Crisis y futuro de la Seguridad Social

CRISIS Y FUTUR0 DE LA SEGURIDAD SOCIAL Felipe Se ano Pé ez (Uniue sidad del Pais Vasco / Euskal He iko Unibe si a ea) El obje i o que se pe sigue en es e a iculo es plan ea se el u u o de nues o sis ema de segz idad social. Pa a ello, se p ocede al análisis de lg c isis inancie a que ac ualmen e le amenaza, ponikndola en elación con- un esquema gene al de in e p e ación de la c isis ecolzómica. Finalmen e se7 pasa e is a al p oyec o, o p oyec os pa ciales, que en es os momen os es a*' implan ando el gobie no con el obje i o de e o ma el sis ema. En un ecien e semina i0 celeb ado en e in es igado es eu opeos g la inoame icanos con el obje o de e ec ua un es udio compa a i o de nues- os espec i os sis emas de p o ección social se susci ó, p ác icamen e des- de el inicio, el p oblema cen al que hoy enemos plan eado espec o al u- u o de dichos sis emas: el de la e e sibilidad o no de la pa icipación del- Es ado en es e campo de in e ención. El caso chileno, en donde ecien emen e se acaba de ap oba una ley p i a izando el égimen de pensiones, e a u ilizado po 10s in es igado es la inoame icanos como un ejemplo pa a ad e i que, al menos en sus pai- ses, la solución de ini i a a la c isis po la que a a iesan ac ualmen e sus. sis emas de segu idad social pod ia pasa , si no po un o al desman ela- 3 E Pape s 34 (1990) (31-44) -<(Pape s)>: Re is a de Sociologia mien o de 10s sis emas públicos, si al menos po la p i a ización de p og a- mas impo an es, básicamen e 10s p og amas de jubilación. Los in es igado es eu opeos nos limi ábamos a cons a a 10s e ec os ne- ga i os que la c isis económica es aba o iginando en 10s ni eles de p o- ección social, pe o sin a e e nos a a anza ninguna hipó esis sob e el u u o que espe a a nues os sis emas de segu idad social. Pe o más allá del análisis co npa a i o de las dis in as expe iencias que ue on es udiadas, el p oblema de ondo que sub~acía e a el de in en a da espues as sa is ac o ias al p oblema más gene al que se había susci ado. .A 10 la go del semina i0 uimos omando conciencia de que, pa a a anza en es a di ección, e a necesa ia p o undiza en el análisis del o igen de 10s sis emas de p o ección social; en la elación de es os sis emas con el me - cado de abajo; en cómo se habia a iculado la dinámica de la p o ección social con la dinámica de la acumulación del capi al. En de ini i a, e a p e- .ciso es udia a ondo, pa a cada uno de 10s paises, de qué o ma 10s sis e- mas de p o ección social, y de mane a singula 10s sis emas de segu idad so- cial, habian en ado en elación con el conjun 0 de a iables socioeconómi- cas pa a acaba con igu ando un mapa de es abilidad económica que hoy se encuen a en c isis. Una ez delimi ados 10s campos de análisis, el p oblema del mé odo se susci ó de mane a inmedia a. La c isis de 10s sis emas de segu idad social debía se en endida como o mando pa e de esa c isis más amplia que ex- pe imen an las economías occiden ales, de al o ma que el pun o de a an- que necesa iamen e debía pasa po una comp ensión cla a de la ac ual c i- sis de egulación del capi alismo. En mi opinión, y en elación con es e Úl imo aspec o señalado, el mé- odo de análisis nos debe pe mi i in eg a una eo ia de la c isis en una eo ia que enga como obje i o undamen al la explicación de la dinámica del capi al a la go plazo, 10 cual nos acul a ia pa a en ende las e apas de es abilidad y las e apas de c isis que ca ac e izan la his o ia del capi alismo como momen os dis in os, y di e enciados en e si, de esa dinámica. Es po es o po 10 que el p esen e a iculo se inicia esbozando es as líneas me o- ,dológicas undamen ales que nos pe mi an en ende de una o ma más cla a, supe ando la me a desc ipción de acon ecimien os, 10 que es á acon- eciendo en la ac ual c isis económica con nues o sis ema de segu idad social. C isis y Iu u o de la Segu idad Social 11. UNA TEORIA DE LA CRISIS ECONOMICA I El p oceso de ep oducción del capi al descansa en la doble condición de ex acción de la plus alía y de ealización de la misma, de mane a al que se es ablezca una co espondencia en e la es uc u a de la p oducción y la es uc u a de las necesidades sociales. De o ma sin é ica, las ca ac e is icas que de inen cada uno de es os momen os del p oceso del capi al son seña- lados po Ma x en 10s siguien es é minos: <La!; condiciones de explo a- ción di ec a y las de su ealización no son idén icas. Di ie en no sólo en cuan o a iempo y luga , sino ambién concep ualmen e. Unas sólo es án limi adas po la ue za p oduc i a de la sociedad, mien as que las o as s610 10 es án po la p opo cionalidad en e las di e sas amas de la p o- ducción y po la capacidad de consumo de la sociedad. Pe o es a capa- cidad no es á de e minada po la ue za absolu a de p oducción ni po la capacidad absolu a de consumo, sino po la capacidad de consumo sob e la base de elaciones an agónicas de dis ibución.:s ' Los limi es que ac úan sob e las <(condiciones de explo ación di ec as no son o os que aquellos que inciden di ec amen e sob e el p oceso de alo ación del capi al o, dicho en o os é minos, 10s que encuad an el p o- ceso de gene ación del plus alo . Es al con lic o que en en a el capi al con el abajo al que nos enemos que emi i pa a da cuen a de aqdllos. En ende es as condiciones que limi an la ex:plo ación di ec a a pa i del con lic o signi ica que, implíci amen e, es a nos haciendo una de e minada lec u a de 10 que Ma x denomina en la ci a eseñada a ue za p oduc i a de la sociedad)>. En e ec o, en e a una lec u a ecnológica de es a idea, que nos pond ia en elación el p oceso de alo ización del capi al con una eo ia del desa ollo de la écnica, es amos implíci amen e oponiendo la conside a- ción de que las decisiones de inno ación, de modi icación de 10s p ocesos p oduc i es, no son un da o exógeno que depende del g ado de a ance que en un momen o his ó ico de e minado haya alca~lzado la in es igación éc- nica. Po el con a io, la elección de écnicas po pa e del capi alis a es 6 en elación di ec a con el mayo o meno g ado de e osión que imponga la esis encia de la clase ob e a, y con el mayo o meno g ado de p esión que eje zan sus compe ido es en o den a alo iza un capi al p e iamen e a anzado. Es pa icula men e con enien e insis i en es e aspec o po la es echa conexión que gua da con el análisis de la in e ención es a al, y de o ma singula con el análisis de la segu idad social. Una in e p e ación ecnolo- 1. Mm, I<., El Capi al, lib o 111, ol. 1, p. 313, Ed. Siglo XXI, 1981. I <(Pape s i: Re is a de Sociologia gicis a del p oceso de alo ización del capi al e ía en el Es ado un me o agen e des alo izado del capi al, es a >leciendo la elación en e la es e a p i ada y la es e a es a al en unos é minos uncionales, de sob ede e mi- nación de una sob e o a. Con es o no es amos a i mando implíci amen e que esis como és as sean alsas, sino, sencillamen e, que no son su icien es 0, mejo dicho, que ienen impo an es sesgos in e p e a i os. La no conside ación, o su inclusión de una o ma secunda ia, del con lic o, an o en e el capi al y el abajo como en e las dis in as acciones del capi al, impide ap ehende que 10s p ocesos de e osión de las condiciones de explo ación pueden adop a o mas que no son es ic amen e económicas. El con lic o en e las pa es en en adas se desa olla en espacios dis in os (el económico y el polí ico), de donde ema- nan esul ados con adic o ios y po encialmen e con lic i es pa a el capi al que in luyen en sus p ocesos de alo ización, de e io ando o e o zando unas de e minadas condiciones his ó icas de explo ación de la ue za de abajo. El p oceso de de inición de la ac i idad es a al es el esul ado de unas p ác icas en donde la elación de ue zas en e las pa es puede se al e ada en mayo o meno medida en unción de la e ec i idad que demues en en un momen o de e minado 10s mecanismos que il an, en la es e a es a al, las dis in as ei indicaciones de 10s agen es ac uan es. Es necesa io ene siemp e en cuen a la posibilidad de co npo amien os au ónomos de 10 po- lí ic~ * al habla de condiciones de explo ación. De igual o ma que es p e- ciso ene en cuen a que la p opia de inicicin de 10s mecanismos ins i ucio- nales de in eg ación del con lic o puede se en un p ime momen o incluso con adic o ia con las condiciones écnicas de acumulación con que el capi- al alo iza su dine o adelan ads. Pe mí asenos una b e e dig esión pa a a a de consolida las ideas que se acaban de expone ace ca del o igen de la segu idad social. Un nexo eó ico clásico en el pensamien o ma xis a pa a es ablece la elación en e ue za de abajo y ges ión es a al de és a, al menos po 10 que a la ac i idad es a al que aquí nos ocupa se e ie e, se es ableció pa iendo del c ejé ci o indus ial de ese a^.^ Es a esis pod ia esumi se, aun a iesgo de se ex- 2. Cuando hablamos de c compo amien o au ónomo de 10 poli ico,> es amos pen- sando en una in e p e ación de la ac i idad es a al que se aleja de la idea de c au ono- mía ela i a,, en an o que p incipio de acionalidad en el eje cicio dei pode poií ico. Más bien es amos pensando en un concep o de c au onomia ela i a* que e ela las con- adicciones consus anciales a la o ma de dominación polí ica que ca ac e iza el modo de p oducci6n capi alis a, con una elación social que se ec ea en dos espacios dis in- os (el económico y el poli ico). 3. Véase, po ejemplo, el abajo de B unho , S. (de), B a e Capi al. Ed. Mas- pé o, 1982. C isis y u u 0 de la Segu idad Social cesi amen e simplis a, en 10s siguien es é ninos: pa a el co ec o uncio- namien o del sis ema económico capi alis a es p eciso que exis a un < ejé - ci o indus ial de ese a),; ni el capi al ni 10s ~bajado es pueden hace se ca go de su man enimien o, e go la in e ención del Es ado pa a impone 10s c in e eses de conjun 0 de la ep oducción del capi al)> es ine i able. En nues a opinión, las esis de es e es ilo soslayan el e o eó ico que supone in eg a en el análisis una concepción del Es ado como un espacio de con lic o. Como un espacio po cuyos canales c los de echos bu gueses de no- c á icos)>, en 10s que O e e el elemen o undan~en al de con adicción de la o ma de dominación polí ica del capi al: pueden pene a las dis in as ei indicaciones de 10s agen es ac uan es y con igu a , según su elación de ue zas, el con enido de ini i o de las unciones del Es ado. La esis de la segu idad social como conquis a de la clase ob e a, aunque p esen e en 10s abajos del ma xismo más uncionalis a, solame i e adquie e su e dade o signi icado cuando se acep a al Es ado como un espacio en el que el con- lic o acaba po de e mina la con igu ación de ini i a de sus unciones. Concebi , en onces, 10s limi es que ac úan sob e las condiciones de ex- plo ación di ec a a pa i del con lic o no niega la p esencia del cambio ecnológico, sino que, sencillamen e, pone en elación a és e, o 10 explica, a pa i de la con adicción undamen al que se desa olla en el modo de p oducción capi alis a. Po 10 que se e ie e al segundo momen o del p oceso del capi al, el de la ealización del bene icio, las p opiedades de la, me cancia --el se alo de uso y alo de cambio a un mismo iempo- obligan a a i ma , siguiendo a Ma x, que <<no puede explica se absolu amen c: nada a pa i de la ela- ción en e la o e a y la demanda an es de es a desa ollada la base sob e la cua1 ope a es a elaciÓn)>.' En e ec o, si nos cen amos en la o mación de la o e a, sabemos que la p oducción de me cancias bajo el modo de p oducción capi alis a no se o ganiza en unción de las necesidades sociales, sino en unción de la ob- ención de un plus alo . < Nunca hay que ol ida que la p oducción de es e plus alo -y la econ e sión de una pa e del mismo en capi al, o sea, la ncumulación, cons i uye una pa e in eg an e de esa p oducción de plus a- lo - es el obje i o di ec o y el mo i o de e minan e de la p oducción ca- pi alis a.)> Dicho con o as palab as, es el << alo de cambio)> de la me - cancía y no su <( alo de uso)> el que de e mina Las ac uaciones del capi al. 4. Véase O e, C., c La abolición del con ol del mei cado y el p oblema de la legi- imidad~, en El Es ado en el capi alismo con em;~o áneo. Edición a ca go de Sonn- ag, H. R., y Valecillas H., Ed. Siglo XXI, 1977. 5. Ma x, K., El Capi al, op. ci ., pág. 230. 6. Ibíd., pág. 313. <<Pape s,: Re is a de Sociologia Aho a bien, la o e a no solamen e se ca ac e iza po es a o ganizada en unción del plus alo , sino que, además, es el esul ado de una mul i ud de acciones indi iduales, de capi alis as indi iduales que ac úan sin ningún ip0 de conexión, bajo condiciones de p oducción -y po 10 an o de gene- ación de bene icio- dispa es, y conec adas únicamen e po una misma dinámica, o po un mismo denominado común: la ob ención del máximo bene icio. Es e hecho nos emi e a la p opo cionalidad en e las di e en es amas de la p oducción como la p ime a limi ación que apun aba Ma x en el p oceso de ealización de bene icio. Las necesidades sociales, po su pa e, deben se analizadas a pa i del concep o de <( alo de uso>> de las me cancías. Desde es a pe spec i a, la de- manda se puede conside a como un elemen o exógeno al capi al. La exis- encia de unas necesidades sociales, independien emen e de que exis a o no una p oducción que las cub a, es algo que, en p incipio, pod íamos pensa que escapa a la olun ad y al con ol del capi al. Sin emba go, no puede deci se 10 mismo de su olumen, ya que, como señala Ma x, <<las necesida- des sociales, es deci , aquello que egula el p incipio de la demanda, es án condicionadas en 10 undamen al po la elación ecip oca en e las di e - sas clases y po su espec i a posición económica, es o es, p incipalmen e y en p ime luga po la p opo ción en e el plus alo global y sala io, y en segundo luga po las di e sas pa es en las cuales se escinde el plus alo (ganancia, in e és, en a de la ie a, impue~ os)>.~ Dicho en o os é minos, 10s limi es que a ec an el momen o de ealización de la plus alia, desde el lado de la demanda, son unos limi es di ec amen e emanados de la p opia lógica del p oceso de ep oducción del capi al. Si és os son 10s limi es que ac úan sob e la es e a de la ealizaci6n, el p oblema de ajus e en e las necesidades sociales y la o e a se plan ea en é minos de inde e minación, de p oblema a esol e : <(No hay una conexión necesa ia, sino solamen e casud, en e la can idad global de abajo social aplicada a un a iculo social, es deci , en e la pa e alicuo a de su ue za de abajo global que emplea la sociedad pa a la p oducción de ese a iculo, o sea, en e el olumen que ocupa la p oducción global, po una pa e, y el olumen en que la sociedad eclama la sa is acción de las necesidades socia- les po ese a iculo de e minado, po la o a.>>' Es a di e gencia emana, in- sis imos, de la duplicidad de p opiedades que pe mi e que la me cancia sea un alo de cambio y un alo de uso. La solución a es e p oblema, o, en o as palab as, el p oceso a a és del cua1 el sis ema es capaz de ajus a la p oducción al olumen de necesi- 7. Ibíd., pág. 230. 8. Ibíd., pdg. 236. C isis y . u u 0 de la Segu idad Social dades sociales, necesa ianen e se ha de a anca de la causa undamen al que p opicia la p oducción de ip0 capi alis a: la ob ención del bene icio. Es la compe encia en e capi ales, la emig ación ¿e 10s capi ales de unos sec o es de la p oducción a o os en busca del máximo bene icio, 10 que, al i igua- lando las condiciones de p oducción en e 10s di e en es capi ales, p o oca las necesa ias modi icaciones en la con igu ación de la o e a de mane a que es a se adap e a la es uc u a de las necesidades sociales. En línea con 10 apun ado, el GRREC ha ace ado a deíini la dinámica a la go plazo del capi alismo a pa i de la idea de < egulaciÓn)>, en endida es a a su ez como la a iculación, en un espacio de e minado (concep o de <(sis ema p oduc i a)>), de las dos leyes del bene icio capi alis a (la <dey de la baja endencial de la asa de ganancia)> y la c(lc:y de la igualación de las asas de ganancia)>) de acue do con unas no mas a <(p ocedimien os sociales de egulacións ( unciones del Es ado). Es os es concep os: esis ema p duc i o)>, aleyes del beneíicio)> y ap ocedimien os sociales de egulaciÓn)>, pe mi en pe iodiza la dinámica his- ó ica del capi al, mos ando la al e nancia de e apas de es abilidad es uc- u al del sis ema con e apas de c isis; e apas es as úl imas en las que se asis e al de umbamien o de las bases de egulación de 10s pe íodos de es- abilidad p e ios, es deci , al in de una de e minada mani es ación de <ccohe- encia), en e esas es ca ego ías apun adas y al es ablecimien o de nue os p ocedimien os, o de un nue o <cinodo de egulación)>, de a iculación <ccohe- en en de las dos leyes del bene icio en un espacio de e minado con nue as no mas o nue os p ocedimien os sociales de eguilación. Apun emos, pa a e i a posibles malen e didals, que las c isis económi- cas no son algo necesa io pa a el p oceso de ep ducción del capi al, en la medida en que his ó icamen e podemos conclui de ellas que han ac uado como e ulsi o de aquél. Son, po el con a io, u ia consecuencia lógica del p opio p oceso del capi al cuya supe ación po medio de la c eación de nue as elaciones, o de un nue o modo de egulación, es algo imp e isible en an o que no depende de la men e de un plani icado , sino de la in e ac- ción de in e eses con apues os y con adic o ios sob e 10s que, a p io ;, es ac ible pensa sob e su imposibilidad de compa ibilidad o de < cohe encia)>. De 10 que se acaba de indica se desp ende una idea que cob a i al impo ancia pa a el asun o que nos ocupa. Las c isis se p esen an como el momen o his ó ico en el cual se asis e al desman elamien o de odo el en a- mado de elaciones en e las a iables socio-económicas que habían ca ac e- izado la an e io e apa de es abilidad. Y, de o nia simul ánea, la c isis se p esen a ambién como un momen o de cons ucción de algo nue o, como un 9. GRREC, C ises e Regula ion. Recueil de ex es. 1979-1983, Ed. PUG, 1983. <<Pape s)>: Re is a de Sociologia momen o de ecomposición de nue as elaciones en e las a iables que pueden conduci al capi alisme hacia una nue a e apa de es abilidad. Es a ca ac e ización de la c isis como un momen o de ansición, dinami- zada po el con lic o que en en a a 10s dis in os agen es ac uan es, in o- duce una inde e minación eó ica en cuan o a la posibilidad de p e e la con igu ación de ini i a, si es que se alcanza, de una nue a e apa de es a- bilidad, y, consiguien emen e, espec o a la posibilidad de p e e 10 que puede ocu i con 10s sis emas de p e isión social. Pod emos ene una idea más o menos cla a de cómo la c isis es á e osionando el sis ema de segu i- dad social, pe o esul a di ícil esponde a la cues ión cen al que a anzamos al inicio de es as páginas sob e la e e sibilidad o i e e sibilidad de dicho sis ema. 111. LA CRISIS EN SU CONFIGURACION ACTUAL: SU IMPACTO SOBRE NUESTRO SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL Más all6 de la explicación que demos sob e el su gimien o de 10s sis- emas de segu idad social, nunca debemos ol ida que su desa ollo ha sido acili ado en la medida en que aquéllos se han podido imb ica con la diná- mica económica. Es cie o, y el análisis his ó ico 10 demues a, que han exis ido icciones y con adicciones en e la dinámica de la polí ica social y la dinámica económica. Sin emba go, has a el desencadenamien o de la ac ual c isis económica, se había log ado supe a es as con adicciones sin cues iona 10s limi es que enma caban el p oceso de acumulación. La poli- ica social y la polí ica económica se p esen aban como dos p ác icas socia- les de egulación compa ibles en e sí. Pod íamos p o undiza más y mos a qué ip0 de compa ibilidad se es ableció en 10s dis in os paises a endiendo a las pa icula es ci cuns ancias que ca ac e iza on su desa ollo económico. Mos a cómo, al menos pa a el caso español, la a iculación en e la dinámica económica y la polí ica so- cial no alcanzó g ados de compa ibilidad an in ensos como en la mayo ía de 10s paises eu opeos, sino que, po el con a io, el desa ollo de la polí ica sclcial quedó p o undamen e las ado po las necesidades del p oceso de acu nula~ión.'~ Sin emba go, pa a el obje i o que aquí se pe sigue, es udia la elación exis en e en e la c isis económica y la c isis de la segu idad so- cial, puede conside a se secunda i0 insis i en el desa ollo exposi i o de 10. Se ano Pé ez, F., <(C isis económica y c isis de la segu idad sociab, en In o - mación Come cial Española, núm. 665, 1989. C isis y u u o de la Segu idad Social es a elación. Aunque con iene señala que la c isis di e encial que ma ca nues o sis ema de segu idad social, con unos ni eles de p es ación sus an- cialmen e más bajos que 10s ga an izados en la Comunidad, encuen a su aiz en la a danza con que se diseña la nue a polí ica social a p incipios de la década pasada. Es p eciso acla a de o ma p e ia, aunque sea ei e a algo sob ada- men e conocido, que 10s sis emas de segu idad social de base con ibu i a se p esen an como un conjun o de p og amas públicos, sos enidos po la con ibución obliga o ia de abajado es y emp esa ios y ans e encias es- a ales, a a és de 10s cuales 10s abajado es-con ibuyen es adquie en el de echo a pe cibi un conjun o de se icios cuando cie os acon ecimien os in e umpen su capacidad de abaja ( ejez, in alidez, en e nedad, e c.). Es e da o sob e las uen es de inanciación es pa icula men e impo an e pa a pode en ende 10s má genes den o de 10s cuales cabe habla de una c isis inancie a del sis ema de segu idad social :uando se al e an las con- diciones económicas que pe mi en el lujo con inuado y sos enido de la en a necesa ia pa a con ibui al pago de dichas p es aciones. Hecha es a acla ación, al ez la mejo mane a de p esen a la elación en e la c isis económica y la c isis de la segu idad social sea plan eando que, en la si uación ac ual, se ha o o la compa ibilidad en e polí ica so- cial y polí ica económica que, como se apun aba a n e io men e, había ca ac- e izado la e apa de es abilidad económica de las ciécadas pasadas. La up u- a de es a compa ibilidad hay que busca la, a'[ me los en nues a opinión, en la incapacidad de las con a ende icias que ga an izan una expansión < es a- ble)> de la acumulación de capi al pa a supe a las endencias a la c isis eco- nó nica que es án siemp e p esen es en la dinámica del capi al ( up u a de la a iculación de las dos leyes del bene icio). Dicho en o as palab as: la caída de la asa de ganancia ha obligado a ede ini 10s obje i os sociales y económicos, y, en consecuencia, a ins u- men a poli icas económicas de ges ión de la c isis que en an en anca con adicción con la consecución de 10s obje i os sociales sob e 10s que se había undado el consenso social en la an e io e apa de es abilidad económi- ca. Son las polí icas de ecupe ación del exceden e emp esa ial las que es án e osionando 10s ni eles de p es ación que o ece la segu idad social. Y, con- adicción undamen al de es as es uc u as de p o ección social, jus amen e en el momen o en que, como consecuencia de la c isis, exis e una mayo de- manda sob e es os p og amas sociales. Pe o, ¿cóm0 se es ablece es a elación con adic o ia en e la polí ica social y la polí ica económica? A inales de 10s años se en a se asis e a un gi o en las poli icas de ges ión de la c isis que enia po obje i o es able- ce 10 que pod íamos denomina un encadenamien o mac oeconómico <<clá-