La reforma de los procedimientos especiales del Consejo de Derechos Humanos: ¿una mejora de los mecanismos extra convencionales?

Anuario de Derechos Humanos. Nueva Época. Vol. 10. 2009 (223-259) La reforma de los procedimientos especiales del Consejo de Derechos Humanos: ¿una mejora de los mecanismos extra convencionales? Julia Gifra Durall Profesora asociada de Derecho internacional público Universitat Autònoma de Barcelona ResUmeN: el Consejo de Derechos Humanos, creado en 2006, nace con el objetivo de subsanar algunos de los déficit y críticas de su antecesora, la Comisión de Derechos Humanos. Con este fin, incorpora varios elementos nuevos tanto en su posición dentro del organigrama de Naciones Unidas como en su composición y mecanismos de control, también conocidos como mecanismos extra convencionales. en este contexto sobresale la reforma de los procedimientos especiales, sobre todo, a partir de la adopción del Código de Conducta para los titulares de mandatos, relatores y expertos del Consejo de Derechos Humanos. se trata de valorar estos últimos cambios a la luz de su efectividad e imparcialidad. PALABRAs CLAVe: Consejo de Derechos Humanos, procedimientos especiales, relatores, expertos independientes, Naciones Unidas, código de conducta. ABsTRACT: The United Nations Human Rights Council, created in 2006, was established with the attempt to remedy some of the negative aspects and problems of its predecessor, the Human Rights Commission. Having this objective, it incorporates new elements not only in its position within the United Nations structure but also in its membership and control mechanisms, also known as “extra conventional mechanisms”. In this context, it stands out the special procedures reform, specially, since the adoption of a Code of Conduct for the “special rapporteurs” and experts of the Human Rights Council. This reform process has to be evaluated under the criteria of improving the effectiveness and impartiality of the special procedures. Anuario de Derechos Humanos. Nueva Época. Vol. 10. 2009 (223-259) 224 JULIA GIfRA DURALL Anuario de Derechos Humanos. Nueva Época. Vol. 10. 2009 (223-259) Key woRDs: Human Rights Council, special procedures, experts, rapporteurs, United Nations, code of conduct. ZUsAmmeNfAssUNG: Der UNo-menschenrechtsrat, der 2006 seine Arbeit aufgenommen hat, hat das Ziel, einige Defizite und Kritiken seiner Vorgängerin, der menschenrechtskommission, zu beheben. Zu diesem Zweck werden einige neue Aspekte eingeführt, sowohl in seiner Position innerhalb des organigramms der Vereinten Nationen, wie auch in seiner Zusammenstellung und seinen Überwachungsmechanismen, die auch außervertragliche mechanismen genannt werden. In diesem Zusammenhang zeichnet sich die Reform der speziellen Verfahren aus, insbesondere ab der Verabschiedung des Verhaltenskodex für die mandatseigner, Berichterstatter und experten des menschenrechtsrats. es geht hier darum, die letzten Änderungen im Hinblick auf ihre wirksamkeit und Unparteilichkeit zu durchleuchten und zu bewerten. sCHLÜsseLwÖRTeR: menschenrechtsrat, spezielle Verfahren, Berichterstatter, experten des menschenrechtsrats, Vereinte Nationen, Verhaltenskodex INTRoDUCCIóN Desde la creación de la oNU en 1945 los progresos en materia de derechos humanos han sido significativos, sin embargo, aún millones de personas en el planeta sufren violaciones de sus derechos más esenciales. A lo largo de las décadas, los derechos humanos han ido adquiriendo un gran protagonismo, aunque muchas veces la temática ha sido objeto de manipulaciones políticas, dando lugar a un tratamiento selectivo de las distintas situaciones que ha tenido como consecuencia el olvido, a veces, de poblaciones cuyo padecimiento ha sido igual o peor que el de aquellas a las que la comunidad internacional sí ha ofrecido su ayuda. La pasividad de Naciones Unidas frente a algunas situaciones ha sido enormemente criticada. Con el comienzo del nuevo milenio un nuevo impulso parecía cobrar importancia, pero los atentados del 11 de septiembre de 2001 y todo lo que después sucedió supuso un cambio de rumbo. en este marco en el que la credibilidad LA RefoRmA De Los PRoCeDImIeNTos esPeCIALes... 225 Anuario de Derechos Humanos. Nueva Época. Vol. 10. 2009 (223-259) de la organización se encontraba profundamente desgastada, el entonces secretario General, Kofi Annan, insistió en la necesidad de llevar a cabo las reformas institucionales y materiales necesarias. La Cumbre mundial de 2005 tuvo como antecedentes de base y discusión dos informes concretos: de un lado, el Informe del Grupo de Alto Nivel sobre “Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos” 1, y de otro, el Informe del secretario General Kofi Annan, “Un concepto más amplio de libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos” 2, de marzo de 2005. el Informe del Grupo de Alto Nivel exponía las principales deficiencias de la antigua Comisión de Derechos Humanos, entre ellas, la politización del órgano, la falta de credibilidad de sus estados miembros y su poca eficacia. Por ello proponía reemplazarla por un nuevo órgano, renovado y distinto, propuesta que sería acogida por el secretario General, y que finalmente resultaría en la creación de un Consejo de Derechos Humanos aprobado por la Asamblea General en marzo de 20063. Así, la Comisión de Derechos Humanos, considerada obsoleta y politizada, quedaba atrás para dejar paso a nuevo órgano, el Consejo de Derechos Humanos. el objetivo de este artículo se centra en la revisión de los procedimientos especiales en el contexto más amplio de reforma del sistema de protección universal de derechos humanos. Para abordar ordenadamente esta cuestión, en primer lugar, identificaremos brevemente los cambios que definen el nuevo Consejo de Derechos Humanos con relación a su órgano antecesor, la Comisión de Derechos Humanos. en segundo lugar nos centraremos en las principales modificaciones de los procedimientos especiales, dedicando una especial atención al Código de Conducta aprobado para los titulares de los distintos mandatos. Conviene recordar que la expresión procedimientos especiales se refiere a un conjunto heterogéneo de expertos 1 Informe del Grupo de alto nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio: Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos, A/59/565, 2004. 2 A/59/2005, de 21 de marzo 3 Resolución 60/251 de la Asamblea General, de 3 de abril de 2006 226 JULIA GIfRA DURALL Anuario de Derechos Humanos. Nueva Época. Vol. 10. 2009 (223-259) independientes, relatores, grupos de trabajo o representantes especiales que reciben un mandato para examinar, investigar, asesorar, vigilar e informar públicamente sobre las situaciones de derechos humanos en países, conocidos como mandatos por país, o sobre los principales problemas de violaciones de derechos humanos a nivel mundial, conocidos como mandatos temáticos. No existe una denominación única para nombrar estos procedimientos que, por lo general, cuando están integrados por una persona se encuentran como relator especial, experto independiente o bien, cuando los nombra el mismo secretario General, Representante especial del secretario General. Cuando el procedimiento está compuesto por más de una persona, normalmente cinco expertos, uno por cada región, se conoce como grupo de trabajo4. I. PRINCIPALes CAmBIos DeL CoNseJo De DeReCHos HUmANos CoN ReLACIóN A LA ComIsIóN La antigua Comisión de Derechos Humanos constituyó desde su creación en 1946 un órgano subsidiario del Consejo económico y social de la oNU (eCosoC). estaba compuesta por 53 estados miembros, elegidos por el eCosoC por un período de tres años, pudiendo ser reelegidos varias veces sin límite de mandatos. Con la finalidad de dar un mayor peso a sus decisiones y otorgarle más recursos, el nuevo Consejo de Derechos Humanos se sitúa en una nueva posición dentro de la estructura de la oNU y pasa a depender de la Asamblea General siendo un órgano subsidiario de la misma5. este hecho es indicador de la importancia que adquiere la cuestión de los derechos humanos. Además, esta nueva estructura permite que sean 4 en el presente artículo se utilizarán indistintamente cualquiera de estas denominaciones para referirse al conjunto de procedimientos especiales. 5 en el Informe del Grupo de Alto Nivel se planteaba la posibilidad de elevar este órgano a la categoría de órgano principal de Naciones Unidas. LA RefoRmA De Los PRoCeDImIeNTos esPeCIALes... 227 Anuario de Derechos Humanos. Nueva Época. Vol. 10. 2009 (223-259) todos los estados miembros de Naciones Unidas los que participan en la elección de los miembros del Consejo y no sólo los 54 estados del eCosoC. A la hora de plantear la reforma de la Comisión se creyó fundamental repensar su composición, tanto en términos numéricos como de legitimidad de sus miembros, ya que no existía un criterio que impidiera formar parte de ella a numerosos estados autores ellos mismos de violaciones a los derechos humanos. frente a la propuesta de crear un órgano de composición restringida en base a criterios esencialmente de reputación, como por ejemplo, el haber ratificado un número elevado de tratados internacionales sobre derechos humanos, el Grupo de Alto Nivel proponía, en sentido opuesto, ampliar la composición y crear un órgano universal en el que las críticas sobre la participación o no de estados con poca legitimidad para formar parte ya no tuviese tanta importancia como para cuestionar la eficacia y validez del órgano en sí. finalmente se adoptó una posición intermedia en la que, sin dejar fuera de su composición a ningún estado, sí se prevé un sistema de elección y votación. Éste fue el punto más delicado a la hora de emprender la reforma, perfilándose dos posturas en torno al procedimiento de elección de los miembros del Consejo. La primera, propuesta original del secretario General y apoyada por estados Unidos, pretendía que cada uno fuese elegido por mayoría de dos tercios de la Asamblea General. La otra apoyaba la elección por mayoría simple y fue la que finalmente se adoptó. Los estados miembros del Consejo son 47, menos que en la antigua Comisión, y se reparten conforme a la siguiente distribución geográfica: 13 para África, 13 para Asia y oriente medio, 8 para Latinoamérica, 6 para europa del este y 7 para europa occidental y el denominado “grupo de los restantes”, que incluye a estados Unidos, Israel, Canadá, Australia y Nueva Zelanda. A diferencia de la Comisión, las condiciones para ser candidato son explícitas en la Resolución 60/251 de la Asamblea General por la que se crea el Consejo. Los esta- 228 JULIA GIfRA DURALL Anuario de Derechos Humanos. Nueva Época. Vol. 10. 2009 (223-259) dos que deseen postularse como miembros del Consejo deben presentar sus candidaturas públicamente y deben formular sus promesas y compromisos voluntarios en materia de respeto de derechos humanos, que luego, en el nuevo mecanismo del examen periódico universal, son tomados en consideración. estas promesas y compromisos deben ser tenidos en cuenta por el conjunto de estados de la Asamblea General a la hora de emitir su voto. este nuevo mecanismo de elección y nombramiento y la distribución geográfica de los asientos debía contribuir a una composición de estados más respetuosos con los derechos humanos, sin embargo, el nuevo sistema no ha podido evitar que sigan formando parte del Consejo estados que violan de forma abierta los derechos humanos. en la nueva distribución, los grupos de Asia y África representan la mitad de los miembros del Consejo. Los más críticos ya alertaron desde el principio que podrían llegar a integrar el Consejo estados como Ruanda, China, sudán, Irán, Arabia saudita o siria, vistos como auténticos violadores de los derechos humanos6. otra diferencia respecto de la Comisión es que los estados miembros del Consejo solo pueden desempeñar dos mandatos consecutivos y después deben esperar al menos un año para volver a presentar su candidatura, evitando así que algunos estados, como sucedía antes, sean de facto miembros permanentes. Igualmente, se establece un nuevo mecanismo de suspensión por medio del cual dos tercios de la Asamblea General podrán suspender a un miembro del Consejo que viole gravemente los derechos humanos. esta posibilidad puede tener su eficacia si se utiliza adecuadamente y no como un instrumento de lucha ideológica o política. en su esquema actual, el Consejo de Derechos Humanos pasa a tener un mecanismo nuevo denominado exa6 entre los primeros miembros del Consejo fueron elegidos países como Cuba, Pakistán o Arabia saudita. Algunas oNG como Human Rights watch lamentaron la elección de estos miembros, pero celebraron que otros como Venezuela o Irán no obtuvieran los votos suficientes, así como también que ya no formasen parte antiguos miembros de la Comisión con un importante historial de violaciones tales como etiopía, siria o Zimbabwe, que no presentaron candidaturas. LA RefoRmA De Los PRoCeDImIeNTos esPeCIALes... 229 Anuario de Derechos Humanos. Nueva Época. Vol. 10. 2009 (223-259) men periódico universal (ePU), y tres órganos subsidiarios permanentes7. en primer lugar, el Comité Asesor que reemplaza a la antigua subcomisión, compuesto por 18 expertos que celebra su primer período de sesiones en agosto de 2008, del 4 al 15. en segundo lugar, el Grupo de expertos sobre los derechos de los pueblos indígenas que recoge todo el trabajo realizado por el Grupo de Trabajo sobre las cuestiones indígenas de la antigua Comisión. este será un órgano de 5 expertos independientes con conocimientos temáticos especializados sobre los derechos humanos de los pueblos indígenas. Por último, se integra como órgano subsidiario el foro social establecido por la antigua subcomisión como una reunión de expertos y actores sobre cuestiones relacionadas con la pobreza, el desarrollo y el disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales. finalmente, el Consejo de Derechos Humanos se reúne de manera casi permanente entre sesiones ordinarias, extraordinarias y sesiones del ePU. este es un rasgo distintivo importante que supone un cambio en la dinámica de funcionamiento, tanto desde el punto de vista de su labor normativa como de los mecanismos de protección, y, como es lógico, repercute en la gestión y funciones de secretariado por parte del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH), así como para los estados y sus misiones permanentes y las oNG. en cuanto a los mecanismos que el Consejo asume de la antigua Comisión, la reforma y revisión de los procedimientos especiales adquiere un gran protagonismo, tal y como se observará a continuación. II. LA NeCesIDAD De RefoRmAR Los PRoCeDImIeNTos esPeCIALes Los procedimientos especiales creados en el seno de la Comisión de Derechos Humanos han evolucionado de for7 Vid. página web del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, http://www2.ohchr.org/spanish/bodies/hrcouncil/ , consultada el 20 de septiembre de 2008. 230 JULIA GIfRA DURALL Anuario de Derechos Humanos. Nueva Época. Vol. 10. 2009 (223-259) ma significativa hasta su reforma actual. Conviene señalar que la labor de los relatores con frecuencia ha estado marcada por el carácter propio de cada experto, y conforme han ido aumentando su eficacia y capacidad de presión hacia los estados, en algunos casos, éstos han ido expresando su disconformidad y oposición, al considerar que son mecanismos poco regulados y que permiten un amplio margen de actuación. sin embargo, es cierto también que durante las últimas décadas ha habido esfuerzos muy notables de coordinación y establecimiento de pautas y guías tanto de orden práctico como jurídico para los titulares de los mandatos, establecidas en sus propias reuniones anuales periódicas así como por parte del Comité de Coordinación de los procedimientos especiales8. el Consejo debía asumir y examinar en el plazo de un año desde su creación todos los mandatos, mecanismos, funciones y responsabilidades de la Comisión, con el objetivo de racionalizar toda la labor de promoción y protección que ésta realizaba. este proceso de revisión no solo perseguía perfeccionar y mejorar el sistema, sino también, como indicaba el primer presidente del Consejo, Luís Alfonso de Alba, en varios encuentros informales, establecer desde un inicio el nivel de compromiso y legitimidad del nuevo órgano a fin de acallar las voces más críticas. Por decisión del Consejo se estableció un Grupo de Trabajo Intergubernamental de composición abierta para formular recomendaciones sobre la mejora y revisión del sistema9. en este proceso denominado de “construcción institucional” destacan dos resoluciones específicas. La primera de ellas, la resolución 5/1, de 18 de junio de 2007, que lleva por título “Construcción Institucional del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas”, que incluye el reglamento del Consejo e introduce disposiciones sobre 8 el Comité de Coordinación se creó en la 12ª reunión anual de los titulares de mandatos. su principal finalidad es aumentar la coordinación entre todos ellos y con relación al ACNUDH, así como ayudar y aumentar la eficacia de los procedimientos especiales, entre otras. A lo largo de los años ha ido aumentando sus funciones y liderazgo. 9 Vid. Decisión del Consejo de Derechos Humanos 1/104 de junio de 2006. LA RefoRmA De Los PRoCeDImIeNTos esPeCIALes... 231 Anuario de Derechos Humanos. Nueva Época. Vol. 10. 2009 (223-259) el nuevo mecanismo de examen periódico universal (ePU) y sobre los procedimientos especiales. La segunda, la Resolución 5/2, también del 18 de junio de 2007, que lleva por título “Código de conducta para los titulares de mandatos de los procedimientos especiales del Consejo de Derechos Humanos”. en adelante, nos referiremos a estas resoluciones también como Resolución 5/1 y 5/2, en cada caso. Para situar correctamente los procedimientos especiales, su naturaleza y reforma actual, conviene hacer dos aportaciones de carácter general sobre el sistema de protección universal. en primer lugar, es importante considerar que el sistema de Naciones Unidas no dispone de mecanismos judiciales de garantía, a diferencia de los sistemas regionales. ello significa que ni los órganos ni los procedimientos son jurisdiccionales y de ahí que se hable de dictámenes o informes y no de sentencias. en segundo lugar, el objetivo del sistema universal no es únicamente la condena de los estados infractores y en caso de violaciones hacer que se restituyan o reparen los derechos vulnerados, sino esencialmente promover el avance de los derechos humanos ayudando y dialogando con los estados para garantizar la efectividad de los derechos reconocidos. Por tanto, son órganos y mecanismos de cooperación y diálogo y no tanto de condena. De hecho, en las negociaciones previas a la votación del nuevo Consejo y en el proceso de construcción institucional del primer año en el Grupo de Trabajo Intergubernamental, se ha insistido en repetidas ocasiones, por parte de numerosas delegaciones de estados y otros actores, en la necesidad de poner fin a una filosofía acusadora, que en los últimos años había caracterizado algunas sesiones de la Comisión, para pasar de nuevo a una filosofía de cooperación. Dentro de esta lógica, deben ubicarse los procedimientos especiales cuyos mandatos persiguen establecer, a partir de situaciones de preocupación, un diálogo interactivo con los estados y no tan solo la búsqueda de pruebas y hechos que permitan condenar a un determinado país por violación de los derechos humanos. si bien también lo hacen y es una parte importante de su labor, ésta no es la 238 JULIA GIfRA DURALL Anuario de Derechos Humanos. Nueva Época. Vol. 10. 2009 (223-259) Consejo de Derechos Humanos, se aprobó el “Código de conducta para los titulares de mandatos de los procedimientos especiales del Consejo de Derechos Humanos”. La propuesta de elaborar un Código de Conducta no fue acogida favorablemente por los titulares de mandatos ya desde su inicio. esencialmente quienes se oponían lo hacían en base a tres argumentos que quedaban reflejados, en gran medida, en las consideraciones que el Comité de Coordinación presentó a los borradores previos a la versión final del Código17. el primer argumento nace de dos opiniones contrapuestas que de manera transversal han presidido todo el debate de la reforma y racionalización de los mandatos. La primera opinión, sostenida mayoritariamente por los estados, considera que los relatores y expertos actuaban en un marco legal ambiguo e incierto que les permitía un amplio margen de actuación, que, con frecuencia, consideraban excesivo. Además, consideran que la autorregulación como práctica habitual no siempre contribuye a su neutralidad e independencia. La segunda, sostenida por los propios relatores y un amplio sector de las oNG, entiende que su regulación era suficiente y que, poca o no, era la principal virtud del mecanismo ya que le dotaba de la necesaria flexibilidad para adaptarse a las distintas circunstancias en que tenía que operar. Consideran además que con el pretexto de actualizar sus mandatos, el Código de Conducta busca en realidad recortar las prerrogativas y libertad de acción de los relatores. Con estas discrepancias de fondo, el primer argumento del Comité de Coordinación se refería a la existencia de suficientes documentos oficiales que ya abordaban la cuestión relativa a los principios y reglas de actuación, entre éstos, el ya citado manual de los Procedimientos especiales. La finalidad de este manual es la de ofrecer orientación a los titulares sobre las mejores prácticas y sobre los 17 Coordination Committee of special Procedures; Note by Special Procedures Coordination Committee on a Code of Conduct and Annex: Possible Elements of a Code of Conduct, Geneva, 13 April 2007. Puede consultarse en http:// www2.ohchr.org/english/bodies/chr/special/ccspecialprocedures.htm , consultado el 1 de septiembre de 2008. LA RefoRmA De Los PRoCeDImIeNTos esPeCIALes... 239 Anuario de Derechos Humanos. Nueva Época. Vol. 10. 2009 (223-259) principios que deben respetar en el desarrollo de sus mandatos. el manual es una compilación de prácticas y métodos de trabajo de los relatores, así como de distintas fuentes normativas que guardan relación con su labor. entre éstas, conviene mencionar el “estatuto relativo a la condición y los derechos y deberes básicos de los funcionarios que no forman parte del personal de la secretaria y de los expertos en misión”, ya citado con anterioridad18, así como la Convención sobre prerrogativas e inmunidades de las Naciones Unidas. Incorpora también las dos opiniones consultivas del TIJ relacionadas con los procedimientos especiales, así como los Principios rectores sobre las relaciones de trabajo entre los titulares de mandatos de los procedimientos especiales y el personal del ACNUDH de 2002. Por último, incorpora las “Atribuciones otorgadas para las misiones de investigación de relatores especiales y representantes de la Comisión de Derechos Humanos” de 199819. De este modo, en opinión del Comité de Coordinación, el contenido del manual ya cubría de forma extensa y apropiada toda la labor de los titulares de mandatos. Además, este contenido es objeto de revisión periódica e integra principios y procedimientos que se han aplicado, discutido y mejorado a lo largo de las últimas décadas20 y a pesar de que no es una resolución ni una fuente normativa en su sentido formal, sí ha sido el principal referente de conducta de los relatores y expertos desde su aprobación en 1999. el segundo argumento se refiere a la naturaleza de los Códigos de Conducta. el Comité de Coordinación —estableciendo un paralelismo con otras situaciones en las que se aplican este tipo de documentos de forma eficaz, tales como asociaciones de profesionales— destaca como facto18 Vid. UN Regulations, Doc. sT/sGB/2002/9 19 Vid. e/CN.4/1998, 45 – Apéndice V 20 Vid. la Resolución 2004/76 de la Comisión de Derechos Humanos titulada Los derechos humanos y los procedimientos especiales, así como el Informe del Grupo de Trabajo sobre la manera de aumentar la eficacia de los mecanismos de la Comisión de Derechos Humanos, e/CN.4/2000/112. 240 JULIA GIfRA DURALL Anuario de Derechos Humanos. Nueva Época. Vol. 10. 2009 (223-259) res de éxito, en primer lugar, que haya un alto nivel de participación en la elaboración del documento por parte de quienes deben aplicarlo en la práctica, ya que ello motiva el sentido de apropiación y un alto grado de respeto y cumplimiento. Por ello, el Comité de Coordinación insistió en que se considerasen sus comentarios expuestos en el documento ya citado que lleva por título “Posible elements of a Code of Conduct” en la elaboración y redacción del Código. en segundo lugar, para que los Códigos de Conducta funcionen deben tener un carácter general, disponiendo principios o ejes de actuación pero no disposiciones muy detalladas ni concretas, que en todo caso, suelen definirse por la vía de la autorregulación del colectivo concreto de que se trate. Por ello, el Código de Conducta debería contener, según el Comité de Coordinación, principios de orden general sobre la transparencia y la neutralidad de los titulares, así como directrices para armonizar los procedimientos especiales en el conjunto del sistema universal de protección, pero no cuestiones de orden práctico como las que finalmente contiene, que, en todo caso, deberían ser el objeto del manual ya existente. el tercer argumento se centra en la consideración de que un Código de Conducta que pretenda regular el funcionamiento y eficacia de un mecanismo de control bilateral que involucra a dos partes, en este caso, el estado y el relator, no puede ser un documento aprobado y redactado de manera unidireccional ni que omita condiciones que necesariamente las dos partes del mecanismo deben respetar, así por ejemplo, no puede pretender regular la eficacia del mecanismo si no se refuerza e insiste mucho más en la responsabilidad que tiene el estado de cooperar con los relatores, o bien, si se ofrecen nuevas potestades al estado y se reduce el margen de los expertos. Por el contrario, quienes han propuesto su redacción y han dado su conformidad al Código de Conducta argumentan que ésta es la mejor forma de consolidar la importancia fundamental de los procedimientos especiales en el seno de la nueva estructura creada por el Consejo de Derechos Humanos, y que aporta seguridad y certeza no solo LA RefoRmA De Los PRoCeDImIeNTos esPeCIALes... 241 Anuario de Derechos Humanos. Nueva Época. Vol. 10. 2009 (223-259) a los estados, sino, sobre todo, a los propios titulares de los mandatos en el desempeño de sus funciones. sin duda, en el marco de los procedimientos especiales la autorregulación ha sido fundamental para dar coherencia a la pluralidad de mandatos. en este sentido, coincidimos con la opinión del Comité de Coordinación cuando expresa que este “principio de autorregulación es fundamental par la coherencia y viabilidad de un sistema basado en la independencia” 21, y entendemos que éste debe ser un sistema que tenga pocas injerencias por parte de los estados, que, en última instancia, en su responsabilidad de establecer mandatos claros y precisos, ya ejercen un poder de regulación importante enmarcando la actuación de los titulares. Por otro lado, la autorregulación como sistema no necesariamente es contraria a la independencia de los titulares. ello se pone de manifiesto con el recién aprobado procedimiento interno de asesoramiento que pretende ser un sistema de examen interno, de control y adecuación de la labor de los relatores conforme con todas las pautas y directrices que deben guiar su comportamiento. Para poder tener una opinión ajustada y crítica en torno al contenido del Código de Conducta, habría que considerar tres elementos: los principios de conducta previstos por los titulares de mandatos, las fuentes de información que utilizan los relatores, y por último, los principales medios de actuación. Asimismo, a la hora de abordar el contenido del Código, debe contrastarse el manual y su adaptación al nuevo Código. 1. PrinciPios d e c o n d u c t a el Código de Conducta obliga a los titulares de mandatos a formular por escrito, antes de asumir sus funciones, una declaración solemne, propuesta que ha sido en general bien acogida por los relatores. Además, en su artículo 21 Comité de Coordinación de los Procedimientos especiales: “Procedimiento interno de asesoramiento para examinar las prácticas y los métodos de trabajo”... op. cit., p. 1. 242 JULIA GIfRA DURALL Anuario de Derechos Humanos. Nueva Época. Vol. 10. 2009 (223-259) 3, el Código establece unos principios generales que todos los titulares deben respetar en su actuación. en la redacción de estos principios sobresale la confusión y repetición de algunos de ellos en varias partes y epígrafes del articulado, así como la falta de claridad en la propia enunciación de los mismos y la dificultad de saber si se está ante un principio o ante una parte del contenido del mismo. De la lectura del artículo 3 se pueden identificar cuatro principios, aún si en realidad este precepto enumera como principios hasta diez. el primero es el de independencia entendida, en términos generales, como la actuación sin injerencias ni influencias externas por parte de ningún gobierno particular, oNG u otros. este principio queda enunciado y desglosado, a mi entender, en distintos epígrafes del artículo 3, a saber, los epígrafes a, f, g, h y j que prevén, entre otras consideraciones, el no poder solicitar ni aceptar instrucciones de ningún actor externo, el tener que adoptar una conducta conforme con su condición, el comportarse de tal modo que mantengan y refuercen la confianza depositada en ellos, o el abstenerse de aceptar favores, obsequios o remuneración alguna. el segundo principio es el de conformidad de la actuación de los relatores con su mandato y queda regulado en el artículo 3, epígrafes b, c y d, así como también en el artículo 7 que lleva por título “observancia de las disposiciones del mandato”. según este principio, los relatores deben centrarse exclusivamente en la realización de su mandato, teniendo la obligación fundamental de actuar con veracidad, lealtad e independencia tal y como les exige su mandato. el artículo 7 repite de nuevo este mismo contenido, añadiendo la vigilancia por parte de los relatores de que sus recomendaciones no excedan su respectivo mandato. el tercer principio enunciado en el artículo 3, epígrafe e, no es un principio en cuanto tal sino un conjunto de ellos, ya que el precepto habla de demostrar el más alto grado de eficiencia, competencia e integridad entendidos como imparcialidad, equidad, honradez y buena fe. Por LA RefoRmA De Los PRoCeDImIeNTos esPeCIALes... 243 Anuario de Derechos Humanos. Nueva Época. Vol. 10. 2009 (223-259) último, el artículo 3, epígrafe j, incluye el principio de abstenerse de aprovechar el cargo para obtener beneficios personales de algún tipo. Conviene señalar que estos principios no suponen ninguna novedad en el contenido del manual, que de forma parecida ya los integraba. 2. ob t e n c i ó n y t r a t a m i e n t o d e l a i n f o r m a c i ó n el segundo bloque de cuestiones que introduce el Código en los artículos 6 y 8 está relacionado con las fuentes de información que utilizan los relatores, su obtención y tratamiento. el artículo 6 habla de prerrogativas para referirse de un lado, al establecimiento de los hechos por parte de los titulares sobre la base de información fidedigna y objetiva de fuentes creíbles y que hayan contrastado y verificado. Por otro lado, impone un deber de consideración de la información de forma integra y oportuna, con una atención especial a aquella aportada por el estado de que se trate. Asimismo, cuando evalúen la información deben tener en cuenta las normas de derechos humanos que guarden relación con su mandato y las convenciones de las que el estado en particular sea parte. Por último, en este mismo artículo 6 se faculta a los relatores a presentar al Consejo cualquier propuesta que pueda mejorar la capacidad de sus procedimientos. Resulta oportuno señalar que, si bien este artículo 6 lleva por título “Prerrogativas”, en realidad se establecen disposiciones que no tienen nada que ver con lo que desde un punto de vista jurídico se entienden como tales. A diferencia del Código, en el manual se habla de prerrogativas e inmunidades de los relatores en su categoría de peritos en misión o funcionarios, en la acepción genérica del término, conforme a lo establecido por la Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de las Naciones Unidas. en este sentido, este artículo 6 es confuso y debe leerse junto con el artículo 8 que trata las “fuentes de información”, y es donde quizá deberían estar las previsiones recién mencionadas, unificando todas las cuestiones sobre las fuentes 244 JULIA GIfRA DURALL Anuario de Derechos Humanos. Nueva Época. Vol. 10. 2009 (223-259) y el tratamiento de la información que hacen los relatores y expertos. Por ello, parecería sensato plantear un artículo único sobre principios y formas de tratar las fuentes de información, y enunciar entonces los principios de discreción, transparencia, imparcialidad, ecuanimidad, confidencialidad de las fuentes, y a continuación prever algunas directrices sobre las formas de recabar u obtener la información, para que sean objetivas y fiables, así como algunas pautas sobre el tratamiento que debe darse a esta información. Al respecto, el artículo 8, epígrafe d, establece que los relatores y expertos deben dar al estado la oportunidad de formular sus observaciones sobre las evaluaciones del relator, para que puedan responder y comentar las denuncias o contenidos de los informes, y estas respuestas y comentarios resumidos de los estados deben adjuntarse a los informes de los relatores de forma obligatoria. Hasta ahora ésta ya era una práctica habitual por la que los relatores enviaban al estado el proyecto de informe previo para que pudiese corregir cualquier “información errónea o inexactitudes sobre los hechos”, dice el manual, que dispone también que al menos debe darse un plazo de cuatro semanas al estado para que sus comentarios puedan ser tenidos en cuenta. Por lo tanto, con la nueva disposición 8 del Código, lo que hasta ahora era facultativo por parte de los titulares de mandatos, se establece como obligatorio, si bien, hay que insistir en que ésta ya era una práctica extendida. sobre el régimen de denuncias individuales conviene señalar que éstas han sido una fuente de información fundamental que ha servido en muchas ocasiones para completar y detallar los ámbitos de investigación de los titulares de mandatos. Como consecuencia de la práctica y de la coordinación que los titulares de mandatos han convenido en sus trabajos, ya existían unos requisitos de admisión tales como la identificación de la presunta víctima o victimas, la identificación de los presuntos autores de la violación, la identificación de la persona u organización que envían la comunicación, la fecha y lugar del incidente, y una descrip- LA RefoRmA De Los PRoCeDImIeNTos esPeCIALes... 245 Anuario de Derechos Humanos. Nueva Época. Vol. 10. 2009 (223-259) ción detallada de las circunstancias en que se produjo la presunta violación. el Código de Conducta persigue reforzarlos, si bien, a veces, duplica o repite lo que ya existía, y también integra aquí algunos de los requisitos que aplican en el caso de quejas individuales a órganos de tratados. se establece que las denuncias individuales deberán incluir una descripción fáctica de las violaciones, que los términos en que estén redactadas no deberán ser insultantes, que no deberán basarse solo en lo que aparece en los medios de comunicación y, finalmente, que no deberán ser manifiestamente infundadas o con motivaciones políticas22. Las fuentes de información, la manera de obtenerla y la forma de tratarla siempre ha sido objeto de controversia por parte de algunos estados que se han mostrado muy críticos con el contenido de algunos informes, al entender que no reflejaban la independencia y objetividad que cabría esperar de los relatores. si bien, en algunos casos, puede decirse también que los estados que más han criticado la labor de los relatores son aquellos que, por lo general, menos colaboran o que sólo lo hacen cuando les ha interesado, y no cuando el mandato ha recaído en su país o el contenido de un informe ha tratado algún aspecto delicado. Por ejemplo, cabría recordar las críticas formuladas a la representante especial para los derechos humanos en Cuba, la sra. Christine Chanet, a quien nunca se autorizó visitar el país y a quien la representante de Cuba acusó de ser miembro de la CIA y de obtener y tratar información de fuentes norteamericanas en la presentación de su informe23. También Israel formuló al relator especial sobre el derecho a la alimentación, Jean Ziegler, en la presentación de su informe de misión a los territorios ocupados24, 22 No hay que confundir este sistema de denuncias individuales de los procedimientos especiales con las denuncias o quejas individuales de los distintos órganos de tratado, aún si los requisitos de admisión son muy parecidos. 23 Informe presentado por Christine Chanet, Representante Personal de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Cuba, A/HRC/4/12, 26 de enero de 2006. 24 Informe de misión en los Territorios palestinos ocupados del Relator especial sobre el derecho a la alimentación, m. Jean Ziegler, e/CN.4/2004/10/ Add.2, febrero de 2004. 246 JULIA GIfRA DURALL Anuario de Derechos Humanos. Nueva Época. Vol. 10. 2009 (223-259) críticas de poca imparcialidad y objetividad. esencialmente, criticaban al relator por presentar información de fuentes únicamente palestinas, poco contrastadas y esencialmente de oNG y grupos radicales, ideológicamente muy marcados, entendiendo que la falta de contraste y veracidad de la información restaba credibilidad al titular del mandato. en otra dirección, conviene citar también otros ejemplos más ilustrativos sobre la filosofía que debe inspirar el diálogo interactivo entre los titulares de mandatos y los países, así por ejemplo, en la presentación del informe del relator especial sobre pueblos indígenas tras su misión a ecuador25, el sr. Rodolfo stavenhagen, expuso y denunció el riesgo de genocidio de poblaciones indígenas en ecuador, frontera con Colombia, a partir de un gran número de denuncias que había recibido por parte de las poblaciones afectadas. La delegación de ecuador contestó y acogió de forma positiva y constructiva las recomendaciones del relator, afirmando que el estado adoptaría medidas. en ningún caso cuestionó la validez de las información ni el tratamiento que el relator estaba dando, y ello, en un caso supuestamente, en opinión del relator, de posible genocidio basado en comunicaciones recibidas por la misma población afectada. Cuestión distinta es valorar si finalmente el estado ha adoptado o no las medidas propuestas por el relator. De este modo, es más comprensible entender el contenido establecido en el Código, sobre todo, en aquellos aspectos que tienen que ver con la necesidad de contrastar la información que obtienen, disposición ésta que ha sido criticada por los relatores ya que esto los asimila a un procedimiento judicial al tener que probar y contrastar los hechos y la información que presentan. Por otro lado, la disposición que estipula que debe concederse un deber de consideración de la información de forma íntegra y oportuna, con una atención especial, a aquella aportada por el 25 Informe de misión a ecuador del Relator especial sobre los pueblos indígenas, sr. Rodolfo stavenhagen, A/HRC/4/32/Add.2, 28 de diciembre de 2006. LA RefoRmA De Los PRoCeDImIeNTos esPeCIALes... 247 Anuario de Derechos Humanos. Nueva Época. Vol. 10. 2009 (223-259) estado de que se trate, refleja el interés por parte de los estados de hacer contrapeso a la cantidad de informaciones que los relatores reciben de muchas otras fuentes esencialmente de la población civil. el tener que establecer obligatoriamente las respuestas y aclaraciones de los estados también va en esta misma dirección. 3. mo d a l i d a d e s d e a c t u a c i ó n el tercer bloque de cuestiones que son objeto de regulación en el Código pueden agruparse en los medios de actuación de los relatores: las visitas a países, los llamamientos urgentes y la presentación de informes. el Código de Conducta introduce algunas novedades sobre las visitas a países, aún si muchas de estas disposiciones ya se corresponden con la práctica habitual, sí se pueden señalar algunas cuestiones que difieren (artículo 11). Los expertos no pueden realizar misiones clandestinas, solo pueden llevar a cabo misiones que cuenten con el consentimiento de los estados, es decir, no pueden organizar misiones a ningún país sin la aprobación de las autoridades competentes. Conviene señalar que sigue habiendo estados que son reacios a la hora de recibir la visita de un experto, mientras que otros emiten invitaciones permanentes y generales a todos los expertos y relatores. estas invitaciones son positivas ya que muestran la voluntad de cooperación de los estados. Hasta octubre de 2007, 60 países habían cursado invitaciones permanentes a los procedimientos especiales y el ACNUDH sigue insistiendo en la importancia y necesidad de estas invitaciones permanentes que facilitan la labor y eficacia de los procedimientos especiales. en la práctica, las visitas son organizadas con el ACNUDH en coordinación con el equipo de las Naciones Unidas en el respectivo país bajo la dirección del Coordinador Residente o la oficina de Información de las Naciones Unidas y con el consentimiento y cooperación del país. el manual dispone que las visitas a países se “preparan 254 JULIA GIfRA DURALL Anuario de Derechos Humanos. Nueva Época. Vol. 10. 2009 (223-259) tendrá el anonimato y no figurará ni el nombre del autor de la comunicación ni el titular del mandato que pueda estar afectado. Con relación a la modificación del manual para incorporar una recomendación resultado de este procedimiento, se establece que “serán aprobadas por todos los miembros del órgano de los procedimientos especiales” debiendo entender a tales efectos que el órgano es el mismo Comité de Coordinación34. en casos extremos en los que la conducta de un titular de mandato pueda cuestionar la integridad de todo el sistema de procedimientos especiales, el Comité tendrá dos opciones. La primera, informar al titular y facilitar medidas y recomendaciones de cambio. La segunda, someter sus conclusiones al Presidente del Consejo de Derechos Humanos. el establecimiento de este mecanismo de control interno vía autorregulación pone de manifiesto tres cuestiones fundamentales. en primer lugar, asienta las potestades y funciones del Comité de Coordinación, que empezó con la finalidad de armonizar mandatos y conciliar prácticas, y se consolida como el principal “órgano de los procedimientos especiales” que ya no solo consensua prácticas, sino que se auto-constituye como el órgano que en primera instancia debe resolver cualquier disputa o controversia que pueda plantearse, lejos de ir directamente al Presidente del Consejo de Derechos Humanos. en segundo lugar, se pone de relieve la capacidad y voluntad de mejorar la eficacia y adecuación de los comportamientos de los relatores con las disposiciones del manual, y la validez del sistema de autorregulación como medio de control y límite de los procedimientos, ya que son ellos mismos los que adoptan este nuevo sistema. en tercer lugar, sitúa al manual actualizado como el referente para medir la adecuación o no del comportamiento de los procedimientos especiales, sin hacer ninguna mención al Código de Conducta a la hora de medir la adecuación o no. No hay que olvidar que en el manual se van a incorporar las principales novedades sustantivas del Código de 34 Ibíd, p. 3. LA RefoRmA De Los PRoCeDImIeNTos esPeCIALes... 255 Anuario de Derechos Humanos. Nueva Época. Vol. 10. 2009 (223-259) Conducta. Del documento, ya citado, que resume los principales cambios que el Código introduce en el manual se desprende que muchos de los artículos del Código quedan integrados en el manual y se han ajustado los matices, en algunos casos, de forma muy sutil. Además, los artículos del Código de Conducta pasan a ser párrafos del manual y deben ser interpretados en el conjunto de todas las otras disposiciones. en este sentido, los “titulares de mandatos deben inspirarse en las normas del manual de los Procedimientos especiales de Derechos Humanos (‘el manual’), actualizado para armonizarse con el Código de Conducta, a fin de asegurar la conformidad entre sus prácticas individuales, su conducta y sus métodos de trabajo y la responsabilidad primordial de proteger a las posibles víctimas de violaciones de los derechos humanos” 35. CoNsIDeRACIoNes fINALes La labor de los procedimientos especiales ha sido fundamental para el avance de la protección de los derechos humanos, tanto por sus aportes conceptuales como por las recomendaciones y buenas prácticas que integran los múltiples informes. Todo ello, unido a la labor de los mecanismos convencionales, a saber las distintas observaciones que los órganos de tratados formulan tras la presentación de los informes de países y las observaciones generales, constituye un corpus jurídico indispensable para entender el contenido de los derechos humanos así como las obligaciones que los estados asumen, los avances, las violaciones y dificultades, y las buenas prácticas. Como se ha podido observar, los principales cambios de los procedimientos especiales se centran, por un lado, en la designación y nombramiento de los titulares de mandatos, y por otro, en la adopción de un código de conducta y de un mecanismo interno de control. 35 Ibíd. p. 1 256 JULIA GIfRA DURALL Anuario de Derechos Humanos. Nueva Época. Vol. 10. 2009 (223-259) Respecto del nombramiento de titulares, como se ha visto, supone un avance el hecho de que también las oNG, instituciones de derechos humanos y personas individuales puedan presentar candidaturas. También el hecho de que el nuevo proceso de gestión y selección de titulares sea mucho más transparente debe repercutir en el nivel de cooperación de los estados con los relatores. mediante el sistema de preselección por parte del grupo consultivo, formado por un representante de cada grupo regional, se puede avanzar que habrá menos críticas y cuestionamientos sobre la imparcialidad y objetividad de los distintos titulares, ya que, en todo caso, es el grupo consultivo quien realiza la propuesta final de candidaturas. en cuanto a la adopción y contenido del Código de Conducta, ya se han ido formulando en las páginas que anteceden las opiniones personales, que en resumen reflejan la opinión general de seguir manteniendo el manual como principal referente en la actuación de los relatores, y ello, esencialmente, por la virtualidad del mecanismo de la autorregulación como medio que ha mostrado su eficacia en los últimos años y que además, lejos de restar neutralidad al sistema, lo perfecciona y mejora progresivamente, tal y como se pone de manifiesto con el nuevo procedimiento interno de asesoramiento de los relatores, aprobado en junio de 2008. Además, hay que tener en cuenta y es de esperar que los cambios introducidos por el Código de Conducta sean interpretados y ajustados por la propia práctica de los relatores o expertos. Por otra parte, habrá que ver el uso que se hace del Código por parte de los estados en el funcionamiento de los procedimientos especiales, tanto en el establecimiento de los nuevos mandatos como en el desarrollo y preparación de las visitas y presentación de los informes finales y sus respuestas y aclaraciones, ya que un año, desde la entrada en vigor del Código, es poco para valorar el alcance de esta nueva regulación y la repercusión de la misma en una práctica muy extendida. Todo el proceso de reforma de los procedimientos especiales debe contribuir a una mayor eficacia que tenga como eje central reforzar la independencia y objetividad LA RefoRmA De Los PRoCeDImIeNTos esPeCIALes... 257 Anuario de Derechos Humanos. Nueva Época. Vol. 10. 2009 (223-259) de sus evaluaciones. A este respecto, si la finalidad del Código se hubiese expresado de forma clara y abierta en este sentido, no habría generado, tal vez, tanto escepticismo, ya que su elaboración y propuesta por parte de algunas delegaciones reflejaba la sospecha de ciertas inercias de politización, más que de búsqueda de eficacia y reforzamiento del mecanismo. Además, el contenido y finalidad misma del Código es algo confuso, sobre todo porque para determinadas cuestiones se plantea en términos de mucha concreción, pero no la suficiente como para regular todas las conductas ni para integrar los distintos referentes normativos que acompañan la labor de los relatores. A diferencia del Código, tanto el manual en su próxima versión actualizada, el procedimiento de control interno así como también, en cierta medida, la elección y nombramiento de los titulares, contribuyen claramente a la mejora de los procedimientos especiales dentro de su lógica de diálogo interactivo y cooperación con los estados. Conviene señalar que en este proceso de reforma de los procedimientos especiales destaca la creciente percepción de la necesidad de integración y armonización de fuentes de distinta naturaleza. De un lado, el manual como fuente principal de autorregulación, cuya naturaleza jurídica es ambigua ya que no es una resolución ni decisión de un órgano de Naciones Unidas en sentido formal, sin embargo, si puede considerarse como parte de la competencia normativa interna de las organizaciones Internacionales, entendiendo por tal el “poder normativo interno destinado a regular su propio funcionamiento y administración y a adaptarlo a la evolución de sus actividades y del entorno internacional en la que ésta se desenvuelve” 36. Por otro lado, fuentes jurídicas en su sentido formal como el Código de Conducta, que es una resolución de un órgano subsidiario de la Asamblea General, en este caso, el Consejo de Derechos Humanos que puede interpretarse que sí vincula a los titulares de mandatos, si bien, no a los estados. 36 di e z de Ve l a s c o , m.: Las Organizaciones Internacionales, 14º edición, madrid, ed. Tecnos, 2006, p. 136. 258 JULIA GIfRA DURALL Anuario de Derechos Humanos. Nueva Época. Vol. 10. 2009 (223-259) esta dimensión de integración de perspectivas jurídicas y práctico-operativas en torno a los procedimientos especiales es fundamental si lo que se pretende es garantizar la eficacia y funcionamiento de este mecanismo de protección de derechos humanos, y por ello resulta fundamental establecer con claridad cual va a ser la relación entre la práctica de los relatores y el nuevo Código de Conducta. La respuesta a esta inquietud se encuentra en el nuevo mecanismo de control interno, que, como se ha visto, en caso de discrepancia y a la hora de medir la adecuación del comportamiento individual de un titular de mandato, sitúa al manual como la fuente principal y única por la que el Comité de Coordinación evaluará posibles desajustes. sin embargo, no hay que olvidar que el Código de Conducta es vinculante para los titulares de mandatos en tanto que resolución del órgano del que dependen, mientras que el manual, como fuente jurídica de autorregulación, cabría interpretar que no es, en sentido formal, jurídicamente vinculante. No obstante, la práctica extendida de los relatores y también de los estados, y podría decirse, la existencia de una opinio iuris por la que, esencialmente los titulares de mandatos, y en menor medida pero también los estados, actúan convencidos de que el manual les obliga, permitiría hablar de una costumbre en proceso. Cuestión ésta relativa a la formación de una costumbre internacional por otros actores y sujetos distintos de los estados u organizaciones Internacionales que queda abierta para futuras investigaciones. finalmente, cabe hacer dos reflexiones últimas. La primera es que en este contexto de revisión y regulación se ha puesto de manifiesto, una vez más, la tensión existente entre los estados y el avance de los distintos mecanismos de protección de derechos humanos. en particular, esta tensión se ha reflejado en la elaboración y redacción del Código de Conducta que de algún modo persigue acotar y limitar el marco de actuación de unos procedimientos muy extendidos en la práctica y que con los años han demostrado su eficacia. en este sentido, se puede afirmar que el camino que se inició en 1948 con la Declaración Universal LA RefoRmA De Los PRoCeDImIeNTos esPeCIALes... 259 Anuario de Derechos Humanos. Nueva Época. Vol. 10. 2009 (223-259) y que se concreta en la creación del Consejo de Derechos Humanos y más recientemente en la reforma de sus procedimientos especiales, es un proceso irreversible, que además nace y se desarrolla contra natura, ya que exige e impone a los estados una restricción de su poder y de su soberanía, a veces en contra de su misma voluntad. Conviene recordar por ejemplo que no hace falta el consentimiento del estado para crear y establecer un mandato; de hecho, puede adoptarse con la oposición del país concreto, sin embargo, si es necesario este consentimiento para las visitas a los países, y desde un punto de vista práctico, es necesario y conveniente37. La segunda y última reflexión es que es demasiado pronto para apreciar el verdadero alcance de los cambios planteados en el sistema de protección universal de los derechos humanos. La actitud y voluntad de los estados y el papel de las oNG, que cuentan con mucha más información y transparencia, debe observarse en los próximos años. 37 Por ejemplo, Cuba se opuso a la creación del mandato de la Representante especial de la Alta Comisionada para los derechos humanos, la sra. Christine Chanet a quien nunca dio autorización para entrar en el país. ello, no obstante, no impidió el establecimiento del mandato. esta relatora ha realizado, con dificultades, su tarea presentando informes sobre la situación de los derechos humanos en Cuba.