Regionalismo, autonomía y regímenes internacionales

Regionalismo, au onomía y egímenes in e nacionales Michael KEATING Uni e si y o Wes e n On a io Wo king Pape n.66 Ba celona 1993 INTRODUCCIÓN La cues ión de au onomía e i o ial se plan ea adicionalmen e en é minos de sepa a ismo (c eación de un es ado independien e) o de descen alización den o de los es ados exis en es. Ambas ó mulas oman como pun o de e e encia el es ado-nación al como exis e desde el siglo XIX. Pe o en muchos e i o ios de Eu opa occiden al y Amé ica del No e, es as ó mulas no sa is acen las demandas polí icas de los nue os nacionalismos o egionalismos, que buscan una nue a de inición de au onomía más que la simple descen alización, sin los pelig os y el aislamien o que pueden esul a de la sepa ación. Una e idencia de i ada de las encues as de opinión indica que un g an sec o de la opinión pública, en algunos e i o ios his ó icos, es a o able a opciones polí icas que combinan la máxima au onomía con la pe manencia de algunas de las es uc u as polí icas del es ado exis en e. ¿Es una p ospec i a i eal, p oduc o de la con usión men al o de una ilusión? C eo que no, po que los cambios que expe imen a el es ado con empo áneo, y el desa ollo de nue os egímenes sup anacionales c ean posibilidades pa a es ablece nue as o mas de au onomía. Pe o sólo algunas egiones ienen la capacidad pa a ap o echa se de es as nue as posibilidades. Es a capacidad se e condicionada no sólo po sus ins i uciones gube namen ales sino ambién po la na u aleza de sus sociedades ci iles, sus ecu sos económicos, su ap i ud pa a la mo ilización polí ica y su acceso a los nue os sis emas in e nacionales. En es e a ículo oy a a a p ime o del es ado-nación y de sus cambios, de los egímenes in e nacionales, de las demandas e i o iales y de la capacidad de las egiones pa a ac ua desde las ins i uciones au onómicas, los es ados `y los egímenes in e nacionales. El análisis se limi a a Eu opa occiden al y Amé ica del No e, po azones que son explicadas en la conclusión. EL ESTADO-NACIÓN El es ado-nación en Eu opa occiden al y Amé ica del No e ealiza algunas unciones esenciales en ma e ia de ideología, cul u a, polí ica y economía, que es án aho a cambiando en algunos aspec os impo an es. P ime o, el es ado-nación es una cons ucción ideológica, y un ins umen o de mo ilización polí ica. Po supues o, los nacionalis as conside an siemp e que la nación es una c eación na u al, o quizá di ina, pe o la ealidad es que es un p oyec o his ó ico con ines polí icos y sociales, en especial el es ablecimien o de un es ado. La doc ina del nacionalismo del es ado, desa ollada a lo la go de siglos y que ha culminado en el siglo XIX, es una ue za pode osa. Es un ins umen o impo an e de mo ilización no solamen e polí ica, sino ambién pa a el desa ollo social y económico. Pe o en si mismo con iene con adicciones bien conocidas. Insis e en que la humanidad es á di idida en naciones pe o no da c i e ios pa a de ini es as naciones. Po eso, es siemp e posible pa a un g upo den o de la nación decla a se ambién nación con el de echo de au ode e minación. Como doc ina polí ica, el nacionalismo es ambi alen e. Es una doc ina de libe ación colec i a, pe o puede se igualmen e una doc ina de la subo dinación de indi iduos o de mino ías den o de la nación de inida po los nacionalis as. Segundo, el es ado-nación ue el ma co pa a el desa ollo de la democ acia libe al. No e a en p incipio una necesidad his ó ica, pe o en los hechos lo ha sido. No ha habido democ acias libe ales sin es ado-nación. Te ce o, el es ado-nación es una exp esión de iden idad cul u al, sos enida po mecanismos de socialización, po sis emas de educación, po una egulación cul u al, y po oda la se ie de ce emonias ci iles. Cua o, du an e el siglo XX el es ado-nación ha llegado a se exp esión de solida idad social. Los es ados de bienes a es án undados sob e el p incipio de solida idad nacional que apo a la mo i ación pa a la edis ibución social. Como es bien conocido, el al uismo den o de la nación, aunque a eces di ícil, es polí icamen e mucho más ácil que el al uismo en e naciones. Quin o, el es ado-nación es igualmen e el ma co pa a la egulación de elaciones en e las clases sociales. Es el ma co den o del cual la lógica del me cado se econcilia con las ei indicaciones sociales en una se ie de comp omisos sociales y polí icos. Sex o, el es ado-nación es un mecanismo de in e ención en la economía. Si en el pasado las esponsabilidades económicas del es ado se limi a on a la egulación del come cio ex e io y los p esupues os públicos, desde la e olución keynesiana es as esponsabilidades se han ampliado. Apa e de ins umen os como a i as, con ol de la masa mone a ia y polí icas iscales, el es ado dispone hoy de mecanismos de in e ención di ec a, como sub enciones, nacionalizaciones y plani icación. Después de la segunda gue a mundial, los es ados en Eu opa y Amé ica del No e acep a on la esponsabilidad de man ene el pleno empleo. Desde los años sesen a, han asumido esponsabilidades en el desa ollo equilib ado y la o denación del e i o io. Las polí icas de desa ollo egional han es ado mo i adas po conside aciones económicas (u ilización óp ima de ecu sos), sociales (igualación de ni eles de ida) y polí icas ( e o zamien o del es ado-nación, conciliación en e egiones pe i é icas). Finalmen e, debe menciona se el papel clásico del es ado-nación, es deci , la de ensa ex e na y la segu idad in e na con el monopolio del uso legí imo de la iolencia. LOS CAMBIOS EN EL ESTADO-NACIÓN En la época con empo ánea, el es ado-nación, en cuan o a su capacidad pa a cumpli es os oles, se ha debili ado. En Eu opa occiden al el nacionalismo de es ado, la base ideológica de los es ados, se ha deslegi imizado en g an pa e po sus excesos du an e la e a ascis a. Incluso en Amé ica del No e, el nacionalismo se ha educido a ges os jingoís as más que una capacidad pa a mo ilización nacional. (Po ejemplo, la espues a a la compe encia indus ial japonesa ue la adopción de un ono polémico en ez de un p oyec o de mode nización económica nacional). El es ado-nación, como escena io pa a la iden idad y pa a la democ acia libe al, es dispu ado po las iden idades e i o iales, egionalismos y neo-nacionalismos. En algunos casos, los nue os nacionalismos apa ecen con la misma imagen que los an iguos, es deci , quie en es ablece un nue o es ado-nación, con iden idad exclusi a, como el an iguo, aunque con dis in as on e as. Pe o más a menudo, el neo-nacionalismo ep esen a la a i mación de una iden idad plu alis a, un echazo de la eo ía según la cual la humanidad es á di idida en naciones. En con as e con la idea jacobina ep esen a una concepción de la democ acia en que los indi iduos man ienen elaciones no sólo con el es ado sino ambién con una mul i ud de ins i uciones in e medias. Es posible que en los países de la Comunidad Eu opea se p oduzca ambién una e osión de la iden idad nacional, pe o los indicios de ello son menos ue es. La cul u a nacional ecibe p esiones con adic o ias. Exis e una globalización de la cul u a debido a la hegemonía cul u al no eame icana en lengua inglesa. Pe o al mismo iempo las cul u as y las lenguas de los es ados-nación se en en an con un enacimien o de las cul u as y las lenguas de las egiones y las naciones sin es ado. Los e ec os de la ecnología en es os dos p ocesos son ele an es en dos sen idos. Po una pa e, la nue a ecnología de comunicación puede es imula la globalización y e o za la dominación de Amé ica del No e y de la lengua inglesa (en su e sión ame icana). Po . o a pa e, la lexibilidad y el cos e económico de los nue os medios de comunicación de masas (y la nue a ecnología en los iejos como la imp en a) hacen posible una más amplia plu alidad cul u al. El esul ado depende á de los sis emas de con ol y egulación del me cado cul u al a ni el mundial, nacional y egional. El papel del es ado en la di ección de la economía se si úa en es di ecciones: desde a iba, desde abajo y en en e. Desde a iba, la libe ad de acción del es ado y las posibilidades de segui polí icas nacionales o au á quicas son enadas po la globalización de la economía, la lib e ci culación de capi al, las emp esas mul inacionales y los egímenes in e nacionales. En países como F ancia o España, la polí ica económica de los gobie nos es dic ada en g an pa e po la necesidad de man ene la compe i i idad en Eu opa y man ene se den o de las no mas del sis ema mone a io eu opeo. Incluso ue a de la Comunidad Eu opea, las posibilidades pa a segui una polí ica económica au ónoma son limi adas. Desde abajo, el ol del es ado en ma e ia de polí ica económica iene ma cado po los cambios económicos e i o iales, ya que el desa ollo económico es un p oceso localizado que depende de especí icas combinaciones de ac o es en cada e i o io. Al mismo iempo, las polí icas de dis ibución de in e siones en egiones menos a anzadas y de o denación del e i o io se encuen an con las di icul ades de un mundo ca ac e izado po la lib e ci culación in e nacional del capi al. Las polí icas de desa ollo egional (muy impo an es en los años 1960s y 1970s) han sido eco adas en la mayo ía de países eu opeos al igual que en Amé ica del No e, y la o denación del e i o io es sus i uida po la compe encia en e egiones. En en e, la in e ención del es ado en la ges ión de la economía iene como e e encia el esu gimien o de la ideología del me cado y la p i a ización. Es a ideología es aho a dominan e no sólo en e pa idos de la de echa neo-libe al sino ambién en la socialdemoc acia. Como con as e, el es ado del bienes a , la solida idad social y la in eg ación social jus i ican el man enimien o del in e encionismo del es ado nacional, aunque en algunos casos los es ados, a causa de sus di icul ades iscales, in en an descen aliza di e sos gas os sociales. La segu idad mili a en Eu opa occiden al y Amé ica del No e ha sido ans e ida desde la segunda gue a mundial a o ganizaciones mul inacionales, como la OTAN, la UEO. La segu idad in e na se man iene como esponsabilidad del es ado, aunque en algunos casos es compa ida con gobie nos subnacionales. Como consecuencia de es os cambios en el ol del es ado, los modelos de "ges ión del e i o io" ( e i o ial managemen ) que he desc i o en mi lib o S a e and Regional Na ionalism esul an cada ez más di íciles. Un ejemplo des acado es el hundimien o del sis ema i aliano, basado en sub enciones al Mezzogio no y edes clien elis as ges ionadas po los pa idos polí icos, debido al auge de las ligas en el no e del país. DEVOLUCIÓN DE PODER La o ma ins i ucional del es ado ambién es á expe imen ando cambios po a iba y po abajo. Po a iba, se p oduce un c ecimien o de egímenes in e nacionales, a ni el con inen al; po ejemplo: la Comunidad Eu opea, OTAN, NAFTA (A ea de lib e come cio no eame icano), Unión de Eu opa Occiden al, Consejo de Eu opa. En la li e a u a sob e elaciones in e nacionales, hay muchas con o e sias sob e la de inición de los egímenes in e nacionales, sob e su impo ancia y sob e la cues ión de si poseen un pode au ónomo e independien e de los es ados que comp enden. Aquí en iendo po égimen in e nacional una o ganización de es ados con su sis ema p opio de eglas y con capacidad pa a la acción. En conc e o, me in e esan la Comunidad Eu opea y el sis ema de lib e come cio no eame icano (Es ados Unidos, Canadá y México). Al mismo iempo, exis e una endencia en. la mayo ía de es ados hacia la descen alización polí ica y adminis a i a. Los es ados eu opeos han es ablecido egiones o comunidades au ónomas, y los es ados ede ales en Amé ica del No e se han descen alizado más. ¿Cuales son los e ec os de es os dos p ocesos de in e nacionalización a ni el con inen al y de descen alización in e na, sob e el es ado nación? Hay dos hipó esis. 1) Debili an el es ado, educiendo sus compe encias y ecu sos. 2) Re ue zan el es ado-nación. Es o es posible en la medida en que la in e nacionalización y la descen alización pe mi an a los es ados desemba aza se de las a eas más di íciles, o con menos ganancias polí icas (po ejemplo la ees uc u ación de la ag icul u a o la side u gia, la o odoxia iscal y mone a ia, o los e ec os sociales de ees uc u aciones económicas). De es a mane a el es ado puede e o za su au o idad y su p opia au onomía de acción. También, la necesidad de cumpli las eglas y di ec ices del égimen in e nacional puede es imula in e enciones po pa e de los es ados en los asun os de compe encia ju ídica de los gobie nos subnacionales. Cual se á el c i e io conc e o es un ema pa a la in es igación empí ica. Depende del égimen in e nacional, de la esis encia del es ado y de la capacidad de las egiones. Los e ec os es á icos pueden e o za los es ados -po que és os no han comenzado los p ocesos pa a debili a se-, pe o a la go plazo se p oducen e ec os dinámicos. Pueden apa ece nue os sis emas de acción, nue os ac o es y nue as elaciones pa a ans o ma el sis ema de pode y limi a la libe ad de acción de las eli es es a ales. También debe ene se en cuen a la o ma que asumen los egímenes in e nacionales ac uales. La in eg ación con inen al po la Comunidad Eu opea y el Acue do de lib e come cio no eame icano no sólo a ec an los es ados como ac o es in e nacionales, se basan ambién en los p incipios neo-libe ales del me cado y de la educción de la es e a de acción es a al. Exis en di e sas in e p e aciones de los e ec os polí icos de la in eg ación económica. Los ad e sa ios canadienses al Acue do de lib e come cio no eame icano, insis en en que la in eg ación económica aca ea la in eg ación polí ica y que la independencia del país es á amenazada. Los pa ida ios del Acue do po su pa e, niegan es a esis e insis en en que el es ado cómo sis ema de acción polí ica puede pe manece in ac o. En con as e, la eo ía de la Comunidad Eu opea se undamen a en la inculación en e las dimensiones polí ica y económica. Pe o ambién exis en di e sas in e p e aciones de es a nue a ealidad polí ica. Pa a algunos la in eg ación eu opea es una especie de in e nacionalismo, que señala el in del es ado-nación. Pa a o os ep esen a la cons ucción de un nue o es ado, la culminación a ni el eu opeo de los p ocesos de in eg ación y di usión que p oduje on el es ado-nación his ó ico. En mi opinión, ambas pe spec i as son e óneas. La Comunidad Eu opea no es una o ma de in e nacionalismo sino de cons ucción con inen al. La Comunidad no signi ica la cons ucción de un nue o es ado-nación. El es ado-nación ue el p oduc o de una época his ó ica especí ica y no se insc ibe en la lógica económica o social de inales del siglo XX. En e ec o, la Comunidad Eu opea y el nue o o den en Amé ica ep esen an nue as o mas de égimen polí ico. En el mundo eme gen e no hay es ados con au o idad exclusi a, sino un o den a iado de es ados, egímenes con inen ales, egiones, sis emas sociales y me cados. Sin c ee en la ein ención del Sac o Impe io Romano o la Liga Hanseá ica, se puede hace compa aciones en e el nue o o den polí ico y el sis ema eu opeo an es de la eme gencia del es ado-nación. Todo es o c ea un nue o con ex o pa a la au onomía e i o ial. Algunos c een que se pueden desmon a los es ados, pa a hace es ados más pequeños den o de los nue os egímenes. Es e es el escena io de la Eu opa de las Regiones, p opues a po dos ipos muy dis in os de obse ado es. Po una pa e, exis en omán icos y nacionalis as é nicos, que p e ie en unidades "na u ales", más homogéneas que los es ados "a i iciales" exis en es (c eados po maniob as polí icas). Po o a pa e, obse ado es más acionalis as, economis as o ecnóc a as c een que el es ado-nación es uncionalmen e an icuado como consecuencia de la ans e encia de compe encias a las unidades de dimensiones óp imas, a ni el con inen al y egional. ¡Son unos aliados poco comunes los omán icos y los ecnóc a as! Pe o exis en p oyec os polí icos basados en es a inculación de in eg ación con inen al y nacionalismo pe i é ico. En Escocia y Quebec, los pa idos nacionalis as p oponen la independencia en Eu opa , o la independencia den o del sis ema de lib e come cio no eame icano. Es o es is o como una mane a de e i a los cos os de independencia, y al mismo iempo como una o ma de ma iza el independen ismo y hace en e a las acusaciones de "sepa a ismo", palab a di ícilmen e admisible en el deba e polí ico. Pe o es a polí ica no es en ealidad un comp omiso en e la independencia y la au onomía egional, po que, an es de en a en la Comunidad Eu opea, o en el sis ema de lib e come cio no eame icano, es p eciso es ablece la independencia. Así no se pueden e i a los cos os (económicos y polí icos) de la ansición median e la adhesión al égimen in e nacional sin pasa po el sepa a ismo. Se puede ambién p egun a a los nacionalis as ¿qué sucede con la independencia si se cede con ol en la polí ica mac oeconómica, mone a ia, de inmig ación, de de ensa, e c.? El escena io de la Eu opa de las Regiones subes ima ambién la esis encia del es ado-nación. No a a desapa ece anquilamen e, ya que exis en in e eses polí icos, bu oc á icos y económicos (sin menciona los mili a es) inculados a los es ados exis en es y cuyos pode es dependen de la pe manencia de las es uc u as es a ales. Sin emba go, según los sondeos hay mucha gen e que desea alguna combinación de independencia e in eg ación en el es ado. ¿Es una con adicción o exis en posibilidades pa a nue as o mas de au onomía que sa is agan es os deseos? Pa a esponde a es a p egun a, es p eciso examina las demandas e i o iales con más de alle y, como su con ex o cambia a consecuencia de la nue a coyun u a in e nacional, ambién es p eciso examina los es ados y los egímenes in e nacionales. DEMANDAS TERRITORIALES Exis e un conjun o de demandas cul u ales, económicas y polí icas que si en de base pa a la demanda de au onomía e i o ial y que pueden sa is ace se con mayo o meno acilidad en a ios egímenes polí icos nacionales e in e nacionales. P ime o, hay demandas cul u ales, sob e odo lingüís icas. La cues ión lingüís ica es compleja, pe o me limi o a algunos comen a ios sob e el p oblema de la p o ección y p omoción de lenguas mino i a ias en el nue o con ex o in e nacional. De una mane a muy simpli icada, se puede comp oba la exis encia de es ipos de lenguas: lenguas egionales, lenguas de es ado, y lenguas in e nacionales. Es as ca ego ías coinciden en pa e y a ían según el con ex o. Po ejemplo, el ancés es lengua egional en el Canadá, lengua de es ado en F ancia y lengua in e nacional. El cas ellano ambién es lengua mino i a ia en Es ados Unidos, lengua del es ado en España, y lengua in e nacional. Es bien conocido que una polí ica de mul ilingüismo es pelig osa cuando la lengua egional es menos p es igiosa que la lengua del es ado. Cuando la lengua amenazan e es una lengua in e nacional, hay una en ación a p o ege la lengua egional po una polí ica de unilingüismo, como en Quebec. Es a polí ica en el pasado se combinaba con una polí ica de conse ación de la sociedad adicional y ca ólica, de echazo de la mode nización y de p o eccionismo económico. Sin emba go, pa a las egiones y naciones sin es ado que quie en es ablece una au onomía eal den o del nue o sis ema de egímenes in e nacionales, además de la p o ección de la lengua egional, es p eciso el conocimien o de la lengua in e nacional dominan e en las elaciones con el ex e io . Pe o cuando la lengua de es ado que amenaza la lengua egional es ambién la lengua in e nacional, hay di icul ades. Aho a que la línea de las ue zas polí icas quebequeses es la p oyección de Quebec en Amé ica del No e y en el mundo, es a polí ica misma iene di icul ada po la polí ica de unilingüismo del gobie no quebequés. En es e con ex o, las elaciones del e i o io con el mundo ex e io se ían monopolizadas po la mino ía bilingüe, es deci en el caso de Quebec, los angló onos o inmig an es del ex e io . En el caso de las nacionalidades mino i a ias de España, po el con a io, las elaciones con Eu opa pasan po lenguas (inglés, ancés, alemán) que no compi en di ec amen e con las lenguas de es as nacionalidades. En ma e ia económica, hay una se ie de es a egias p ac icadas po gobie nos e in e eses egionales. En el pasado, la más impo an e ue la es a egia de p esión sob e el es ado pa a ob ene p o ección y sub enciones. És a es aho a más di ícil, a causa de las p esiones de la compe encia in e nacional y de las eglas de los egímenes in e nacionales de lib e come cio que limi an las sub enciones pe mi idas. Po o a pa e, egionalis as/nacionalis as en países como Quebec, Ca aluña y Escocia han abandonado el p o eccionismo po una polí ica de lib e come cio. ¿En es e con ex o, cuales son las posibilidades de in e ención e icaz po pa e de las egiones? Hay una en ación a concen a las a a és de sub enciones ocul as en capi ales mó iles, o de ope aciones inmobilia ias. La e idencia pa ece indica que la mayo ía de in e enciones económicas po pa e de gobie nos egionales y locales son ine icaces, pe o las polí icas más e icaces (como la in e sión en educación o el es ímulo de la inicia i a local) son menos espec acula es y polí icamen e menos a ac i as. Exis e un p oceso de ap endizaje a a és de la expe iencia y un conocimien o c ecien e en ma e ia de economías egionales. Hay ambién demandas sociales po pa e de ciudadanos, que solici an p o ección con a los e ec os deses abilizado es del me cado. Es una a ea di ícil pa a las egiones po que al a una base p esupues a ia su icien e y, a menudo, ambién el sen ido de solida idad social necesa io. En los egímenes in e nacionales la p o ección social es muy débil; el capí ulo social en la Comunidad Eu opea es un econocimien o de que el lib e come cio puede se una amenaza a la p o ección social. Po es a azón, el es ado es hoy el ámbi o más impo an e de p o ección social. Es o plan ea un dilema pa a egionalis as y neo-nacionalis as que quie en al mismo iempo la au onomía y la p o ección social. Finalmen e, hay demandas simbólicas, como la independencia o mal, las bande as, los equipos depo i os in e nacionales. Es ácil c ee que, siendo simbólicos, no son impo an es, pe o muchos con lic os polí icos concie nen a asun os simbólicos, y los comp omisos son a menudo di íciles de hace . Po o a pa e, hace concesiones a lo simbólico es ambién un modo de egla con lic os.