Aproximación a la reforma constitucional de Nicaragua

Papers 49, 1996 105-118 Aproximación a la reforma constitucional de Nicaragua Manuel Gerpe Landin Universitat Autbnoma de Barcelona. Departament de Ciencia Política i de Dret Públic. Grup &Estudis Polítics Centramericans. 08193 Bellaterra (Barcelona). Spain Joan Vintró Castells Universitat de Barcelona. Departament de Ciencia Política i de Dret Constitucional. Barcelona. Spain Resumen El articulo analiza la reforma de la Constitución nicaragüense de 1987 aprobada en 1995. En la parte dogmática se sitúa plenamente el texto dentro de la tradición liberal-demo- critica y se constitucionaliza un marco de relaciones económicas de economia social de mercado. En la parte orgánica se atenúa el presidencialisme, se refuerza el papel del Parlamento y se atribuye una relevante función de contrapeso al poder judicial. Palabras clave: Constitución, Nicaragua. Abstract. Approacb to tbe Nicaraguan constitutional reforrn The paper analyses the reform of the Nicaraguan Constitution of 1987, passed on 1995. On the dogmatic side, the text is completely set in the liberal democratic tradition and a framework of economic relationships based on social market economy is established by the Constitution. On the organic side, presidentialism is weakened, the role of the Parliament is strengthened and an outstanding function as counterbalance is conferred on the judiciary. Key words: Constitution, Nicaragua. Sumario 1. Introducción 3. Parte orgánica 2. Parte dogmática 1. Introducción Desde la derrota del Frente Sandinista en las elecciones de febrero de 1990 y el subsiguiente acceso al poder de Doña Violeta Barrios de Chamorro encabezando la heterogdnea coalición de la UNO, las íüerzas políticas nicaragiienses y el Gobierno se han planteado en diversas ocasiones la conveniencia de reformar la Constitución de 1987. La tarea no era fácil, por el equilibri0 y la polarización política existente entre 10s dos bloques y por la dificultad de superar 10s requisitos que la Constitución establece para su reforma. 106 Papers 49, 1996 \ Manuel Gerpe Landin; Joan Vintr6 Castells A pesar de las dificultades formales y politicas, la mayoria de la Asamblea Nacional emprende, a partir de la segunda mitad de 1993, la reforma de la Constitución. El camino previsiblemente debia ser tortuoso, pero se consideraba que era el Único eficiente para revalorizar el rol politico de la Asamblea Nacional dentro del sistema y para adecuar las estructuras estatales a las transformaciones que había sufrido la sociedad nicaragiiense desde la aprobación de la Constitución de 1987. El primer paso se dirige a debilitar la rigidez del procedimiento de reforma establecido en la Constitución de 1987, suprimiendo para la reforma parcial el requisito de que la iniciativa debia ser discutida en dos legislaturas (arts. 192 y 195). La modificación, aprobada por la Asamblea el 23 de febrero de 1994, significa tambidn la exteriorización del conflicto con el Ejecutivo, al negarse la presidenta de la república a promulgar la ley de reforma por considerar que la Asamblea se habia extralimitado en sus funciones, argumentando con buen criteri0 que la reforma del procedimiento de reforma era una reforma total y, por tanto, únicamente podia hacerlo la Asamblea Nacional Constituyente. Aunque el conflicto institucional con el ejecutivo se va acentuando, la Asamblea Nacional mantiene con firmeza el iter parlamentari0 de la reforma. El 25 de noviembre de 1994 se aprueba en primer debate el texto y en segundo debate, y definitivo, el 1 de febrero de 1995, se produce la aprobación parlamentaria. El texto es remitido a la presidenta de la república para su promulgación y publicación. Transcurrido el plazo para su promulgación y publicación sin que se llegara a un acuerdo, la Asamblea Nacional decide publicar la Ley de Reforma, que entra a regir el 24 de febrero de 1995. La reacción del ejecutivo, aunque tiene a su favor buenas razones jurídicas en las diferencias que sostiene sobre el procedimiento utilizado, se justifica mucho mejor si atendemos a que, tanto la presidencia de la República como Antonio Lacayo, ministro de la Residencia, son 10s grandes afectados por la reforma constitucional: la presidencia por ver limitados notablemente sus poderes y Antonio Lacayo, al verse implicado en una nueva causa de inelegibilidad que le impide presentarse inmediatamente a la elección de presidente de la República. La rigidez de las posiciones parece conducir el conflicto a un callejón sin salida en 10s meses inmediatamente posteriores a la publicación. Todos 10s intentos de mediación y conciliación ensayados fracasan hasta que, como habia sucedido en otras ocasiones, se acude al cardenal Obando y Bravo para que arbitre una solución. Al amparo de su autoridad arbitral, se configura el Acuerdo Politico de 14 de junio de 1995, firmado por el ejecutivo y la Asamblea Nacional. El acuerdo dará salida, o cuanto menos dejará adormecida, la tensión institucional. Haciendo una valoración global del mismo, puede admitirse que legitima la obra del Poder de Reforma: no incluye ninguna modificación a su redacción definitiva, y únicamente matiza el ritmo de implementación de las reformas y establece cautelas para garantizar la participación del ejecutivo en la elaboración de las leyes de desarrollo de las reformas constitucionales. Aproximaci6n a la reforma constitucional de Nicaragua Papers 49, 1996 107 Con estos singulares antecedentes, pasamos a continuación a hacer una breve descripción de 10s principales puntos sustantivos de la reforma constitucional de 1995 (Ley 192), cuya interpretación y aplicación queda pendiente del desarrollo de la Ley Marco (Ley 199), que resuelve el conflicto politico entre la Asamblea Nacional y la Presidenta de la República. 2. Parte dogmática A. Refornmiento de la democracia pluralista y representativa No puede sin duda negarse a la Constitución nicaragiiense de 1987 el carácter de pluralista y representativa. En este sentido 10s artículos 5 y 55 contemplaban explicitarnente el pluralismo politico como principio fundamental y reconocían el derecho a organizar partidos politicos con el fin de optar al poder. Por su parte el articulo 7 definia el Estado como República democrática y representativa. Asimismo, era notoria a 10 largo de todo el texto constitucional la ausencia de toda referencia a un partida Único o partido guia. Sin embargo, tampoc0 puede ignorarse que la Constitución nicaragiiense, en su articulo 2, además de señalar que el pueblo ejercia el poder por medio de representantes libremente elegidos por sufragi0 universal, establecia que el pueblo ejerce también el poder ((directamenten sin más precisiones acerca de 10s instrumentos de esta participación directa. Por otro lado, la Constitución introducia, de forma un tanto implícita pero perceptible, en el articulo 4 y en otros preceptos, un concepto de pueblo que no se identifica con el conjunto de todos 10s ciudadanos sino con 10s sectores económicamente más desfavorecidos del país. Si a eso se le añade que el propio articulo 4 afirmaba que el pueblo nicaragiiense ha constituido un nuevo Estado para defender sus conquistas revolucionarias y que la regulación constitucional de la defensa reposa sobre la figura del Ejército Popular Sandinista como bram armado del pueblo y sobre la obligación del Estado de armar al pueblo para defender las conquistas revolucionaria~, la singularidad del texto constitucional nicaragiiense en este ámbi- to salta a la vista de inmediato. Todo el10 tiene su explicación histórica en el proceso revolucionario nicaragiiense que culminó en 1979 con la caida del dictador Somoza merced al esfuerzo conjunto de 10s sectores democráticos nicaragiienses, entre 10s que jugaron un papel decisivo las clases populares y el Frente Sandinista de Liberación Nacional. Este mantenimiento del protagonismo y de la hegemonia política de las clases populares y del Frente Sandinista, en 10s años posteriores al triunfo revolucionario, cuyas causas y vicisitudes no corresponde analizar en este trabajo, determinaron en la práctica una creciente identificaciónconfusión entre pueblo-Frente Sandinista-Ejército Sandinista-Gobierno-Estado de la que la Constitución de 1987 -a pesar de su reconocimiento del pluralismo, la democracia representativa e incluso del carácter nacional y no partidista del Ejército (art. 95)- no consigue sustraerse plenamente. La conclusión es que en la Constitución se encuentran presentes dos Iógicas y tradiciones: la 108 Papers 49, 1996 Manuel Gerpe Landin; Joan Vintr6 Castells tradición liberal-democrática que pone el énfasis en la democracia pluralista y representativa y que tal vez sea la que tenga un reconocimiento formal mis explicito; y la tradición política de la izquierda revolucionaria con una concepción un tanto mística de la figura del pueblo y con la incorporación de soluciones institucionales no acordes con 10s principios del pluralismo politico y la democracia representativa. Frente a estas caracteristicas del texto constitucional de 1987 en la reforma de 1995 destacan una serie de puntos fundamentales que a continuación se resefian y que, como podrá comprobarse, van en la linea de reforzar la democracia representativa y de eliminar 10s posibles obstáculos a su plena consolidación: I. Introducción de dos precisiones importantes en el articulo 2 relativas al ejercicio del poder politico. Por una parte, se mantiene que el poder politic~ 10 ejerce el pueblo por medio de sus representantes libremente elegides por sufragi0 universal pero se afiade que ccninguna otra persona o reunión de personas pueda arrogarse este poder o representaciónn. Por otra parte, se concreta la forma mediante la cual el pueblo podrá ejercer de manera directa el poder politico, a saber, refertndum y plebiscito de acuerdo con las leyes en la materia. En cuanto al reconocimiento del pluralismo politico, puede observarse que en el articulo 5 persiste la previsión de exclusiones. La nueva fórmula propuesta para excluir organizaciones politicas ofrece algo más de seguridad jurídica, ya que no serán admitidas aquellas que ccpretenden el restablecimiento de todo tip0 de dictadura o de cualquier sistema antidemocrático)). Desaparece, por 10 tanto, la ambigua referencia a las organizaciones ccque pretendan el retorno al pasado)) o ccestablecer un sistema politico similar)). Con todo, es destacable este mantenimiento de limites ideológicos al pluralismo politico cuando en la práctica estas cláusulas son inoperantes o plantean graves problemas jurídicos y políticos en el momen- to de su aplicación. 2. La supresión de la idea de Estado revolucionario del pueblo presente en el articulo 4 del texto de 1987 y su sustitución por una fórmula relativa al papel del Estado en la promoción del progreso social y económico parangonable con otras Constituciones que recogen 10s principios del Estado Social de Derecho. Precisamente la definición de Nicaragua como Estado Social de Derecho aparece por primera vez en el nuevo articulo 130 de la Constitución reformada. 3. Una nueva denominación y configuración del Ejército. La reforma operada en el Titulo 5 de la Constitución introduce diversos carnbios significativos en este ámbito. El término ccsandinista)) desaparece de la denominación y de este modo la defensa nacional es encomendada al ccEjército de Nicaragua)). En cuanto a la configuración del Ejército, se enfatiza su carácter ccprofesional, apolitico, apartidista y no deliberante)) y su sumisión al poder civil. Paralelamente, se suprimen todas las referencias del texto de 1987 al pueblo en armas como instrumento de defensa de las conquistas Aproximación a la reforma constitucional de Nicaragua Papers 49, 1996 109 revolucionarias y la posible intervención del Ejército en asuntos internos se reserva a supuestos de grave desestabilización interior o de calamidades naturales, es decir, al ámbito de 10s estados excepcionales configurados en la Ley de Emergencia. Por último, no puede dejar de citarse en esta mención de las cuestiones relativas a la defensa la supresión del servicio militar obligatori0 (art. 96), uno de 10s temas estrella de la campaña electoral de 1990. B. Ampliacidn de los derechos de los ciudadanos y de kzs garantias de su ejercicio La relación de derechos y libertades de la Constitución de Nicaragua de 1987 es muy amplia y detallada y está contenida en el Titulo IV de la misma. Los derechos individuales, sociales, económicos y culturales, presentes en la mayor parte de las Constituciones democráticas contemporáneas, son también reconocidos, sin excepción destacable, por la norma fündamental nicarawense que otorga particular relieve a 10s derechos de carácter social entendidos como mandatos dirigidos a 10s poderes públicos con el objetivo de alcanzar mayores cotas de igualdad y bienestar. Por otra parte, el texto constitucional declara la plena vigencia en Nicaragua de 10s derechos reconocidos por las declaraciones y 10s pactos internacionales en materia de derechos humanos (art. 46). En cuanto a las garantias del ejercicio de tales derechos, puede sefialarse, además de la propia trascendencia de su reconocimiento en la norma jurídica superior, las reservas de ley para la regulación concreta de 10s derechos más importantes y la garantia jurisdiccional del recurso de amparo ante la Corte Suprema de Justicia que puede ser interpuesto por cualquier ciudadano frente a una violación por parte de 10s poderes públicos de cualquiera de 10s derechos recogidos en la Constitución (art. 188). La reforma constitucional de 1995 no pretende ningún recorte al extens0 catálogo de derechos y garantias del texto constitucional nicaragiiense, sino que más bien trata de ampliarlo. Tomemos algunos ejemplos particularmente reveladores como son 10s relativos al ámbito del poder judicial, al derecho de propiedad, a la reserva de ley en materia tributaria y a 10s nuevos instrumentos de protección de 10s derechos. En cuanto al primer punto, merecen destacarse tres modificaciones principales que afectan, entre otros, a 10s articulos 26, 34 y 93: 1. La competencia exclusiva del poder judicial para autorizar la entrada en un domicilio. Con todo, debe subrayarse que la relación de supuestos en 10s que no es precisa la autorización judicial para entrar en un domicilio está regulada en unos términos muy amplios y propiciadores de una aplicación abusiva por parte de las fuerzas de seguridad. 2. La supresión de la admisibilidad de las jurisdicciones excepcionales. 3. La prohibición de que 10s tribunales militares puedan juzgar a civiles, quedando la competencia de la jurisdicción militar limitada a 10s delitos y fal- 110 Papers 49, 1996 Manuel Gerpe Landin; Joan Vintr6 Castells tas militares cometidos por miembros de las fuerzas armada en el ejercicio de sus funciones. Por 10 que respecta al derecho de propiedad, las modificaciones en el articulo 5 y sobre todo en el articulo 44 ponen especial énfasis en situar en un mismo plano de igualdad 10s diversos tipos de propiedad que la Constitución reconoce (privada, pública, asociativa, cooperativa, comunitaria) y en garantizar el derecho a la propiedad privada de bienes muebles e inmuebles y de 10s instrumentos y medios de producción, la prohibición de la confiscación de bienes y la garantia de la indemnización justa en 10s supuestos de expropiación por motivos de la necesaria función social de la propiedad. El tercer ejemplo se proyecta sobre uno de 10s elementos de la Constitución de 1987 que más controversia jurídica y política ha desatado a raiz de la interpretación y de la aplicación que tanto el ejecutivo sandinista como el presidido por Violeta Chamorro han hecho de 10s articulos 1 15 (creación por ley de 10s impuestos) y 150.4 (decretos ejecutivos con fuerza de ley por parte del presidente en materia fiscal). Esta interpretación ha provocado que en realidad el articulo 115 haya quedado prácticamente sin efecto y por 10 tanto 10s ciudadanos se han visto desprovistos de la garantia de la reserva de ley parlamentaria en una cuestión tan trascendente para sus intereses como es la de las obligaciones tributarias. A el10 pone remedio la reforma del articulo 150.4 al eliminarse la mención a 10s decretos ejecutivos en materia fiscal. Por último, es preciso subrayar que la reforma constitucional de 1995 introduce un nuevo cauce institucional para la protección y defensa de 10s derechos de 10s ciudadanos a través de la creación de la figura del Procurador de 10s Derechos Humanos (art. 138.9). Con el10 se incluye en el ordenamiento nicaragiiense una institución similar al ombudsman o defensor del pueblo, tanto en su procedimiento de elección como en sus atribuciones y que ya tiene antecedentes en otros paises latinoamericanos. A propósito de las garantías del ejercicio de 10s derechos constitucionales debe, sin embargo, consignarse que, a pesar del reforzamiento del papel de la Asamblea Nacional en la decisión sobre la declaración del Estado de Emergencia (nuevo articulo 150.9), la reforma no ha afectado a la amplitud de la suspensión de derechos (art. 186), entre 10s cuales parece abusivo incluir 10s referidos al recurso de amparo (art. 45), asociacionismo profesional o corporativo (art. 49) y las condiciones de trabajo (art. 82). C. Opción por la economia de mercado y el Estado social En algunos preceptos, la Constitución nicaragüense de 1987 parecia querer encontrar en la regulación del sistema económico un equilibri0 entre el principio de la dirección y planificación estatal de la economia (art. 99) y el principio de la economia mixta que garantiza la existencia de diversos tipos de propiedad, y entre ellos la propiedad privada (art. 5 y 103). Ahora bien, la tajante afirmación del articulo 4 según la cua1 (cel Estado es el principal instrumento del pueblo para eliminar toda forma de sumisión y explotación)) y la reserva al área Aproximación a la reforma constitucional de Nicaragua Papers 49, 1996 11 1 estatal de manera irrenunciable (arts. 99 y 102) de la banca central, el sistema financiero estatal, 10s seguros, el comercio exterior y la explotación de 10s recursos naturales revelan que el texto constitucional nicaragiiense, sin caer plenamente en la lógica del constitucionalismo socialista, optaba por otorgar al Estado un papel de dirección y de intervención en la vida económica muy superior a las pautas de 10 que comúnmente se conoce como economia de mercado. La orientación de la reforma constitucional de 1995 va en una linea contraria y viene en cierto modo a formalizar juridicamente la evolución de la realidad económica nicaragüense en el periodo posterior a las elecciones de 1990. Asi, entre las previsiones mis destacables de la reforma en 10 relativo a la Constitución económica deben citarse las siguientes: 1. La eliminación del carácter dirigente del Estado en la economia (arts. 4 y 99), enfatizándose que (cel ejercicio de las actividades económicas corresponde primordialmente a 10s particulares)). 2. El respeto y la garantia en un mismo plano de igualdad de 10s diversos tipos de propiedad (arts. 99 y 104). 3. El reconocimiento de la libertad de empresa y del pleno ejercicio de las actividades económicas (arts. 99 y 104). 4. La admisibilidad clara de la actuación privada en la banca, seguros y comercio exterior (art. 99). Ahora bien, esta abierta opción por la economia de mercado no va en detrimento de la inclusión de 10s elementos más caracteristicos del Estado social. Cabe recordar a este respecto que la definición del Estado como socialse incorpora en el nuevo articulo 130. En este sentido, y coherentemente con esta definición de Estado social, el texto constitucional resultante tras la reforma mantiene o incorpora, entre otros, 10s siguientes aspectos: 1. La responsabilidad del Estado de promover el desarrollo integral del país y de garantizar la democracia económica y social (art. 99). 2. El papel del Estado para asegurar el derecho a la educación y a la salud (art. 119, 121 y 59). 3. La significación estratégica de la reforma agraria para la transformación económica del país y para dar satisfacción a las reivindicaciones históricas de 10s campesinos (art. 106 y 107). 4. La intervención del Estado para asegurar la explotación racional de 10s recursos naturales (art. 102). D. Conclusidn A modo de conclusión puede afirmarse que la reforma constitucional de 1995, en 10 relativo a la parte dogmática, pretende eliminar todos 10s elementos singulares del texto de 1987 más discordantes con la tradición liberal-democrática y, al propio tiempo, constitucionalizar un marco de relaciones económicas de economia social de mercado. 112 Papers 49, 1996 Manuel Gerpe Landin; Joan Vintró Castells Una de las finalidades de la reforma constitucional es dignificar la vida pública, evitando que la República sea considerada como un bien familiar o patrimonial. Para conseguirlo, se adoptan un conjunt0 de medidas tendentes a impedir el nepotismo y la corrupción. Para limitar el nepotismo, práctica habitual y de la que es un buen ejemplo el de Toiío Lacayo, yerno de la presidenta de la República, se prohibe expresamente que puedan ser electos presidente de la República ni ministro, viceministro, presidente o director de entes autónomos y gubernamentales y embajadores 10s parientes del presidente de la República dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad. Una prohibición que se generaliza para 10s nombramientos de todos 10s poderes del Estado y otras instituciones constitucionales, concretándola en que no puede existir tal grado de parentesc0 con la autoridad que hace el nombramiento y, en su caso, con la persona de donde hubiera emanado esta autoridad (arts. 130 y 152). Frente a la corrupción, una de las medidas que se adoptan es la de establecer que ninguna de las autoridades públicas, en su sentido más amplio, pueda obtener concesión alguna del Estado. Tampoco pueden ser apoderados o gestores de empresas públicas o privadas, nacionales o extranjeras, en contrataciones de éstas con el Estado. La violación de esta disposición anula las concesiones o ventajas obtenidas y causa la pérdida de la representación y el cargo (art. 130). A el10 debe ahadirse un riguroso tratamiento de las causas de inelegibilidad que, aunque globalmente responda a purificar la representación, no esconde un cierto ánimo de depuración política (arts. 134 y 147). Ejemplos de tales medidas son las limitaciones establecidas para 10s que hubieran renunciado anteriormente a la nacionalidad nicaragüense o no hubieran residido o trabajado en forma continua en el país 10s cinco aiíos anteriores a la elección. B. Cambios en la normativa electoral Aunque la valoración de 10s sistemas electorales corresponde a otras comunicaciones, cabe dejar constancia de una obviedad de doble filo: se actúa sobre una realidad en la que la presidenta accede al cargo con unos apoyos electorales que casi inmediatamente abandona en su tarea de gobierno, de manera que una buena parte de 10s mismos constituyen el núcleo duro de la oposición a su gestión, y con una Asamblea Nacional con un pluralismo exacerbado que, en muchos momentos, impide incluso su regular constitución. Lo primero se puede considerar que favorece modificaciones en favor de flexibilizar, dando mayor margen a la autonomia partidista, la presentación de candidaturas a la Presidencia y abrir un margen posterior para las grandes alianzas. Lo segundo, 10 que afecta a la atomización de la representación en la Asamblea, deberá corregirse reforzando la tendencia mayoritaria del sistema proporcional, que no se discute. Aproximacicin a la reforma constitucional de Nicaragua Papers 49, 1996 113 Desde tal lectura se justifica la coherencia de la reforma en favor de la elección popular directa del presidente en un sistema de doble vuelta. En la primera para resultar electo se requiere obtener al menos el cuarenta y cinco por ciento de 10s votos válidos. De no darse, a la segunda vuelta accederían únicamente 10s dos candidatos mis votados en la primera, resultando elegido el que mayor número de votos obtuviera. La papeleta de presidente contiene la de vicepresidente, una inclusión que gana peso en la medida que en el conjunto del proyecto se refuerzan las funciones de gobierno del mismo (art. 147). Con la finalidad de corregir la atomización de la representación, las medidas que se proponen en relación con la elección de 10s miembros de la Asamblea Nacional son: se mantiene el número de 90 diputados, de 10s cuales 20 serán elegidos en circunscripción electoral nacional y 10s 70 restantes en 10s departamentos (antes la circunscripción era más amplia, la región) y regiones autónomas (art. 132). Disminuyendo el tamafio electoral de la circunscripción parece que deberá también potenciarse el efecto mayoritario de la fórmula electoral. A el10 debe aííadirse aue también establece la limitación tem~oral del mandato del presidente y de 10s representantes, que pasarian de 6 a 5 aííos (arts. 148 y 136). C. Atenuación del presidencialismo Para atenuar el presidencialismo, intensisimo en la Constitución de 1987 y con ribetes dudosamente coherentes con el presidencialismo democrático, se propone una doble via de corrección: la mis explicita, potenciar la función decisoria de la Asamblea Nacional; y la menos explicita, potenciar la función ejecutiva del Consejo de Ministros. l0 El debilitamiento de las funciones del presidente de la República tiene como materias significativa las siguientes: a) Disminución de sus facultades electivas: al margen de 10s rigurosos requisitos de elegibilidad a 10s que hemos hecho referencia y que aquí afectaria a 10s miembros del Gobierno y altos cargos de la Administración, interesa destacar que se debilita la potestad del presidente en 10 que afecta a 10s miembros del Consejo Supremo electoral, al procurador de 10s Derechos Humanos, al contralor general de la República, y al procurador general de Justicia. En todos estos úitimos supuestos el presidente mantiene el derecho de presentar lista de candidatos pero en competencia con listas presentadas por 10s diputados de la Asamblea Nacional, siendo esta última la que termina decidiendo por votación. - b) Una muy intensa pérdida de las facultades normativas, especialmente de dar normas con rango de ley, que se trasladan a la Asarnblea Nacional. Las principales expresiones de este fenómeno son: