Émergence et developpement des deux partis ecologistes belges : Ecolo et Agalev

Émergence et developpement des deux partis ecologistes belges: Ecolo et Agalev Benoît RIHOUX Université Catholique de Louvain Working Paper n.77 Barcelona 1993 INTRODUCTION: DEUX PARTIS DANS UN PAYS BICOMMUNAUTAIRE A première vue, il pourrait sembler surprenant qu'un pays aussi petit que la Belgique compte deux partis politiques "écologistes" distincts. Ces deux partis ne résultent pourtant pas d'une scission: chacun a son histoire propre. La présence de ces deux partis est aisément compréhensible si l'on considère que, depuis les années 70, la Belgique comporte deux systèmes partisans: néerlandophone (Flandre) et francophone (Wallonie), la région bruxelloise étant mixte (1). Les trois grands partis "traditionnels", présents depuis la fin du XIXème siècle, se sont scindés durant les années 70 en une aile francophone et une aile néerlandophone. Depuis lors, la Belgique compte non moins de six partis dits "traditionnels" ou "de gouvernement": sociaux-chrétiens (CVP et PSC), socialistes (SP et PS) et libéraux (PVV et PRL) (2). Durant les années 60 se sont développés des partis régionalistes ou "communautaires": VU en Flandre, FDF à Bruxelles et RW en Wallonie. Ces partis ont obtenu des résultats électoraux non négligeables durant les années 70, mais sont en net recul depuis lors (3). Le système politique belge est donc fragmenté, en particulier en fonction du clivage communautaire (Nord-Sud), mais aussi en fonction du clivage socio-économique et du clivage religieux. La Belgique est, par ailleurs, un pays "pillarisé": chacune des trois grandes "familles" de partis politiques représente les intérêts d'organisations sociales spécifiques (syndicats, mutuelles, organisations patronales, culturelles, services divers). Ces trois "piliers" ("zuilen", "mondes sociologiques") structurent encore fortement la société belge actuelle (4). C'est dans ce contexte que sont apparus les partis écologistes, au début des années 80: Ecolo (francophone) et Agalev (néerlandophone), au terme d'un processus initié durant les années 70. L'analyse sera menée selon quatre axes successifs, permettant de mieux identifier les partis écologistes belges. La première section sera consacrée à l'émergence de ces deux partis. La seconde partie de l'analyse sera consacrée à un aperçu de la trajectoire électorale d'Ecolo et Agalev. Dans un troisième temps, les principaux traits du développement structurel des deux partis seront mis en évidence. Enfin, la quatrième section sera consacrée à la position de ces deux partis, en situation d'interaction dans le système politico-institutionnel belge. I. HISTORIQUE: L'ENTRÉE EN POLITIQUE DES ÉCOLOGISTES 1. La genèse d'Ecolo Dans la partie francophone de la Belgique, le processus qui a abouti à la fondation d'Ecolo (mars 1980) a débuté dès 1971. Trois étapes de développement peuvent être dégagées (5). (Tableau 1). La première couvre la période 1971-1977. Dès 1971, des écologistes wallons se positionnent sur le terrain politique, avec la création de "Démocratie Nouvelle" (DN) à Namur. Ce mouvement, qui défend des thèses écologistes et fédéralistes, est issu de la scission d'une section locale du RW. Lors des élections législatives de 1974, DN présente une liste dans l'arrondissement de Namur. Aux élections communales de 1976, DN participe à un cartel dénommé "Combat pour l'Ecologie et l'Autogestion". Enfin, DN s'associe avec d'autres mouvements écologistes ou apparentés, pour présenter une liste "Wallonie-Ecologie" dans huit arrondissements lors des élections législatives de 1977. Les résultats électoraux restent confidentiels. La deuxième étape correspond à la structuration progressive du mouvement "Wallonie-Ecologie" (WE), de 1977 à 1979. En janvier 1978, WE se reconstitue en tant qu'organisation permanente. Lors des élections législatives de 1978, WE présente des listes dans six arrondissements, enregistrant des résultats en progression (3,7% dans l'arrondissement de Namur) par rapport à ceux de 1977. Dans le même temps, suite à une scission de la section belge des Amis de la Terre, une tendance "libertaire" (minoritaire) présente une liste autonome "Ecopol") à Bruxelles. Enfin, la troisième étape aboutit à la fondation du parti Ecolo. Lors des élections européennes de juin 1979, WE ainsi que le groupe majoritaire des Amis de la Terre présentent une liste intitulée "Europe-Ecologie". Le résultat constitue une véritable percée: 5, 1 %, soit le meilleur score européen (plus de 10 % dans la région namuroise). Ce succès a certainement joué un rôle de catalyseur dans la fondation du parti Ecolo, qui survient lors de deux assemblées successives, les 8 et 23 mars 1980 (6) 2. La genèse d'Agalev Le processus d'émergence du parti écologiste flamand est sans aucun doute plus linéaire que celui d'Ecolo. Quatre étapes peuvent être distinguées (7). (Tableau 2). Les années 1970 à 1974 correspondent à la structuration progressive du mouvement "Anders Gaan Leven" (AGL) ("Vivre Autrement"). Ce mouvement, d'inspiration religieuse, est initié en 1970 par un prêtre et enseignant jésuite, dans la banlieue d'Anvers. Il est centré sur la mise en oeuvre de trois principes de vie: "solidarité, sobriété et silence". A partir de 1973, le mouvement AGL met sur pied des "groupes d'action" ("aktiegroepen") qui participent à de nombreuses manifestations au sujet de problèmes environnementaux; en 1974, des groupes de réflexion ("Dagelijkse Doeningen") voient le jour. Les années 1974-1976 sont celles de l'expérience des "listes vertes" ("groene Iijsten"). Lors des élections législatives de 1974, AGL décide de ne pas se présenter en tant que tel, mais d'apporter son soutien à des "listes vertes". Celles-ci réunissent des candidats de différents partis traditionnels, qui s'engagent à relayer certaines revendications d'AGL. L'expérience est reconduite en 1976, à l'occasion des élections communales. Néanmoins, l'expérience n'est guère concluante, ces candidats ne disposant pas de suffisamment de liberté d'action au sein de leurs partis respectifs. De 1977 à 1979, AGL présente des listes sous. le sigle "Agalev" (contraction de Ander GAan LEVen). Lors des élections législatives de 1977 et 1978, seul l'arrondissement d'Anvers est couvert, et les résultats restent confidentiels. En 1978, une commission à caractère spécifiquement politique ("Werkgroep Agalev") est instaurée. Lors des élections européennes de 1979, la liste Agalev obtient 2,3%. De nombreux militants de divers "nouveaux mouvements sociaux" -dont certains ont un passé politiquerejoignent le mouvement AGL à cette époque. Les années 1980-1982 aboutissent à la création du parti Agalev. Dès 1980, des débats se produisent au sein d'AGL, entre partisans et opposants de la création d'un parti politique; ceci se traduit par une plus grande autonomie du "Wergroep" AGL. Lors du scrutin législatif de novembre 1981, la liste Agalev réalise un score supérieur à 4% et -surtoutobtient trois sièges au Parlement et sept sièges de conseillers provinciaux. Cet état de fait s'est traduit par une accélération du processus de structuration d'un parti politique distinct du mouvement AGL. Au terme d'intenses débats internes, le parti Agalev est fondé les 27 et 28 mars 1982. Au-delà des spécificités, l'on note deux traits communs dans la genèse des partis Ecolo et Agalev. D'une part, l'entrée en politique s'est opérée progressivement, à travers un processus de structuration dont l'étape intermédiaire s'est traduite par la création de structures électorales temporaires. D'autre part, les élections européennes de 1979 ont joué un rôle de catalyseur dans la fondation des partis écologistes (plus directement pour Ecolo). Ce scrutin a permis aux écologistes, pour la première fois et à un coût minimal, de présenter une liste sur l'ensemble du territoire. las ont, ainsi, pu bénéficier d'une plus large audience (électorale et médiatique) et pris conscience de leur potentiel électoral. II. TRAJECTOIRE ÉLECTORALE Depuis leur fondation, les partis Ecolo et Agalev ont pris part à toutes les consultations électorales: quatre scrutins législatifs et provinciaux (1981, 1985, 1987 et 1991), deux scrutins européens (1984 et 1989) et deux scrutins communaux (1982 et 1988), soit un total de huit élections (8). A cela, il faut ajouter l'élection du Conseil Régional de Bruxelles (en 1989) et l'élection du Conseil de la Communauté Germanophone (en 1990; uniquement pour Ecolo) (9). Les principaux résultats sont repris dans le Tableau 3. Ces résultats appellent trois observations générales. Premièrement, l'on note que les résultats des élections européennes sont systématiquement plus élevés que ceux des élections législatives ou communales, tant pour Ecolo que pour Agalev. Ceci est particulièrement clair pour Ecolo en 1989, lorsque ce parti a approché les scores moyens du PSC et du PRL (le PS restant nettement supérieur). Deux éléments d'explication (parmi d'autres) peuvent être apportés. D'une part, le coût organisationnel est minimal lors de ce scrutin, dans la mesure où une seule liste doit être présentée pour l'ensemble du corps électoral, francophone ou néerlandophone. Ceci constitue un avantage relatif -c'est-à-dire par rapport aux autres électionspour des petits partis tels Ecolo et Agalev. Ensuite, l'on peut supposer que l'électeur est moins tenté de "voter utile" (pour les grands partis) lors du scrutin européen, dans la mesure où l'importance politique de l'organe à élire -le Parlement européenlui semble moins grande que celle du Parlement national ou du Conseil communal (10). Dans ces conditions, l'électeur peut plus aisément traduire sa sympathie vis-à-vis des écologistes par un vote qui est perçu comme "sans risques". Ce même type d'analyse pourrait être appliqué aux résultats des écologistes à la Chambre, au Sénat et au Conseil provincial: en règle générale, les résultats d'Ecolo et d'Agalev sont plus élevés à la province, puis au Sénat, et enfin à la Chambre (11). Ensuite, l'on remarque que les résultats d'Ecolo et d'Agalev lors des élections législatives (Chambre) n'ont que faiblement progressé de 1981 à 1991, à l'exception notable de la "percée" d'Ecolo en 1991. La faible progression peut être expliquée par plusieurs facteurs. Tout d'abord, l'on note que le niveau initial des résultats (en 1981) est relativement élevé. Par ailleurs, il faut insister sur le fait que l'implantation locale des partis écologistes n'a pas été très dynamique; elle est loin d'être complète à ce jour. Un indicateur peut être trouvé dans le nombre de listes présentées lors des élections communales de 1982 et 1988: respectivement 89 et 100 pour Ecolo, 64 et 138 pour Agalev (12). L'implantation locale d'Agalev a donc été plus dynamique que celle d'Ecolo; ceci est probablement lié à l'évolution moins stagnante des résultats d'Agalev de 1981 à 1987, par rapport aux résultats d'Ecolo (13). La stagnation est en effet particulièrement claire pour Ecolo, de 1981 à 1987. Un facteur d'explication doit certainement être recherché dans les conflits internes à ce parti. Un conflit majeur a en effet secoué le parti Ecolo en 1985-1986, mettant aux prises des "radicaux" et des "réformistes". Ce débat était latent depuis la fondation d'Ecolo en 1980 (et même depuis 1977). Suite à ce conflit, plus d'un cinquième des membres Ecolo quittent le parti (plus d'un tiers à Bruxelles), dont un parlementaire et fondateur d'Ecolo. Les épisodes de ce long conflit ont été largement relayés par les médias, ce qui a très certainement terni l'image du parti Ecolo (14). En outre, tant Agalev qu'Ecolo ont pâti de la présence des socialistes (SP et PS) dans l'opposition jusqu'en 1987, certaines portions de l'électorat reportant leurs voix sur les socialistes afin de voter contre la coalition de centre-droite (sociaux-chrétiens et libéraux). La troisième observation concerne la "percée" d'Ecolo lors des élections législatives de 1991, percée qui contraste fortement avec la stagnation des résultats d'Agalev. Comment rendre compte d'une si forte divergence? Il convient de rappeler une donnée fondamentale: la Belgique présente deux systèmes partisans distincts. Or, les tendances du scrutin de 1991 ont été très différentes au Nord et au Sud du pays. En Flandre, le CVP (parti le plus puissant) a atteint son minimum historique, descendant sous la barre des 30%, tandis que le SP recule lui aussi fortement (4,8%). Par ailleurs, le parti d'extrème-droite nationaliste "Vlaams Blok" a réalisé une percée spectaculaire, dépassant les 10%, et dépassant donc le parti VU ainsi qu'Agalev. A cela, il faut ajouter que le parti anarcholibertaire "Rossem", créé de toutes pièces avant les élections, a dépassé les 5 %. Le paysage politique flamand a donc été bouleversé par les élections de 1991 (15). En Wallonie, au contraire, (et à Bruxelles, dans une moindre mesure), seul le parti Ecolo a fortement progressé par rapport à 1987; le PS et le PRL sont en recul, tandis que le PSC se maintient. Les résultats de l'extrème-droite sont restés -dans l'ensembleassez modestes, et aucun phénomène du type "Rossem" ne s'est présenté dans le Sud du pays. Dans ces conditions, l'on peut formuler l'hypothèse suivante: contrairement à Ecolo, Agalev aurait été privé en 1991 d'une large partie de son électorat potentiel par d'autres partis "non-traditionnels", et plus précisément de la portion de son électorat dont le vote exprime plus un rejet vis-à-vis du système politique en général qu'une véritable préférence écologiste. De fait, selon une simulation, les plus forts transferts de voix de 1987 à 1991 se sont produits d'Agalev vers la liste "Rossem". En outre, Agalev ne gagne que peu d'électeurs en provenance du SP, tandis qu'Ecolo gagne plus, de 80.000 électeurs en provenance du PS. Enfin, l'on estime qu'environ 30% des nouveaux électeurs wallons ont voté Ecolo en 1991, et seulement 10% pour Agalev en Flandre (16). Une confirmation supplémentaire provient du fait qu'Ecolo a moins progressé dans certains cantons urbains (bruxellois et liégeois, surtout), c'est-à-dire précisément dans les zones où des listes "anti-système" concurrentes ont obtenu leurs meilleurs résultats (17). D'autres remarques doivent être formulées au sujet des résultats électoraux d'Ecolo et Agalev. Il convient tout d'abord de mettre l'accent sur le fait que. l'électorat écologiste est en général moins "fidèle", plus volatil que celui des grands partis. Ainsi, par exemple, la proportion d'électeurs Agalev et Ecolo stables de 1987 à 1991 est de l'ordre de 55 % et 70 %, ce qui est plus faible que la plupart des autres partis (18). En d'autres termes, cela signifie qu'environ 45 % des électeurs Agalev de 1987 (et 30 % des électeurs Ecolo de 1987) ont modifié leur comportement électoral en 1991. Cela implique aussi que la relative stagnation des résultats Ecolo et Agalev jusqu'en 1987 est probablement liée -en partieà un "turnover" important de leur électorat. Par ailleurs, en termes de géographie électorale, l'on observe qu'Ecolo et Agalev obtiennent généralement leurs résultats les plus élevés dans les zones urbaines et périurbaines (19). Des exceptions notables apparaissent néanmoins: en témoignent par exemple les scores élevés d'Ecolo au Sud de la province du Luxembourg et dans les cantons germanophones. Il n'empêche que les principales zones de force continue des écologistes se situent dans (et autour) des centres urbains qui coïncident avec des "pôles historiques" du développement des partis écologistes: Namur, Liège, Bruxelles et le Brabant wallon pour Ecolo; Anvers, Gand et Leuven pour Agalev. A l'inverse, Ecolo et Agalev obtiennent généralement des résultats plus faibles dans leurs zones de plus faible implantation locale, qui correspondent souvent aux zones les plus rurales: le Sud de la Wallonie, pour Ecolo, et la province de Limbourg pour Agalev (20). L'évolution des résultats électoraux d'Ecolo et d'Agalev n'est donc pas linéaire; elle est néanmoins marquée par une relative stabilité (21). Il est à noter que ni Ecolo ni Agalev n'ont connu -jusqu'à présentde véritable "défaite" électorale, c'est-à-dire un recul par rapport à un résultat obtenu précédemment lors d'une élection du même type. III. DÉVELOPPEMENT STRUCTUREL Un parti politique, quel qu'il soit, n'existe pas qu'à travers ses résultats électoraux. Les partis Ecolo et Agalev constituent aussi des organisations structurées d'une manière bien précise. Ce sont ces structures et modalités de fonctionnement qui seront analysées dans la présente section. La structure organisationnelle des partis Ecolo et Agalev est similaire. Elle comporte trois principaux niveaux: "national" ou "fédéral" (région ou communauté), "régional" (arrondissement(s) administratif(s)) et "local" (commune). Les principaux organes sont repris dans le Tableau 4 (22). Les partis Ecolo et Agalev se distinguent des autres partis belges par un ensemble de traits structurels originaux (23). A cet égard, l'on peut dégager huit caractéristiques majeures: - Les échelons régionaux et locaux conservent une large part d'autonomie programmatique, statutaire et financière. Cette autonomie n'est limitée que par le respect des dispositions des statuts nationaux. - L'assemblée générale est directe: y ont droit de vote tous les membres en ordre de cotisation. En outre, cet organe est souverain. - Le pouvoir est assumé de manière collégiale. Ainsi, le "secrétariat fédéral" d'Ecolo compte cinq porte-parole, tandis que le "uitvoerend komitee" d'Agalev est composé de trois porte-parole. Ni Ecolo ni Agalev n'ont donc de "Président". - Les membres en règle de cotisation ont droit d'accès à toutes les réunions des organes, à quelque niveau que ce soit (y compris le "bureau exécutif" national). - Un référendum interne peut être mené, à l'initiative -entre autresdes adhérents. - Les possibilités de reconduction des mandats internes et externes (électifs) sont limitées. Au niveau national, aussi bien chez Ecolo que chez Agalev, les statuts interdisent de remplir plus de deux mandats consécutifs du même type (24). - Des règles très strictes d'interdiction de cumul sont respectées. Chez Ecolo comme chez Agalev, tout cumul de mandats supra-locaux (internes et/ou externes) est formellement prohibé. - Les rétributions financières des élus provinciaux, nationaux et européens sont plafonnées: une part non négligeable des indemnités parlementaires est ristournée au parti (souvent plus de 50%). Ces dispositions structurelles sont la traduction d'une intention initiale des fondateurs des partis écologistes: tendre vers la démocratie interne ("démocratie de base" ou "Basisdemokratie"), à travers la poursuite de quatre objectifs: prise de décision aussi proche que possible de la "base"; pouvoir politique personnel limité; exercice collégial du pouvoir; contrôle des mandataires par la base. Il s'agit, en définitive, d'une tentative de mode d'organisation partisane qui s'éloigne autant que possible de l'organisation verticale, hiérarchisée et oligarchisée incarnée -aux yeux des écologistespar les partis politiques dits "traditionnels". Notons que ce projet écologiste valorise une image du politicien "amateur". Néanmoins, ce modèle de "démocratie de base" se heurte à de nombreuses difficultés d'ordre pratique, aussi bien chez Agalev que chez Ecolo (25). Parmi les nombreuses évolutions peu compatibles avec l'idéal-type de la "Basisdemokratie", l'on peut noter la professionnalisation croissante des mandataires internes et externes, la "mobilité horizontale" des dirigeants au sommet du parti (qui s'accompagne d'une certaine permanence du leadership), la prédominance des groupes parlementaires sur l'appareil du parti et sur la "base" (en termes de ressources), le manque de communication entre les différents échelons du parti, ou encore le manque de participation effective des membres au niveau supra-local. Il est indubitable que le processus de professionnalisation s'est accompagné d'un processus d'oligarchisation de facto, tant chez Agalev que chez Ecolo (26). Pour toutes ces raisons (et d'autres encore), les partis Ecolo et Agalev se situent aujourd'hui en situation intermédiaire: entre l'idéal valorisé (dont ils s'éloignent) et un mode d'organisation "traditionnel" que les écologistes ne souhaitent pas épouser mais vers lequel ils semblent tendre irrésistiblement (27). En ce qui concerne la croissance de l'"appareil" du parti, Ecolo et Agalev ont connu une évolution considérable depuis leur fondation. Ainsi, par exemple, Ecolo et Agalev comptaient respectivement 31 et 38 membres de personnel rémunérés à temps plein en 1990, sans compter les parlementaires (28). En 1983 encore, le "staff" se limitait à quelques professionnels du groupe parlementaire, de nombreuses tâches étant assurées par des bénévoles. A partir de 1992, suite à la percée électorale des législatives de 1991, la taille du staff professionnel d'Ecolo a fortement augmenté. La dimension du budget d'Ecolo et d'Agalev a elle aussi connu une évolution certaine: respectivement 6,7 et 4,6 millions de FB de recettes en 1983, qui semblent bien modestes face aux 42,5 et 50,4 millions de FB de 1990. Les dépenses électorales sont elles aussi en forte augmentation de 1981 à 1991, mais restent minimes comparées à celles des autres partis (quelques millions de FB). Contrairement aux autres partis, le pourcentage de recettes internes et extrêmement faible (moins de 5%). Cela signifie que les partis écologistes dépendent quasi-exclusivement des ressources financières liées à leurs résultats électoraux (et au nombre d'élus). Suite à la percée électorale d'Ecolo en 1991, le budget annuel de ce parti dépasse aujourd'hui les 100 millions de FB. Néanmoins, le nombre de membres cotisants d'Ecolo et d'Agalev a peu progressé depuis les premières années de vie de ces partis; ce chiffre est resté assez faible, ainsi que l'indique le Tableau 5. Aussi bien Ecolo qu'Agalev éprouvent donc des difficultés à élargir leur "base" de membres cotisants (29). En outre, l'on observe une forte rotation des effectifs L'analyse des résultats électoraux de ces deux partis a mis en lumière la relative stabilité de leur trajectoire électorale, ainsi que l'existence de certaines caractéristiques communes. En termes de développement structurel, nous avons mis en évidence les éléments d'originalité, mais aussi les problèmes spécifiques rencontrés par ces deux partis. Quoi qu'il en soit, les partis Ecolo et Agalev ont connu un réel développement depuis le début des années 80. Ce développement n'a néanmoins pas été à la hauteur des résultats électoraux. Enfin, nous avons examiné la position de ces deux partis dans le système politico-institutionnel belge. Nous avons mis en évidence la relative réussite en terme de sièges obtenus. Cependant, cette présence permanente ne s'est pas traduite -jusqu'à présentpar une participation au pouvoir, à l'exception de quelques expériences au niveau local. Il n'en reste pas moins que les écologistes ont progressivement affirmé leur présence au sein des assemblées. Plus récemment, Ecolo et Agalev ont bénéficié d'une position "stratégique" qui a -plus que jamaisrapproché les écologistes de l'exercice du pouvoir. Il est difficile de préjuger de l'avenir des partis écologistes belges. D'une part, l'on observe que ces partis présentent plusieurs éléments de fragilité: des problèmes structurels chroniques, un débat interne latent au sujet de la participation (ou non) au pouvoir, la quasi-inexistence de liens stables avec des mouvements sociaux, la faiblesse des relais vers les citoyens, leur dépendance en termes de ressources financières, etc... Mais, d'autre part, ces partis ne manquent pas d'atouts: une plasticité liée à leur originalité structurelle, une capacité d'intervention croissante -dans un grand nombre de domaines-, une capacité d'élaborer des contre-stratégies face aux autres acteurs politiques, mais aussi la rigidité et l'inertie des grands partis dits "traditionnels" (49). D'une certaine manière, l'on peut soutenir que les partis Ecolo et Agalev sont parvenus, dans leur première décennie d'existence, à maximiser leurs atouts et à ne pas trop souffrir de leurs éléments de fragilité. A cet égard, il apparaît que la Belgique est certainement un des pays dans lesquels les partis écologistes ont le mieux "réussi", tant en termes de précocité, de résultats électoraux, de développement structurel que de -relativestabilité. Le principal enjeu, qui conditionnera probablement le futur proche de ces deux partis, est celui de leur participation au pouvoir au niveau national, régional ou communautaire. Une telle participation est probablement inévitable à court-moyen terme, mais il est certain que les partis écologistes ne sortiront pas indemnes du "test du pouvoir". Jusqu'à présent, un des éléments explicatifs de l'image positive dont jouissent les partis écologistes a été leur "virginité" politique. Le défi (la quadrature du cercle?) des partis Ecolo et Agalev consistera à participer au pouvoir... tout en conservant cette "altérité" qui les rend attractifs. Les années 90 permettront sans doute de se prononcer -en Belgique comme dans d'autres pays européenssur la viabilité d'un projet écologiste qui s'incarne dans des partis politiques spécifiques. Tableau1 Tableau2 Tableau3 Tableau4 Tableau5 Tableau6 Carte1 Carte2