos europeos 279 nentes de expedientes importantes 17. En cambio, los diputados no inscritos pueden designar a candidatos para las comisiones y delegaciones, pero es poco probable que estos sean elegidos para cargos como los de presidentes de comisión o que sean designados ponentes para expedientes importantes, al igual que los grupos políticos más pequeños que también obtienen muy pocas presidencias de comisión. Gozan, en contraprestación, de otras prerrogativas parlamentarias que les concede el Reglamento de la Cámara 18. Los dos europartidos más grandes y conocidos son el Partido Popular Europeo (PPE) y el Partido Socialista Europeo (PSE), ambos han formado siempre grupo político: el Grupo del Partido Popular Europeo (Demócrata-Cristianos) (PPE) y el Grupo de la Alianza Progresista de Socialistas y Demócratas en el Parlamento Europeo, que desde las elecciones de 1999 han sido hegemónicos en la Cámara a la hora de formar mayorías. Sin embargo, este equilibrio de fuerzas se ha roto en las pasadas elecciones en las que el resto de partidos constituyen más del 60% de los votos de la Cámara y pueden condicionar la agenda del Parlamento de forma considerable en una legislatura. El reconocimiento de los grupos parlamentarios se produce de forma muy temprana en el seno de las tres Comunidades Europeas originarias, cuya Asamblea Común aprobó en 1953 una resolución sobre la formación de grupos políticos 19. Dicha Resolución reformó el Reglamento incorporando un artículo 33 bis, en el que se establecía que los representantes podían organizarse en grupos por afinidades políticas, lo cual constituye el primer atisbo de desvinculación de los representantes de los Estados, ya que estos eran elegidos por los Parlamentos nacionales entre sus miembros. Para la constitución de los grupos era suficiente con remitir al Presidente de la Asamblea una declaración de constitución que contendría la denominación del grupo y la firma de sus miembros, siendo necesario un mínimo de 9 miembros y estableciéndose la prohibición de pertenecer a más de un grupo. En la misma Resolución se fijó una asignación presupuestaria a cada uno de los grupos políticos reconocidos (una suma fija de 500.000 francos belgas), más una cantidad variable calculada a prorrata según el número de miembros inscritos (que se fijó en 10.000 francos belgas por miembro). Estos créditos no iban dirigidos a sufragar los salarios de los representantes, sino que se dispusie17 Así, por ejemplo, las candidaturas para los cargos de presidente, de los 14 vicepresidentes y de los 5 cuestores del PE solo podrán ser presentadas por un grupo político o por el número de diputados necesario para alcanzar al menos el «umbral mínimo», que en la actualidad (junio de 2019) se define como una vigésima parte de los diputados al Parlamento Europeo, es decir, 38 diputados (artículo 15). 18 La pertenencia a un grupo político también es importante en lo que respecta a la distribución del tiempo de uso de la palabra durante los debates en el Pleno. Para la primera parte de un debate, hay un primer bloque de tiempo de uso de la palabra que se distribuye en partes iguales entre todos los grupos políticos; a continuación, se prorratea una cuota adicional entre los grupos políticos en proporción a su tamaño. 19 RÉSOLUTION (adoptée le 16 juin 1953) insérant dans le Règlement une disposition relative à la constitution dés Groupes politiques, JO 21.07.53. 280 M.ª Concepción Pérez Villalobos ron exclusivamente para la financiación de los grupos en su conjunto, y podemos pensar que sienta las bases de la normativa posterior sobre financiación. Varios años después, se da un paso más en la conformación de bloques políticos cuando el Parlamento abandonó la atribución de los escaños por orden alfabético y pasó a hacerlo por afiliación política, convirtiéndose así en un auténtico parlamento transnacional organizado en función de criterios ideológicos. Se formaron tres grupos parlamentarios: Grupo Demócrata Cristiano, Grupo Socialista y Grupo de Liberales y afines. A partir de ese momento, las formaciones políticas dentro del Parlamento adquieren vida propia llegando a convertirlo en un galimatías de grupos, siglas y partidos que se agrupan necesariamente por afinidades más o menos ideológicas, ya que la infrarrepresentación de algunos partidos obliga a sus representantes electos a unirse a mayorías dentro del Parlamento. En 1965 los gaullistas franceses abandonan el Grupo Liberal y forman el Grupo de la Unión Democrática Europea (que en 1973 pasa a llamarse Grupo de Demócratas Progresistas Europeos); en 1973 se crean el Grupo de Conservadores Europeos y el Grupo de Comunistas y aliados. En la Legislatura 1976-79 ya están conformadas las familias políticas dentro del Parlamento 20 y desde este año el Parlamento ha seguido organizándose a partir de esos grupos, a los que se han ido añadiendo otros 21. En la actualidad son siete los grupos con representación en el Parlamento: Grupo del Partido Popular Europeo (Demócrata-Cristiano) 22, 20 Cuyos escaños se repartían así: G. Socialista, 65; G. Demócrata Cristiano, 49; G. Conservador, 26; G. Liberal, 26; G. Comunista, 17; GDPE (gaullistas y afines), 17. Esta distribución se modificaba cada vez que había elecciones en uno de los 9 países miembros de la Comunidad Económica Europea. 21 Desde las primeras elecciones directas de 1979, el número de grupos políticos ha oscilado entre siete y diez. Si bien desde la anterior legislatura el número de grupos ha ido sufriendo un dinamismo desconocido hasta entonces. En la legislatura 2014-2019 los grupos políticos fueron ocho; al principio de la legislatura 2014-2019 había siete grupos políticos, pero en junio de 2015 se creó un octavo, el Grupo Europa de las Naciones y de las Libertades (ENF). Los ocho grupos políticos del Parlamento saliente 2014-2019 fueron los siguientes (por orden de tamaño): Grupo del Partido Popular Europeo (Demócrata-cristianos) (PPE), Grupo de la Alianza Progresista de Socialistas y Demócratas en el Parlamento Europeo (S&D), Grupo de los Conservadores y Reformistas Europeos (ECR),Grupo de la Alianza de los Demócratas y Liberales por Europa (ALDE), Grupo de los Verdes/Alianza Libre Europea (Verts/ALE), Grupo Confederal de la Izquierda Unitaria Europea/Izquierda Verde Nórdica (GUE/NGL), Grupo Europa de la Libertad y de la Democracia Directa (EFDD), Europa de las Naciones y de las Libertades (ENF). Fuente: http://europarl.europa.eu/. 22 El Grupo Partido Popular Europeo (G. Demócrata Cristiano) lo formaban tradicionalmente los miembros de la Internacional Demócrata Cristiana (incluyendo a democristianos alemanes, italianos y del Benelux, y hasta 1992 al PNV), así como el Fine Gael irlandés, populares surtiroleses, Centro Democrático danés, ND griega, CDS portugués y la mitad de los diputados de la UCD española y UDF francesa. Desde 1989, se amplía con partidos conservadores que estaban en el Grupo Demócratas Europeos (formado en ese momento por sólo 4 partidos), se incorporaron el Partido Popular español y unionistas del Ulster (1989) y los partidos conservadores británico y danés (mayo de 1992). Seguirá creciendo con conservadores suecos y finlandeses, populares austríacos (1995), los liberales del PSD portugués (1996), Forza Estatuto y financiación de los partidos políticos europeos 281 el Grupo de la Alianza Progresista de socialistas y Demócratas en el Parlamento Europeo 23, Renew Europe Group, Grupo de los Verdes (Alianza Libre Europea) 24, Grupo Identidad y Democracia, Grupo de los Conservadores y Reformistas Europeos, Grupo Confederal de la Izquierda Unitaria Europea/Izquierda Verde Nórdica 25. Italia (1998) y los gaullistas franceses (1999). En 1999, cambia su nombre por Grupo Partido Popular Europeo-Demócratas Europeos. Al ampliarse la Unión Europea, incorporó diputados de cada uno de los 12 nuevos miembros (polacos y búlgaros, liberales checos y rumanos y centristas eslovenos, así como los partidos de las minoría alemanas y húngaras en Eslovaquia y Rumania). Finalmente, el grupo se divide tras las elecciones de 2009, en que británicos y checos forman el Grupo Conservadores y Reformistas Europeos, que se unen a formaciones situadas aún más a la derecha: el partido polaco de los hermanos Kaczinski y pequeños partidos conservadores de Bélgica, Holanda, Hungría, Letonia y Lituania; a ellos se añade en 2011 una escisión del Partido del Pueblo Danés, en 2013 los populistas de Croacia, y en 2014, Alternativa por Alemania (solo hasta 2016), Nueva Alianza Flamenca, Partido del Pueblo danés, xenófobos finlandeses y búlgaros, tres partidos eslovacos y un independiente irlandés, y poco después el SAS eslovaco y disidentes del partido de Berlusconi y el Partido da Terra portugués; en 2018 incorpora a Demócratas Suecos. Sin embargo, otros partidos conservadores (Francia, Italia, Portugal y los del norte de Europa) siguen junto con los democristianos en el Grupo Partido Popular Europeo. Fuente: Historiography of the European Parliament, EPRS, European Parliament, noviembre de 2018. 23 El Grupo Socialista desde el inicio ha incluido a los partidos socialistas, socialdemócratas y laboristas de todos y cada uno de los países miembros; en 1993 incorporó al P. Democrático de Sinistra italiano y también ha incluido a los Radicales de Izquierda franceses (siempre excepto en 1994-1999). Desde abril de 1993 el Grupo Socialista se denomina Grupo Parlamentario del Partido Socialista Europeo. Tras las elecciones de 2004 recupera el nombre de Grupo Socialista puesto que incorpora algunos diputados que no son miembros del PES, como el de la minoría rusa de Letonia. Y en 2009 adopta el de Alianza Progresista de Socialistas y Demócratas, para incluir al Partido Democrático italiano (que engloba democristianos y excomunistas) y chipriota, a los que se añadirán en 2014 la Iniciativa Feminista sueca y la Coalición Demócrata húngara. Fuente, Ibidem. 24 En 1999 se crea el grupo conjunto de Federación Europea de Partidos Verdes y Alianza Libre Europea, formado por 38 ecologistas y 10 nacionalistas (flamencos, andaluces, catalanes, gallegos, vascos, escoceses y galeses); en abril de 2004 el Bloc valenciano y la minoría rusa de Letonia. En julio de 2004 adopta el nombre de Verdes Europeos-Alianza Libre Europea, con 35 ecologistas (incluyendo partidos “rojiverdes o ecosocialistas”), cinco nacionalistas (catalanes, escoceses, galeses y ruso de letonia), y dos radicales anticorrupción holandeses. En 2009 consiguen 55 escaños: 46 ecologistas, 7 nacionalistas (uno de ellos flamenco y otro de Córcega), un independiente estonio y uno del Partido Pirata sueco; en 2011, con la entrada del segundo “pirata”, un ecologista francés y un escindido del Bloque d’Esquerdas, alcanza los 58 miembros, que son 59 en junio de 2012 al sumarse un socialista francés, pero en marzo de 2013 la baja de un diputado danés vuelve a dejar la cifra en 58. Tras las elecciones de 2014 se van los nacionalistas flamencos pero entran el Partido Pirata alemán, la lista de eQuo-Compromís, un agrario lituano, verdes de Croacia y tres partidos protesta (húngaros y esloveno); de los 50 diputados, 38 son ecologistas, 7 nacionalistas (2 escoceses, 2 catalanes, 1 galés, 1 ruso de Letonia y 1 valenciano) y 4 de partidos protesta y piratas, y más el estonio y el agrario de Lituania; en 2018 se incorpora un diputada gallega del BNG. Fuente: Ibidem. 25 El Grupo de Comunistas y afines estaba formado inicialmente por partidos comunistas de 6 países (más el Partido de los Trabajadores irlandés). Se divide en 1989, cuando 288 M.ª Concepción Pérez Villalobos establece que incluirán en su solicitud pruebas que demuestren que sus partidos miembros procedentes de la Unión, por lo general, han publicado en sus sitios web, de forma claramente visible y de fácil acceso, durante los 12 meses anteriores a la fecha límite de presentación de la solicitud, el programa político y el logotipo del partido político europeo. La Autoridad podrá exigir a los partidos políticos europeos que rectifiquen cualquier documento o información facilitados incompletos o desfasados. Una vez presentada, la solicitud será examinada por la Autoridad a fin de determinar si el solicitante cumple con las condiciones para el registro. Entre esas comprobaciones podrá solicitar a las autoridades competentes de los Estados miembros que confirmen la información, en la medida en que la legislación nacional proporcione una base para que las autoridades afectadas lo hagan. Una vez registrados, los partidos políticos europeos gozan de reconocimiento legal en todos los Estados miembros y pueden solicitar financiación con cargo al presupuesto general de la Unión Europea. 2. Organización y funcionamiento Los estatutos de un partido político europeo deben contener una serie de disposiciones básicas que se completan con las legislaciones de los Estados miembros en cuyo territorio se encuentra su sede, y estar en consonancia con el Reglamento europeo. Las actividades de los partidos políticos europeos deben regirse por la normativa europea y, cuando se trate de cuestiones que no estén reguladas en el Reglamento, por las disposiciones pertinentes del Derecho nacional, que puede definir previamente la legislación aplicable o dejarlo a discreción de los partidos políticos europeos, así como establecer requisitos diferentes o adicionales respecto a los definidos por el Reglamento, incluidas disposiciones sobre registro e integración de los partidos políticos europeos como tales en su sistema de administración y control, sobre su organización, estatutos, de responsabilidad, etc, siempre que dichas disposiciones estén en consonancia con el Reglamento. El incumplimiento del derecho nacional aplicable puede acarrear también consecuencias a nivel europeo. Es por esto que el Reglamento establece que los estatutos de un partido político europeo cumplirán el Derecho aplicable del Estado miembro en el que el competente; f) dirección de la sede, dirección postal si fuera diferente, dirección de correo electrónico y página web, si la hubiera; g) fecha de registro como partido político; h) en caso de que el partido político europeo o la fundación política europea resultara de la conversión de una entidad registrada en un Estado miembro, nombre completo y forma jurídica de dicha entidad, incluido cualquier número de registro; i) fecha de adopción de los estatutos y de cualquier modificación de los estatutos; j) número de miembros del partido político europeo o de sus partidos miembros, en su caso, que sean miembros del Parlamento Europeo; k) nombre y número de registro de la fundación política europea afiliada del partido político europeo, en su caso. Estatuto y financiación de los partidos políticos europeos 289 partido tenga su sede e incluirán disposiciones que regulen como mínimo los siguientes elementos: a) su nombre y su logotipo, que se deben distinguir claramente de los de cualquier otro partido político europeo o fundación política europea existente; b) la dirección de su sede; c) un programa político que establezca su finalidad y objetivos; d) una declaración, de conformidad con el artículo 3, apartado 1, letra e), de que no tiene ánimo de lucro; e) en su caso, el nombre de su fundación política afiliada y una descripción de la relación formal entre ellos; f) su organización y procedimientos administrativos y financieros, indicando en particular los órganos y cargos que tengan facultades de representación administrativa, financiera y legal y las normas sobre la elaboración, aprobación y verificación de las cuentas anuales, y g) el procedimiento interno que debe seguirse en caso de disolución voluntaria como partido político europeo. Los estatutos de un partido político europeo incluirán disposiciones sobre su organización interna. Tanto su organización como su funcionamiento deben ser democráticos y recogerse así expresamente en los estatutos, por lo que son requisitos para poder acceder al registro y deben ser examinados por la Autoridad antes de proceder a registrarlo. En este sentido, deben contener, al menos, los siguientes elementos: a) las modalidades de admisión, dimisión y exclusión de sus miembros, adjuntándose a los estatutos la lista de partidos miembros; b) los derechos y deberes asociados a todos los tipos de afiliación y los correspondientes derechos de voto; c) las competencias, responsabilidades y composición de sus órganos de gobierno, indicando para cada uno de ellos los criterios de selección de los candidatos y las modalidades de nombramiento y destitución; d) sus procesos internos de toma de decisiones, en particular los procedimientos de votación y los requisitos de quórum; e) su política de transparencia, en especial en lo relativo a los libros de cuentas, las cuentas y donaciones, la confidencialidad y la protección de datos personales, y f) el procedimiento interno de modificación de sus estatutos (Art. 4 del Reglamento 1141/2014). Los partidos políticos europeos y las fundaciones políticas europeas tendrán personalidad jurídica europea. Como elemento esencial para adquirir el estatuto jurídico europeo, los partidos políticos europeos deben estar dotados de personalidad jurídica europea que se adquiere con la inscripción en el Registro una vez que se reúnen todos los requisitos exigidos por la legislación europea (Art. 15.1, Reglamento 1141/2014) 42. El carácter genuinamente europeo de estas formaciones políticas se evidencia en la adquisición de la personalidad jurídica europea independiente de la que pudieran tener en los Estados miembros, de manera que cualquier otra personalidad jurídica nacional preexistente debe convertirse en una personalidad jurídica europea y cualquier derecho u obligación individual correspondiente a la anterior entidad jurídica nacional debe transferirse a la nueva entidad jurídica europea, que sucede a la anterior e impide que el Estado 42 Un partido político europeo o una fundación política europea adquirirán la personalidad jurídica europea en la fecha de publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea de la decisión de la Autoridad de registrarlo o registrarla, con arreglo al artículo 9. 290 M.ª Concepción Pérez Villalobos miembro pueda aplicar condiciones restrictivas a dicha conversión (Art. 15.3, Reglamento 1141/2014). El estatuto jurídico europeo concedido a los partidos políticos europeos debe otorgarles reconocimiento legal y capacidad jurídica en todos los Estados miembros. Hay que destacar que el reconocimiento legal de la personalidad jurídica y la capacidad jurídica que adquieren no faculta a los partidos para nombrar candidatos en elecciones nacionales o al Parlamento Europeo ni para participar en campañas de referéndums, facultades que siguen siendo competencia de los Estados miembros. Un partido político europeo puede perder su personalidad jurídica europea si se cancela su inscripción en el Registro por parte de la Autoridad; dicha cancelación debe publicarse en el Diario Oficial de la Unión Europea y puede producirse a petición del grupo político, de la propia Autoridad y del Estado miembro en el que el partido político tenga su sede. La decisión entrará en vigor tres meses después de dicha publicación a menos que el partido político europeo de que se trate solicite un plazo más corto. La Autoridad puede decidir la cancelación del registro de un partido político cuando dejen de cumplirse los requisitos exigidos para la inscripción, o en caso de que se trate de un incumplimiento manifiesto y grave de los mismos o de cuestiones que afectan al respeto de los valores en los que se basa la Unión Europea, enunciados en el artículo 2 del TUE. Deberá comunicar esta circunstancia al Parlamento y al Consejo, que podrán formular objeciones y oponerse a dicha cancelación únicamente por motivos relacionados con la valoración de los requisitos legales exigidos; esta decisión deberá ser motivada y pública. El Reglamento de 2014 crea un Comité de Personalidades Independientes 43 que a solicitud de la Autoridad, emitirá un dictamen sobre cualquier posible violación manifiesta y grave de los valores en los que se basa la Unión Europea cometida por un partido político europeo. A tal efecto, el Comité podrá solicitar cualquier documento o prueba a la Autoridad, al Parlamento Europeo, al partido político europeo o a la fundación política europea de que se trate, a otros partidos políticos, fundaciones políticas u otras partes interesadas, y podrá solicitar oír a sus representantes. En sus dictámenes, el Comité tendrá plenamente en cuenta el derecho fundamental de libertad de asociación y la necesidad de asegurar el pluralismo de los partidos políticos en Europa. De la misma manera, el Estado miembro en el que el partido político tenga su sede puede solicitar a la Autoridad la baja en el registro en caso de que el partido 43 El artículo 11 del Reglamento establece que dicho Comité estará compuesto por seis miembros, de los que el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión nombrarán cada uno a dos miembros. Los miembros del Comité se seleccionarán sobre la base de sus cualidades personales y profesionales. El Reglamento establece también las incompatibilidades legales para ser miembros de este Comité: no podrán ser diputados al Parlamento Europeo, ni miembros del Consejo ni de la Comisión, ser titulares de un mandato electoral, ser funcionarios o agentes de la Unión Europea, ni trabajar o haber trabajado en un partido político europeo ni en una fundación política europea. Se trata de un Comité independiente que no puede aceptar instrucciones de ningún Gobierno ni de ninguna institución, órgano u organismo. Los miembros se abstendrán de cualquier acción que sea incompatible con la naturaleza de sus funciones. El Comité se renovará en el plazo de seis meses después de finalizado el primer período de sesiones del Parlamento Europeo tras las elecciones. El mandato de los miembros no será renovable. Estatuto y financiación de los partidos políticos europeos 291 político europeo haya incumplido gravemente las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho nacional; la solicitud debe estar debidamente motivada y en ella se identificarán con precisión y de modo exhaustivo las conductas ilegales y los requisitos nacionales específicos incumplidos, junto con la confirmación de que se han agotado todas las vías de recursos nacionales. Finalmente, es preciso hacer referencia al control judicial de la decisión de la Autoridad. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea examinará la legalidad de las decisiones adoptadas por la Autoridad de conformidad con el artículo 263 del TFUE y será competente para conocer de los litigios relativos a la indemnización por daños causados por la Autoridad de conformidad con los artículos 268 y 340 del TFUE. Si la Autoridad se abstuviera de adoptar una decisión cuando así lo requiera el presente Reglamento, podrá presentarse ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea un recurso por omisión con arreglo a lo dispuesto en el artículo 265 del TFUE. IV. FINANCIACIÓN DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS EUROPEOS 1. Normas generales contenidas en el Reglamento nº 1141/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre, y en el Reglamento nº 2018/673 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de mayo de 2018 El funcionamiento de los partidos políticos genera gastos y, por tanto, necesidades de financiación. Al tratarse de asociaciones que hunden sus raíces en la propia sociedad, lo normal es que se nutran de las aportaciones de los socios o de sus simpatizantes. Sin embargo, estas aportaciones pueden ser insuficientes para cubrir las necesidades financieras de los partidos. De otro lado, los partidos son asociaciones especiales de relevancia constitucional con una finalidad concreta, en su constitución está el influir en las decisiones políticas y en la misma formación de las estructuras estatales democráticas, por lo que del mismo modo, desde el punto de vista estatal, es necesario asegurar su mantenimiento. Por esta razón, los poderes públicos se convierten también en contribuyentes financieros de los partidos políticos. Todavía puede existir otra tercera forma de financiación a la que pueden acudir los partidos, como son los ingresos por actividades económicas propias o las contribuciones de los miembros electos. En cualquier caso, para evitar los peligros que de una y otra forma suponen, la financiación debe estar claramente regulada: de un lado, para evitar que los contribuyentes privados puedan influir de forma excesiva en las decisiones de los partidos al extremo de eliminar su funcionamiento democrático y la igualdad de oportunidades; de otra parte, en lo que a la financiación pública se refiere, ésta se convierte en un contrapeso a la anterior y, al mismo tiempo, en una garantía del cumplimiento por parte de los partidos políticos de su función constitucional, si bien se corre el riego de que una excesiva financiación pública pueda llegar a hacerles perder su independencia política. Es por esto que la mayoría de los Estados han aplicado una financiación mixta. 292 M.ª Concepción Pérez Villalobos En el caso de los partidos políticos europeos, se establece un sistema de cofinanciación que ha ido reduciendo paulatinamente las aportaciones privadas. En 2003, la normativa europea introdujo la cofinanciación reduciendo al mínimo las aportaciones privadas y las contribuciones en especie y estableció unos criterios objetivos para la adjudicación de recursos basados en los resultados electorales obtenidos en las elecciones europeas. Son criterios que muestran, por un lado, el nivel de respaldo electoral y por otro, qué partidos pueden participar y fomentar la democracia en la Unión, y por tanto, contribuir en mayor grado a la formación de la conciencia europea y a expresar la voluntad política de los ciudadanos de la Unión (art. 10.4 TUE). La condición esencial es que únicamente los partidos políticos europeos –y las fundaciones políticas europeas afiliadas– que hayan sido reconocidos como tales y que tengan representación de al menos un miembro en el Parlamento Europeo pueden solicitar financiación con cargo al presupuesto general de la Unión, y, además, que dichos fondos se utilicen exclusivamente para cubrir los gastos relacionados con los objetivos establecidos en el programa político del partido. La regulación de 2003 (Reglamento (CE) 2004/2003) 44 contenía unas normas básicas de financiación entre las cuales se encontraba la obligación del partido político de declarar sus fuentes de financiación proporcionando una lista de sus donantes y de las donaciones recibidas de cada uno de ellos, siempre que éstas superaran la cantidad de 500 euros. Establecía una lista de donaciones prohibidas, entre las que se encontraban las donaciones anónimas, las donaciones procedentes de los presupuestos de grupos políticos del Parlamento Europeo, las donaciones de cualquier empresa sobre la que los poderes públicos puedan ejercer directa o indirectamente una influencia dominante por razón de su propiedad o participación financiera y las donaciones superiores a 12.000 euros por año y por donante, (efectuadas por personas físicas o jurídicas distintas de las anteriores). Así mismo permitía recibir cotizaciones por parte de sus miembros que no podían superar el 40% del presupuesto anual de dicho partido. El Reglamento establecía la prohibición de utilizar los fondos para financiar directa o indirectamente otros partidos políticos, en particular, otros partidos políticos nacionales, que continuarían sometidos a la aplicación de sus normas nacionales. En cuanto a las reglas de reparto y adjudicación de los créditos un 15% se distribuiría en partes iguales y un 85% se distribuiría entre los partidos beneficiarios en proporción al número de diputados en el Parlamento Europeo. En cualquier caso, la financiación con cargo al presupuesto general de la Unión Europea no excedería del 75% del presupuesto total de un partido político a escala europea. Estos fondos financiados con el presupuesto de la Unión tenían la condición de subvenciones, lo que impedía un desenvolvimiento adecuado de los partidos a la hora de realizar los gastos propios de éstos que no se correspondían con la 44 MARTÍNEZ CUEVAS, M. D.: “Comentario al Reglamento (CE) Nº 2004/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de noviembre de 2003, relativo al Estatuto y la Financiación de los Partidos Políticos a Escala Europea”. En ReDCE, núm. 3, Enero-Junio, 2005. Estatuto y financiación de los partidos políticos europeos 293 finalidad de una subvención 45. Ello, junto con la necesidad de establecer una financiación acorde con un estatuto jurídico propio de partidos políticos auténticamente europeos, llevó a la Comisión a proponer la modificación de este sistema con miras a potenciar el perfil, el reconocimiento, la eficacia, la transparencia y la responsabilidad de los partidos políticos europeos y hacer más flexible la financiación, estableciendo formas de control más adecuadas en el Reglamento (UE, EURATOM)1141/2014, que sustituyó al anterior de 2003. La regulación de 2014 mantiene algunos criterios de la anterior pero, sin duda, supone una revisión integral del Reglamento 2004/2003. Algunos criterios como la distribución de los créditos, no cambian: un 15 % se distribuirá en partes iguales entre los partidos políticos europeos beneficiarios y un 85 % se distribuirá entre los partidos políticos europeos beneficiarios que tengan diputados en el Parlamento Europeo, en proporción al número de diputados. En cambio, se aumenta el límite de las contribuciones financieras con cargo al presupuesto general de la Unión Europea hasta el 85 % de los costes anuales reembolsables indicados en el presupuesto de un partido político europeo. Después de la reforma, al no tener la consideración de subvenciones, se permite que los partidos políticos europeos puedan emplear la parte de la contribución de la Unión concedida no utilizada para cubrir gastos reembolsables durante el ejercicio financiero siguiente a su concesión; por tanto, podrán utilizar los fondos que no se hayan gastado durante ese ejercicio y trasladarlos, para gastos que sí sean subvencionables, a los dos ejercicios siguientes. Tras este periodo, los fondos que no hayan sido gastados serán devueltos con arreglo a lo dispuesto en el Reglamento Financiero 46. Estos criterios han sido modificados por el Reglamento 2018/673, de 3 de mayo, elevándolo al 90%. Como hemos mencionado más arriba, se sigue manteniendo que la financiación de partidos políticos europeos con cargo al presupuesto general de la Unión Europea no podrá utilizarse para financiar campañas realizadas por éstos en el contexto de las elecciones al Parlamento Europeo en las que dichos partidos o sus miembros participen 47. En efecto, el Acta del 20 septiembre 1976 establece que los gastos relativos a las elecciones europeas son regidos por las disposiciones del derecho nacional. “Lo que confirma que estas elecciones son en primer lugar elecciones nacionales, cada Estado continúa usando su propio sistema electoral, mientras no se haya establecido un procedimiento uniforme, o de acuerdo con principios comunes” 48. Tampoco podrán financiar campañas correspondientes a referendos 49. 45 LÓPEZ DE LA FUENTE, G. “La novedosa propuesta de reglamento sobre el estatuto y la financiación de los partidos políticos europeos y las fundaciones políticas europeas”. Revista de Derecho de la Unión Europea, núm. 26, enero-junio 2014, págs. 331-350. 46 Artículo 17 del Reglamento 1141/2014, de 22 de octubre. 47 Artículo 21. 1 del Reglamento 1141/2014, de 22 de octubre. 48 Vid. VLAD CONSTANTINESCO: “Los partidos políticos y sus fundaciones en el ámbito europeo Análisis a la luz del Reglamento (UE, EURATOM) nº 1141/2014 del Parlamento europeo y del Consejo de 22 de octubre de 2014, sobre el estatuto y la financiación de los partidos políticos europeos y las fundaciones políticas europeas”. Cit, pág, 351. 49 Artículo 22 del Reglamento 1141/2014, de 22 de octubre. 294 M.ª Concepción Pérez Villalobos En cuanto a la financiación privada en forma de donaciones, los partidos políticos europeos podrán aceptar donaciones de personas físicas o jurídicas hasta un máximo de 18000 euros por año y por donante. Este mismo límite se establece cuando las contribuciones procedan de sus propios miembros, con la excepción de que estos sean a su vez diputados al Parlamento Europeo, de un parlamento nacional o de un parlamento o asamblea regional; además el valor de dichas contribuciones no podrá ser superior al 40 % del presupuesto anual de dicho partido político europeo. Se permitirán las contribuciones a una fundación política europea por parte de sus miembros y del partido político europeo al que esté afiliada. Dichas contribuciones no podrán tener un valor superior al 40 % del presupuesto anual de la fundación política europea y no podrán proceder de fondos recibidos por un partido político europeo con cargo al presupuesto general de la Unión Europea en virtud de lo dispuesto en el Reglamento. El partido político europeo de que se trate deberá demostrar estos extremos, indicando claramente en su contabilidad el origen de los fondos utilizados para su financiación y para la de su fundación política europea afiliada. Anualmente, deberán comunicar una lista de todos los donantes con sus correspondientes donaciones, indicando la naturaleza y el valor de las donaciones individuales. En cambio, las donaciones recibidas por los partidos políticos europeos en los seis meses previos a las elecciones al Parlamento Europeo serán comunicadas semanalmente, y aquellas donaciones individuales superiores a 12000 euros que hayan sido aceptadas por los partidos políticos europeos serán comunicadas inmediatamente. Los partidos políticos europeos y las fundaciones políticas europeas no aceptarán ninguna de las donaciones siguientes: a) donaciones o contribuciones anónimas; b) donaciones procedentes de los presupuestos de grupos políticos del Parlamento Europeo; c) donaciones de poderes públicos, de un Estado miembro o de un tercer país, o de cualquier empresa sobre la que dichos poderes públicos puedan ejercer directa o indirectamente una influencia dominante en razón de su propiedad, su participación financiera o las normas que por las que estos se rijan, o d) donaciones de cualquier entidad privada domiciliada en un tercer país o de particulares procedentes de un tercer país que no tienen derecho a voto en las elecciones al Parlamento Europeo 50. 2. Control y sanciones El control del cumplimiento por los partidos políticos europeos será ejercido, en cooperación, por la Autoridad, el Parlamento Europeo y los Estados miembros competentes. La Autoridad, el Parlamento Europeo y los Estados miembros, a través de los puntos de contacto nacionales, compartirán información y se mantendrán mutuamente informados periódicamente en materia de financiación, controles y sanciones 51. 50 Artículo 20 del Reglamento 1141/2014, de 22 de octubre. 51 Las recientes reformas establecen como “punto de contacto nacional” cualquier persona o personas designadas específicamente por las autoridades competentes de los Estados miembros para el intercambio de información en lo que respecta a la aplicación del Reglamento. Estatuto y financiación de los partidos políticos europeos 295 El Reglamento establece las funciones de control que incumben a la Autoridad, que, en relación a la financiación, actuará de forma coordinada con las demás autoridades 52. El Parlamento Europeo controlará el cumplimiento de las obligaciones relacionadas con la financiación de la Unión en los ámbitos de la prevención y la lucha contra el fraude con consecuencias para los intereses financieros de la Unión. Se excluye del control de ambos órganos el cumplimiento de las obligaciones que les incumben en virtud del Derecho nacional aplicable. Los partidos políticos europeos están obligados a facilitar a la Autoridad, al Parlamento Europeo, al Tribunal de Cuentas, a la Oficina Europa de Lucha Antifraude (OLAF), o a los Estados miembros toda la información que soliciten y que resulte necesaria para el ejercicio de los controles que sean de su competencia. Así mismo, cuando se les solicite, facilitarán a la Autoridad información sobre las contribuciones efectuadas por particulares afiliados así como la identidad de estos. Por otra parte, la Autoridad podrá exigir a los partidos políticos europeos, cuando proceda, que presenten declaraciones confirmatorias firmadas de sus miembros con cargos electivos a efectos del control de las cantidades aportadas. El control se llevará a cabo a través de una auditoría externa realizada por expertos independientes, que informarán a la Autoridad o al Parlamento Europeo de cualquier posible actividad ilegal, fraude o corrupción que pueda perjudicar los intereses financieros de la Unión. La Autoridad y el Parlamento Europeo informarán de ello a los puntos de contacto nacionales afectados. Igualmente, el Tribunal de Cuentas puede llevar a cabo auditorías con arreglo a lo dispuesto en el artículo 287 del TFUE y la OLAF podrá realizar investigaciones, incluidos controles e inspecciones in situ con el fin de determinar si ha habido fraude, corrupción o cualquier otra actividad ilegal que afecte a los intereses financieros de la Unión en relación con las contribuciones o subvenciones en virtud de lo establecido por el Reglamento. En su caso, los resultados podrán dar lugar a decisiones de recuperación por el Parlamento Europeo. En cuanto a las sanciones, la Autoridad sancionará con su baja del Registro a aquellos partidos políticos europeos que hayan sido objeto de una resolución judicial con fuerza de cosa juzgada, por la que se declare que ha participado en actividades ilegales en detrimento de los intereses financieros de la Unión, cuando ha quedado establecido, conforme a los procedimientos previstos en el artículo 10, los requisitos contemplados en el Reglamento, o cuando la solicitud de baja presentada por un Estado miembro por razón de grave incumplimiento de las obligaciones derivadas del Derecho nacional cumple los requisitos previstos en la norma comunitaria. Las últimas reformas del Reglamento establecen, por razones de transparencia y de seguridad jurídica, de forma explícita, que un partido político europeo puede ser suprimido del Registro, en un plazo razonable, 52 Vid, en particular, el artículo 3, el artículo 4, apartado 1, letras a), b) y d) a f), el artículo 5, apartado 1, letras a) a e) y g), el artículo 9, apartados 5 y 6, y los artículos 20, 21 y 22 del Reglamento 1141/2014, referido al control del Registro de los partidos y al cumplimiento por parte de estos de los requisitos exigidos. 296 M.ª Concepción Pérez Villalobos cuando haya proporcionado información falsa o incompleta en virtud de la cual se haya adoptado la decisión de registro de dicho partido. Así mismo, se impondrán sanciones financieras en los casos en que se haya omitido la información que legalmente están obligados a facilitar a la Autoridad, cuando haya participado en actividades ilegales que supongan un perjuicio para los intereses financieros de la Unión, cuando haya omitido información o facilitado información incorrecta o engañosa de modo intencionado, o cuando los organismos autorizados a auditar o realizar controles de los beneficiarios de la financiación con cargo al presupuesto general de la Unión Europea detecten en los estados financieros anuales inexactitudes que se consideren omisiones materiales o entradas incorrectas de acuerdo con las normas internacionales de contabilidad definidas en el artículo 2 del Reglamento (CE) nº 1606/2002; y, finalmente, cuando un partido político europeo o una fundación política europea haya aceptado donaciones o contribuciones no autorizadas. Las sanciones de carácter financiero se recogen en el artículo 27 del Reglamento que distingue entre infracciones no cuantificables y cuantificables. En el caso de infracciones no cuantificables, la sanción varía desde el 5% hasta el 20% del presupuesto anual del partido político europeo o fundación política europea de que se trate, con una rebaja en caso de que el partido político europeo o fundación política europea haya declarado la infracción voluntariamente antes de que la Autoridad inicie oficialmente una investigación, aun en caso de infracciones concurrentes o de una infracción repetida, y haya adoptado las oportunas medidas correctoras. Puede llegar hasta el 50 % del presupuesto anual del ejercicio precedente del partido político europeo o fundación política europea de que se trate cuando hayan sido objeto de una resolución judicial con fuerza de cosa juzgada por la que se declare que ha participado en actividades ilegales en detrimento de los intereses financieros de la Unión. En las infracciones cuantificables se aplica un porcentaje fijo del total de los importes percibidos, o no comunicados, de manera irregular hasta un máximo del 10 % del presupuesto anual del partido político europeo o fundación política europea de que se trate, y pueden sumar hasta el 300% de los importes recibidos cuando estos excedan de 200.000 euros 53. Por su parte, el Parlamento Europeo podrá imponer sanciones y excluir a un partido político europeo o fundación política europea de toda financiación de la Unión hasta cinco años, o hasta diez años en caso de infracción repetida dentro de un período de cinco años, cuando dicho partido o fundación haya sido declarado culpable de cualesquiera de las infracciones enumeradas anteriormente, sin perjuicio de las competencias que le atribuye el Reglamento Financiero 54. Cuando un partido político europeo o fundación política europea haya cometido infracciones concurrentes del Reglamento, solo se impondrá la sanción establecida para la infracción más grave. Por tanto, cuando la Autoridad imponga 53 Vid, artículo 27 del Reglamento nº 1141/2014, de 22 de octubre. 54 Reglamento (UE, EURATOM) nº 2018/1046 del Parlamento Europeo y del Consejo de 18 de julio de 2018, DOUE, L 193/1 Estatuto y financiación de los partidos políticos europeos 297 una sanción a un partido político europeo de conformidad con el procedimiento de verificación, debe tener debidamente en cuenta el principio non bis in idem, según el cual una misma infracción no puede sancionarse dos veces. La Autoridad debe garantizar asimismo el respeto del principio de seguridad jurídica y que se haya dado al partido político europeo de que se trate la posibilidad de ser oído. Las sanciones establecidas en el Reglamento estarán sujetas a un plazo de prescripción de cinco años a contar desde la fecha de comisión de la infracción de que se trate o, en el caso de infracciones continuadas o repetidas, desde la fecha de cese de las mismas. El Reglamento 2018/673, de 3 de mayo de 2018, ha modificado algunas normas sobre la financiación, a raíz de la Resolución del Parlamento, de 15 de junio de 2017, sobre la financiación de los partidos políticos. En esta Resolución se revelaban las deficiencias constatadas en lo referente al nivel de cofinanciación y a la posibilidad de que los diputados estuvieran afiliados a varios partidos. El Parlamento Europeo aprobó nuevas normas para la financiación de los partidos políticos y las fundaciones europeas, como respuesta a esas deficiencias y a determinadas prácticas abusivas, a fin de establecer una asignación de recursos más proporcionada con cargo al presupuesto general de la Unión Europea que reflejara objetivamente el verdadero respaldo electoral de un partido político europeo. Para ello, vincula la financiación de los partidos políticos europeos, de forma más estrecha, a un nivel demostrable de respaldo electoral y tiene en cuenta en mayor medida el número de diputados que cada partido político europeo tiene en el Parlamento Europeo. Parece que esta es la razón por la que el importe distribuido en proporción a su cuota de diputados aumenta del 85% al 90%. Este aumento contribuirá no solo a la mejor distribución de fondos en orden a la proporcionalidad representativa de los partidos, sino también, previsiblemente a desincentivar la creación de partidos políticos europeos con el fin principal de recibir fondos de la Unión Europea, puesto que el importe fijo se reduce del 15% al 10% y reducirá el riesgo de que haya prácticas financieras irregulares para alcanzar el nivel de recursos propios exigidos. De otro lado, para que los partidos políticos europeos y sus fundaciones políticas europeas afiliadas tengan una auténtica dimensión transnacional a fin de reforzar el vínculo entre la política a nivel nacional y a nivel de la Unión y para evitar que un mismo partido nacional pueda crear artificialmente varios partidos políticos europeos con tendencias políticas similares o idénticas, los miembros de un mismo partido político nacional no se deben tener en cuenta en relación con distintas alianzas políticas, a los efectos de los requisitos mínimos de representatividad para que dichas alianzas sean registradas como un partido europeo. Por lo tanto, a los efectos de esos requisitos mínimos de representatividad, solo los partidos, y no las personas individuales, podrán patrocinar la creación de partidos políticos europeos. Las otras modificaciones de este Reglamento tienen por objeto mejorar la protección de los intereses financieros de la UE en caso de fraude, ya que en el pasado no se han podido recuperar los fondos de algunos partidos que han quebrado. Las nuevas normas permiten recuperar los fondos de personas físicas