El Gobierno en la comunidad autónoma de Castilla-La Mancha

El Gobierno en la comunidad autónoma de Castilla-La Mancha Eduardo ESPÍN Universidad de Castilla-La Mancha Working Paper n.83 Barcelona 1994 I. EL PODER EJECUTIVO EN EL SISTEMA POLÍTICO AUTONÓMICO La regulación del Gobierno en el Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha (en adelante EA) posee, como toda la parte orgánica y al igual que en el resto de los Estatutos, una doble fuente de inspiración en la propia Constitución. Existe, en efecto, por un lado, una gran semejanza entre el sistema político de todas las CCAA, homogeneidad que es más evidente en los Estatutos aprobados con posterioridad a los Acuerdos Autonómicos de 30 de julio de 1981, destinados precisamente a lograr una configuración análoga de los Estatutos aún pendientes de elaboración de acuerdo con el procedimiento previsto en el art. 143 CE. Pues bien, esta semejanza de los sistemas de autogobierno autonómico tiene un origen fácil de detectar, y es el art. 152 CE, que configura un modelo institucional inicialmente pensado para aquellas CCAA que desde el primer momento podían asumir el máximo techo competencial contemplado por la Constitución. El hecho de que dicho precepto no excluyera la extensión de tal modelo a las CCAA del art. 143 CE, junto con el declarado objetivo por parte de estas CCAA de alcanzar en el más breve plazo el status de Comunidades de autonomía plena, llevaron a que dicho modelo se adoptase, con escasas variaciones, por todos los Estatutos de Autonomía. Y existe, a su vez, un no menos acentuado paralelismo, salvando determinadas diferencias inesquivables, entre tales sistemas políticos autonómicos inspirados en el art. 152 CE y el sistema político nacional. Veremos, en efecto, sobre el ejemplo del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, cómo el sistema político de esta Comunidad Autónoma se inspira de una manera clara en el modelo constitucional para el Estado central. Este doble paralelismo (de los sistemas autonómicos entre sí y de todos respecto del nacional) es tan notable que el Tribunal Constitucional ha llegado a afirmar que el modelo adoptado por las CCAA constituye "una variante del sistema parlamentario nacional" (STC 16/84, caso Presidente de la Diputación Foral de Navarra). Es obvio, por lo demás, que tal semejanza ni llega hasta el punto de anular cualquier peculiaridad de interés (aunque sean de alcance limitado y, por lo general, comunes siempre a alguna otra CA), ni excusa, en cualquier caso, realizar una labor particularizada de examen de cada uno de los sistemas políticos autonómicos. 1. El sistema político de Castilla-La Mancha como sistema parlamentario El sistema político diseñado en el Estatuto de Castilla-La Mancha es calificado generalmente, como el de las demás Comunidades Autónomas, como un sistema parlamentario. El parlamentarismo se ha configurado a lo largo de una larga evolución histórica como una de las dos modalidades básicas del constitucionalismo occidental. Edificado sobre la base de una aplicación flexible del principio de la separación de poderes, se asienta en un esquema de equilibrio y colaboración de los dos poderes políticos clave del Estado, el Parlamento y el Poder Ejecutivo. Principios de colaboración y equilibrio entre ambos que no impiden, sin embargo, una primacía teórica y doctrinal de la Cámara (expresión de la soberanía popular), por un lado, junto con una indiscutible primacía política del Gobierno en la práctica por otro. El equilibrio entre Parlamento y Poder Ejecutivo se plasma, principalmente, en la respectiva asunción de las funciones del Estado de mayor trascendencia: la elaboración de las leyes, a cargo del Poder Legislativo, y las funciones de gobierno (o de dirección política) y ejecutiva, encomendadas al Poder Ejecutivo. A diferencia de lo que sucede con la función legislativa, las funciones atribuidas al Poder Ejecutivo no siempre son entendidas de igual manera por la doctrina. Podemos definir la función de gobierno como la tarea de elaboración y selección de los objetivos políticos del Estado, por lo general formulados en el programa político que ha sido presentado ante el electorado y refrendado por la mayoría parlamentaria. En cuanto a la tradicional función ejecutiva, podría describirse como la tarea de cuidar por la efectiva aplicación de aquellas obligaciones que el ordenamiento jurídico impone a los poderes públicos en general y, muy especialmente, a la Administración. Dicho equilibrio se plasma también en la configuración de las relaciones entre Gobierno y Parlamento y en las facultades respectivas que tradicionalmente poseen Gobierno y Parlamento. Así, en la necesidad de que el Gobierno cuente con la confianza parlamentaria (que se traduce en la capacidad de la Asamblea de derribar al Gobierno), por un lado, y las facultades gubernamentales de iniciativa legislativa o de disolución de la Cámara, por otro. Y aquí es donde, en ocasiones, han surgido dudas respecto a la caracterización como parlamentarios de los sistemas políticos autonómicos, precisamente por carecer el Ejecutivo de la mayor parte de las Comunidades Autónomas (entre las que se cuenta la de Castilla-La Mancha), de la facultad de disolución de la Cámara parlamentaria. Si a esto se le añade la configuración -ya desde el propio art. 152 de la Constitución -, de un ejecutivo muy presidencialista, que se asienta en una fuerte posición del Presidente de la Comunidad Autónoma, se entienden tales dudas que, a veces, han llevado a calificar de semipresidencialistas a los sistemas políticos autonómicos. Pues bien, pese a ello, parece justificado considerar a los sistemas políticos autonómicos en general, y al de Castilla-La Mancha en particular, como regímenes parlamentarios. Esta conclusión se apoya fundamentalmente en tres aspectos de las relaciones existentes entre Gobierno y Parlamento autonómicos. En primer lugar, en la existencia de un sistema de confianza parlamentaria entre ambos poderes. En segundo lugar, en el sistema de colaboración y equilibrio que puede observarse entre ambos. Por último, en la semejanza del funcionamiento del sistema con el del sistema nacional, de naturaleza inequívocamente parlamentaria, y en el cual el Gobierno sí que cuenta con la facultad de disolver las Cortes. Veamos a continuación la concreción de los anteriores rasgos en el Estatuto de Castilla-La Mancha. El elemento clave es, sin duda, la necesidad de que el Gobierno cuente para existir y subsistir con la confianza parlamentaria. Esta relación de confianza la contempla el Estatuto de Autonomía, por un lado, en el art. 14, que regula la formación del Consejo de Gobierno (denominación oficial del órgano gubernamental) y que veremos en el próximo epígrafe. Por otro, en los arts. 19 a 22, que regulan las incidencias a que puede someterse esa relación de confianza a través de los clásicos procedimientos de exigencia de responsabilidad política (la cuestión de confianza y la moción de censura), que se examinan en el capítulo de estos comentarios dedicado a las Cortes. Así pues, existe una relación de confianza entre Parlamento y Gobierno autonómicos, que expresa una correspondencia política entre ambos, y que se caracteriza por los siguientes rasgos: -la confianza se otorga al candidato, personalmente, por mayoría absoluta de la Cámara. Si no se alcanza dicha mayoría en primera instancia, se considera otorgada por mayoría relativa en una segunda votación (art. 14.5 EA). -la relación de confianza puede replantearse por decisión personal del Presidente del Consejo de Gobierno, tras la deliberación del Consejo. Para refrendarla le basta obtener la mayoría simple (art. 20 EA). -la relación de confianza también puede ser cuestionada por iniciativa parlamentaria mediante un procedimiento de moción de censura análogo al del art. 113 CE, de carácter constructivo, esto es, que supone la presentación de una alternativa de gobierno y que requiere, congruentemente, ser aprobada por mayoría absoluta (art. 21 EA). A esta configuración de la relación de confianza se añade la atribución a ambos órganos de sus funciones propias en todo sistema basado en el principio de la separación de poderes, según dijimos antes: al Consejo de Gobierno la función de gobierno y la función ejecutiva (art. 13 EA) y a las Cortes la función legislativa (art. 9.2 a EA). Pero, y esto es lo que nos interesa, en régimen de colaboración típico de los sistemas parlamentarios: iniciativa legislativa del Consejo de Gobierno, control parlamentario del Gobierno y responsabilidad política del mismo ante la Cámara. Finalmente, el sistema político diseñado por el EA presenta una mecánica en todo punto análoga a la del sistema nacional, de carácter inequívocamente parlamentario: -un sistema que pretende, por medio de una doble estrategia, dar pie a un Gobierno de legislatura, esto es, un Gobierno que dure todo el mandato parlamentario: instando a obtener la mayoría absoluta, aunque se acepte en segunda instancia la mayoría simple, e impidiendo el derribo parlamentario del Gobierno salvo que exista una alternativa que goce de mayoría absoluta. -un sistema en el que Presidente del Gobierno es reforzado en el seno del mismo, de manera que disfruta de una primacía que impide calificarle de un simple primus inter pares. Con respecto a la relación de confianza, dicha primacía se plasma en que la confianza recae de forma individualizada en su persona y en que a él se atribuye la decisión de plantear a la Asamblea parlamentaria la cuestión de confianza. Lo cual no obsta a que dicha confianza se proyecte de forma colectiva sobre el Consejo de Gobierno. Así las cosas ¿tiene realmente trascendencia la inexistencia de la facultad gubernamental de disolución, que en principio, es sólito presentar como la facultad correlativa a la posibilidad parlamentaria de derribar al Gobierno? La contestación a este interrogante es claramente negativa: dicha carencia no modifica apenas la naturaleza parlamentaria del sistema. Ello no puede sorprender, si se considera, de un lado, que la facultad de derribar al Gobierno mediante la moción de censura tiene, por su carácter constructivo, una operatividad práctica muy escasa. No hay, por tanto, tanta diferencia entre las "armas" recíprocas de ambos órganos. Y, de otro lado, es preciso recordar que el sistema parlamentario, en España y, por lo general, en las CCAA, ha evolucionado en un sentido mayoritario (como el alemán o el británico), frente al modelo de parlamentarismo consensual (Italia). Y este sistema de parlamentarismo se caracteriza por apoyarse en partidos fuertes, con amplia mayoría parlamentaria para el que resulta vencedor en los comicios, y en los que la dirección del partido se encuentra, por lo general, bien representada en el Gobierno. En este modelo la disolución es un arma coyuntural que no sirve habitualmente sino para escoger el momento del fin del mandato parlamentario, puesto que, normalmente, el Gobierno no pasa apuros graves durante la legislatura en sede parlamentaria, al contar con una mayoría cómoda, aunque no sea absoluta. Por ello la imposibilidad de disolver la Cámara no perturba la naturaleza parlamentaria del sistema. En definitiva, el sistema político de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, al igual que en el resto de las Comunidades Autónomas y que en España, puede considerarse un sistema parlamentario al que, empleando la terminología utilizada por I. Molas en su comentario al art. 91 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, podría calificarse de parlamentarismo mayoritario y de primer ministro, con un Consejo de Gobierno reforzado y con un Presidente igualmente realzado en el seno del Gobierno. 2. El Poder Ejecutivo en Castilla-La Mancha El Poder Ejecutivo autonómico posee, como todo poder político autónomo de ámbito territorial, sea estatal o regional, una doble estructura. Por un lado, el órgano o los órganos directivos de naturaleza política (el Gobierno y, en su caso, el Presidente del Ejecutivo). Por otro, la Administración, organización burocrática y jerarquizada, que bajo la dirección del Gobierno, le permite a éste cumplir sus funciones. Corresponde en este capítulo examinar los órganos rectores del Poder Ejecutivo, dejando para un capítulo específico el estudio de la Administración autonómica. En el caso de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha dichos órganos rectores son, por un lado, el Presidente de la Junta y, por otro, el Consejo de Gobierno, presidido por aquél. El art. 8 EA, introductorio del Título Primero, dedicado a las instituciones de la Comunidad Autónoma, establece que "los poderes de la región se ejercen a través de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha", y enumera como órganos de la Junta a las Cortes de la Región, al Presidente de la Junta y al Consejo de Gobierno. Luego, en el Capítulo II de dicho Título, denominado "Del Consejo de Gobierno y de su Presidente", regula el Consejo de Gobierno como órgano colegiado (art. 13). En este Capítulo se definen las competencias del Presidente de la Junta de Comunidades, entre las que se cuenta, muy destacadamente, la dirección del Consejo de Gobierno (art. 14.1 EA), y se detalla el procedimiento de su elección (art. 14, apartados 2 a 5, EA). Así pues, el Estatuto regula el Poder Ejecutivo en un único capítulo dedicado "al Consejo de Gobierno y su Presidente". En él se comprenden los preceptos dedicados al Consejo de Gobierno y al Presidente de la Junta, enumerando entre las funciones de éste precisamente la de dirigir la acción del Consejo de Gobierno. En definitiva, la Presidencia del Consejo queda configurada como una función propia del Presidente de la Junta. Por lo demás, el Estatuto se refiere al Jefe del Poder Ejecutivo, bien como Presidente de la Junta, bien como Presidente del Consejo de Gobierno, en función del contenido del precepto. De esta manera, el Jefe del Ejecutivo autonómico es, antes que Presidente del Consejo de Gobierno, Presidente de la Comunidad Autónoma. Ello le otorga una posición peculiar que aúna, en una misma figura y en el marco de un sistema de gobierno parlamentario, la de un Presidente republicano y la de su Jefe de Gobierno. Configuración del poder ejecutivo de la que se deriva, como es obvio, una posición del Presidente del Consejo considerablemente reforzada por su condición de Presidente de la Junta y que permite una considerable variabilidad en el funcionamiento práctico del sistema, según el mayor o menor protagonismo que el mismo quiera asumir. Veamos a continuación los aspectos orgánicos del Jefe del Ejecutivo autonómico y las funciones que ostenta en su doble consideración de Presidente de la Junta de Comunidades y del Consejo de Gobierno. II. EL PRESIDENTE DE LA JUNTA DE COMUNIDADES 1. Elección y cese Como hemos indicado, la elección del Presidente de la Junta de Comunidades se encuentra ubicada en el Capítulo dedicado al Consejo de Gobierno y su Presidente. La conexión entre ambas presidencias se realiza en el apartado primero del art. 14, que atribuye al Presidente de la Junta de Comunidades la dirección de la acción del Consejo de Gobierno. Ahora bien, todo el proceso de nombramiento del art. 14 EA está referido al Presidente de la Junta de Comunidades, esto es al Presidente de la Comunidad Autónoma. Parece lógico pensar que la mayor categoría de esta función respecto a la Presidencia del Consejo de Gobierno llevó a tratar dicho proceso de nombramiento como el de Presidente de la Junta de Comunidades. Esta configuración no es, por supuesto, original del Estatuto de Castilla-La Mancha, sino que se ha adoptado siguiendo el modelo configurado por el art. 152 de la Constitución. En efecto, recuérdese que dicho precepto constitucional contempla una estructura institucional basada en una Asamblea parlamentaria, un Consejo de Gobierno, y un Presidente elegido por la Asamblea de entre sus miembros, al que corresponde la dirección del Consejo de Gobierno y la suprema representación de la respectiva Comunidad. Y si bien esta estructura institucional sólo resultaba obligada para las Comunidades cuyo Estatuto se hubiera aprobado por el procedimiento del 151 CE, se ha seguido fielmente por el resto de las Comunidades, que han renunciado así a cualquier asomo de originalidad. Es claro, por lo demás, que los ya mencionados Acuerdos Autonómicos de julio de 1981 tenían por objeto, precisamente, evitar toda diversidad entre las Comunidades Autónomas del art. 143 CE. Por otro lado, no deja de ser curioso que precisamente éstas Comunidades de segundo grado, con un techo competencial inicial forzosamente más limitado, eran las que contaban con una mayor libertad de configuración institucional, al no resultarles vinculante el art. 152 CE y no estarles vedado en cambio -aunque quizás esa fuera la intención implícita de los constituyentes-, una estructura política análoga. En cualquier caso, y con independencia del origen de esta concreta estructura, es obvio que no resulta baladí el hecho de que las Cortes elijan al Presidente de la Junta, el cual ostenta, ex lege, la Presidencia del Consejo de Gobierno. Y no es indiferente porque ello refuerza el presidencialismo del sistema, al ser el Presidente de la Junta quien dirige el órgano de gobierno de la Comunidad. A un resultado ligeramente diferente se llegaría de contemplarse tal elección como la del Presidente del Consejo de Gobierno, quien, a la inversa de lo que sucede, ostentase ex lege la Presidencia de la Junta. En ese caso el peso político recaería sobre la figura del Presidente del Consejo de Gobierno, reforzándose así su dependencia parlamentaria y disminuyendo paralelamente en alguna medida el peso de la Presidencia de la Junta de Comunidades. El EA establece (art. 14.2) que el Presidente de la Junta de Comunidades será elegido por las Cortes de Castilla-La Mancha de entre sus miembros. La necesaria pertenencia a la Cámara para acceder a la Presidencia del Gobierno tiene una honda tradición parlamentaria, siendo, como es sabido, una exigencia para todos los integrantes del Gabinete británico. No es, sin embargo, como tal requisito obligado, un rasgo generalizado en los sistemas parlamentarios actuales, y no se exige en el sistema nacional español, que ha optado por una mayor flexibilidad al no requerir ninguna condición al candidato a Presidente del Gobierno. En realidad, es raro que un candidato a la presidencia del Gobierno en un sistema parlamentario no pertenezca a la Asamblea legislativa, pero es discutible que se obtenga ventaja alguna al imponerlo como condición obligada, lo que imposibilita la hipotética candidatura de quien, por cualesquiera razón, no haya obtenido escaño parlamentario en las últimas elecciones. Por otro lado, no parece que dicha pertenencia refuerce significativamente la capacidad de control parlamentario del Gobierno (aunque ahí reside, probablemente el sentido de la medida), puesto que los instrumentos parlamentarios de control de los miembros del Consejo de Gobierno ante la Cámara serían en todo caso los mismos. Finalmente, tampoco habría mucha diferencia en cuanto a la mecánica interna de la mayoría parlamentaria y sus relaciones con el Gobierno, que dependen más de la posición que ocupe en el partido el Jefe del Ejecutivo que del hecho de que éste posea o no escaño parlamentario. En cualquier caso, al trasladar en su integridad el modelo institucional del art. 152 CE, el EA ha recogido también dicha exigencia. El proceso de nombramiento de Presidente de la Junta, que como tal, ostenta la Jefatura del Consejo de Gobierno, constituye la fase primera y decisiva de la formación de un nuevo Gobierno. Por ello, tiene lugar en todos los casos en los que ha cesado el anterior Gobierno, supuestos que examinamos luego. Así pues, la situación de Gobierno cesante conlleva la iniciación del proceso que estudiamos a continuación, siguiendo las diversas fases en que se desarrolla: consultas (A), propuesta de candidato y debate (B), votación de investidura (C), investidura automática en su caso (D) y, finalmente, nombramiento (E). A. Consultas En todo sistema parlamentario, el elemento decisivo del proceso de formación de Gobierno es la necesidad de que éste obtenga el apoyo de la Asamblea o confianza parlamentaria, apoyo que, tanto en el sistema español central como en los autonómicos, se encuentra personalizado en el candidato a Presidente. Esto requiere seleccionar uno o sucesivos candidatos a obtener la confianza parlamentaria, tarea que en los sistemas estatales se encomienda habitualmente al Jefe del Estado mediante la celebración de consultas con los partidos parlamentarios, al objeto de determinar qué candidato puede contar con un apoyo parlamentario más sólido. Pues bien, este procedimiento tradicional de las consultas se reproduce en el sistema estatutario de Castilla-La Mancha, correspondiendo al Presidente de la Asamblea la mencionada función de celebrar las consultas con los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria (art. 14.3 EA). Tras esas consultas el Presidente de la Cámara debe estar en condiciones de conocer la actitud de los diversos grupos y sus eventuales apoyos y alianzas, pudiendo por tanto proponer el candidato que cuente, en principio, con un más sólido apoyo parlamentario. Este trámite de las consultas merece algunas observaciones. La primera, la de que deben ser llamados todos los grupos políticos con representación parlamentaria, sea cual sea la configuración organizativa de los grupos y por muy exigua que sea dicha representación. Por el contrario, parece que la expresa mención estatutaria de quiénes deben ser llamados a consulta (los grupos políticos con representación parlamentaria) debe ser interpretada, sensu contrario, en el sentido de que sólo ellos deben ser consultados. Debe excluirse por lo tanto que las consultas constituyan un acto de configuración discrecional por parte del Presidente de la Asamblea, con llamamiento, por ejemplo, a personalidades independientes o representantes de partidos no parlamentarios. En segundo lugar, conviene precisar el valor de las consultas. Como en todo sistema parlamentario, quien efectúa las consultas (normalmente el Jefe del Estado) no está vinculado, en sentido estricto, por las propuestas formuladas por los diversos partidos o por el partido mayoritario. La vinculación se produce, en cambio, con el sentido institucional de las consultas, que no es otro que el de permitirle conocer por modo directo en qué candidato puede recaer la confianza de la mayoría parlamentaria más amplia o más sólida. El Presidente de la Asamblea está obligado, por consiguiente, a proponer el candidato que, de acuerdo con la opinión expresada por los representantes designados por los partidos parlamentarios, cuente con mayores posibilidades de recibir un amplio apoyo parlamentario o, para ser más precisos, el que cuente con un mayor y más sólido apoyo parlamentario. Es, por tanto, la finalidad institucional de las consultas lo que vincula a quien las realiza, no la representación ordinaria del Estado en la propia Comunidad Autónoma y presidir el Consejo de Gobierno. Como Presidente del Consejo de Gobierno le corresponde dirigir la acción del mismo, nombrar y cesar a sus miembros, coordinar sus funciones y plantear, previa deliberación del Consejo de Gobierno, la cuestión de confianza en cualquiera de sus dos modalidades. A. Las funciones en cuanto Presidente de la Comunidad Autónoma han sido recogidas en el sistema estatutario, una vez más, por directa influencia del art. 152 CE. En efecto, en este precepto constitucional se señala, que al Presidente de la Comunidad le "corresponde la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en aquella". Es pues la Constitución la que ha marcado tanto el perfil del Presidente de la Comunidad Autónoma, como en general los principales rasgos del sistema institucional. El Presidente de la Junta de Comunidades ostenta la superior representación de la Región. Es, por consiguiente, la máxima autoridad autonómica, y le otorga al sistema parlamentario autonómico un indiscutible sesgo presidencialista, ya que a esa máxima representación se le une su carácter de jefe del Poder Ejecutivo. Cabría considerar la posibilidad de que el Presidente se convirtiera en la cabeza de un Ejecutivo dual, delegando la dirección efectiva, día a día, del Consejo de Gobierno en un Vicepresidente, aunque fuese bajo su dirección genérica. En este caso, el sistema podría oscilar en el sentido de la V República Francesa, en la que la Constitución admite tanto un Presidente que gobierna efectivamente, aunque sea a través del Jefe del Gobierno, como un jefe superior del Ejecutivo que se limita a ordenar las grandes directrices de la acción del Gobierno. Que esta es una posibilidad real lo muestra en que se ha plasmado expresamente en el Estatuto de Cataluña, cuyo art. 36.3 establece que el Presidente "podrá delegar temporalmente funciones ejecutivas en uno de los Consejeros", añadiendo seguidamente que el Presidente "será, en todo caso, políticamente responsable ante el Parlamento". Sin embargo, existe una diferencia fundamental entre el sistema francés y los sistemas autonómicos españoles, y es que el Presidente francés cuenta con una legitimación democrática directa independiente de la parlamentaria. Ahí es donde se asienta el profundo presidencialismo del sistema galo, ya que esta circunstancia abre la posibilidad de una discrepancia entre el electorado que elige al Presidente -para un mandato, además, más duradero que el parlamentario-, y la mayoría parlamentaria, con la que ha de contar el Gobierno. Tal discrepancia no cabe en los sistemas autonómicos, en los que el Presidente surge y cesa con la formación de una nueva Cámara, de la que es directamente dependiente en cuanto a su origen y legitimación democrática. Esta circunstancia hace oscilar con toda claridad al sistema de Castilla-La Mancha, como al resto de los sistemas autonómicos, hacia el polo parlamentario. Ahora bien, aun con esa diferencia esencial en cuanto a la naturaleza última del sistema, no cabe tampoco duda de que en los regímenes autonómicos al Presidente le es posible limitarse a una dirección política genérica y dejar la aplicación de la misma (esas funciones ejecutivas a las que se refiere el art. 36.3 del Estatuto de Cataluña) a un vicepresidente. Con todo, no deja de ser una posibilidad que seguramente resultará excepcional, puesto que del conjunto de funciones que estamos examinando se deriva más bien un Presidente gobernante, directamente apoyado por la mayoría parlamentaria que le ha otorgado su confianza. En cuanto a la representación ordinaria del Estado en la Comunidad, se trata de una cualidad que responde a la concepción integradora que late en la Constitución respecto a la distribución territorial del poder. En efecto, la distribución territorial del poder en el Estado autonomista español no supone disgregar el ejercicio del poder público en una serie de instituciones inconexas, sino muy al contrario, racionalizar dicho ejercicio atendiendo a criterios de descentralización y conservando al mismo tiempo una estrecha interrelación entre el entramado de instituciones políticas que conforman el Estado español. Así, si bien las Comunidades Autónomas gozan de poder político propio en su ámbito territorial, aunque de carácter derivado, su conexión con las instituciones que derivan directamente de la soberanía del conjunto del pueblo español se muestra con toda claridad en que la máxima autoridad de cada Comunidad Autónomas ejerce regularmente la representación del Estado globalmente considerado, denominado habitualmente Estado ordenamiento, esto es, del Estado en cuanto conjunto de instituciones, de sujetos públicos y privados, y de relaciones de todo tipo que se desenvuelven en el ámbito territorial estatal y que se proyectan unitariamente hacia el exterior (en este sentido, Mortati). En estrecha relación con esta función de representante ordinario del Estado en el territorio de la Comunidad está la prerrogativa de promulgar las leyes regionales que, en nombre del Rey, le atribuye el art. 12.2 EA. Se trata, en efecto, de una potestad que ostenta más en tanto primera autoridad regional, que como jefe del Gobierno autonómico. Finalmente, es claro que la propia Jefatura del Consejo de Gobierno es una función que deriva, precisamente, de su condición de Presidente de la Junta. Como ya hemos reiterado, el Presidente de la Comunidad Autónoma es, en principio, un Presidente que ostenta de manera efectiva la cabeza del poder ejecutivo y a quien, como tal, le corresponde la jefatura del órgano de gobierno. Que luego el Presidente prefiera, en la línea antes indicada, permanecer en un plano político superior y encomendar la dirección diaria del Gobierno a un Vicepresidente, es ya una opción política en modo alguna forzosa. La atribución de esta función de dirección del Gobierno al Presidente de la Junta por parte del EA, siguiendo el modelo diseñado en el art. 152 CE, es la que le otorga a la figura su principal característica, la de ser un Presidente parlamentario, que encabeza un Gobierno que debe contar con la confianza de la Cámara y que no puede, por consiguiente, independizarse de la orientación política dominante en ella, negando así, en último término, la posible caracterización del sistema como presidencialista. B. En cuanto Jefe del Consejo de Gobierno, órgano colegiado de Gobierno de la Comunidad Autónoma, el Presidente de la Junta ostenta, de acuerdo con el propio Estatuto, las siguientes funciones: la dirección del Consejo, la coordinación de las funciones de sus miembros y, por último, la facultad de plantear, previa deliberación del Consejo, la cuestión de confianza. Como Jefe del Gobierno le corresponde, en primer lugar, la dirección del mismo. El alcance de esta facultad se encuentra en estrecha relación con el hecho de que la confianza parlamentaria se otorga personalmente al Presidente del Consejo, y precisamente en función de los objetivos que plantee respecto a la futura acción de su Gobierno. El es el responsable del programa gubernamental y, en congruencia, a él le corresponde dirigir la acción del Gobierno encaminada a su consecución. La acción del Gobierno adquiere así un carácter sumamente personalizado, pues se trata de la realización del programa político diseñado por el Presidente del Consejo. Lo cual no supone, conviene advertirlo, una concepción meramente personal de la acción gubernamental, puesto que el Presidente debe estar apoyado por una mayoría parlamentaria y es, normalmente, el candidato de un partido cuyo programa constituye el esqueleto del programa gubernamental. Sin embargo, esta evidente precisión no quita que, aun dentro del marco general de los planteamientos programáticos del partido o coalición que haya presentado al candidato y que le haya otorgado la investidura, todo Presidente puede y suele dotar al programa de unos perfiles personales que difieren, por lo general, de los que caracterizarían a otros hipotéticos candidatos propugnados por la misma mayoría parlamentaria. La dirección de la acción de Gobierno supone fijar los objetivos globales de la acción gubernamental y decidir sobre los medios y ritmos a emplear para la consecución de tales objetivos. En suma, se trata de las decisiones fundamentales sobre lo que constituye la propia función de Gobierno. Ello explica también el hecho de que el cese del Presidente suponga, necesariamente, el fin de un Gobierno: no cabe proseguir una política sin la persona que la encarna y que se responsabiliza por ella, por mucho que el Consejo, como órgano colectivo, la asuma como propia. Cuando el Presidente desaparece el Consejo queda privado de responsable interno y debe dejar paso a otro Gobierno presidido por otra persona que asuma de nuevo o modifique la política emprendida por el Gobierno cesante. Aspecto indisoluble de la dirección de la acción del Gobierno es la coordinación de las funciones de los demás miembros del mismo. Esta función supone la facultad de delimitar el ámbito de actuación de los integrantes del Consejo, así como la capacidad de resolver los eventuales conflictos que puedan surgir entre la acción de los distintos Consejeros. La delimitación y mediación entre la labor de los Consejeros constituye, por tanto, el contenido de esta función de coordinación. Tales facultades son tan esenciales que puede afirmarse, sin género de dudas, que no puede haber dirección sin la facultad de coordinación. En cuanto a la facultad de presentar la cuestión de confianza ante la Cámara, prevenida en el art. 20 EA, constituye una facultad del Presidente que afecta de forma esencial a las relaciones entre el Consejo de Gobierno y la Cámara (infra, epígrafe V). 3. Primacía del Presidente y colegialidad del Consejo de Gobierno Como hemos visto, la figura del Presidente del Consejo de Gobierno recibe en la regulación estatutaria una indiscutible primacía en el seno de la cabeza del Ejecutivo. Esta primacía tiene un doble fundamento. De un lado, el rasgo específico de los sistemas autonómicos de que los Presidentes del Consejo de Gobierno son, simultáneamente, Presidentes de la Comunidad Autónoma. De otro, la circunstancia, común al sistema nacional y a los demás sistemas autonómicos, de que se atribuya directamente al Presidente del Consejo una serie de importantes facultades, que acabamos de examinar, que le otorgan una clara superioridad sobre sus colegas de gobierno. Ahora bien, esta indiscutible primacía no supone anular una característica propia de los órganos de gobierno en los sistemas parlamentarios, la de su colegialidad. Esta viene taxativamente establecida por dos veces en el Estatuto, en los arts. 13.4 y 19. 1. El primero de ellos señala que el Consejo de Gobierno "responde políticamente ante las Cortes de forma solidaria, sin perjuicio de la responsabilidad directa de cada Consejero por su gestión". El art. 19.1 EA, por su parte, vuelve a señalar que el Consejo de Gobierno "responde solidariamente de su gestión ante las Cortes de Castilla-La Mancha". Aunque parece innecesaria semejante reiteración, no deja de ser un índice de la importancia que los redactores del Estatuto concedieron tanto a la responsabilidad política del Consejo de Gobierno ante la Cámara como al carácter solidario de dicha responsabilidad. La gestión del Gobierno es enjuiciada por la Cámara de forma global, de tal forma que la aprobación o descalificación de la misma afecta conjuntamente al órgano de gobierno. Esto ha sido un principio tradicional del régimen parlamentario que se ha mantenido hasta la actualidad con escasas variaciones. La principal de ellas sería la posibilidad de exigir la responsabilidad política de forma individualizada a los miembros del Gobierno, introducida mediante ley, por ejemplo, en el País Vasco. Aun con esta posibilidad, el principio básico en todo sistema parlamentario sigue siendo el carácter colectivo de la responsabilidad gubernamental; incluso, si el Presidente considera que la reprobación de uno de sus miembros afecta de manera esencial a la política del Gobierno, entra dentro de lo posible que el Jefe del Ejecutivo respalde la gestión del Ministro afectado y amenace con la dimisión colectiva en caso de triunfar la moción. En el caso del Estatuto de Castilla-La Mancha el citado art. 13.4 establece esa responsabilidad política solidaria del equipo gubernamental, "sin perjuicio de la responsabilidad directa de cada Consejero por su gestión". Cabe preguntarse, por consiguiente, en qué responsabilidad de los Consejeros está pensando el EA. Pues bien, hay que entender que esa responsabilidad es, en primer lugar, la política, aunque se trata de una responsabilidad sin mecanismo alguno de exigencia por parte de la Asamblea. Ciertamente cada Consejero es políticamente responsable de su gestión, y la Cámara podrá manifestar su descontento o reprobación, pero al no haberse introducido un procedimiento de censura con efectos vinculantes, ese Consejero no tiene obligación de dimitir. De hecho, sólo el Presidente del Gobierno puede hacer efectiva esa responsabilidad exigiéndole la dimisión o, en último caso, cesándole. Por otro lado, esa responsabilidad directa incluye, sin duda alguna, la de carácter civil, penal y administrativo, a las que hacemos referencia más adelante (epígrafe III 4 de esté comentario). III. EL CONSEJO DE GOBIERNO 1. Composición del Consejo de Gobierno La estructura del Consejo de Gobierno viene recogida en el apartado 2 del art. 13 del EA, el cual determina que el Consejo de Gobierno se compone de tres tipos de miembros, Presidente, Vicepresidentes, en su caso, y Consejeros. A la vez, se impone una dimensión máxima al órgano de gobierno autonómico al precisar que el número de miembros no excederá de diez, aparte del Presidente. El precepto se inspira en el art. 98.1 CE, a cuyo contenido añade la preocupación por evitar un crecimiento excesivo del Consejo de Gobierno. De esas tres categorías de miembros, sólo dos son obligadas, el Presidente y los Consejeros. El Presidente constituye la pieza esencial e insustituible del Consejo de Gobierno, de tal forma que su cese o desaparición por cualquiera de las causas previstas en el Estatuto (infra) conlleva obligadamente la renovación del Gobierno. Tan sólo por el tiempo imprescindible y hasta que esa renovación se produce permanece el Consejo de Gobierno sin Presidente. Y, en todo caso, hasta la toma de posesión del nuevo Jefe de Gobierno continuará en funciones el recién cesado o, de haber fallecido o estar incapacitado éste, ocupará su cargo en funciones el Vicepresidente o un Ministro. La existencia de vicepresidentes es opcional. La figura de los vicepresidentes sufre la misma limitación que la del propio Presidente, la necesidad de ostentar la condición de Diputados (art. 15, segundo párrafo, EA), limitación respecto a la que cabe hacer idénticas consideraciones que en relación al candidato a Presidente. En la práctica, la limitación del número máximo de integrantes del Consejo hace relativamente improbable la existencia efectiva de la figura, a no ser que se le atribuya al Vicepresidente una cartera ministerial. En cuanto a esta posibilidad, nada hay en el Estatuto ni en la Ley de Régimen Jurídico del Gobierno que se oponga a ella, por lo que un vicepresidente podría encargarse a la vez de una Consejería de la Administración autonómica. Al margen de esta opción, las funciones y competencias propias de los vicepresidentes dependerían de la delegación que en su favor efectuase el Presidente de la Junta (art. 10 de la Ley del Gobierno). Por lo demás, la configuración precisa de la figura del o de los vicepresidentes que puedan existir en un determinado momento depende, en definitiva, del decreto de nombramiento. Así, según dispone el citado art. 10 de la Ley del Gobierno, los vicepresidentes sustituirán al Presidente "en los casos en que proceda y por el orden que establezca el correspondiente Decreto de nombramiento". Los Consejeros, denominación que reciben los ministros del Gobierno autonómico, completan la composición de éste y constituyen, como en todo Gobierno, los miembros ordinarios del mismo. La Ley del Gobierno señala que, además de su calidad de miembros del Consejo, "son órganos unipersonales del Gobierno a los que corresponde la titularidad de las Consejerías que integran la Administración Autonómica" (art. 19 de la Ley del Gobierno). Sus atribuciones específicas las examinamos al tratar más adelante las funciones del Consejo de Gobierno. Sin duda, la previsión estatutaria de mayor trascendencia es la limitación del número total de miembros del Consejo de Gobierno a diez, aparte del Presidente. Esta limitación tiene sus orígenes en los pactos autonómicos de mayo de 1981 y se generalizó en los Estatutos posteriores a dichos pactos. Se trata, como ya hemos indicado, de una limitación destinada a evitar un sobredimensionamiento del Consejo, por evidentes razones de economía y racionalización de las Administraciones autonómicas. Con la mencionada excepción de la figura del Presidente, la limitación es absoluta, esto es, los eventuales Vicepresidentes se computan dentro de los diez máximos integrantes del Consejo. Por otro lado, ese límite de diez miembros del Consejo constituye un máximo estatutario a las Consejerías de Gobierno y, por esta vía indirecta, supone un condicionamiento respecto a la estructura de la Administración autonómica, que, deberá estructurarse en un máximo de diez Departamentos (aparte de la Presidencia). 2. Formación La formación del Consejo de Gobierno sigue con absoluta fidelidad el modelo de la Constitución para el Gobierno de la Nación, estructurándose en dos fases. En la primera se designa, a través de un mecanismo plenamente parlamentario, al Presidente del Consejo, que recibe personalmente la confianza de la Cámara. En una segunda fase son designados por el Presidente los restantes integrantes del Consejo. El proceso viene regulado en los arts. 14 y 15 del Estatuto de Autonomía. El nombramiento de Presidente del Consejo es el momento decisivo de la formación del órgano de gobierno, ya que es el Presidente quien recibe personalmente la confianza parlamentaria, a lo que se suma su status de Presidente de la Comunidad Autónoma. Como hemos visto al tratar las responsabilidades específicas del Presidente, es él quien encarna la orientación política que ha resultado vencedora en las elecciones. El procedimiento de nombramiento ha sido tratado en el epígrafe relativo a la figura del Presidente de la Junta. Una vez nombrado y habiendo tomado posesión, el Presidente del Consejo de Gobierno nombra a los miembros que han de integrar dicho órgano (art. 15, primer párrafo, EA). Para estos nombramientos el Estatuto sólo le impone, en relación con los Vicepresidentes, la ya citada limitación de que han de ostentar la condición de Diputados (art. 15, segundo párrafo, EA). Una vez nombrados, han de tomar posesión de sus cargos, sustituyendo en ese momento a los anteriores miembros del Consejo, quienes se encontraban en funciones desde el momento del cese del anterior Gobierno. 3. El cese del Consejo de Gobierno El art. 16 EA prevé como causas de cese del Consejo de Gobierno la celebración de elecciones regionales, la pérdida de la confianza parlamentaria en los supuestos contemplados en el propio Estatuto y la dimisión o fallecimiento del Presidente. Como puede verse, las causas de cese son de dos tipos. Aquellas que afectan, por su propia naturaleza, al conjunto del Consejo de Gobierno, y aquellas que traen su causa de la persona del Presidente. Cualesquiera que sea la causa, el Consejo de Gobierno cesante sigue en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Consejo (art. 16.2 EA). Esta obligación de permanecer en funciones afecta a todos los miembros del Consejo, cuya sustitución se ha de efectuar conforme se produzca, en los términos ya vistos, la toma de posesión de los nuevos integrantes del Consejo de Gobierno. La primera de las causas de carácter general es la celebración de elecciones autonómicas. En efecto, sea cual sea el momento en que el Gobierno se hubiere constituido, debe cesar tras la renovación de las Cámara parlamentaria. Es evidente que si el Gobierno debe contar con la confianza de la Asamblea, corresponde a la nueva representación regional otorgar la confianza, sin condicionamientos de ningún genero, al Gobierno que más se adecue a la orientación política de la Cámara resultante de las elecciones. El momento concreto en que debe considerarse cesado el Gobierno podría ser bien el de la propia fecha de celebración de las elecciones, bien el de proclamación de resultados, bien, finalmente, el de constitución de la nueva Asamblea. A falta de previsión concreta del Estatuto o de la Ley del Gobierno, cuyo art. 18 se limita a remitirse al EA ("el Consejo de Gobierno cesa en sus funciones de acuerdo con lo establecido en el Estatuto de Autonomía"), parece más adecuado entender que el Consejo de Gobierno cesa y continua en funciones a partir del propio día de celebración de las elecciones regionales. Además de ser la interpretación más literal del art. 16 EA, desde ese día y aunque la Cámara no se haya constituido todavía, puede haber una mayoría parlamentaria distinta a la que apoyaba al Gobierno. La otra causa de cese que afecta al Gobierno en su conjunto es la pérdida de la confianza. Es evidente que, carente de su apoyo parlamentario, el Gobierno debe caer. En todos los sistemas parlamentarios recientes, en los que la mecánica parlamentaria se ha plasmado en el texto constitucional -en este caso, estatutario (sistemas de parlamentarismo "racionalizado"), es lógico que la pérdida de la confianza se configure expresamente como una causa de cese forzoso del Gobierno. Los supuestos de pérdida de la confianza previstos en el Estatuto y, por consiguiente, los únicos que desencadenan el cese del Consejo de Gobierno son los propios de todo sistema parlamentario, la derrota en una cuestión de confianza planteada por el propio Gobierno y la aprobación de una moción de censura, que también en el sistema castellano manchego posee carácter constructivo (arts. 20 a 22 EA, vide infra epígrafe V). Fuera de las anteriores causas de cese que afectan al Gobierno en cuanto tal, el Gobierno cesa siempre que lo hace su Presidente. Por ello, podría decirse que la tercera causa de cese del Consejo de Gobierno es el cese del Presidente del mismo. De hecho, las otras dos causas de cese del Consejo de Gobierno mencionadas por el art. 16.1 EA afectan personalmente al Presidente, pues son la dimisión y el fallecimiento del mismo. Aparte de estas dos causas, hay que mencionar la enfermedad del Presidente que le inhabilite para el ejercicio de su cargo. Para todas ellas vide supra epígrafe II, 1, F. 4. Régimen jurídico y administrativo del Consejo de Gobierno El art. 13.3 del Estatuto de Autonomía efectúa una remisión a la Ley para que ésta regule el régimen jurídico y administrativo del Consejo de Gobierno. El legislador autonómico ha cumplido con este mandato mediante la Ley 3/84, de 25 de abril, de Régimen Jurídico del Gobierno y de la Administración de la Junta, que dedica su capítulo II al Consejo de Gobierno. Aparte de su composición y funciones, que tratamos en otro lugar, la ley establece las siguientes previsiones. El Consejo de Gobierno se reúne por convocatoria de su Presidente, acompañada del orden del día de la reunión (art. 13.1 Ley del Gob.). La celebración de las sesiones del Consejo requiere la presencia del Presidente o de quien le sustituya y un quorum mínimo de la mitad de los Consejeros (art. 13.2). Finalmente, el apartado 3 del art. 13 establece que los acuerdos del Consejo se adoptarán por mayoría de sus miembros presentes, ostentando su Presidente voto de calidad dirimente en caso de empate. Esta previsión respecto a la forma de adopción de acuerdos es claramente irrelevante, como en todos los casos de derecho comparado en que se ha intentado regular la adopción de decisiones por parte del Gobierno en un sistema parlamentario. En efecto, semejante procedimiento reglado es incompatible, en la práctica, con la primacía del Presidente -formalmente reconocida en el Estatuto -, y hasta con su facultad de dirección del Gobierno. Sobre todo, porque mal puede perder una votación quien tiene la capacidad para cesar a cualquier miembro del Gobierno que discrepe de él. Las votaciones internas, cuando se producen, no tienen más valor, por lo general, que indicar al Presidente la opinión de los miembros de su Gobierno. Si existe división en el equipo de gobierno, la decisión recae inevitablemente en el Presidente, a quien corresponde la dirección del Consejo y que puede, bien cesar a los miembros contrarios a su opinión, bien, si se encuentra desasistido de su Gobierno, amenazar con la dimisión. En definitiva, no es una regla como la que comentamos lo que puede frenar la capacidad de decisión personal del Jefe del Gobierno, sino en todo caso, los partidos que integren una coalición de gobierno. Y, en ese caso, tampoco es verosímil que una decisión de relevancia quede sometida al resultado puramente numérico de una votación. Más bien dependerá de la posición que al respecto adopten los partidos que integran la coalición y de la respectiva fuerza política de los mismos, con independencia del número de Ministros que les representen en el Gobierno. Así pues, con independencia que en cuestiones de menor importancia y sobre las que el Presidente del Consejo de Gobierno no tenga una posición definida, sean sometidas por éste a votación, el proceso de decisión interno es por necesidad difícilmente formalizable y depende en todo caso de la voluntad del Presidente. Ha de insistirse en que las alteraciones a este principio vendrán por razones políticas, en función de las fuerzas políticas presentes en el Gobierno (coalición de partidos o, incluso, de tendencias de un mismo partido), pero nunca por una norma que pretende concebir al Gobierno como un órgano administrativo estrictamente colegiado. El Consejero de Presidencia ostenta la condición de Secretario del Consejo de Gobierno (art. 15, in fine), que supone hacerse cargo de las tareas de preparación de las reuniones del Consejo, de la elaboración de las actas de las reuniones y de la certificación de las resoluciones adoptadas; a estas tareas se refiere también el Decreto que regula la estructura orgánica de la Consejería de Presidencia. El citado art. 15 tan sólo estipula que el Consejero de Presidencia, firmará, como tal Secretario del Consejo, las actas de las sesiones, en las que se recogerán los acuerdos adoptados. Sin embargo, la labor de Secretario de actas puede ser atribuida por el Presidente a otro miembro del Consejo o, incluso, a alguien no perteneciente a él. En efecto, el art. 16 prevé que el Presidente puede atribuir la función de Secretario de Actas del Consejo de Gobierno a "alguna persona que no ostente la condición de Vicepresidente o Consejero". Ello fuerza a interpretar, sensu contrario, que el Presidente puede, en primer lugar, designar Secretario de Actas del Consejo a un Vicepresidente o a cualquier Consejero que no sea el de Presidencia. En segundo lugar, tal como establece el citado precepto, que puede designar incluso a alguien que no pertenezca al Consejo. En tal caso, dicha persona asiste a las sesiones del Consejo sin voz ni voto y previo juramento o promesa de guardar secreto de las deliberaciones y acuerdos que se adopten. En realidad, esta solución parece la más idónea para permitir la participación del Consejero de Presidencia en las deliberaciones del Consejo sin la necesidad de tomar nota de las cuestiones de las que se deba dejar constancia en acta y de las decisiones que se vayan adoptando. La Ley del Gobierno también prevé que los documentos que se presenten a las reuniones del Consejo tendrán, hasta que éste los haya publicado, carácter reservado, mientras que las deliberaciones tienen el carácter de secreto. Estas dos calificaciones coinciden con las dos categorías de materias clasificadas contempladas por la Ley de Secretos Oficiales. Hay que tener en cuenta, sin embargo, que esta ley estatal es de aplicación a la Administración del Estado y que en ella se prevé que los dos únicos órganos que pueden otorgar dicha calificación son el Consejo de Ministros y la Junta de Jefes de Estado Mayor (arts. 3 y 4 de la Ley 9/68, de Secretos Oficiales, tras la reforma operada por la Ley 48/78, de 7 de diciembre). A falta de regulación específica de la propia Comunidad Autónomas sobre el régimen de materias reservadas y secretas en su propia Administración, puede entenderse que la citada regulación estatal es de vigencia supletoria en aquellos aspectos en que pueda ser aplicable. Asimismo, la previsión de la Ley autonómica del Gobierno debe ser interpretada en relación con el deber de reserva que afecta a los funcionarios públicos y con las previsiones del Código penal sobre revelación de secretos por éstos. Finalmente, el art. 17 de la Ley del Gobierno contempla la posibilidad de que el Consejo de Gobierno considere oportuno asesorarse de algún experto en alguna materia incluida en el orden del día, admitiendo que en tal caso dicha persona acceda a una reunión del Consejo. La redacción del precepto y la lógica de esa moción de censura), se examinan en el capítulo relativo al Parlamento autonómico.