El Sistema político y la política exterior : el ciclo formal

El sistema político y la política exterior: el ciclo formal Pere VILANOVA Universitat de Barcelona Working Paper n.94 Barcelona 1994 El análisis de la política exterior desde la perspectiva del sistema político ofrece, en el caso español, algunas características especialmente relevantes para profundizar en un campo relativamente poco analizado en nuestra literatura especializada. En efecto, aquellos de entre nosotros (pocos, aunque con talento) que han estudiado la política exterior, lo han hecho desde la perspectiva de su expresión en el escenario de recepción de dicha política gubernamental: el sistema internacional. Por tanto, este capítulo se propone establecer un marco de análisis de la política exterior española básicamente desde la descripción de su producción en y desde el sistema político. Conviene, por ello, establecer ante todo una serie de proposiciones previas, que delimiten el campo teórico en el que se desarrollará la reflexión ulterior, y que son las que se formulan a continuación. 1.- En primer lugar, el período que propone el título de este trabajo – 1975/1992- merece alguna precisión suplementaria. Por un lado, dicho período puede ser definido perfectamente en términos de post-franquismo, puesto que empieza con la desaparición física del dictador Franco. Por otro lado, sin embargo, no aclara una distinción esencial: en qué medida, para un análisis de la política exterior española, es inevitable distinguir entre la transición y la normalización del sistema democrático en sentido estricto. Además, y como hipótesis evidente, sería necesario establecer dentro de éste (el sistema democrático) sub-divisiones por etapas que tengan sentido desde el tema central de este trabajo. 2. - En este sentido, y para la descripción de la política exterior desde el sistema político, existen claras diferencias entre la primera parte de la transición (desde la muerte de Franco hasta las primeras elecciones democráticas de 15 de junio de 1977) y la segunda parte de la transición. Según algunos autores, esta segunda parte de la transición podría darse por terminada con la aprobación y entrada en vigor de la Constitución (diciembre de 1978), puesto que jurídicamente ello implica la puesta en funcionamiento de un sistema legal adscribible al modelo de democracia liberal-representativa, con una forma de Gobierno estrictamente parlamentaria, bajo la fórmula de una Jefatura del Estado de tipo monárquico, y con una estructura territorial de tipo formalmente unitaria, pero que en la práctica resulta ser quasi-federal gracias a las capacidades desarrolladas por el llamado sistema autonómico. Con todo, existe una posibilidad adicional de periodizar la transición, particularmente interesante en el caso de la política exterior: considerar que el fin de la transición, entendida como "provisionalidad", coincide con las elecciones generales de octubre de 1982, con la primera victoria por mayoría absoluta del PSOE, que abre una década de Gobierno monocolor particularmente activo en política exterior. Tiene un valor adicional este argumento si se subraya el valor de la prueba de la alternancia (centro derecha/izquierda) por vía electoral, de una total novedad en la historia contemporánea española. En efecto, la superación de las consecuencias del intento de Golpe de estado de febrero de 1981 y la alternancia cerrarían, desde este punto de vista, la provisionalidad de la transición. 3.- En efecto, una lectura de la política exterior española desde esta perspectiva básicamente de construcción del sistema político democrático, muestra claramente que entre 1976 y 1982 existe un perfil muy bajo en política exterior, bajo los primeros gobiernos de la Monarquía, incluyendo aquellos presididos por Adolfo Suárez y Calvo Sotelo, si los comparamos con el despliegue de política exterior "alta" que realiza Felipe González entre 1982 y 1988/1989. La razón básica de ello reside en el hecho de que en aquella primera etapa la prioridad esencial de las fuerzas políticas se centraba en la construcción del sistema democrático, la elaboración de la Constitución, la concreción de pactos económicos y sociales estables ("Pactos de la Moncloa" de 1978), etc., y todo ello en base a la palabra mágica de consenso. El consenso es lo que fascinó, y con razón, a los protagonistas de otras transiciones, ya fuera en el Cono Sur o en algunas democracias populares del este de Europa. Y además, entre 1976 y 1982, el consenso exigió como contrapartida apartar del debate político o dejar de lado temporalmente, todo aquello que podía dividir a las fuerzas políticas (ya fuera entre derecha e izquierda, ya entre centro y periferia). Y algunos temas clave de política exterior, en aquella etapa, efectivamente dividían a la clase política (el paradigma de este fenómeno fue sin duda el tema de la Alianza Atlántica y las relaciones con Estados Unidos). 4.- Establecidos estos puntos previos, queda por aclarar otra cuestión adicional. El caso español puede plantearse, desde la perspectiva del presente capítulo, como un caso claro de elaboración de la política exterior dentro de los procedimientos propios de un sistema parlamentario muy estricto en su formulación formal y legal. Pero demuestra también, y en grado muy alto, las disfunciones que el sistema parlamentario -al menos en los casos europeo-continentales, quedando el caso británico como una variante algo distintaha introducido entre teoría y práctica. Como veremos ello afecta a muchos sistemas políticos, y dentro de ellos afecta a todas las políticas públicas (en el sentido de public policy, esto es, las distintas políticas gubernamentales especializadas según su objeto). El debate sobre si, en este campo, la política exterior es una más entre tantas otras políticas públicas, o bien si tiene -por su propia naturaleza- un perfil propio muy alto, sigue abierto. La prudencia más elemental aconseja empezar el análisis de la política exterior admitiendo la existencia de una serie de disfunciones (o de gaps) entre la acepción formal del término y el funcionamiento material de todo el entramado exterior del aparato estatal. Convendría también distinguir entre la descripción formal del Estado y su instrumental de política exterior, y la práctica compleja que hace que sus relaciones exteriores estén muy fragmentadas, puesto que las competencias de diversos órganos estatales y muchas de sus administraciones públicas se ven obligados a participar (por su cuenta o de modo más o menos coordinado) en la acción exterior del sistema político. Así, en el actual sistema político español, se verifica la ley general de que el estado es un conjunto muy complejo, y en su seno se da una diversificación de funciones, sea cual sea el tipo de Estado al que nos referimos, de tal manera que determinadas instituciones cumplen unas tareas y otras instituciones, tareas distintas. Desde este punto de vista, como indican Reuter & Combacau (1982), existe en todo Estado un aparato especializado en las relaciones exteriores, aparato complejo que asume la política exterior. Ello no implica que los demás órganos del Estado no tengan una intervención en este terreno, o no intervengan en la concepción global de la política exterior, o en el proceso decisional. En todo caso, aunque las intervenciones en el proceso impliquen muchos sectores estatales, siempre existe un sector del Estado, estructurado y organizado con criterios de eficacia, coherencia e incluso seguridad (Tomasino 1991). En la tradición del Estado contemporáneo, se pueden observar a grandes rasgos unas líneas de cambio, que se explican por una serie de motivos, unos internos y otros externos (cambios en el entorno internacional). Estos cambios, que ahora mencionaré, se derivan de las propias transformaciones internas que ha sufrido el Estado en los últimos tiempos, ganando en complejidad y en un reequilibrio en las relaciones entre sus poderes básicos. De modo que, si bien los fundamentos doctrinales del Estado de derivación liberal han tenido una gran continuidad (soberanía popular, la ley como expresión de la voluntad general, división de poderes, etc), el funcionamiento material de sus instituciones ha sufrido no pocas transformaciones. Pero también se derivan de la propia evolución del sistema internacional, de modo que los estados tienen en la actualidad que hacer frente a un entorno mucho más complejo que el que tenían hace siglo y medio (Truyol Serra 1981; Medina 1982; Mesa 1982). Desde el punto de vista del enfoque tradicional, se consideraba que la política exterior estaba sometida a cuatro grandes reglas (Merle 1984 y 1985a): la primacía del ejecutivo y los privilegios del soberano; la regla del monopolio; la profesionalización de la carrera; y la regla del secreto. Sin que ahora tengamos tiempo para detenemos en ello, es cierto que un repaso de la evolución del Estado moderno desde la aparición del absolutismo, en la óptica de la política exterior, muestra cómo estas cuatro características han tenido históricamente una gran consistencia. Entre otras razones, ello fue posible mientras el sistema internacional tenía una naturaleza que hacía que estas cuatro características eran una "respuesta suficiente" del Estado al entorno en que se movía. Incluso la "regla del secreto", que hoy parece relativamente caduca (aunque sobrevive en más casos de los que podamos pensar), estaba plenamente legitimada en una época tan reciente como la de la diplomacia del período de entreguerras: las soluciones a la complicada herencia de la I Guerra Mundial, desde el Tratado de Versalles al reparto de Oriente Medio, se construyen y ejecutan desde la diplomacia secreta, concepto dotado de plena legitimidad, y que no pasará a un segundo plano más discreto hasta 1945. Sin entrar ahora en las causas -muy diversasque en este siglo han producido la crisis de las cuatro reglas de la tradición, podemos sin embargo precisar algunos puntos. Ante todo, dichas reglas tradicionales no han entrado en crisis de igual modo. Como se verá a continuación, la primacía del ejecutivo ha cambiado simplemente de formulación, pero no ha desaparecido (al contrario). La regla del monopolio, según la cual, dentro del conjunto de las instituciones del Estado la política exterior debía estar en manos exclusivas de una administración específica, que no debía ser interferida ni compartir su poder, y todo en aras de la "importancia" de dicha política estatal, está también en crisis, pero no de modo claro y oficial. En efecto, las contradicciones y roces entre servicios, por todo aquello que el personal de Asuntos. Exteriores suele considerar "interferencias", son incidentes cotidianos en los estados actuales, y que no se derivan tanto de que el ciclo formal de la política exterior haya "salido" de las manos de Asuntos Exteriores, como de la fragmentación de la temática política, que hace que casi toda la actividad estatal -en sentido complejotenga una cierta dimensión internacional o transnacional. Sin duda ninguna, se puede considerar que en el caso español, el paso de una dictadura a una democracia introduce la necesidad de una explicación adicional. Por un lado, parecería a simple vista que entre la "personalización" del liderazgo (en política exterior) en Franco y en Felipe González hay una tendencia a la continuidad. Pero no debe olvidarse que la diferencia no se sitúa en dicha "personalización" de la política sino en los fundamentos de uno y otro sistema. Esto es, en la legitimidad del segundo -tanto desde un punto de vista genérico como en política exterior- en relación al primero. Pero la crisis de las cuatro reglas puede tener un perfil propio, dada la profundidad de la ruptura cualitativa entre una dictadura y una democracia. Con todo, y a pesar de las transformaciones habidas, dos son los elementos que justifican la pervivencia de una especialización del aparato del Estado dedicado a la política exterior. El primer elemento surge de la necesidad de garantizar la cohesión política de la política exterior, que no sólo debe afrontar una diversidad de puntos de vista internos (de las demás fuerzas políticas, de los medios de comunicación), sino las amenazas implícitas o explícitas del entorno internacional. La centralización -y en cierto modo el monolitismoencuentran así su máxima justificación en política exterior. Y esto nos lleva al segundo elemento, que es el de la seguridad. Se diga lo que se diga en el debate teórico que se produce recurrentemente en las Relaciones Internacionales (como disciplina académica), los gobiernos de los Estados suelen percibir la política exterior como la respuesta idónea -o la menos mala, según los casosante las amenazas de todo tipo que nos amenazan en el plano internacional, percepción que se agudiza por la relativa unanimidad que existe en definir el sistema internacional como un sistema fuertemente desregulado, en el que no existe una autoridad centralizada que mantenga la ley y el orden. Desde este punto de vista de la seguridad -en sentido amplio, no sólo militarla tradición ha favorecido que los estados prefieran identificar, en sus relaciones mutuas, un único interlocutor, centralizado y fuerte, con el que negociar, pactar, acordar y determinar aquello que sea necesario, incluso la guerra y la paz. Se trata de una centralización garantista, que evita los peligros de un exceso de interlocutores, y por tanto de puntos de vista y de posibles decisiones. La tendencia a la unicidad se ha fortalecido, además, por la regla de la reciprocidad, presente en las relaciones interestatales desde siempre. Siguiendo un esquema clásico, y para establecer los fundamentos del ciclo formal de la política exterior, podemos considerar en primer lugar el poder ejecutivo. Ante todo, hay que precisar que en un sistema de tipo presidencial -Estados Unidosel concepto engloba en una institución unipersonal (el Presidente) al Jefe del Estado y al Presidente del Gobierno, con las prerrogativas propias de uno y otro caso. Si se habla de sistema parlamentario, como es el caso del sistema político español, será preciso distinguir entre una y otra instancia, de modo que en general (como veremos más adelante) corresponde al Jefe del Estado una función de representación del Estado en el exterior, pero no una gran participación propia en la elaboración y dirección de la política exterior, que corre a cargo del Gobierno, según los términos establecidos en el programa y en la agenda gubernamentales. Por su parte, el Parlamento (uni o bi cameral) suele reservarse una función de control -en teoría, según el ciclo formalde está política pública, dentro de la función general de control político del Gobierno que le asigna la Constitución. Como en tantas otras facetas de la actividad de los poderes públicos, sin embargo, suele ser precisa una concurrencia efectiva del Jefe del Estado, del Gobierno (excepto en el presidencialismo, en que ambas instituciones coinciden), y del Parlamento para que los procedimientos formales de la política exterior, en su fase de ejecución y puesta en aplicación puedan adquirir la vigencia requerida. Veremos algunos de estos extremos con mayor detalle. Por lo que se refiere al Jefe del Estado, juega un papel representativo supremo del Estado en el exterior, simbólico, lo que tiene una proyección muy concreta en el campo de la política exterior, en la acreditación diplomática, etc. En los casos de sistemas parlamentarios con Constitución escrita, en su variante monárquica por ejemplo, el Jefe del estado (institución distinta de la de Presidente de Gobierno) tiene claramente definidas en el texto constitucional sus atribuciones en materia de política exterior, incluyendo la ya mencionada función representativa al más alto nivel, independientemente de las variables que en política exterior pueda generar la alternancia de Gobierno según la lógica electoral. Acreditación de embajadores, declaración de guerra y firma de la paz, sanción de determinados tratados internacionales (en textos de especial relevancia), entre otros ejemplos, son actos cuya decisión escapa de las atribuciones del Jefe del Estado, pero cuya importancia material es esencial puesto que sin ellos el procedimiento formal se interrumpe. En este tipo de actos, por supuesto, y siempre desde el punto de vista del ciclo formal, el refrendo ministerial o gubernamental, al asumir la responsabilidad política por parte del refredatario, queda salvada la irresponsabilidad del titular de la Jefatura del Estado. Por lo que se refiere al Gobierno (Negri 1964; Meyrat 1961; Lapierre 1973), y siempre en el supuesto del sistema parlamentario o semipresidencial (como es, con sus peculiaridades, el caso francés), le corresponde en el ciclo formal la concepción, planificación y ejecución de la política exterior, entendida aquí efectivamente como política pública típica, como policy, es decir como actividad específica del área gubernamental cuya puesta en práctica exigirá unos medios determinados, y cuya evaluación, como toda la evaluación de la acción del Gobierno, requerirá parámetros genéricos (en el campo de la performance del Gobierno) y parámetros específicos (en el campo de las respuestas "apropiadas" a las incertidumbres generadas por el entorno internacional). En este punto, es necesario distinguir dentro del Gobierno entre varias instancias: el Presidente del Gobierno (Primer Ministro, Presidente del Consejo, etc, según cada denominación), el Gobierno (Consejo de Ministros) y otras agencias. El Presidente de Gobierno, generalmente, aparece precisamente en el campo de la política exterior como una figura realmente emergente, preponderante dentro del colectivo gubernamental, mucho más que un primus inter pares. Este fenómeno se da como una tendencia genérica en la historia contemporánea de la evolución del ejecutivo, que tiende a personalizarse, tiende a una concentración de poder en manos del líder, etc. Pero no es casual que, de entre las políticas gubernamentales, la política exterior haya favorecido en extremo esta tendencia a la concentración "visual", precisamente por su importancia estratégica, por la necesidad de los estados de identificar claramente un interlocutor dotado de poder de decisión, institución más fiable cuanto más unipersonalizada. Por supuesto, esta unipersonalización de la política exterior en el Presidente del Gobierno no es un caso único -pues como hemos visto se da en muchas esferas de la vida gubernamental -, pero ello no quita que el ciclo formal de dicha política pública, sin menoscabo de dicha preeminencia, obligue a que el proceso pase por el Gobierno como colectivo, y mas concretamente, salvo excepciones, por el Consejo de Ministros como órgano colegiado y de responsabilidad colectiva. La formalización de las decisiones en esa instancia es imprescindible, aunque no siempre se respeta en la práctica. Por añadidura, como toda política pública, la política exterior necesita de unas apoyaturas y unos medios. Por un lado, medios económicos (el problema de los presupuestos), por el otro la Administración, y en ocasiones, las agencias intermedias o adicionales: servicios de inteligencia e información, equipos de asesoramiento del ejecutivo (por ejemplo, el Consejo Nacional de Seguridad y el Presidente de Estados Unidos, o los gabinetes de la presidencia o de determinados ministerios, como en el caso español) u otras. El ciclo formal no agota el tema del proceso real de la política exterior, pero centra el apoyo de la Administración en el aparato estatal interno del Ministerio de Asuntos Exteriores (Remiro Brotons 1985 y 1988; Saba 1986; Pardo de Santallana 1985), y en la administración exterior del Estado, en forma de representaciones diplomáticas, consulares, legaciones, etc. La tendencia contemporánea del sistema internacional ha hecho el problema a la vez más costoso -en recursos humanos y económicos- y más complejo, pues a lo antedicho, que podemos situar en las relaciones bilaterales oficiales entre estados soberanos, habría que añadir el complejo mecanismo de representaciones estatales en organizaciones internacionales, generales o especializadas (Naciones Unidas, Unión Europea Occidental, Alianza Atlántica, Consejo de Europa, etc.). En este sentido, el sistema político español se ha visto sometido a una presión adicional, si lo comparamos con otras democracias de Europa occidental: la extremada concentración en el tiempo (entre 1982 y 1988) de la obligación de aportar su cuota proporcional de funcionarios a las administraciones internacionales a las que se ha ido integrando, como la OTAN, la Alianza Atlántica, La Comunidad Europea, la Unión Europea Occidental, etc. Se puede señalar que el fenómeno no empieza literalmente en 1982, pues desde 1978 aparece este problema. Pero las dimensiones que alcanza bajo los gobiernos socialistas son, desde luego, sin precedentes. Ello abre un interesante tema de análisis (no podemos abordarlo aquí) para los que se interesan por el estudio de las élites, su reclutamiento, sus ritmos de renovación y su formación. Uno de los problemas esenciales del ciclo formal, de todas maneras, se deriva de que la administración de exteriores, "especializada" en el tema, se ha visto concurrida y solapada por otras administraciones gubernamentales -industria, economía, defensa, etc, que tienden a participar, o simplemente actuar, en política exterior (en sentido amplio). Ello plantea muchos problemas de concepción, coordinación y ejecución. En este aspecto, la tendencia actual, que confirma la crisis del "monopolio tradicional" que tenía Asuntos Exteriores en el campo de la política exterior, apunta a que éste asuma cada vez una función de coordinación bajo la autoridad -y decisión directa - del Presidente del Gobierno. Materialmente, la delimitación de funciones interministeriales en relación a la política exterior es a la vez necesaria pero cada vez más difícil. No cabe pensar en una política exterior continuada y coherente sin una clara interdependencia y coordinación entre administraciones gubernamentales diferentes, pero abocadas a confluir en la política exterior: exteriores, defensa, economía, comercio, pesca, industria, etc, son otros tantos ejemplos de lo dicho (Banks 1968). El Parlamento tiene en el ciclo formal una función relevante, aunque como es obvio puede variar de unos sistemas a otros, en función de las disposiciones constitucionales y las tradiciones propias de cada país. Previamente, conviene aclarar que al hablar de Parlamento nos referimos genéricamente a la institución parlamentaria, sin entrar de momento en el problema del bicameralismo y de la preponderancia que suele tener la cámara baja en todos los campos, incluyendo la política exterior, aunque en ocasiones ésta pueda ser una materia en la que el Senado tenga un papel relevante (por ejemplo Estados Unidos). En la práctica, el ciclo formal se ha mantenido pero no ha impedido que también el Parlamento se haya visto implicado en la interdependencia expansiva que en las instituciones gubernamentales ha producido la internacionalización de la vida política. Dentro del ciclo formal, conviene recordar sin embargo la importancia de la intervención parlamentaria en la aprobación de los presupuestos, si se tiene presente la imprescindibilidad de importantes medios económicos para tener una política exterior ambiciosa. Los presupuestos, por lo demás, pueden y suelen ser una vía argumental para intentar matizar, modificar o alterar en sede parlamentaria la política exterior del Gobierno, de modo que grandes departamentos como Defensa o Exteriores pueden ver gravemente afectadas sus posibilidades de acción en función del resultado final del debate sobre los presupuestos generales del Estado. Se puede pensar en Estados Unidos, donde los debates más intensos de los años 80 en relación a política exterior y de defensa, en términos de tensiones entre ejecutivo y legislativo, se han activado anualmente en torno a la cuestión presupuestaria, y más concretamente en torno al déficit constante, más que en debates específicos sobre política exterior. La importancia de la institución parlamentaria, por otra parte, ha aumentado en una dirección mencionada más arriba: la tendencia creciente a la participación directa (permanente o periódica) de miembros de los parlamentos en organismos internacionales interparlamentarios. Una cosa es el problema de los embajadores: España tiene en Bruselas un embajador ante el Estado belga, otro ante la Comunidad, y otro más ante la Alianza Atlántica/OTAN. Otro problema distinto es la representación internacional que ejercen los parlamentarios ante el Consejo de Europa, Unión Europea Occidental, Alianza Atlántica u otras, puesto que se trata no de embajadores clásicos o agentes consulares, sino de una representación difusa, diversa, plural, que a la vez debe buscar una posición consensuada para defender