Gestionar contradicciones : los dilemas inherentes a la construcción posbélica del estado

02 Documen os pa a la Discusión «Pos bélica» Feb e o de 2011 Roland Pa is Timo hy D. Sisk Ges iona con adicciones: los dilemas inhe en es a la cons ucción posbélica del es ado 2 Tí ulo o iginal: Managing Con adic ions: The Inhe en Dilemmas o Pos wa S a ebuilding T aducción del inglés: Rica d Bosca © by In e na ional Peace Academy, 2007 All Righ s Rese ed www.ipacademy.o g Es e documen o se ha publicado en inglés po la In e na ional Peace Academy (Nue a Yo k). La e sión en cas ellano se publica con la au o ización de dicha ins i ución y de los au o es, en el ma co del p oyec o «Pos bélica» de la Escola de Cul u a de Pau, ealizado con el apoyo de la Agencia Española de Coope ación In e nacional pa a el Desa ollo. Los Documen os pa a la Discusión «Pos bélica» son una se ie de publicaciones del p oyec o «Pos bélica» de la ECP pa a omen a la in e locución y el deba e en e la comunidad académica, la adminis ación pública y el e ce sec o implicados en la cons ucción y consolidación de la paz. Con el obje i o de acili a es a in e cambio de in o mación y conocimien o se ha pues o en ma cha la pla a o ma pos belica.o g. Pa a e e encia es e documen o: Roland Pa is y Timo hy D. Sisk, Ges iona con adicciones: los dilemas inhe en es a la cons ucción posbélica del es ado. Documen os pa a la Discusión «Pos bélica», n.º 2. Bella e a: ECP, eb e o de 2011. h p://www.pos belica.o g/pos s/5/200 GESTIONAR CONTRADICCIONES: LOS DILEMAS INHERENTES A LA CONSTRUCCIÓN POSBÉLICA DEL ESTADO 3 Índice La cons ucción posbélica del es ado In oducción An eceden es: de la cons ucción de paz a la cons ucción del es ado De inición de las con adicciones y dilemas de la cons ucción del es ado Tensiones y con adicciones cla e Tipos de dilemas Ges iona dilemas La cons ucción sos enible del es ado y las “misiones sucesi as” La cons ucción del es ado en la enc ucijada Apéndice 5 5 6 8 8 9 11 13 14 15 4 Sob e los au o es: Roland Pa is es codi ec o de la Resea ch Pa ne ship on Pos wa S a ebuilding (Asociación pa a la In es igación sob e la Cons ucción Posbélica del Es ado o RPPS, po sus siglas en inglés) y p o eso asociado de asun os in e nacionales y públicos en la uni e sidad de O awa, Canadá. Su in es igación se cen a en segu idad in e nacional, ope aciones de man enimien o de paz y gobe nanza in e nacional. Su lib o A Wa ’s End: Building Peace A e Ci il Con lic (Camb idge: Camb idge Uni e si y P ess, 2004) ganó es p emios incluyendo el p emio Chadwick Alge de la In e na ional S udies Associa ion en 2005 al mejo lib o sob e o ganización in e nacional, así como el p emio G awmeye de 2007 po “ideas pa a mejo a el o den mundial”. También es el co-edi o de una se ie de lib os de la edi o ial Rou ledge sob e segu idad y gobe nanza. Timo hy D. Sisk, codi ec o de la RPPS, es p o eso asociado en la G adua e School o In e na ional S udies (Ins i u o Supe io de Es udios In e nacionales o GSIS, po sus siglas en inglés) de la Uni e sidad de Den e y es di ec o del Cen e o he 21s Cen u y Global Go e nance, que es un ins i u o de in es igación y desa ollo de polí icas en el seno del GSIS. También es miemb o del Gene a Cen e o Secu i y Policy de Gineb a, Suiza. Su abajo más ecien e se cen a en el nexo en e democ acia y gobe nanza así como en la ges ión de con lic os en sociedades p o undamen e di ididas, sob e odo en aquellas que eme gen de un pe iodo de in ensa iolencia social; abo da emas como los p ocesos de paz, el diseño de ins i uciones polí icas, las negociaciones, la in e ención en los con lic os en el plano social, la implemen ación de acue dos de paz y las implicaciones que iene la mejo a de con lic os en el desa ollo humano en gene al. Ha di igido abajos en p o undidad ace ca del papel de las o ganizaciones egionales e in e nacionales -especialmen e la O ganización de las Naciones Unidas-, ope aciones, desa ollo y cons ucción de paz. Sisk ha publicado In e na ional Media ion in Ci il Wa s: Ba gaining wi h Bulle s (Lond es: Rou ledge, 2008). También es el edi o , jun o a Anna Ja s ad, de F om Wa o Democ acy T ansi ions: Dilemas o Peacebuilding (Camb idge: Camb idge Uni e si y P ess, 2008). Ag adecimien os: Es e ex o desc ibe los hallazgos de la RPPS, una ed in e nacional de in es igado es del ámbi o académico que examinan los e os a la go plazo que plan ea cons ui ins i uciones de es ado e ec i as y legí imas en sociedades poscon lic o. El p oyec o es á apoyado gene osamen e con ondos de la Ca negie Co po a ion de Nue a Yo k. GESTIONAR CONTRADICCIONES: LOS DILEMAS INHERENTES A LA CONSTRUCCIÓN POSBÉLICA DEL ESTADO 5 La cons ucción posbélica del es ado La cons ucción del es ado se ha con e ido en un asun o cen al de las ope aciones mul idimensionales de paz lle adas a cabo en sociedades de as adas po la gue a. Pe o los es ue zos pa a cons ui ins i uciones es a ales legí imas y e ec i as es án eple os de ensiones y con adicciones. En ende las es esencial pa a pode an icipa muchos de los p oblemas p ác icos a los que se en en an las agencias in e nacionales en el p oceso de la cons ucción del es ado, así como pa a islumb a es a egias de cons ucción del es ado mejo adap adas y más e ec i as de ca a a misiones u u as. In oducción La cons ucción del es ado, es deci , de ins i uciones gube namen ales legí imas y e ec i as, es un elemen o c ucial de cualquie es ue zo amplio que pe siga es ablece las condiciones necesa ias pa a que haya una paz y un desa ollo humano du ade os en países que eme gen de una gue a. En años ecien es, la cons ucción del es ado se ha cons i uido en un obje i o cen al de las ope aciones mul idimensionales de paz de Naciones Unidas ealizadas en sociedades de as adas po la gue a, y no sin una buena azón. Sin ins i uciones es a ales que uncionen y sean legí imas, es menos p obable que las sociedades poscon lic o escapen de la “ ampa” dual de la iolencia y la pob eza. Pe o el his o ial de las ope aciones de cons ucción posbélica del es ado mues a esul ados desiguales, y en muchos aspec os decepcionan es. En Libe ia as 1997 o Timo Les e as 2002, las agencias in e nacionales p ema u amen e eduje on sus es ue zos pa a asegu a la paz en los inicios del con lic o. En o os casos, como Bosnia y Koso o, los es ue zos in e nacionales de cons ucción del es ado se han p olongado en una apa en e pe pe uidad, mien as que la econciliación y los in en os de lle a a cabo e o mas ins i ucionales se han es ancado y la i i ación po la amplia p esencia in e nacional ha ido en aumen o. En A ganis án e I aq, ejemplos a ípicos de cons ucción del es ado as una in asión ex e io en luga de una gue a ci il, la a ea de cons ucción de es uc u as gube namen ales legí imas y e ec i as se en en a a e os ex ao dina iamen e di íciles y quizás insupe ables. Pe o incluso en las ope aciones más exi osas de cons ucción del es ado como las de Camboya, Bu undi o la República Democ á ica del Congo, los esul ados de los es ue zos de e o ma ins i ucional pa ecen se más supe iciales que sos enibles. Una explicación de es os esul ados an poco alen ado es es que puede que se u ie an expec a i as demasiado g andes. La e o ma ins i ucional es una a dua y compleja a ea incluso en las si uaciones más a o ables, y aún más en países que es án eme giendo de gue as ci iles, donde la cohesión social es á hecha pedazos y las es uc u as gube namen ales exis en es ienden a se débiles, es án en pode de una de las acciones o incluso son inexis en es. Los ac o es de la cons ucción del es ado no pueden depende de ó mulas mágicas de aplicación uni e sal pa a c ea las condiciones necesa ias de una paz du ade a en las sociedades de posgue a, ya que ni siquie a las hay. Cada misión implica necesa iamen e una g an dosis de imp o isación que esponda a las a iaciones de las condiciones locales. Es a combinación de complejidad y a iabilidad apo a a la p opia emp esa de cons ucción de paz1 la dimensión de un eno me expe imen o que, aunque impo an e y necesa io, no es á lib e de consecuencias inespe adas o incluso de acaso. Exis e además un p oblema más p o undo que puede habe con ibuido, po pa ida doble, a las expec a i as exage adas y a los esul ados decepcionan es de los es ue zos de cons ucción del es ado en iempos ecien es: el insu icien e conocimien o y análisis de las ensiones in ínsecas y las con adicciones inhe en es a la cons ucción del es ado con apoyo ex e no. Tan o desde el ámbi o académico como del p o esional, sólo se ha empezado en años ecien es a explo a 1 El concep o peacebuilding se aduce aquí como “cons ucción de paz” en luga de la aducción de Naciones Unidas, “consolidación de la paz” (N. del .). 6las necesidades en juego, a eces con adic o ias, que a on an quienes in en an econs i ui es uc u as gube namen ales legí imas y e ec i as en es ados de as ados po la gue a. Dichas ensiones y con adicciones se han e elado como moles os dilemas polí icos, es deci , decisiones di íciles que implican comp omisos en e múl iples impe a i os y donde no hay soluciones ob ias. Imagina la cons ucción posbélica del es ado como una emp esa inhe en emen e llena de con adicciones, en luga de una secuencia lineal de pasos acumula i os o mu uamen e e o zados, nos pe mi e e lexiona más cuidadosamen e sob e las ca ac e ís icas de las p opias ensiones y con adicciones. De es a o ma podemos llega a comp ende mejo los dilemas polí icos a los que se en en an en la p ác ica quienes abajan en la cons ucción del es ado. El p esen e in o me esume los hallazgos de la in es igación lle ada a cabo po la RPPS, un p oyec o de colabo ación de ece especialis as2 p oceden es de seis países que han buscado analiza y escla ece algunos de los dilemas cla e de la cons ucción del es ado. Los pa icipan es en es e p oyec o c eemos que mejo a la e ec i idad de la cons ucción del es ado como mé odo pa a consolida la paz en la posgue a equie e más que la me a iden i icación de las “lecciones ap endidas” en misiones p e ias. Requie e, además, una mayo conciencia y un mayo análisis de las ensiones, con adicciones y dilemas de la cons ucción del es ado. Nues a espe anza es que dicho análisis ayude, en úl ima ins ancia, a quienes se dedican a mejo a las es a egias de cons ucción del es ado. No p e endemos, sin emba go, o ece soluciones a los di íciles dilemas que con on an los y las p o esionales de la cons ucción del es ado. No hay soluciones o, pa a se más p ecisos, no las hay simples o sa is ac o ias al cien po cien. Es o es p ecisamen e lo que hace que los dilemas sean an desconce an es y las ope aciones an subs ancialmen e complejas. En cualquie caso, un mejo conocimien o de las ensiones y con adicciones de la cons ucción del es ado debe ía acili a el manejo o la ges ión de es os dilemas con mayo undamen o, de o ma mejo adap ada y más e ec i a. En pa icula , el e o pa a quienes abajan en la cons ucción del es ado es (1) analiza y en ende dichos dilemas, (2) escoge una se ie de polí icas bien undamen adas que equilib en cuidadosamen e los impe a i os en juego, y (3) hace lo de mane a que no sólo cub a las necesidades a co o plazo sino que además se ace que al obje i o a la go plazo de es ablece unas ins i uciones es a ales sos enibles, e ec i as y legí imas. Es e p oyec o de la RPPS se undamen a en la p opia in es igación de la In e na ional Peace 2 Ve apéndice. Academy (Academia In e nacional de la Paz o IPA, po sus siglas en inglés) sob e cons ucción del es ado, implemen ación de la paz, adminis ación de ansición, e o mas económicas poscon lic o y el nexo segu idad-desa ollo.3 De hecho, Simon Ches e man, Michael Igna ie y Ramesh Thaku ayuda on a de ini la cons ucción posbélica del es ado como campo de in es igación en un in o me de la IPA publicado en 2004.4 Sus obse aciones apun an a que “sólo a a és de una comp ensión más de allada del es ado como una ed de ins i uciones, se pueden en ende adecuadamen e las c isis de gobie no y, quizás, e i a las o emedia las”, y o ecen un pun o de pa ida pa a el p oyec o de la RPPS y nues a in es igación sob e los g andes dilemas de la cons ucción del es ado.5 An eceden es: de la cons ucción de paz a la cons ucción del es ado Hacia el inal de la Gue a F ía, un nue o ipo de ope ación in e nacional de paz se había con e ido en la p incipal ac i idad en el ámbi o de la segu idad en Naciones Unidas: misiones que ayudaban a países de as ados po la gue a a pasa de un ágil al o el uego a una paz es able, lo que acabó siendo conocido como “cons ucción de paz poscon lic o”.6 Aunque es a o ma de in e ención enía p eceden es (la Unión Eu opea jugó un papel simila en el Congo a p incipios de los años sesen a, cuando una misión diseñada pa a supe isa la e i ada de las opas coloniales belgas del ecien emen e independizado Congo se io a apada en una gue a ci il), la es abilización poscon lic o e a un nue o oco de a ención pa a la ins i ución mundial en el pe iodo inmedia amen e pos e io a la Gue a F ía. Solo en e 1989 y 1993, ocho ope aciones de cons ucción de paz se pusie on en ma cha en naciones que acababan de sali de con lic os ci iles: Namibia, Nica agua, Angola, Camboya, El Sal ado , Mozambique, Libe ia y Rwanda. Es as misiones se pa ecían poco a las ope aciones de man enimien o de paz que habían sido la p incipal ac i idad de segu idad de Naciones Unidas du an e la Gue a F ía y que no malmen e implicaban la supe isión del al o el uego o de zonas neu ales 3 Ve , po ejemplo: Building S a es o Build Peace de Cha les Call y Vanesa Wye h (eds.) (Lynne Boulde : Rienne Publishe s, 2008); G ea e Than he Sum o he Pa s? Assessing ‘Whole o Go e nmen ’ App oaches o F agile S a es de S ewa Pa ick y Kaysie B own (Nue a Yo k: IPA, 2007); S a e-Building and Cons i u ional Design a e Con lic de Ki s i Samuels and Vanessa Hawkins Wye h (Nue a Yo k: IPA, 2006); Comme cial Secu i y in Humani a ian and Pos - Con lic Se ings: An Explo a o y S udy de James Cockayne (Nue a Yo k: IPA, 2006); Secu i y-De elopmen Nexus: Resea ch Findings and Policy Implica ions” In o me del p og ama Secu i y-De elopmen Nexus (Nue a Yo k: IPA, 2006). 4 Making S a es Wo k: F om S a e Failu e o S a ebuilding de Simon Ches e man, Michael Igna ie y Ramesh Thaku (Nue a Yo k: IPA, 2004). 5 Ibíd., p. 2. 6 En el o iginal: pos -con lic peacebuilding. GESTIONAR CONTRADICCIONES: LOS DILEMAS INHERENTES A LA CONSTRUCCIÓN POSBÉLICA DEL ESTADO 7 de sepa ación en e las pa es belige an es. Aho a la cons ucción de paz implicaba la implemen ación de amplios acue dos de paz, que además de la adicional supe isión del al o el uego, a menudo incluían elemen os humani a ios, polí icos y económicos. Tal y como esc ibió en su in o me Un p og ama de paz7 en 1992 el en onces sec e a io gene al de Naciones Unidas Bu os Bu os-Ghali, el obje i o de la cons ucción de paz e a pone en ma cha “medidas des inadas a indi idualiza y o alece es uc u as que iendan a e o za y consolida la paz a in de e i a una eanudación del con lic o”. Ello implicaba, po lo gene al, supe isa o incluso o ganiza elecciones poscon lic o así como o as ac i idades ales como la desmo ilización de comba ien es, el easen amien o de e ugiados, las in es igaciones sob e los de echos humanos y la e o ma económica. Además, Naciones Unidas compa ió esas esponsabilidades con o os ac o es in e nacionales que incluían impo an es o ganizaciones egionales, ins i uciones inancie as in e nacionales, agencias de desa ollo an o nacionales como in e nacionales así como un puñado de o ganizaciones no gube namen ales de ámbi o global. Hacia mediados de los no en a, sin emba go, exis ía un emo c ecien e a que es as misiones de cons ucción de paz de p ime a gene ación hubie an sido demasiado b e es, demasiado limi adas y demasiado cen adas en ápidas e o mas económicas y polí icas con el in de consolida la paz en los es ados de acogida. En algunos casos, quienes abajaban en la cons ucción de paz se ap esu a on en la o ganización de elecciones poscon lic o, decla ando su éxi o y ma chándose seguidamen e. Es e en oque “ ápido y sucio” acasó en Angola (donde las elecciones si ie on de ca alizado pa a un eb o e de iolencia), Rwanda (donde p emisas demasiado op imis as sob e la olun ad de los pa idos de implemen a sus acue dos de paz ue on hechas pedazos po el genocidio) y en Camboya y Libe ia (donde las elecciones sólo pe mi ie on una democ a ización supe icial y un e o no ápido al au o i a ismo – que en el caso de Libe ia acabó suponiendo un e o no a la gue a). Asumiendo las de iciencias de es as p ime as misiones, Naciones Unidas y o as agencias in e nacionales empeza on a des ia su a ención a en oques de más calado en la cons ucción de paz posbélica. Es a eo ien ación es a égica ue especialmen e isible en la ope ación lle ada a cabo en Bosnia a inales de 1995 pa a consolida los Acue dos de Day on. La misión de Bosnia ue o iginalmen e diseñada pa a aguan a un año 7 Bu os Bu os-Ghali, Un p og ama de paz, A/47/277 de 17 de junio de 1992. (has a el inal de 1996) y en es e sen ido e omó el en oque “ ápido y sucio” que había de inido la cons ucción de paz en la p ime a mi ad de los no en a. Pe o enseguida se hizo e iden e la necesidad de un despliegue mili a a más la go plazo, po lo que se eliminó la echa lími e pa a da más iempo a que la e o ma económica y la cons ucción de ins i uciones p og esa a. Hacia inales de los no en a, se iban emp endiendo nue as misiones con manda os más amplios, en aquellos momen os cen ándose en es ue zos a la go plazo de cons ucción del es ado, que incluían Bu undi, Koso o, Timo Les e y Sie a Leona. En el ámbi o académico de la cons ucción de paz u o luga una e olución simila . La p ime a gene ación de es udios sob e la cons ucción de paz consis ía en me as desc ipciones de las nue as misiones mul idimensionales de la p ime a mi ad de los no en a, así como de una alo ación p elimina de las lecciones ap endidas. Du an e la segunda mi ad de los no en a y los p ime os años de la década pos e io , una segunda gene ación de es udios p odujo análisis compa a i os y e lexiones sob e el his o ial de la cons ucción de paz has a la echa de una o ma más sis emá ica. Uno de los hallazgos de es a segunda gene ación de esc i os –c is alizados en di e sas publicaciones que apa ecie on en 2004, ue que pa a ob ene esul ados más pe manen es en la cons ucción de la paz se necesi aba p es a más a ención a la cons ucción de ins i uciones gube namen ales en los es ados que salían de una gue a.8 Es os hallazgos coincidie on con di e sos cambios de polí icas en a ias o ganizaciones in e nacionales de impo ancia como Naciones Unidas, el Banco Mundial, el Fondo Mone a io In e nacional y la O ganización pa a la Coope ación y el Desa ollo Económico, lle ando a odas es as o ganizaciones a pone un mayo én asis en el obje i o de cons ui la “capacidad de gobe nanza” en las naciones en desa ollo, en especial aquellas que acababan de sali de un con lic o a mado. La cons ucción del es ado su gió, po lo an o, como un obje i o cen al de la cons ucción de paz has a el pun o que las discusiones de econs ucción poscon lic o en Naciones Unidas y o as ins i uciones es án aho a eple as de e e encias a la expansión de las capacidades del es ado como un pila undamen al de la ansición de la gue a a la paz y, más gene almen e, del desa ollo. 8 Véase, po ejemplo: A Wa ’s End: Building Peace A e Ci il Con lic de Roland Pa is (Camb idge: Camb idge Uni e si y P ess, 2004); S a e-Building: Go e nance and Wo ld O de in he 21s Cen u y de F ancis Fukuyama (Nue a Yo k: Co nell Uni e si y P ess, 2004); y You, The People: The Uni ed Na ions,T ansi ional Adminis a ion, and S a e-Building de Simon Ches e man (Ox o d: Ox o d Uni e si y P ess, 2004). 8La cons ucción del es ado, sin emba go, plan ea sus p opios p oblemas. A medida que los manda os y las limi aciones empo ales de las misiones poscon lic o se expandían pa a acomoda las necesidades de la cons ucción de ins i uciones, los aspec os p oblemá icos de la cons ucción del es ado con apoyo ex e no se hicie on más e iden es, a la ez que p eocupan es. Pa a asegu a se, los p o esionales de la cons ucción del es ado an o en Naciones Unidas como en o as o ganizaciones in e nacionales se han man enido ale a con espec o a muchos de es os p oblemas. Asun os como la coo dinación y la cohe encia, la ap opiación local, la legi imidad, la cons ucción de capacidades, la dependencia, la esponsabilidad, y la salida son aho a discu idos a menudo en la Comisión de Consolidación de la Paz de Naciones Unidas así como en los o os o ganismos e ins i uciones. Pe o cada uno de es os p oblemas ha su gido u o de ensiones y con adicciones más p o undas que aún se comp enden en meno medida: se u iliza la in e ención ex e io pa a omen a un au ogobie no; se equie e del con ol in e nacional pa a p omo e la ap opiación local; los alo es uni e sales chocan con las peculia idades locales; los obje i os a la go plazo pueden in e e i con los impe a i os a co o plazo; y la paz puede eque i an o una up u a con el pasado como una ea i mación de la his o ia local. Sólo median e el econocimien o y el examen de allado de es as ensiones es posible en ende las ue zas que pueden o alece o debili a las ope aciones de cons ucción del es ado. Dicho conocimien o es ambién c ucial pa a desa olla es a egias más e ec i as de ges ión de los nume osos dilemas que con on an los ac o es in e nacionales, nacionales y locales implicados en las misiones de cons ucción posbélica del es ado. De inición de las con adicciones y dilemas de la cons ucción del es ado Los abajos indi iduales que comp enden el p oyec o de la RPPS examinan un amplio abanico de dilemas polí icos a los que se en en an los ac o es de la cons ucción del es ado. Cada uno de es os dilemas su ge de ensiones y con adicciones subyacen es a la p opia idea de cons ucción del es ado, que a su ez los au o es ambién analizan de alladamen e.9 9 Ve el apéndice pa a los esúmenes de las in es igaciones indi iduales. Las e siones comple as se publica on en The Dilemmas o S a ebuilding. Con on ing he Con adic ions o Pos wa Peace Ope a ions edi ado po Roland Pa is y Timo hy S. Sisk (Lond es: Rou ledge, 2009). Tensiones y con adicciones cla e Del a iado elenco de ensiones y con adicciones, los abajos de la RPPS des acan cinco de ellas como pa icula men e impo an es y undamen ales. Aunque aquí las p esen amos de o ma sepa ada, en la p ác ica se supe ponen e in e ac úan: 1. La in e ención ex e io se usa pa a omen a el au ogobie no. Algunos de los dilemas polí icos más di íciles su gen de es a pa adoja: las misiones de cons ucción del es ado buscan p omo e la au onomía nacional y el au ogobie no, pe o lo hacen median e la in e ención in e nacional. Aunque es as misiones es án diseñadas pa a apoya a las au o idades nacionales, el pode que eje cen es ine i ablemen e in usi o, independien emen e de lo buenas que sean sus in enciones. Es a ensión se encuen a en la base de e os an eales como diseña es uc u as gube namen ales de ansición, p opo ciona segu idad y se icios públicos, de e mina la du ación de la misión y la o ma en la que debe desa olla se y abo da cues iones de jus icia ansicional. 2. Los ex anje os es án implicados en la de e minación de quiénes son líde es locales “legí imos”. La necesidad de la ap opiación local de las e o mas polí icas y económicas ha su gido como la no ma común en la cons ucción del es ado. Pe o po lo gene al, es necesa io cie o ni el de ges ión in e nacional pa a implemen a el p incipio de au onomía y au oges ión en un p oceso de paz. Si la ap opiación local se pudie a consegui sin que los ex anje os juga an un papel signi ica i o ni siquie a hab ía necesidad de que exis ie a una misión in e nacional de cons ucción del es ado. Pe o es o c ea una pa adoja: la in luencia de los ex anje os en la iden i icación de “p opie a ios” locales adecuados desa ía al p opio p incipio de “ap opiación local”. Es a con adicción no sólo pone de mani ies o las decisiones di íciles que a on an las agencias de cons ucción del es ado, sino que po encialmen e cues iona la p opia legi imidad y sos enibilidad de cualquie ins i ución polí ica esul an e. 3. Los alo es “uni e sales” se p oponen como emedio pa a los p oblemas locales. Las gue as ci iles ienen ins igado es an o domés icos como ex anje os, y a eces se ex ienden a a és de las on e as. En el ondo, no obs an e, son enómenos p edominan emen e locales, expe imen ados y lidiados po indi iduos y g upos de un con ex o sociocul u al conc e o. Algunos de es os dilemas polí icos a los que se en en an los GESTIONAR CONTRADICCIONES: LOS DILEMAS INHERENTES A LA CONSTRUCCIÓN POSBÉLICA DEL ESTADO 9 ac o es de la cons ucción del es ado emanan de incong uencias en e los alo es uni e sales (sob e odo aquellos adsc i os a la adición libe al de los de echos humanos indi iduales, el gobie no democ á ico y la economía de me cado) p opugnados po las o ganizaciones in e nacionales y los gobie nos donan es po un lado, y las p ác icas sociales, adiciones polí icas y expec a i as cul u ales de la sociedad en cues ión. Es a ensión, al igual que las dos an e io es, con ibuye al p oblema de de ini polí icas de cons ucción del es ado que sean ap opiadas, e ec i as y legí imas, no sólo a ojos de los que in e ienen sino ambién a los de las éli es locales y a la población gene al del país. 4. La cons ucción del es ado equie e an o de una up u a con el pasado como de una ea i mación de la his o ia. La ansición de la gue a a la paz ep esen a an o con inuidad como cambio. Las ope aciones de cons ucción del es ado, en o as palab as, no pueden ehace sociedades de as adas po la gue a. De hecho, los ac o es in e nacionales a menudo subes iman la pe sis encia y esiliencia de pa ones ue emen e en aizados en la ida económica y polí ica. Aún así, la cons ucción del es ado iene que inclui la in oducción de nue os en oques de la ges ión y esolución de con lic os, lo cual puede pone en en edicho, y e ec i amen e así lo hace, las p ác icas adicionales del luga . Lo iejo y lo nue o pueden, po an o, ans o ma se en o mas híb idas de o ganización polí ica y social, al y como a gumen an Da id Robe s y Ch is ophe C ame en sus espec i os abajos pa a la RPPS. La combinación de lo nue o y lo iejo puede, de la misma o ma, gene a con lic os y ensiones “ ans o macionales” comunes en las sociedades desa olladas que a a iesan cambios ápidos, y puede ambién supone una pelig osa uen e de deses abilización, dadas las condiciones especialmen e ágiles de los países que eme gen de la gue a. 5. Los impe a i os a co o plazo a menudo en an en con lic o con los obje i os a la go plazo. En las e apas iniciales de una ope ación de cons ucción del es ado, los ac o es ex e io es no malmen e se en en an a g andes p esiones pa a abo da impe a i os a co o plazo, lo cual puede i en con a de los obje i os a la go plazo pa a es ablece unas ins i uciones de es ado e ec i as y legí imas. Po ejemplo, man ene un al o el uego y maneja imp e is os po enciales no malmen e equie e de la negociación explíci a o áci a con las éli es dominan es, cuyo pode (es é econocido o malmen e o eje cido in o malmen e) puede in e e i con la cons ucción de ins i uciones de es ado “despe sonalizadas”, así como con la ampliación de la ep esen ación polí ica más allá de los pa idos que comba ie on en la gue a. Tensiones simila es en e necesidades a co o y la go plazo ambién suponen un p oblema pa a la plani icación de la econs ucción económica y el epa o de la ayuda, la e o ma del sec o de la segu idad y los obje i os de la jus icia ansicional. Tipos de dilemas Las ensiones y con adicciones pues as de mani ies o más a iba exis en en un ni el ela i amen e al o de abs acción de las ealidades co idianas de las ope aciones de cons ucción del es ado. Aún así son la uen e p incipal de muchos de los dilemas polí icos especí icos que cons an emen e a on an quienes abajan en la cons ucción del es ado. U ilizamos el é mino “dilemas” con oda la in ención: po de inición, es os son p oblemas de di ícil solución ya que obligan a elegi en e necesidades impo an es pe o con on adas, que pueden a su ez e leja las ensiones y con adicciones más p o undas de la cons ucción del es ado. Es os dilemas son explo ados con de alle en los es udios de la RPPS. De ca a al p esen e ex o, sin emba go, podemos clasi ica los en cinco amplias ca ego ías (que de nue o se supe ponen): 1. Los dilemas ela i os al impac o El impac o de una ope ación se e ie e a su g ado de in omisión en los asun os domés icos del es ado de acogida, que po su pa e es un e lejo (1) del amaño de la p esencia in e nacional, (2) de la dimensión de las a eas que los ac o es ex e nos lle an a cabo y (3) de la ase i idad de los ac o es ex e nos en la ealización de es as a eas. El dilema es el siguien e: po un lado, una p esencia in e nacional dominan e (“un impac o ue e”) puede se eque ida pa a man ene la segu idad y supe isa (o incluso hace ale ) la implemen ación de un acue do de paz, incluyendo el inicio de e o mas polí ico- económicas. Po o o lado, una p esencia in e nacional menos in usi a (“un impac o sua e”) puede necesi a se pa a pe mi i que la ida polí ica, social y económica local consiga un equilib io poscon lic o po su p opia ía, sin los e ec os dis o sionado es que la p esencia de pode osos ac o es ex e nos pudie a aca ea . Da id Eles ein, en su ensayo pa a la RPPS, examina cómo es e dilema se elaciona con los aspec os mili a es de la cons ucción del es ado con apoyo ex e no. Pe o el dilema del impac o 16 Debo ah A an (Uni e sidad de Cali o nia en I ine), “Con e i sabo eado es en ges o es de paz: o ganizaciones in e nacionales, en enamien o p i ado mili a y cons ucción del es ado después de la gue a”. Las compañías de segu idad p i adas (CSP) se han con e ido en he amien as cada ez más comunes de la cons ucción posbélica del es ado, an o pa a los es ados an i iones como pa a los pa ocinado es ex e nos de las misiones de cons ucción del es ado. Pe o los e ec os a la go plazo de emplea es e ipo de compañías pa a la cons ucción de ins i uciones democ á icas han sido desiguales: en algunos casos han con ibuido a la o aleza del es ado, mien as que en o os han exace bado las di icul ades pa a c ea ins i uciones gube namen ales e ec i as y democ á icas. Una posible explicación de ales dispa idades es el g ado de implicación de las o ganizaciones in e nacionales en la a en a supe isión de las ac i idades de las CSP en las misiones de cons ucción del es ado. Pa a examina es a hipó esis, se compa an las expe iencias de Sie a Leona y C oacia. Ch is ophe C ame (Uni e sidad de Lond es), “T ayec o ias de acumulación a a és de la gue a y la paz”. La suposición comúnmen e acep ada de que “la gue a es desa ollo a la in e sa” es impe ec a y a desencaminada. Las condiciones económicas en los es ados poscon lic o no malmen e e lejan pa ones económicos de pe iodos bélicos que se asladan a pe iodos de cons ucción de paz. Es as pueden se uen es de amenazas u opo unidades pa a los es ue zos de cons ucción del es ado. El e o, po an o, no es ni igno a dichos pa ones ni conside a los pe niciosos pa a la paz y el desa ollo. Más bien, se a a de llega a comp ende y desa olla polí icas que puedan consolida esas dimensiones de la “economía de ansición” que ienen el mayo po encial pa a con ibui al cambio es uc u al a la go plazo, al desa ollo económico y a la cons ucción de ins i uciones. Da id Robe s (Uni e sidad de Uls e ), “La supe icialidad de la cons ucción del es ado en Camboya: el pa onazgo y el clien elismo como o mas de polí ica pe du ables”. Más de una década después de la ope ación a g an escala de Camboya, el impac o de los es ue zos de cons ucción del es ado (incluyendo la p omoción de no mas democ á icas, el es ado de de echo y unos p incipios basados en la economía de me cado) ha p oducido solamen e cambios supe iciales en las es uc u as polí icas e ins i ucionales del es ado y la sociedad. Los acue dos polí ico-económicos de Camboya con inúan siendo ca ac e izados y dominados po sis emas egidos po la sociedad de pa onazgo y clien elismo y de na u aleza in o mal. En algunos sec o es, es as iejas p ác icas y es uc u as ins i ucionales han adop ado elemen os del modelo de cons ucción de paz p omo ido desde el ex e io , p oduciendo esul ados “híb idos” que únicamen e mues an simili udes supe iciales con los ideales, democ á icos y o ien ados al me cado, de la cons ucción del es ado. Po lo gene al, las pe sonas implicadas en la cons ucción del es ado debe ían es a más dispues as a econoce o mas locales de desa ollo polí ico-económico y a pe mi i que es as o mas se desa ollen en espues a a las dinámicas y necesidades locales. Ki s i Samuels (IDEA in e nacional), “Opo unidades y e os en el diseño de cons i uciones poscon lic o”. El diseño de cons i uciones en con ex os poscon lic o mues a la exis encia de di e sos impe a i os que compi en en e ellos y a eces esul an con adic o ios: p ime o, pa a de ene o p e eni un e o no a la iolencia, y segundo pa a es ablece un ma co no ma i o pa a el u u o gobie no del es ado. Hay una di ícil ensión en e lo que se equie e pa a asegu a la paz a co o plazo y lo que se equie e pa a log a una es abilidad y un gobie no legí imo a la go plazo. El diseño de la cons i ución puede o ece un o o y un p oceso pa a las negociaciones de asun os en pugna así como apo a una isión u u a del es ado y un mapa de cómo llega allí; pe o ambién puede mina la c eación de una paz sos enible y un es ado legí imo. Un p oceso en di e en es ases de diseño de la cons i ución que se haga más incluyen e y pa icipa i o a medida que anscu e el iempo puede o ece una espues a a es e dilema. Timo hy D. Sisk (Uni e sidad de Den e ) “Sende os de lo polí ico: los p ocesos elec o ales as la gue a ci il”. Los p ocesos elec o ales son esenciales pa a la cons ucción del es ado ya que o o gan un a isbo de legi imidad y c edibilidad a los egimenes de posgue a. Sin emba go, cuando ales p ocesos se des ían y oma el pode un pequeño g upo que cons i uía una acción du an e la gue a, los p ocesos elec o ales inhiben las elaciones de e ue zo en e el es ado y la sociedad que son necesa ias pa a que el es ado sea e ec i o. Mucho depende de cómo las elecciones an a desa olla se en el sen ido GESTIONAR CONTRADICCIONES: LOS DILEMAS INHERENTES A LA CONSTRUCCIÓN POSBÉLICA DEL ESTADO 17 de ga an iza la segu idad, de cómo se an a elaciona con acue dos de epa o del pode que limi en la oma unila e al del es ado y de cómo se an a diseña con espec o a las opciones elec o ales. Las secuencias de ansición y las decisiones ins i ucionales hechas en las negociaciones pa a llega a acue dos de paz a menudo de e minan la na u aleza y el calenda io de las elecciones iniciales de posgue a, y es os p ocesos elec o ales, a su ez, a ec an p o undamen e a la na u aleza del es ado que eme ge en los siguien es años. Jens Na en (Uni e sidad de Hambu go), “Dilemas sob e la p omoción de la ap opiación local: el caso de Koso o en la posgue a”. Sin una exi osa ans e encia de con ol y compe encias de los cons uc o es de paz ex e nos a los ac o es locales as un pe íodo necesa io de implicación ex e io , las misiones de cons ucción del es ado se pueden con e i en misiones abie as y con un ex ao dina io cos e económico, o se pueden e mina de o ma súbi a sin habe gene ado es uc u as locales sos enibles y au ónomas. Pe o p omo e la ap opiación local se en en a a un dilema. Si la ans e encia de pode es a los ac o es locales iene luga demasiado p on o e in en a aba ca lo odo, la mayo ía de sociedades de posgue a se án incapaces de hace se con las unciones ele an es debido a una ca encia de capacidades. Pe o si la ans e encia ocu e demasiado a de o es á demasiado limi ada, el p oceso de cons ucción del es ado co e el iesgo de pe de el apoyo popula y gene a esis encia domés ica. El caso de Koso o o ece una opo unidad pa a in es iga los dilemas con apues os y en ocasiones con adic o ios de la p omoción de la “ap opiación local”. Roland Pa is (Uni e sidad de O awa), “Comp ende las con adicciones de la coo dinación en la cons ucción posbélica del es ado”. La necesidad de una mejo coo dinación de la mi íada de ac o es in e nacionales implicados en ope aciones poscon lic o es ampliamen e econocida, y de hecho ue una de las p incipales azones pa a la c eación de la Comisión de Consolidación de la Paz de las Naciones Unidas en 2006. Sin emba go, con demasiada ecuencia, los p oblemas de la cons ucción del es ado se diagnos ican e óneamen e como “ allos de coo dinación” po que se mani ies an supe icialmen e como deso den o ine icacia sob e el e eno, mien as que ealmen e e lejan us aciones, ensiones e ince idumb es más p o undas de la emp esa de cons ucción del es ado. Y demasiado ecuen emen e se plan ea como emedio una mejo coo dinación sin conside a las di icul ades y los iesgos del a amien o. Si la coo dinación implica una excesi a cen alización, po ejemplo, puede soca a la capacidad de las agencias indi iduales de cons ucción del es ado pa a adap a se a condiciones cambian es e inespe adas. Pe o demasiada con ianza en los modelos de coo dinación de ed descen alizados, aunque p ese an la lexibilidad, puede impedi un abo daje del p oblema de las in e e encias y disc epancia de obje i os en e las agencias de cons ucción del es ado. La coo dinación e ec i a necesi a un equilib io en e la ges ión cen alizada y la ges ión de ed, y debe ía basa se en un análisis compa ido de los dilemas ca ac e ís icos a los que se en en an los ac o es de la cons ucción del es ado sob e el e eno. 18 Los miemb os de la RPPS Codi ec o es: Roland Pa is, Uni e sidad de O awa Timo hy D. Sisk, Uni e sidad de Den e Colabo ado es: Debo ah A an , Uni e sidad de Cali o nia en I ine Michael Ba ne , Uni e sidad de Minneso a Ch is ophe C ame , Uni e sidad de Lond es Da id Edels ein, Uni e sidad de Geo ge own Miles Kahle , Uni e sidad de Cali o nia en San Diego Jens Na en, Uni e sidad de Hambu go Robe Ro be g, Uni e sidad de Ha a d Da id Robe s, Uni e sidad de Uls e Ki s i Samuels, In e na ional IDEA As i Suh ke, Ins i u o Ch . Michelsen Ch is oph Zeu che , F ee Uni e si y de Be lín Escola de Cul u a de Pau (UAB) La ECP ue c eada en 1999, con el p opósi o de o ganiza a ias ac i idades académicas y de in es iga- ción elacionadas con la cul u a de la paz, la p e ención y ans o mación de con lic os, el desa me y la p omoción de los de echos humanos. La ECP es á di igida po Vicenç Fisas, que a la ez es el i ula de la Cá ed a UNESCO sob e Paz y De echos Humanos de la Uni e si a Au ònoma de Ba celona. Escola de Cul u a de Pau Edi ici MRA (Mòdul Rece ca A) Campus de la UAB 08193 Bella e a (Ce danyola del Vallès) Ba celona, España Tel.: +34 93 586 88 43 / Fax: +34 93 581 32 94 [email p o ec ed] h p://escolapau.uab.ca Edi ici MRA (Mòdul Rece ca A) Campus de la UAB 08193 Bella e a (Ce danyola del Vallès) Ba celona, España Tel.: +34 93 586 88 48 Fax: +34 93 581 32 94 [email p o ec ed] h p://escolapau.uab.ca