Le Maire urbain français : un entrepreneur politique

Le mai e u bain ançais: un en ep eneu poli ique Philippe GARRAUD Ins i u d'É udes Poli iques de Bo deaux Wo king Pape n.10 Ba celona Les mai es on eu long emps une image de ges ionnai es e de dé enseu s apoli iques des in é ê s locaux (1). Aujou d'hui, ce e app oche semble insu isan e. Fo ce es de cons a e qu'ils son de enus des en ep eneu s poli iques. Les ac i i és d'un élu obéissen en e e à un p incipe d'uni é en ce sens qu'elles son s uc u ées, o ganisées e inalisées. Elles s'insc i en dans le cad e de ce qu'on peu appele une "en ep ise poli ique" (2), c'es -à-di e une s uc u e d'o ganisa ion e d'ac ion collec i e qui n'es éduc ible ni à l'ac i i é d'un seul homme, aussi pe sonnalisé que soi le pou oi a ibué au "no able", ni à celle d'un pa i poli ique. Tou e ac i i é poli ique se aduisan pa une ba iè e à gé e nécessi e une o ganisa ion don les o mes e le e i oi e peu en ê e ex êmemen a iables. E , à cô é des g andes en ep ises poli iques na ionales (3), il exis e de nomb euses en ep ises poli iques locales moins impo an es mais ou aussi in é essan es à é udie , comme, pa exemple, celles des mai es. Les mai ies cons i uen des ins i u ions do ées de moyens inancie s, echniques e humains considé ables e qui se son acc us dans de o es p opo ions au cou s des ing cinq de niè es années. Elles o en à la popula ion des se ices nomb eux. Mais leu ôle n'es que secondai emen économique ou social. Il es essen iellemen poli ique. Le mai e u bain ançais es un média eu engagé dans une ca iè e poli ique. Pou la mene à bien, il doi a icule les a en es explici es ou implici es des g oupes sociaux de la communau é locale e les essou ces adminis a i es auxquelles sa posi ion ins i u ionnelle lui donne accès, dans le bu d'engend e des p o i s poli iques: éélec ions successi es, conquê e de nou eaux manda s élec i s, econnaissance de son leade ship, e c. Ces béné ices engend és pa le bon onc ionnemen de son en ep ise poli ique ga an i on son implan a ion locale e lui pe me on de pou sui e, a ec un succès a iable en onc ion des essou ces maî isées, une ac i i é qui appa aî de plus en plus comme un mé ie spécialisé nécessi an des compé ences e sa oi - ai e pa iculie s (4). Le a ail poli ique n'es cependan pas éduc ible aux seules echniques e p a iques du "p o essionnel" de la poli ique, soucieux du bon dé oulemen de sa ca iè e: saisie d'une oppo uni é, p épa a ion e mise en oeu e d'un "coup", exploi a ion des sub ili és des modes de sc u in, ac iques élec o ales, mise en scène d'une opé a ion pa iculiè e e ponc uelle, e c. Ces s a égies ne cons i uen sans dou e que les aspec s les plus mani es es e , bien sou en , les plus ca ica u aux du a ail poli ique. L'ac i i é poli ique ne peu ê e édui e à une lu e pou des o mes de pou oi inca nées pa des manda s élec i s ou à des mécanismes de conquê e e d'exe cice d'un leade ship dans un e i oi e poli ique e géog aphique dé e miné. Plus p o ondémen sans dou e, le a ail poli ique d'un élu es ondé su son ac i i é ela ionnelle, dans la mesu e où son ôle es celui d'un cou ie ou d'un in e médiai e qui é abli une communica ion en e di é en s segmen s e éseaux di é enciés de la socié é. Ce e communica ion onde une capaci é de ep ésen a ion, c'es -à-di e la econnaissance collec i e d'une ap i ude à inca ne la communau é locale e les g oupes sociaux qui la composen . Mais ce ôle de média eu ai de l'élu bien au e chose qu'un simple elais en e le cen e e la pé iphé ie ou la popula ion e le sys ème poli ico-adminis a i . Sa onc ion ne se édui pas à la ansmission passi e de demandes locales qu'il peu an icipe , impose , con ibue , à c ée , e c. A l'in e se, le succès d'une "o e" poli ique pa iculiè e dépend le plus sou en de condi ions sociales qui con ibuen à dé e mine son accep abili é. En ce sens, l'ac i i é d'un mai e ne peu ê e é udiée indépendammen du sys ème social dans lequel elle s'insè e e des éseaux qui le s uc u en e condi ionnen la capaci é de mobilisa ion des élus (5). La no ion d'en ep ise poli ique es donc suscep ible de s'a é e u ile dans la mesu e ou elle peu con ibue à pe me e d'é i e les pièges de la "pe sonnalisa ion" no abiliai e du pou oi local comme ceux de la "na ionalisa ion" pa isane (6). Elle pa ai égalemen opé a oi e en ce sens qu'elle condui logiquemen à s'in e oge su la na u e e le onc ionnemen des éseaux sous- endan les en ep ises poli iques singuliè es, les o mes d'o ganisa ion ou de s uc u a ion de l'ac i i é poli ique e leu s di é encia ions (7). I/ Les mécanismes de sélec ion Ne de ien pas mai e qui. en ép ou e seulemen l'ambi ion ou la oca ion. A an d'ê e élu e d'exe ce le pou oi local, enco e au -il géné alemen ê e econnu comme un candida c édible e béné icie de ce ains sou iens. Des i iné ai es pa aissen alo s plus légi imes que d'au es. On se limi e a ici à souligne le ôle de l'o igine sociop o essionnelle e des s uc u es qui assu en a p omo ion des élus. 1. - L'o igine socio-p o essionnelle La épa i ion socio-p o essionnelle des mai es u bains n'à qu'un ès loin ain appo a ec la s uc u e de la popula ion ac i e ançaise, pou ne pas di e aucun appo . Les p o essions les moins quali iées ne son que ma ginalemen ep ésen ées. Les élus se ec u en de açon p édominan e dans les couches sociales les plus a o isées, non pas nécessai emen pa la naissance e la o une, mais pa la no o ié é locale ou l'éduca ion e le s a u socio-p o essionnel qu'elle pe me d'acqué i (8). Au cou s des ing de niè es années, cependan , le p o il socio-p o essionnel des mai es u bains s'es no ablemen ans o mé. Les p o essions indépendan es (p o essions libé ales e pa ons de l'indus ie e du comme ce dans la nomencla u e de l'INSEE) on u le nomb e de leu s ep ésen an s diminue de maniè e impo an e. Pendan long emps, p ès d'un mai e u bain su deux a ai exe cé une p o ession indépendan e; en 1983, un mai e su qua e seulemen . A ce e même da e, plus de 70% des élus appa enaien à la ca égo ie des sala iés. Pa mi ces de nie s, il au no e la o e p og ession du nomb e des onc ionnai es (30% en 1971, 37,7% en 1977, 38,2% en 1983) e , en pa iculie , des enseignan s. Un mai e u bain su qua e es aujou d'hui enseignan . Ce e é olu ion es l'exp ession de la en e de si ua ion don béné icien ce aines p o essions (9). Elles disposen de condi ions de a ail p i ilégiées assu an la disponibili é nécessai e à l'exe cice d'un manda élec i e une sécu i é d'emploi app éciable. Dans la mesu e où l'appa enance pa isane s uc u ai ne emen l'o igine sociop o essionnelle des élus, la p o ession exe cée pa les mai es u bains endai à se di é encie en onc ion des o ma ions poli iques don ils é aien memb es (10). Mais ce p ocessus semble s'a énue en aison d'é olu ions qui ouchen ou es les amilles poli iques. Les mai es communis es iennen essen iellemen du sec eu p i é e du sec eu public. Ce phénomène s'explique ès la gemen pa l'o igine ou iè e d'un g and nomb e d'élus communis es. Mais ce e pa icula i é end à s'a aibli . Le pou cen age d'anciens ou ie s pa mi eux é ai de 40,9% en 1971, 35,2% en 1977 e 32,7% en 1983. Pa allèlemen , il au souligne la pa de plus en plus impo an e occupée pa les enseignan s, ins i u eu s en pa iculie : 14% en 1971, 23,9% en 1977 e 25,5% en 1983. Un mai e communis e su qua e es main enan enseignan . C'es un phénomène nou eau e écen . Pa mi les mai es socialis es, une place impo an e e c oissan e es occupée pa les onc ionnai es, enseignan s inclus: 48,6% en 1971, 52,5% en 1977 e 55,3% en 1983. Mais les seuls enseignan s eg oupaien 34,7% des mai es socialis es en 1971, 41,3% en 1977 e 44,7% en 1983. La p og ession es donc o e, con inue e éguliè e. Les p o essions indépendan es (21,3% en 1983) e les sala iés du sec eu p i é (12,8%) son ela i emen bien ep ésen és mais de açon beaucoup plus s able. Chez les mai es cen is es, la ep ésen a ion des p o essions indépendan es décline. Ap ès a oi eg oupé pendan long emps en e 40 e 50% des élus de ce e amille poli ique, elles en assemblaien moins de 35% en 1983. Complémen ai emen , la p opo ion des sala iés de l'É a e du sec eu public p og esse éguliè emen : 42,1% en 1971, 43,2% en 1977, 46,6% en 1983. La p édominance des p o essions indépendan es s'es ompe égalemen pa mi les mai es gaullis es au béné ice des onc ionnai es, enseignan s inclus bien qu'ils soien peu nomb eux. Les p emiè es eg oupaien 51,8% des élus RPR en 1971, 44,9% en 1977 e 37,8% en 1983. Les seconds, auxquels on peu ajou e les sala iés du sec eu public, assemblaien 36,1% des mai es gaullis es en 1971, 40,8% en 1977 e 38,7% en 1983. Chez les mai es gisca diens, la place occupée pa les pa ons e p o essions libé ales es enco e plus impo an e que pa mi les élus gaullis es mais là égalemen en ne e ég ession: 76,6% en 1971, 64,3% en 1977, 48,9% en 1983. Comme dans les au es amilles poli iques, il au souligne la p og ession du nomb e des onc ionnai es de l'adminis a ion. Ils cons i uaien 17,2% des mai es gisca diens en 1971, 28,6% en 1977 e 34,1% en 1983, mais a ec une ès aible p opo ion d'enseignan s. Sans qu'il soi é i ablemen possible de pa le d'uni o misa ion de l'o igine sociop o essionnelle des élus, il con ien de souligne que l'é en ail socio-p o essionnel dans lequel les mai es u bains se ec u en majo i ai emen s'es o emen édui en ing ans. 2. Les s uc u es de p omo ion Schéma iquemen , on pou ai dis ingue e oppose deux p incipaux modèles de sélec ion des élus qui ecoupaien app oxima i emen le cli age gauche-d oi e. Pou les élus de gauche, le mili an isme, qu'il soi syndical, associa i e (ou pa isan, cons i uai de maniè e quasi obligée une condi ion nécessai e pou p é end e b igue un manda élec i . Comp e enu de leu o igine sociale, il é ai un moyen de se ai e connaî e localemen e d'acqué i ainsi le capi al de no o ié é indispensable pou p é end e se ai e éli e. Dans les pa is de d oi e, qui on eu pendan long emps une ac i i é locale e un nomb e d'adhé en s o es ein s, le mili an isme ne cons i uai guè e un moyen de p omo ion pou ê e élu (11). Dans la plupa des cas, l'ac i i é p o essionnelle exe cée ainsi que la épu a ion e la no o ié é qu'elle pe me ai d'acqué i cons i uaien pou les élus de d oi e l'élémen cen al de leu capi al poli ique (12), c'es -à-di e de leu capaci é à susci e un o e a o able e à ag ége des oix. C'es la na u e pa iculiè e e pe sonnelle de ce capi al poli ique, don l'accumula ion nécessi e obliga oi emen un ce ain emps, qui explique que les élus de d oi e s'engageaien plus a di emen dans une ca iè e poli ique que leu s homologues de gauche. o , en ces deux domaines, des changemen s pa aissen s'ê e p odui s. Pou les élus de d oi e les plus jeunes e les plus écemmen élus, le mili an isme pa isan e (ou) associa i semble a oi joué un ôle ce ain dans la ajec oi e conduisan à la conquê e d'un manda élec i , alo s que, d'une amille poli ique à l'au e, l'âge de p emiè e élec ion end a se ni ele . Pou ê e econnu comme candida , le mili an isme pa isan e associa i cons i ue sans dou e une essou ce d'au an plus impo an e que les essou ces liées au s a u socio-p o essionnel son aibles (13). Plus celui-ci es éle é, moins le mili an isme e la pa icipa ion ac i e à une en ep ise poli ique collec i e pa aissen nécessai es ca la p o ession e le s a u social pe me en alo s d'acqué i di ec emen des essou ces pou an ê e alo isées: compé ences di e ses, connaissance des p oblèmes locaux, éseaux de ela ions, econnaissance sociale, no o ié é, e c. Le mili an isme se ai alo s un subs i u enan compense une absence de essou ces liée à un s a u socio-p o essionnel bas. Il ca ac é isai les i iné ai es des élus de gauche. A la di é ence de ceux-ci, la p omo ion des élus de d oi e n'é ai géné alemen pas assu ée pa des s uc u es pa isanes locales à l'exis ence ou l'ac i i é épisodique. Les pa is de d oi e choisissaien donc le plus sou en des "pe sonnali és" qui disposaien d'une solide no o ié é locale, don les idées s'acco daien a ec les leu s, e sans oujou s demande une adhésion o melle. Ce e no o ié é e la econnaissance sociale qu'elle aduisai eposaien géné alemen su l'exe cice d'une p o ession libé ale ou indépendan e. Elles é aien liées à un s a u social éle é dans la socié é locale. Ces p o essions son , en e e , ondées su des con ac s é oi s a ec des ca égo ies de popula ion ou son liées à des clien èles p o essionnelles qui peu en de eni pou pa ie des clien èles élec o ales. A ceux qui les exe cen , elles assu en une no o ié é en ce sens qu'ils son connus localemen e app éciés en onc ion des ela ions qu'ils é ablissen a ec leu clien èle. Leu nom, leu ac i i é e leu pe sonne appa iennen déjà au domaine public e béné icien sou en d'un p es ige éle é dans la hié a chie locale en aison de la onc ion d'au o i é assu ée. Les médecins, pha maciens, a oca s peu en ainsi "se ai e un nom" phénomène qui émoigne de la econnaissance d'un ce ain pou oi social ou d'une au o i é e à laquelle des o mes de espec abili é sociale son associées. Complémen ai emen à l'é olu ion de l'o igine sociop o essionnelle des élus, il au donc se demande dans quelle mesu e on n'assis e pas à un app ochemen des di é en s modèles de ec u emen . Les nou eaux élus de d oi e, e ceux de RPR ou pa iculiè emen , p ésen en en e e un p o il sensiblemen di é en de celui de leu s aînés. Ils semblen plus a emen ê e ce qu'il es con enu d'appele des "no ables", e le mili an isme pa isan e associa i pa aî a oi joué un ôle impo an dans la p omo ion de beaucoup d'en e eux (14). II/ Les p o ils de ca iè e. "Le succès pe sonnel en poli ique, éc i ai J. Schumpe e (15), implique no malemen une concen a ion su la âche de ype p o essionnel e elègue les au es ac i i és d'un homme au ang d'occupa ions accessoi es ou de co ées. Si nous sommes décidés à oi les choses elles qu'elles son , il nous au econnaî e que ( ... ) la poli ique de ien iné i ablemen une ca iè e". Un manda élec i n'es , en p incipe, qu'une déléga ion empo ai e e p o isoi e e l'idéologie démoc a ique me l'accen su le enou ellemen e la ci cula ion des éli es. Pou an , en é udian la longueu des manda s, les enou ellemen s engend és pa les élec ions géné ales e les condi ions d'achè emen des ca iè es, il es possible de me e en é idence un p ocessus d'app op ia ion du able des onc ions élec i es qui condui à une s abili é ela i e du pe sonnel poli ique. 1. Longé i é e enou ellemen Ap ès un p emie manda , une g ande majo i é d'élus sollici en le enou ellemen de leu s onc ions e pa iennen à se ai e ééli e. Le aux de éélec ion à l'issue des élec ions municipales a é é de 71,9% en 1971, 59,9% en 1977 ( aux le plus aible de ou e l'his oi e de la Cinquième République) e de 77,6% en 1983. Mais le aux de enou ellemen impu able s ic o sensu au e dic des u nes (ho s enou ellemen pa succession, quand un mai e enonce à se p ésen e aux élec ions, le plus sou en en aison de son âge ou de son é a de san é) es beaucoup plus aible: 13,6% en 1971, 24% en 1977 e 14,8% en 1983. En 1971, 74,7% des mai es exe çaien leu manda depuis plus de 12 ans; en 1977, 49,6% e en 1983, 40,3%. La plupa des élus che chen à exe ce leu onc ion le plus long emps possible e , bien sou en , seules des limi es biologiques les con aignen à me e un e me à leu ca iè e. Une pa ie impo an e des élus pou sui alo s son ac i i é jusqu'à un âge a ancé e même, au sens li é al du e me, jusqu'à ce que mo s'ensui e pou un nomb e non négligeable d'en e eux. L'exe cice de manda s élec i s, qui en oie pou an à l'idée de déléga ion limi ée dans le emps e soumise pé iodiquemen à elégi ima ion pa l'ép eu e élec o ale, pa ien à ê e conçu non comme une onc ion empo ai e e p o isoi e mais comme un bien pe sonnel ou appa enan à l'en ep ise poli ique collec i e à laquelle pa icipe l'élu, l'app op ia ion pou an ê e indi iduelle ou (e ) collec i e. Ce e app op ia ion es jus i iée pa une hé o ique du "dé ouemen " ou de "l'eng enage", ou enco e pe çue comme l'e e ès alo isan su le plan pe sonnel de la "popula i é" ou de "l'e icaci é", mais la pe e d'un manda élec i es o sou en mal écue. On passe ainsi p og essi emen e insensiblemen d'une concep ion ju idique e onc ionnelle de la déléga ion à une no ion de bien ou de p op ié é pe sonnelle, acquis sinon à i e dé ini i du moins possédé du ablemen . Dans ce e ep ésen a ion du manda , l'élu considè e implici emen ou explici emen qu'il es le seul quali ié pou décide du momen où il me a un e me à une ac i i é qui es de enu une ca iè e. "De la déléga ion de ai , obse ai déjà R. Michels (16), naî le d oi mo al à la déléga ion. Les délégués une ois élus es en en cha ge sans in e up ion... L'élec ion ai e en ue d'un bu dé e miné de ien une cha ge à ie. L'habi ude se ans o me en d oi . L'indi idu éguliè emen délégué pou une ce aine du ée ini pa p é end e que la déléga ion cons i ue sa p op ié é." 2. Le cumul des manda s e des onc ions poli iques De nomb eux mai es accèden à d'au es élec i s e beaucoup de conseille s géné aux e de pa lemen ai es ép ou en la. nécessi é d'une implan a ion municipale. Le cumul des manda s, qu'il soi ascendan ou descendan , appa aî comme une des ca ac é is iques majeu es du sys ème poli ique ançaise (17). Di é en s ac eu s, qui n'en en pas é i ablemen dans le cad e de ce e é ude, peu en con ibue à l'explique , mais il au souligne qu'il condui à une concen a ion des onc ions élec i es dans les mains d'un g oupe édui d'indi idus e à une in e péné a ion des di é en es ac ions d'élus. La no ion ins i u ionnelle de mai e end alo s à s'es ompe au p o i de p o essionnels de l'ac ion poli ique. Le cumul des manda s a p og essé au cou s des ing de niè es années pa mi les mai es u bains. En 1971. 23,8% des mai es é udiés é aien égalemen pa lemen ai es (dépu és ou séna eu s). Ils é aien 25,5% en 1977 e 27,6% en 1983. En 1971, 45% des mai es u bains é aien égalemen conseille s géné aux. Ils é aien 51,4% en 1977 e 52% en 1983. Si l'on dis ingue en e cumul simple (cumul du manda de mai e a ec un seul au e manda de conseille géné al ou de pa lemen ai e) e cumul en o cé (cumul du manda de mai e a ec les manda s de conseille géné al e de pa lemen ai e), on cons a e que le p emie es passé de 38,5% en 1971 à 46,5% en 1977 e 43,3% en 1983 alo s que le second a é olué de 14,9% en 1971 à 15,2% en 1977 e 18,1% en 1983. Sans eni comp e de l'exe cice de di é en s manda s échelonné dans le emps, au g é des oppo uni és mais aussi des icissi udes élec o ales, sans qu'il y ai exe cice simul ané, le. aux de cumul géné al é ai de 53,4% en 1971, 61,7% en 1977 e 61,4% en 1983. Il ne semble pas y a oi de di é encia ions pa isanes d'o d e s uc u el ès ne es du cumul des manda s ou de o mes de cumul qui soien p op es à ce aines amilles poli iques. Tou au plus, la endance des mai es communis es au cumul en o cé es -elle sans dou e plus aible. Mais les pa icula i és de l'implan a ion élec o ale e municipale communis e peu en explique ce phénomène, au an sinon plus que l'é en uali é d'un ype de ca iè e poli ique pa iculie . Il exis e en e e , une ela ion en e la aille des communes e le cumul des manda s. Le cumul mai e-pa lemen ai e, pa exemple, mesu é indépendammen de son ca ac è e simple ou en o cé, demeu e moins équen dans les plus pe i es communes é udiées e , pou le cumul en o cé, même si l'on peu obse e une éduc ion de l'éca , il es e oisin du appo de un à deux en 1977 e 1983. La di é ence en e mai es de g andes . illes e mai es de pe i es illes es e donc signi ica i e il exis e bien une ela ion pe sis an e en e la aille de la ille e la p obabili é de béné icie de ce aines o mes de cumul associées au manda de pa lemen ai e. La o e con ibu ion démog aphique de la commune à la popula ion élec o ale o ale de la ci consc ip ion en aîne pou les mai es des g andes illes une capaci é di é en ielle de mobilisa ion qui a o ise leu possibili é d'ê e élu dépu é (18). Complémen ai emen au cumul des manda s élec i s (19), il es possible d'obse e d'au es o mes de concen a ion de onc ions poli iques qui conduisen à une in e péné a ion o e des di é en es ca égo ies cons i u i es du pe sonnel poli ique. De 30 à 40% des mai es des p incipales amilles poli iques, communis es excep és chez lesquels la di ision des âches s ic emen poli iques e élec i es es plus accen uées, exe cen égalemen des esponsabili és pa isanes na ionales e son memb es des ins ances di igean es de la o ma ion poli ique à laquelle ils appa iennen . Alo s que, jusque dans les années soixan e, ce ype de esponsabili és poli iques é ai exe cé ap ès l'élec ion dans la quasi o ali é des cas, le nomb e des memb es des ins ances na ionales des pa is de enan mai es a augmen é sensiblemen . Ils é aien 13 dans ce cas en 1965, 22 en 1971, 34 en 1977 e 45 en 1983. D'au e pa , plus de 10% de l'ensemble des mai es é udiés on égalemen exe cé des onc ions minis é ielles. Chez les mai es gaullis es (34,7% en 1977; 19,4% en 1983) e socialis es (14% en 1977; 16,3% en 1983), ce aux es pa iculiè emen éle é. Il ne au donc pas a oi une ision op locale ou municipale du mai e u bain ançais. Le manda de mai e é an assez médioc emen émuné é, le cumul des manda s pe me de se consac e en iè emen à l'ac i i é poli ique. Il es aussi un des moyens pe me an d'accéde à un leade ship local géné a eu d'in luence acc ue dans le sys ème poli ico-adminis a i (20). Le c édi poli ique de l'élu e les essou ces qui le onden s'en ou en acc us. Tous ces phénomènes conduisen à souligne le p ocessus de p o essionnalisa ion don les mai es u bains son l'obje . L'ac i i é poli ique de ien alo s pou eux une ac i i é spécialisée exe cée à plein emps, e de ce ai de plus en plus di icilemen compa ible a ec la pou sui e d'une au e ac i i é p o essionnelle, aisan l'obje de émuné a ions ma é ielles (les indemni és a é an es aux di é en s manda s qui peu en ê e ès la gemen cumulées) e symboliques (honneu s, p es ige, no o ié é, e c.). La poli ique de ien pou eux un mé ie nécessi an des sa oi - ai e e compé ences pa iculiè es (sens du con ac , capaci é d'exp ession, ap i ude ac ique, e c.), mais aussi une o ganisa ion pa iculiè e, plus ou moins collec i e ou, au con ai e, pe sonnalisée en onc ion des ela ions qui s'é ablissen en e l'élu e son pa i poli ique qui peu ê e conçue e analysée en e me d'en ep ise poli ique. III/ Les logiques d'ac ion.