El proceso de toma de decisiones legislativas : las relaciones Gobierno-Parlamento en España

EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES LEGISLATIVAS. LAS RELACIONES GOBIERNO-PARLAMENTO EN ESPAÑA (1977-1986)" Diego López Ga ido (Uni e sidad Au ónoma de Mad id) Joan Subi a s (Uni e si a Au bnoma de Ba celona) 1. Como es bien sabido, las Co es, Cong eso y Senado, ep esen an en España al pode legisla i o y eje cen una labo de con ol de la acci6n del gobie no. También es sob adamen e conocido que las elaciones en e las dos cáma as legisla i as españolas con igu an a nues o sis ema como un ejemplo más de bicame alis no < impe ec o~, en el que el Senado ocupa una posición subsidia is, an o po 10 que se e ie e al p oceso legisla i> o como al p oceso de o mación y con ol del gubie no. Es a si uación ha p o ocado que sea el Cong eso de 10s Dipu ados el que cuen e con la p esencia de 10s p incipales líde es polí icos del país y, al mismo iempo, el que haya a aído has a aho a la mayo a ención de 10s medios de comunicación. El Senado, en cambio, ha ido e o zando su posición ma ginal y dependien e, has a el pun o de se hoy uno de 10s p incipales ocos de a ención en posibles e o mas ins i ucionales (pasen és as po la ia de modi icación del ex o cons i ucional o po una más simple eelabo ación eglamen a ia). La composición de las Co es Gene a- les en las sucesi as legisla u as demues a que el Senado epi e la com- posición polí ica del Cong eso, ampliando si acaso la mayo ía polí ica esul- an e. El10 con ie e el p oceso legisla i o en epe i i o y el paso de 10.s p oyec os y p oposiciones de ley po la Cáma a Al a no acos umb a a in o- duci elemen os de no edad impo an e. * Es e a iculo es la e sión cas ellana, lige amen e e ocada, de un p eeden e abajo en lengua inglesa p óximo a apa ece en un I b o colec i o sob e Pa lamen os en el Su de Eu opa a publica en F ancis Pin e bajo la coo dinación de Ul ike Liebe . 35 Pape s 33 (1990) (35-49) <<Pape s)>: Re is a de Sociologia 2. Du an e las dos p ime as legisla u as democ á icas, el g up de UCD gozó de mayo ía en ambas cáma as. Como se ha enido epi iendo, ue la di e sidad ideológica y el choque de pe sonalidades las que, jun o a una mala ges ión económica, conduje on al pa ido de UCD a la desin- eg ación después de la apa a osa de o a de 1982. La ac i idad pa la- men a ia de ese pe íodo enia ambién muy condicionada po la necesidad de 10s cen is as de pac a cada una de las decisiones de las cáma as con di e sos g upos (sob e odo popula es y con e gen es) a in de consegui la mayo ia absolu a de la que no disponían. Esa si uación ag a aba ah mis las disc epancias in e nas en un pa ido que ag upaba desde conse - ado es a socialdemóc a as. Esa si uación con as a con la que se ha enido p oduciendo desde 1982. Como es no o io, desde las elecciones de oc ub e de ese año, el g upo socialis a ha dispues o de mayo ía absolu a en ambas cáma as y, supe ada la c isis de lide azgo de 1979, ha man enido una ue e cen alización de su di ección, pe sonalizada en las igu as de González y Gue a. 3. Es ambién obligado menciona el hecho de que el pa lamen o espaiiol, a di e encia de 10 que ocu e en o os en o nos, no se ha des a- cado en es os años po una g an capacidad de in eg ación o a iculación de in e eses sociales, ni a npoco po cons i ui uno de 10s núcleos cen ales de a ención del g an público. Los pa idos en España, apa e de pasa po di e sas c isis, no han llegado a es uc u a mili ancias po en es, ni an sólo han man enido g ados de iabiidad no able en las elecciones de 10s di e- en es ni eles de gobie no. El g ado de socialización polí ica ha sido -y es- bajo, y el g ado de a iculación social se si úa ambién po debajo de paises con adiciones libe al-democ á icas más a ianzadas. En ese con- ex o, pod íamos a i ma que la ia consensual de elabo ación y ap oba- ción de la nue a Cons i ución, si bien acili ó una ansición no aumá- ica, no ayudó, po su sec e ismo y al a de anspa encia, a man ene 10s al os ni eles de poli ización de 10s p ime os iempos de la ansición. 4. Es e conjun o de elemen os, aquí muy suma iamen e expues os, cons i uyen el elón de ondo en el que conside a el p oceso de elabo a- ción, discusión y ap obación de 10s ex os legisla i os en el pe iodo con- side ado, así como las elaciones en e el gobie no, su g upo pa lamen a io y el conjun o de las cáma as. La al a de unidad de la UCD se e lejaba en la poca luidez en las elaciones en el in e io del ejecu i o, así como en el p oceso de discusi6n del ejecu i o con el g upo pa lamen a io cen is a. Exis im cla as conexio- nes en e dis in os miemb os del gabine e y pa lamen a ios del g upo El p oceso de oma de decisiones legisla i as cen is a, pe o el10 se ia de poc0 dada la al a de unidad in e na del go- bie no y del g upo pa lamen a io. Los dis inxos ninis e ios y ca gos de esponsabilidad polí ica se habían ido epa iendo en e las dis in as <( a- milias, cen is as, 10 cua1 p o ocaba desconexiones e iden es en e el p e- siden e de Gobie no, el sec e a i0 gene al de UCD y el po a oz pa la- men a i~ del g up cen is a. Gobie no UCD: esquema de eIaci6n de 10s suje os pa lamen a ios Gobie ao - P esiden e del Cong eso G upo Pa lamen a i0 ---.- --- Oposicidn Pa ido UCD FUENTE: L6pa Ga ido (1985), p. 235. De es a o ma, un epaso a la ac i idad legisla i a du an e es e pe iodo e ela una cla a al a de cohesión ( e igu a 1). Cada minis o buscaba en c su)> g upo pa lamen a io, <(SUD po a oz pa a que de endie a p oyec o de ley. Se in en a on e i a de o ma delibe ada las discusiones o deba es gene ales en e el gobie no y el g upo pa lamen a io, con la in ención de no hace explíci a la g an agmen ación exis en e. Sólo cuan- do las di e encias e an an cla as que pa ecian pone en pelig o la iabi- lidad pa lamen a ia de algún p oyec o de ley, se en ablaban negociaciones o males en e el ejecu i o y su g upo pa la ien a io (ése ue el caso de 10s dis in os p oyec os de e o ma uni e si a ia, de la ley de di o cio o, incluso, del p oyec o de p esupues os de 1981). Po o o lado, la ya men- cionada al a de mayoda absolu a obligaba a un con inuo p oceso de nego- ciación con g upos pa lamen a ios más o me os a ines. Y el10 in oducía nue os ac o es de ensión en el pa ido, ya que las di e en es a amilias)> se acusaban mu uamen e de hace demasiadas concesiones a, segdn 10s ca- <(Pape s)>: Re is a de Sociologia sos, de echa o izquie da. Todo ell0 daba alas a una oposicicin que, con es os undamen os, podia acusa de al a de consis encia y de esolución a la polí ica gube namen al cen is a. Asi, Suá ez o Cal o So elo ue on encon ando nume osas di icul ades pa a di igi al país, a apados en cons- an es p oblemas in e nos de pa ido y acosados con inuamen e po la oposicicin. 5. Du an e el pe íodo de gobie no socialis a, 10s mecanismos de deci- sión polí ica han sido an di e en es del pe íodo cen is a como 10 ha sido la si uación polí ica de pa ida. Mien as UCD es aba di idida en nume o- sas <{ amilias)> o acciones, el PSOE ha man enido un al o ni el de cen a- lización, con una posición indiscu ida e indiscu ible de sus p incipales di i- gen es, el sec e a i0 gene al y icesec e a io gene al. Felipe González y Al onso Gue a ocupan esos pues os, sienda al mismo iempo el p esi- den e y icep esiden e del gobie no socialis a en odos es os años. Su posición se ha is o ambién e o zada po el hecho de que du an e es os años se hayan dado muy pocos casos en 10s que se haya dado esa dupli- cidad de eje cicio de unciones en el Comi é Fede al del pa ido y en el Gobie no. Gobie no PSOE: esquema de elación de 10s suje os pa lamen a ios PSOE h.*wN*~~- - P esiden e del Cong eso - Oposición P esiden e y Vicep esiden e del Gobie no / Gobie no Sec e a i0 de Es ado G upo Po a oz del G upo pa lamen a i0 Socialis a socialis a FUENTE: López Ga ido (1985), p. 242. -. Si obse amos el nudo de elaciones en e gobie no socialis a y Pa la- men o, y más conc e amen e las elaciones gobie no - g upo socialis a ( e El p oceso de oma de decisiones legisla i as igu a 2) las di e encias con el pe iodo cen is a son alin más cla as. Cada p oyec o de ley elabo ado po el Gobie no, es p ime 0 discu ido po el minis o o minis os a ec ados po el nue o diseño legisla i o y 10s miem- b os del g upo pa lamen a io que es án mis especializados en el ema en cues ión. De esas euniones su ge un acue do sob e las posibles enmien- das a in oduci , siendo siemp e decisi a, en caso de desacue do, la opinión del p esiden e o icep esiden e del Gobie no. De es a o ma, las posicio- nes conjun as en e Gobie no y g upo pa lamen a io socialis a se man- ienen sin p oblemas du an e el p ocedimien o legisla i o, asegu ando la disciplina y leal ad del g upo pa lamen a io, pe o asegu ando ambién la con ianza del Gobie no en el abajo de 10s pa lamen a ios socialis as. Todo el10 con i ma el papel cen al de las dos p incipales igu as del pa ido y del Gobie no en el conjun 0 del p oceso deciso i0 del pe iodo socialis a. Cen alización que se ha is o e o zada desde junio de 1986 al anuncia se la decisión de que, a pa i de esa echa, Al onso Gue a iba a p esidi la eunión de subsec e a ios de 10s dis in os minis e ios, eunión siemp e p e ia y p epa a o ia del Consejo de Minis os. De es a mane a se pone más de elie e el papel cla e del icep esiden e y icesec e a io ge- ne al en el con ol del en e o p oceso de oma de decisiones. Pa ido, Go- bie no y ac i idad pa lamen a ia con e gen y se in e seccionan en las dos igu as cla e, González y Gue a que, po 10 demás, pa ecen man ene una es echa y la ga amis ad. 6. Repasemos aho a 10 que ha sido el balance del p oceso de inicia- i a legisla i a en el pe iodo conside ado. Como es sabido, 10s p oyec os de ley son, po de inición, de o igen gube namen al, mien as que las p opo- siciones de ley pueden ene su o igen en algún g up pa lamen a io, sea del Cong eso o del Senado, en las comunidades au ónomas o a a és del p ocedimien o denominado de inicia i a popula . <<Pape s,: Re is a de Sociologia O igen de las inicia i as legisla i as In oducidas Ap obadas In oducidas Ap obadus P oyec os de ley ............... 287 207 200 183 P oposiciones ley Cong eso 200 33 109 13 ... P oposiciones ley Senado 7 6 1 1 P oposiciones ley comunida- ............ des au ónomas 1 - 17 6 Inicia i a legisla i a popula - - 3 - FU~NTR: Elabo aci6n p opia a pa i publicaciones Co es Gene ales. Como puede comp oba se en el cuad o adjun o ( e cuad o I), es el Gobie no el que ha man enido un cla o p edominio en elación al o igen de las p opues as no ma i as. Si en la p ime a legisla u a (1977-1979), la p opiamen e cons i uyen e, el núme o de leyes ap obadas con o igen pa - lamen a i~ ue de un 9 po cien o, el po cen aje subió a un 16 po cien o en la siguien e legisla u a (1979-1982). Ese no able aumen o, que esul a incluso inusual en pe spec i a compa ada, pod ia ene su explicación en di e en es ac o es: la acen uación de la agmen ación in e na de UCD en esa legisla u a y po an o su mayo debilidad; el in de la ase <(con- sensual* o de cc ansiciÓn)> que habia ca ac e izado el pe iodo an e io ; y la disminución de la capacidad de inicia i a de UCD en la úl ima ase de es a legisla u a. En la legisla u a siguien e (1982-1986), de p edominio socialis a, el núme o de leyes ap obadas con o igen en el Pa lamen o ol ió a descende a menos de un 6 po cien o, 10 que sin duda cabe achaca a la indiscu ible mayo ia socialis a y a la cen alización de su p oceso deci- sional. Puede asimismo obse a se que 10s p oyec os de ley (po an o de o igen gube namen al), ienen muchas más posibilidades de con e i se en ley que las p oposiciones de la ley. Los p oyec os de ley no su en en Es- paña ningún ip0 de es icción, y una ez p esen ados po el Gobie no se p ocede a su a ni ación pa lamen a ia y a la p ecep i a p esen ación de enmiendas po pa e de 10s pa lamen a ios y sus g upos. No se da en España un pe iodo de in o mación pública, ni un cie o p oceso de con- sul a o mal con aquellos sec o es p esumiblemen e a ec ados po la ley, ni ampoc0 in e iene el Senado (dada su condición de cáma a de ep esen- ación e i o ial) pa a conside a , po ejemplo, si ese p oyec o puede a ec- a a las comunidades au ónomas. A pesa de ello, y como con i mación El p oceso de oma de decisiones legisla i as de comen a ios an e io es, podemos e cómo e 1 el pe iodo cen is a (1979- 1982) ilega on a la condición de leyes el 72 po cien o de 10s p oyeaos p esen ados, mien as que en la p ime a legisla u a socialis a el po cen aje llegó al 91,5 po cien o. 7. Las p oposiciones de ley p esen adas po 10s dis in os g upos pa - lamen a ios han de supe a la ase denominada de cc oma en conside ación)>,, en la cua1 el pleno decide si acep a o no su pos e io ami ación en el Cong eso. Pa ece ob io que el g upo mayo i a io iene en la cc oma en conside ación)> un o midable ins umen o pa a ce cena la capacidad de inicia i a de 10s g upos que no o man pa e de la mayo ia de gobie no. Las azones pa a opone se a la ami ación de alguna p oposición de ley pueden sus en a se en la a i mación de que el Gobie no es si p epa ando p ecisamen e un p oyec o legisla i o sob e la ma e ia, o simplemen e sob e la inopo unidad o desacue do con la iloso ia de la p oposición. Resul a ambién e iden e que es a puede se una buena opo unids d pa a el Go- bie no de pac a con g upos de la oposición cie as con apa idas a cam- bio de un nihil obs a a la p oposición de ley. Em la legisla u a 1979- 1982, el 32 po cien o de las p oposiciones de ley in oducidas po 10s dis in os g upos pa lamen a ios ue on acep ados en la ase de cc oma en conside ación)>, mien as en la legisla u a 1982-1986 sólo se acep a on el 15 po cien o de ales p oposiciones de ley. Es o puede ol e a se ilus- a i o del dec ecien e papel de la oposición pa lamen a ia al pasa de un gobie no de mayo ia ela i a a un gobie no de mayo ía absolu a. 8. Si p o undizamos un poc0 mis en 10s aspec os de inicia i a legis- la i a, y nos de enemos en cómo han espondido 10s dis in os g upos pa - lamen a ios ( e cuad o 2) en las dos legisla u as conside adas, obse a- mos una d ás ica educción del núme o de p oposiciones de ley p esen- adas en el pe íodo 1982-1986. La azón p incipal de al descens0 cabe busca la en la pé dida de p o agonismo del p incipal g upo de la oposi- ción en uno y o o pe íodo. Mien as el g upo socialis a p esen 6 84 p o- posiciones de ley en e 1979 y 1982, el g up de Alianza Popula sólo in odujo 48 en e 1982 y 1986. O a ca ac e ís ica que des aca es la e- menda educción de las p oposiciones de ley p esen adas po mis de un g upo pa lamen a io, Mien as en la legisla u a 1979-1982 se p esen a on 44 p oposiciones de ley po dos o mis g upos pa lamen a ios, en el pe io- do 1982-1986 el núme o de ales p oposiciones descendió a 4. <<Pape s)>: Re is a de Sociologia CUADRO 2 P oposiciones de ley p esen adas y ami adas PP -PP -- 1979-1982 1982-1 986 In . T. c." Amob. In . T. c.* Ao ob. PSOE ...................... 83 23 1 O PCE ......................... 32 7 3 Mino ia Ca alana ......... 15 7 4 G upo Popula ............ 11 7 2 Va ios g upos ............ 44 12 9 UCD ........................ 15 8 5 Mino ia Vasca ............ - - - To al ..................... 200 64 33 * Toma en cGnside ación ** Una de las p oposiciones de ley que pasa on ue el esul ado de la adición de dos p o- posiciones slmila es in oduc~das, eswec i a nenle, po comunis as y socialis as. FUENTE. Elabo ación p opia a pa i de publ~cac~ones de las Co es Gene ales. No podemos deja de des aca asimismo la poca capacidad de inicia- i a legisla i a del g upo Mino ia Vasca, que ag upa a 10s pa lamen a ios del PNV, que en e 1977 y 1982 no p esen a on ni una sola p oposición ,de ley. Ésa quizá sea una mues a de una cie a au oma ginación de la ida pa lamen a ia española, y una concen ación absolu a en la negociación di ec a con la adminis ación cen al. En la úl ima legisla u a la si uación pa ece cambia , ya que el g upo Mino ia Vasca llegó a p esen a 6 p opo- siciones de ley, mos ando pues una mayo in eg ación en la a ena polí ica pa lamen a ia del Es ado. En el caso de las inicia i as su gidas del Senado la educción ha sido ambién no o ia. Si en la legisla u a 1979-1982 se llega on a p esen a 7 p oposiciones de ley, en la úl ima legisla u a (1982-1986) s610 se p e- sen 6 una. Ese e oceso demues a una ez mis la si uación de cuasi- ma ginalidad del p oceso poli ico y legisla i o en el que es 6 en uel a la cáma a al a del pa lamen o español. Las comunidades au ónomas pueden ambién p esen a p oposiciones de ley. Si en la legisla u a 1979-1982 s610 se p esen 6 una p opues a de es e ip0 po pa e del Pa lamen o ca alán, en la siguien e se p esen a on has a un o al de 17 p oposiciones de ley, con un buen ni el de éxi o si 10 compa amos con el ob enido po las inicia i as de o igen pa lamen a io. Finalmen e, s610 es p oposiciones de ley ue on p opues as en la legis- El p oceso de oma de decisiones legisla i as la u a 1982-1986 po la ia denominada de ainicia i a popula )>, y en nin- gún caso supe a on la p ime isima ase de su ami ación, es deci , su acep- ación po pa e de la Mesa del Cong eso. 9. En las dos p ime as legisla u as (1977-1979 y 1979-1982), la ase llamada de <(ponencia>> ue p opiamen e la ase decisi a del p oceso legis- la i o. Como es no o io, o man la ponencia un pequeño núme o de dipu- ados, ep esen a i os de 10s di e en es g upos, miemb os de la comisión pa lamen a ia que ha ecibido el p oyec o o p oposición de ley. El nú- me o de miemb os oscila en e cua o y diez, dependiendo de la impo - ancia de la p opues a legisla i a o de su po e 1c:ialidad polémica. Su papel no se limi a a o dena las enmiendas p esen adas, sino que pueden a ia el ex o emi ido a la comisión inspi ándose lib emen e en el espi i u o la le a de alguna de esas enmiendas. De es a mane a, el documen o o in o - me de la ponencia ue cons i uyendo un ex o sus ancialmen e di e en e del p esen ado en la comisión, ex o que con aba, po 10 gene al, con el espaldo de 10s po a oces en la comisión de 10s p incipales g upos de la cáma a. Uno de 10s ac o es decisi os que puede explica al p o agonismo es el elemen o de disc eción que odea el uncionamien o y 10s deba es de la ponencia. Es p ecisamen e esa ca ac e is ica, excepcional po o a pa e en odo el p oceso legisla i o, la que ue pe mi iendo a 10s dis in- os g upos negocia y hace se concesiones mu uas sin miedo a ene que a on a an e la opinión pública las consecuencias de ales ansacciones. Un examen más p o undo de la p ác ica legisla i a du an e la legisla- u a cen is a de 1979 a 1982 e ela que la ponencia ue, sin duda alguna, la ase más decisi a del conjun 0 del p oceso legisla i o. En algunas leyes más. polémicas o que habían despe ado mis con o e sias, la ase de po- nencia acapa ó más iempo que odo el es o de ases del p oceso legis- la i o, incluida la ase de deba e en el Senado (asi, po ejemplo, la dis- cusión del p oyec o de ley de di o cio, o el código de jus icia mili a ). No obs an e, es indudable que en ese p o agonismo ue de e minan e la al a de mayo ia absolu a de UCD. De hecho, después del iun o socialis a en las elecciones de 1982, la ponencia ha ido dejando de se an de e minan e como en las e apas an e- io es. Ya no es el luga p i ilegiado de consensus-building, po que de hecho esa negociación y acue do no esul an imp escindibles pa a la ma- yo ía gobe nan e. Los p oyec os de ley llegan al pa lamen o muy <(acaba- dosn, as una ase de consul a in o mal y polí ica ealizada en cada mi- nis e i~.