El Tribunal de Justicia de las Comunidades como factor de integración jurídica

El T ibunal de Jus icia de las Comunidades como ac o de in eg ación ju ídica Edua do ESPÍN Uni e si a Au ònoma de Ba celona Wo king Pape n.15 Ba celona 1990 I. In oducción. No es el obje i o de es as páginas hace una exposición sob e la o ganización, uncionamien o y compe encia del ó gano ju isdiccional que enca na la jus icia comuni a ia, el T ibunal de Jus icia de las Comunidades, con sede en Luxembu go. Se a a, po el con a io, de expone algunas e lexiones sob e el signi icado del T ibunal de Jus icia (en adelan e TJ o simplemen e, «el T ibunal») en el p oceso de in eg ación eu opea. Cie amen e, ello equie e aden a se en las compe encias ju isdiccionales del T ibunal, pe o no con la inalidad de e ec ua una enume ación de las mismas o un análisis de los di e sos p ocedimien os p e is os en los T a ados cons i u i os de las Comunidades, sino pa a e la uncionalidad de ales compe encias y p ocedimien os desde la pe spec i a de la in eg ación ju ídica y polí ica de las Comunidades. 1. Ju isdicción eu opea y ju isdicciones es a ales. Una p ime a ca ac e ís ica que con iene p ecisa es, qué se en iende exac amen e po jus icia comuni a ia. Po que, en e a lo que pudie a pa ece en un p ime análisis, el sis ema de jus icia comuni a ia no se es inge al T ibunal de Luxembu go, sino que se apoya en un esquema bi on e en el que uno de los pies lo cons i uyen los ibunales in e nos de los Es ados miemb os y el o o el T ibunal, ó gano de jus icia especí icamen e comuni a io. En e ec o, el T ibunal es, sin duda, el ga an e de la ec a in e p e ación y aplicación del de echo comuni a io, an o de los a ados undacionales como del de echo de i ado. Aho a bien, no quie e ello deci que sea el T ibunal el único ó gano ju isdiccional que in e p e a y aplica el co pus de de echo comuni a io. Al con a io, una ez sen ada po el T ibunal la doc ina del e ec o di ec o de un amplio sec o del de echo comuni a io (Sen encia Van Gen en Loos, de 5 de eb e o de 1963), que no se de i a de ningún p ecep o exp eso de los T a ados, ha quedado sólidamen e es ablecida la aplicabilidad inmedia a del mismo po pa e de odas las ju isdicciones de los países miemb os, con las excepciones de igo espec o a de e minadas disposiciones de los a ados y de aquellos ac os comuni a ios que equie an desa ollo po pa e de los Es ados miemb os. Aplicación que implica ine i ablemen e y en mayo o meno medida según los casos, la necesidad de su in e p e ación, al menos de su alcance en el caso conc e o. Es o quie e deci que la jus icia comuni a ia es, en p ime luga , la aplicación que del de echo comuni a io e ec úan las ju isdicciones nacionales, con la in e elación que en su momen o e emos con la ju isdicción del T ibunal de Luxembu go. Como se ha esal ado —po ejemplo, po Ga cía de En e ía, quien ha desc i o es a si uación diciendo que la ju isdicción gene al o de de echo común en de echo comuni a io co esponde a los ibunales nacionales y no al T ibunal de Jus icia—, sólo median e es a apues a a iesgada de con ia en los ibunales de cada país como p incipales agen es aplicado es del de echo comuni a io, esul a posible concebi la cons ucción de un de echo eu opeo de aplicación di ec a. Cualquie o a ía (po ejemplo, ibunales especiales) pa ece, no ya écnicamen e compleja, sino, con oda p obabilidad, in iable. El o o pie sob e el que se apoya la jus icia comuni a ia, es, como esul a ob io, el p opio T ibunal de Jus icia. Ve emos a con inuación las compe encias ju isdiccionales po medio de las cuales el T ibunal ac úa como ac o de in eg ación. Bas e deci , a í ulo in oduc o io, que dicha labo in eg ado a es especialmen e ele an e y que se mani ies a en unciones p opias de ibunal supe io en de echo comuni a io y de o as que pod ían cali ica se de p opias de un ibunal cons i ucional de las Comunidades. 2. La jus icia comuni a ia como ac o de in eg ación. In i iendo lo que pod ía pa ece el o den na u al de la exposición, oy a esboza b e emen e las conclusiones a las que que ía llega ; conclusiones que, po lo demás, no son, ni pod ían se lo, de g an o iginalidad, pues o que, no ya en los demás países (cuyo conocimien o del de echo comuni a io es á mucho más desa ollado), sino ambién en el nues o, se ha esc i o y aducido ya mucho en poco iempo sob e es a ma e ia. Tales p oposiciones, que de se cie as con i ma ían el papel p imo dial del T ibunal de Jus icia en el p oceso de in eg ación eu opea, se ían las siguien es: 1ª, que la jus icia comuni a ia cons i uye un sis ema ju isdiccional in eg ado, cuyos p incipales asgos de inido es se ían: a. p imacía del de echo común sob e los o denamien os pa icula es de los países in eg an es. b. acceso di ec o de los ciudadanos a los ibunales en cuan o a la aplicación de ese de echo común. c. exis encia de un ibunal supe io que uni ique, al menos has a cie o pun o, la in e p e ación del de echo común al sis ema. d. coe cibilidad de las esoluciones de los ibunales que aplican el de echo comuni a io y que con o man ese sis ema ju isdiccional in eg ado. 2ª, que en la adicional y quizás ya supe ada an í esis en e si el TJ es un ibunal de na u aleza in e nacional o análogo a un ibunal in e no, es e úl imo ca ác e es sin duda dominan e, pues o que son p opias de un ibunal in e no la mayo pa e de sus compe encias y, sob e odo, las más ele an es de ellas. 3ª, inalmen e, y como ya se ha an icipado, que el TJ ope a en una doble e ien e, como un ibunal cons i ucional y como un ibunal supe io . II. La jus icia comuni a ia como sis ema ju isdiccional in eg ado. 1. La p imacía del de echo común. No es p eciso ex ende se sob e el p ime o de los asgos enunciados, la p imacía del de echo común. Tal p imacía, más que un asgo esencial, es la misma base, el equisi o p e io que pe mi e habla de in eg ación. Es o pa ece an e iden e que excusa de oda jus i icación. Si los países miemb os pudie an segui p oduciendo no mas di e gen es de las comuni a ias que ue an aplicadas po sus p opios ibunales, es e iden e que no se pod ía habla siquie a de un o den ju ídico común. El T ibunal de Jus icia acla ó de o ma i e e sible es a si uación ya en la Sen encia Da Cos a (1963). Se a a de una egla absolu a que no admi e excepciones. Así, cualquie disposición de de echo comuni a io, sea de los a ados cons i u i os o de de echo de i ado, se aplica an es que cualquie disposición de de echo in e no. Y, éngase bien en cuen a, es o es así sin impo a el ango de la disposición in e na que sea con a ia a la del de echo comuni a io. A es e espec o, esul a de in e és p o undiza en el mecanismo écnico que explica es a p imacía, que no es o o que el p incipio de compe encia, an aído y lle ado en nues a doc ina a pa i de la Cons i ución, pues es el que asimismo explica enómenos ela i amen e análogos (po ejemplo, la dis ibución compe encial en e Es ado y comunidades Au ónomas), así como (al menos, pa cialmen e) o os enómenos de in e elación no ma i a ( elaciones en e leyes o gánicas y o dina ias). El p incipio de compe encia se plasma, en lo que espec a al supues o que nos ocupa, en que co esponde a la Comunidad Eu opea, a a és de sus ó ganos, dic a la egulación sob e de e minadas ma e ias, y ello a consecuencia de la ans e encia de compe encias no ma i as ope ada po los p opios a ados cons i u i os. A aíz de al ans e encia de compe encias es a la Comunidad Eu opea, a a és del ó gano que sea compe en e, a quien co esponde legisla sob e ales ma e ias, po lo que el de echo comuni a io sob e las mismas escapa ya a la inse ción je a quizada en el o denamien o in e no. En és e se ab e, po la ía de los a ados cons i u i os, una ape u a hacia el de echo comuni a io, el cual es de aplicación p e e en e po encima, incluso, de una hipo é ica no ma cons i ucional con a ia. En España, a di e encia de lo que ocu ía en o os países, la Cons i ución p e eía ya exp esamen e consecuencias como la mencionada. Y ello ue esul ado, p ecisamen e, de que la u u a adhesión a la Comunidad Eu opea es u o en odo momen o en la men e del cons i uyen e español, lo que le hizo a és e p e e de o ma exp esa dicha ape u a —o up u a, como se ha llegado a deci —, en el impo an e a ículo 93 de nues a Cons i ución. Es e p ecep o, al pe mi i la ans e encia de acul ades de i adas de la Cons i ución (lo que no puede deja de en ende se, bajo al eu emismo mi igado , sino como acul ades que ep esen an un eje cicio de sobe anía) a o ganizaciones in e nacionales, hace ac ible que la egulación de cie as ma e ias pueda escapa al legislado in e no. Y dicha ans e encia a B uselas la compe encia pa a egula de e minada ma e ia hace que si es a no ma i a comuni a ia es con a ia a un de e minado p ecep o ma e ial de la p opia Cons i ución, haya que deja de aplica es e p ecep o en bene icio de la egulación comuni a ia. Y ello no po que és a sea je á quicamen e supe io a la Cons i ución, sino po que la egulación de dicha ma e ia ha sido ans e ida, median e p ocedimien os, eso sí, aco des con la Cons i ución, a una o ganización in e nacional —sup anacional, hab ía que p ecisa en es e caso— como la Comunidad Eu opea. Lo cual excluye ambién la aplicabilidad pa a dicha con adicción de un mecanismo como el del a . 95 CE. Sin duda, es a aplicación del p incipio de compe encia compo a nume osos p oblemas (piénsese, po ejemplo, en las epe cusiones que a añen a las compe encias asumidas po las Comunidades Au ónomas o las cues iones e e en es a los de echos undamen ales), pe o bas e con lo dicho pa a apun a el undamen o cons i ucional en nues o país de la p imacía del de echo comuni a io sob e el in e no de los Es ados miemb os. 2. El acceso di ec o de los ciudadanos a los ibunales compe en es pa a aplica el de echo comuni a io. Si, como se ha dicho al comienzo, se en iende que la noción de jus icia comuni a ia comp ende ambién la aplicación del de echo po los ibunales in e nos, es e iden e que el ciudadano eu opeo posee la posibilidad de accede di ec amen e a los ó ganos judiciales que aplican el de echo comuni a io en odos aquellos supues os en que la os en e an e los ibunales in e nos. Hay que ene en cuen a, sin emba go, que si bien los ibunales in e nos ienen compe encia, e ec i amen e, pa a aplica el de echo comuni a io, no la ienen en cambio pa a con ola la egula idad de la ac uación de los ó ganos comuni a ios, compe encia que co esponde al TJ. Pues bien, el pa icula iene asimismo posibilidad pa a accede di ec amen e an e el p opio T ibunal de Jus icia en de e minados supues os, y puede ambién, aunque la decisión co esponda al ó gano judicial in e no a quo, accede po ía inciden al en el ma co de un p oceso seguido an e la ju isdicción de su país —incluso, aunque écnicamen e, no sea pa e en al inciden e, sí puede in e eni en el mismo. Veamos pues, en o ma esquemá ica, los p ocedimien os a a és de los cuales el pa icula accede di ec amen e al ibunal al que co esponda la aplicación del de echo comuni a io. a) Cie amen e, y aunque no se hace mención de ello con la debida ele ancia po pa e de la doc ina, los pa icula es pueden acciona an e los ibunales de su país, po medio de odos aquellos p ocedimien os con emplados en su o denamien o, pa a ob ene la sa is acción de sus in e eses y de echos que de i en de las no mas comuni a ias. Es ob io que no pod ía aquí hace se una e e encia a los supues os en que es a hipó esis sea concebible, so pena de ex ende nos en exceso, pe o sí ha de eco da se que incluso la inacción del Es ado miemb o puede e en ualmen e pone se de elie e po es a ía. Es o es, no cabe desca a que, en de e minados supues os, el ciudadano pudie a con a con un p ocedimien o o dina io de eclamación an e sus ibunales nacionales. Aunque no es p uden e a en u a soluciones sin un análisis de enido, que no es posible en es e ma co, puede pensa se en la exigencia de indemnizaciones en caso de pe juicios po de e minados incumplimien os o soluciones de ese ipo que son, en ealidad, una consecuencia de la di ec a aplicabilidad del de echo comuni a io. b) Aho a bien, sin duda, los p ocedimien os que ma can el ca ác e dis in i o del de echo comuni a io (y que sepa an al T ibunal de Luxembu go de o os ibunales de de echo in e nacional) es la posibilidad de acceso al mismo po pa e de los ciudadanos de los Es ados miemb os. Tenemos en e ales ecu sos, po un lado, los ecu sos di ec os (p incipalmen e el ecu so de anulación y el ecu so po inac i idad), y, po o o, los p ocedimien os que pod íamos cali ica de inciden ales (excepción de ilegalidad y cues ión p ejudicial). — En cuan o a los ecu sos en los que es posible a los pa icula es el acceso di ec o an e el T ibunal de Jus icia, pe mi en que el pa icula a aque en o ma di ec a an o una ac uación ilegal como la inacción de ó ganos comuni a ios. El ecu so de anulación pe mi e a los pa icula es ecu i con a aquellas decisiones singula es (no eglamen os, po an o) di igidas con a ellos o que les a ec en di ec a o indi idualmen e. Se a a, po an o, de una legi imación bas an e es ingida. Hay que en ende que quedan indi idualmen e a ec ados aquellos que se encuen an en simila posición —y cuyos in e eses son, en consecuencia, semejan es— que aquellos a los que se di igen los ac os impugnados. Y es asimismo p eciso que la a ec ación sea di ec a, es deci , sin mediación necesa ia de medidas de aplicación po pa e del Es ado. En cuan o al ecu so po inac i idad, pe mi e a un pa icula exigi a una ins i ución comuni a ia (Comisión o Consejo) la p oducción de un ac o coe ci i o (es o es, no puede p e ende se una ecomendación o dic amen) di igido a él como des ina a io conc e o (no puede eclama se la emanación de un eglamen o). T as la p oducción de es e ac o cabe ambién el an e io men e is o ecu so de anulación. Finalmen e, ambién hay que con a en e es os ecu sos di ec os el que p e ende una indemnización po esponsabilidad ci il ex acon ac ual. La doc ina lo ha cali icado ecuen emen e como un úl imo ecu so en e a la ac uación de la Comunidad, y pe mi e la exigencia de esponsabilidad po los daños causados po ó ganos o agen es comuni a ios en el eje cicio de sus compe encias. Exis encia del ac o comuni a io y del daño, así como nexo causal y di ec o en e ambos son asgos que singula izan los supues os en los que cabe es e emedio. La in e p e ación po pa e del T ibunal, po azones ob ias, ha sido sumamen e es ic i a. — En cuan o a los p ocedimien os indi ec os o, más p ecisamen e, inciden ales, nos encon amos con la excepción de ilegalidad y con la cues ión p ejudicial en su doble mani es ación. La excepción de ilegalidad supone una ía inciden al de con ol de los eglamen os, en p ocedimien os seguidos an e el p opio T ibunal de Jus icia, que compensa la imposibilidad pa a los pa icula es de a aca los de mane a di ec a. Los pa icula es pod án, de es a o ma, impugna un eglamen o (en endido en sen ido ma e ial, es o es, como disposición ma e ialmen e gene al y que se aplica a una se ie inde e minada o gené ica de supues os análogos), cuando la legalidad de un de e minado ac o dic ado en aplicación del mismo depende de la legalidad del p opio eglamen o. O, dicho en o os é minos, cuando se impugna la alidez de la no ma en la que se basa un ac o conc e o de aplicación. La consecuencia de la es imación de un ecu so semejan e, digamos ya de paso, es la nulidad e ga omnes de la decisión indi idual y la simple inaplicación pa a dicho supues o del eglamen o cues ionado. Hemos is o una se ie de ecu sos que pe mi e el acceso di ec o de los ciudadanos al T ibunal de Jus icia. Aho a bien, sin duda lo más ca ac e ís ico de la jus icia comuni a ia y lo que más a ención ha despe ado en la doc ina, po las azones (jus i icadas), que aho a e emos, es la cues ión p ejudicial. Consis e en la consul a que un ibunal in e no que ha de aplica una no ma comuni a ia hace al T ibunal de Jus icia sob e la in e p e ación o la alidez de dicha no ma. La cues ión p ejudicial iene ca ác e p ecep i o, en p incipio, cuando se a e de una esolución en e a la que ya no cabe ul e io ecu so. Se a a, en de ini i a, de un mecanismo de uni icación de la in e p e ación del de echo comuni a io y como al, sólo es p eciso que ope e en la úl ima ins ancia que ha de conoce del asun o. La cues ión p ejudicial iene, como es bien sabido, dos mani es aciones, la cues ión de in e p e ación (cómo ha de in e p e a se de e minada no ma de de echo comuni a io que admi a más de un sen ido y que sea de aplicación al caso con emplado en el p oceso a quo) y la cues ión de alidez (mani es ación p óxima a la excepción de ilegalidad, en la que se plan ea la alidez de una no ma comuni a ia). A p ime a is a pod ía pa ece que son los ecu sos di ec os los que más cla amen e ace can el sis ema de jus icia comuni a io a un sis ema in eg ado. Es o pod ía se cie o en un plano eó ico, pe o no lo es en la p ác ica. Y no son los p ocedimien os di ec os sensu s ic o los que más ace can la jus icia comuni a ia a un sis ema in eg ado po la misma azón po la que hemos is o que el sis ema de de echo común no es la in e ención del T ibunal de Jus icia, sino la aplicación gene alizada del de echo comuni a io po pa e de los ibunales nacionales. Así, c eo que hay dos azones que explican que sea el ins umen o de la cues ión p ejudicial el que más hace po una p og esi a in eg ación ju ídica comuni a ia. La p ime a de ellas, de o den p ác ico, consis e en la mayo di icul ad o a eza de que se in e pongan ecu sos di ec os, al menos en lo que espec a a la inmensa mayo ía de los ciudadanos. F en e a eso, cualquie ecu so desa ollado an e los ibunales in e nos en el que sea p oceden e la aplicación del de echo comuni a io puede da luga , en su caso, a una cues ión p ejudicial, lo cual ab e eno memen e las posibilidades de in e ención del T ibunal de Jus icia, si no a ins ancia di ec a de un pa icula , si al menos con ocasión de un ecu so in e pues o an e la ju isdicción in e na po un pa icula . La o a azón es que la cues ión p ejudicial ue za la in e elación de los sis emas judiciales nacionales con el T ibunal de Jus icia, con igu ando p ecisamen e los undamen os de un sis ema ju isdiccional común p opio de un sis ema ede al (po mucho que, como es ob io, habla de al pe spec i a es, oda ía, un u u ible ela i amen e alejado). Pa a la c eación de una conciencia ciudadana de es a inme so en un sis ema judicial in eg ado y pa a la p opia ealidad de la in eg ación, es casi más ele an e que ese ciudadano ea que un ibunal nacional le aplica el de echo común eu opeo y que, en su caso, dicho ibunal haya de consul a la in e p e ación de la no ma comuni a ia al T ibunal de Jus icia, que la posibilidad de ecu i di ec amen e al p opio T ibunal de Jus icia, posibilidad más es ingida y, al menos en una p ime a e apa, más in ecuen e. 3. El e ce pun o que señalamos como indica i o de un sis ema ju isdiccional in eg ado es la exis encia de un ibunal supe io que pe mi a una homogeneización, al menos en lo undamen al o básico, de la in e p e ación del de echo común a ese sis ema. Es cla o, y así se deduce de odo lo is o has a aho a, que el sis ema ju ídico comuni a io cuen a con ese ibunal supe io , el T ibunal de Luxembu go. Po un lado, es el único T ibunal que conoce de los posibles incumplimien os po pa e de los ó ganos comuni a ios, lo que le o o ga la ci ada posición de mane a indiscu ida. Pe o es, sob e odo, a a és de la cues ión p ejudicial, como dicha unción de ibunal supe io adquie e odo su elie e. La in e p e ación de un co pus no ma i o complejo y c ecien e a i mo cada ez más ápido po doce sis emas judiciales di e en es, con adiciones an dis in as, po ejemplo, como la b i ánica y la con inen al, aboca ía a abismos in e p e a i os que, a medio plazo an sólo, impedi ían habla de un de echo comuni a io común. Sin emba go, la posibilidad en unos supues os y la obliga o iedad en aquellos más decisi os — cuando no cabe ya una ul e io decisión in e na—, de de e i la in e p e ación de la no ma comuni a ia aplicable al T ibunal de Jus icia, pe mi e dicha unción de uni icación y, con ello habla , sin géne o de dudas, de un ibunal supe io que monopoliza la in e p e ación inal del de echo comuni a io. Aho a bien, al unción de homogeneización, cuando iene eje cida a a és de la cues ión p ejudicial, sólo es e icaz si se cumple una doble condición. P ime o, que e ec i amen e se ele e la cues ión cuando así iene p ocesalmen e eque ido. Segundo, que la decisión del T ibunal de Jus icia sea espe ada, lo que quie e deci que sea acogida po el juez nacional la in e p e ación o la decisión de alidez adop ada po el T ibunal al esol e el caso a quo que mo i ó la cues ión. Resul a po ello de in e és eseña los dos supues os en los que las ju isdicciones nacionales han cues ionado de una mane a u o a es a au o idad del TJ como ibunal supe io .