Problemas actuales de la democracia

Problemas actuales de la democracia Gurutz JÁUREGUI Universidad del País Vasco Working Paper n.119 Barcelona 1996 1. INTRODUCCIÓN La democracia constituye un ideal que pretende la libertad y la igualdad de los seres humanos. Ese ideal pretende hacerse efectivo, en la práctica, a través de un conjunto de normas e instituciones específicas, dando origen así a los sistemas políticos democráticos. Los sistemas democráticos son muy frágiles y por ello su existencia se halla sometida a riesgos constantes que emanan tanto del seno de los propios sistemas como de sus enemigos externos. Sin despreciar la importancia de estos últimos, cabe afirmar que, en el momento actual, y al menos en lo que se refiere a los sistemas democráticos ya consolidados, los principales retos y desafíos no provienen tanto del exterior, cuanto de su propia estructura y funcionamiento. Se da así una situación paradójica en la que la aparente fortaleza exterior de la democracia contrasta con la languidez y debilidad interna de la mayor parte de los actuales sistemas políticos democráticos. Estamos viviendo momentos de crisis, de cambios muy profundos. Toda crisis implica un proceso de destrucción y construcción que nunca es simultáneo, un proceso en el que, al diagnóstico conocido de los vicios presentes, a la certeza de las estructuras e instituciones viejas, se opone la incertidumbre de lo desconocido y de las alternativas futuras. En esta situación, los sistemas democráticos se ven obligados a mantener un difícil equilibrio derivado de las tensiones provocadas entre una estructura social y tecno-económica burocrática y jerárquica, y un orden político formalmente asentado en la igualdad y la participación (D. Bell, 1982, p. 23ss). ¿Cómo dar respuesta a esa inestable anomalía, a ese desfase actualmente vigente entre las nuevas realidades sociales y el viejo orden político? En el momento actual se está optando, con carácter general, por mantener una defensa a ultranza de la vieja normalidad, atrincherarse en las viejas instituciones y estructuras, manipular su funcionamiento, y otorgarles una función que tiene muy poco que ver con la que realmente les corresponde. Ello supone desvirtuar el papel de esas instituciones convirtiéndolas en no pocos casos en un puro simulacro. La actividad actual de muchos Parlamentos constituye una buena prueba del resultado de esta actitud. Se trata de una actitud bastante generalizada que nos está llevando a un determinismo fatalista, a un «pathos» metafísico justificador de la despolitización y que consiste en la creencia de la imposibilidad de cambio o mejora de los sistemas actuales. Un fatalismo asentado, en definitiva, en la comodidad de lo ya conocido. El resultado de todo ello es que no se acepta la democracia por sus virtudes intrínsecas, sino por los defectos de los otros sistemas. Es una opción por exclusión. No se vive la democracia, simplemente se la soporta. A esta situación se ha llegado por dos razones fundamentales. En primer lugar, una creencia generalizada entre nosotros que tiende a considerar el actual sistema político democrático como el mejor de los sistemas «posibles», cuando en realidad es tan sólo el mejor de los sistemas «hasta ahora conocidos». Esto ha traído como consecuencia una renuncia en toda regla, por parte de los actuales sistemas políticos, a la búsqueda permanente de la «utopía» democrática entendida como una crítica de lo que es y una representación de lo que debe ser. Renunciar a la aspiración de un sistema mejor, o en definitiva, de un mundo mejor, implica renunciar a una de las aspiraciones más queridas del ser humano como es el deseo de perfección constante, y eso, en el ámbito político, puede acabar derivando en una renuncia al propio sistema democrático. La democracia es el producto resultante de la tensión dialéctica existente entre sus hechos y sus valores. Una democracia sin valores es una democracia a la deriva, una democracia inerme, incapaz de generar los anticuerpos necesarios para responder a las amenazas y desafíos que se le plantean, e incapaz de regenerarse y adaptarse a las nuevas situaciones. Por ello es preciso revitalizar los sistemas democráticos a fin de evitar que las actuales democracias inermes se conviertan en democracias definitivamente inertes. La segunda razón, derivada de la anterior, radica en la incapacidad de los actuales sistemas democráticos para adecuarse a las nuevas realidades y situaciones. El desfase entre la sociedad civil y las instituciones, entre la constitución formal y la constitución material, resulta lisa y llanamente abismal. Mientras que la realidad social, política, económica, cultural, tecnológica, etc... se apresta con decisión a afrontar los retos del siglo XXI, los vigentes sistemas políticos democráticos siguen anclados en los viejos esquemas decimonónicos o, en el mejor de los casos, en un sistema institucional diseñado en el primer tercio de este siglo para un mundo y unas realidades que poco o nada tienen que ver con el momento actual1. A consecuencia de ello, los sistemas políticos democráticos actuales cada vez se hallan menos capacitados para atender de forma real y efectiva a dos de sus aspectos básicos como son, de una parte, el control de los gobernados sobre los gobernantes, y de la otra, el control mutuo entre los gobernantes. En el momento presente la democracia se halla sometida a un doble reto. De una parte debe de actualizar y profundizar el contenido de sus fines, adecuándolos a los valores sociales, éticos y culturales vigentes. De la otra, debe llevar a cabo una profunda transformación de las bases institucionales en las que se asientan los vigentes sistemas democráticos y en ello le va su propia supervivencia. Dejando al margen los aspectos de carácter institucional, en este trabajo voy a hacer referencia al primero de los retos citados. Para ello voy a tratar de abordar, de forma breve, qué es lo que entiendo por democracia, y cuál debe ser su contenido. A partir de ahí, estaremos en disposición de abordar el análisis de los valores o fines básicos de la democracia. 2. EL CONCEPTO DE DEMOCRACIA La democracia se estructura en la práctica a través de los «sistemas políticos democráticos». Ahora bien, el concepto de sistema político democrático puede ser entendido en un sentido normativo o ideal, o bien puede ser dotado de un contenido empírico que se manifiesta en aquellas realizaciones concretas a través de las cuales se desarrolla el principio democrático. El primero sería la democracia ideal, es decir, aquél conjunto de ideales o valores que expresan las aspiraciones de libertad e igualdad de los seres humanos. El segundo, la democracia real, forma de gobierno o modelo de regulación de convivencia política de una sociedad. La diferencia última entre ambas radica, de acuerdo con Kelsen, en la distinción entre unidad del pueblo como objeto, y como sujeto de poder. Así, la democracia real supone la unidad del pueblo entendido como objeto de poder, es decir, como conjunto de los actos humanos regidos por la ordenación jurídica del Estado, mientras que la democracia ideal implica la unidad del pueblo entendido como sujeto de poder, es decir, como gobierno del pueblo por el pueblo. La democracia ideal supone, por tanto, identidad de dirigentes y dirigidos, del sujeto y objeto del poder del Estado, y gobierno del pueblo por el pueblo. Tal unidad del pueblo como sujeto (coincidencia de pensamientos, sentimientos y voluntades, solidaridad de intereses, en una palabra, el mito de la “voluntad popular”) no se da en la realidad nunca. Por ello la democracia ideal constituye un mero postulado ético político (Hans Kelsen, 1974, p. 29-34). ¿Tiene realmente sentido recurrir a un concepto de democracia ideal, a un ideal democrático a la hora de avanzar en la solución de los problemas prácticos de la democracia? ¿Merece la pena establecer una serie de principios genéricos, universales, teóricamente aceptados por todos, pero no susceptibles de aplicación? ¿Qué aportan tales principios al desarrollo concreto de la democracia cuando cualquier pretensión de aplicación práctica de los mismos choca inevitablemente con las diferencias de interpretación formuladas por las diversas corrientes de pensamiento o ideologías, dejando así de constituir un concepto asumido por todos? La constatación de esta distancia insalvable entre la democracia ideal y las democracias reales ha llevado a un importante sector de la ciencia política a la conclusión de que la teoría de la democracia debe quedar circunscrita de modo exclusivo a los aspectos empíricos de la democracia, con renuncia a toda pretensión ideal. En contra de esa opinión me parece imprescindible reafirmar el concepto de democracia ideal como un elemento indispensable para un adecuado desarrollo tanto de la teoría como de la práctica democráticas. La democracia tiene una doble justificación: 1. instrumental, en cuanto método que permite resolver pacíficamente las disputas, y exigir por parte de los ciudadanos a los gobernantes la satisfacción de sus necesidades; 2. sustancial, en la medida en que esa participación política de los ciudadanos constituye una actividad humana intrínsecamente consustancial al desarrollo de las cualidades propias del ser humano. No cabe una democracia sin postulados ético-políticos, por utópica que resulte su consecución. El logro del ideal democrático resulta tan imposible como imprescindible su búsqueda permanente. Como bien indica Robert Michels, «la democracia es un tesoro que nadie descubrirá jamás por la busca deliberada; pero si continuamos nuestra búsqueda, al trabajar infatigablemente para descubrir lo indescubrible, realizaremos una obra que tendrá fértiles resultados en el sentido democrático» (R. Michels, 1972 (II), p. 193). Es precisamente la simultaneidad, aparentemente antagónica, entre imposibilidad e imprescindibilidad, lo que debe definir a la relación entre el ideal democrático y la democracia real. Lo que define a todo lo ideal, y en este caso a la democracia ideal es el valor de la perfección absoluta. La realidad siempre resulta, por el contrario, imperfecta. Pretender materializar en la práctica un ideal democrático perfecto implica maximizar hasta el límite ese ideal. Cuando esa maximización se manifiesta en su forma extrema, termina por actuar en contra de la propia democracia real, produciendo así un resultado inverso del que se pretendía. La imposibilidad de hacer real ese ideal democrático provoca en última instancia el rechazo del sistema democrático y su sustitución por otro alternativo. De ahí que, matizando una afirmación de Sartori, el perfeccionismo no constituye el único peligro, pero sí uno de los peligros, que amenaza a una democracia que oficialmente carece de enemigos (Sartori, 1988, p. 113). La imposibilidad del logro del ideal democrático no debe suponer, sin embargo, una renuncia a la mejora o perfección de los sistemas democráticos reales. Es aquí donde entra en juego el factor de la imprescindibilidad de la democracia ideal. La existencia de un ideal democrático que actúe como guía o punto de referencia constituye un elemento imprescindible para poner en cuestión de forma constante los hechos que configuran la democracia real. Los ideales, y entre ellos, el ideal democrático, no se construyen para ser literalmente convertidos en hechos, sino para poner en cuestión permanente esos hechos. Los ideales no pueden ser realizados totalmente pero sí pueden ser satisfechos parcialmente. Por ello el problema no radica en maximizar, ni tampoco en renunciar a los ideales, sino en optimizarlos (Sartori, 1988, p. 113ss). La profundización de la democracia implica la búsqueda permanente de fórmulas dirigidas a reducir el abismo entre la democracia real y la ideal, o dicho en términos kelsenianos, a ampliar el pueblo como sujeto de los derechos políticos. Lo característico de la democracia no es que se dé una identidad perfecta entre la voluntad gobernante y la voluntad del pueblo, cosa del todo imposible, sino que se acerque lo más posible a los deseos y las capacidades de los ciudadanos. Para que un sistema democrático resulte viable es imprescindible que cuente con un asentimiento y apoyo generalizados. 3. EL CONTENIDO DE LA DEMOCRACIA Establecida ya la distinción entre democracia ideal y real, así como la necesidad de una mutua relación entre ambas, conviene ahora centrarnos de forma específica en las democracias reales, a fin de delimitar su contenido. La democracia debe basarse en datos empíricos que vienen reflejados en el funcionamiento concreto de los sistemas políticos. En este sentido no existe la democracia sino los sistemas políticos democráticos. Por ello, a la hora de delimitar su contenido debemos de conocer cuáles son los elementos que permiten determinar si un sistema político concreto es democrático o no. Ello nos plantea dos problemas. En primer lugar, el problema de cuáles son los criterios que deben ser tomados en cuenta. En segundo lugar, qué contenido concreto hay que otorgarle a esos elementos. Centrémonos, por ahora, en el primer problema. En este caso, la cuestión se plantea en torno a la idea de si deben ser tenidos en cuenta sólo los criterios relativos al método, o también los relativos a los fines o valores de la democracia. Dicho de otro modo, y en expresión de Ross, se trata de determinar si la democracia es sólo un cómo o también un qué (Ross, 1989, p. 97). 3.1. La democracia como método Una de las definiciones más precisas y claras de la democracia entendida como mero procedimiento de organización política es la formulada por Schumpeter, para quien, textualmente, «la democracia es un método político, es decir, un cierto tipo de concierto institucional para llegar a las decisiones políticas -legislativas y administrativas- y por ello no puede constituir un fin en sí misma, independientemente de las decisiones a que dé lugar en condiciones históricas dadas» (Schumpeter, 1968, p. 311-312). De acuerdo con esta concepción, la democracia constituye simplemente un conjunto de reglas mediante las cuales se crea y se pone en práctica un determinado ordenamiento social. Se trata de una democracia procedimental sustentada en una serie de universales procesales, tales como elecciones competitivas, partidos políticos en libre competencia, libertad del electorado, aplicación del juego de las mayorías y minorías, etc... De este modo queda excluido de la democracia cualquier contenido valorativo o finalista. Schumpeter considera que el acuerdo de los ciudadanos sólo puede limitarse a un compromiso en torno a un cierto tipo de ordenamiento institucional, a un método, para alcanzar decisiones políticas. No caben compromisos con referencia a valores o fines, porque al no existir una comunidad absoluta de tales valores por parte de todos los ciudadanos, tal compromiso puede chocar con los valores e ideales de cada uno. Un individuo cualquiera no puede prestar acatamiento y lealtad incondicional al mismo tiempo a sus ideales y a ciertos fines con los que en un determinado momento puede no estar de acuerdo. Sin embargo, sí puede prestar un acatamiento condicional a un determinado método político, como la democracia, que a su juicio puede servir para lograr los fines por él perseguidos. El carácter condicional del acatamiento hace posible que, en caso de contradicción, prevalezcan los ideales propios sobre los compromisos democráticos adquiridos. En apoyo de su tesis, plantea el siguiente silogismo: «Trasladémonos a un país hipotético que practica de una manera democrática la persecución de los cristianos, la quema de los brujos y la matanza de los judíos. Nosotros no aprobaríamos, ciertamente, estas prácticas por el hecho de haber sido decididas conforme a las reglas del procedimiento democrático. Pero la cuestión crucial es ésta: ¿aprobaríamos la constitución democrática misma que dio lugar a tales resultados con preferencia a la constitución no democrática que los evitase?» (Schumpeter, 1968, p. 311). En mi opinión, este silogismo es falso, pues parte de la idea de que método y fin son compartimentos estancos que no tienen nada que ver entre sí. Schumpeter confunde la idea de democracia con una realidad política que erróneamente se interpreta a sí mismo como democrática, pero que no lo es. Dicho de otro modo, la persecución, quema, o matanza citados, nunca pueden ser realizados de forma democrática o de acuerdo con los procedimientos democráticos, porque se oponen a los principios de libertad de opinión y de asociación, base esencial del principio -metodológico, procedimentaldel gobierno de la mayoría (Bachrach, 1973, p. 44). Como ya se ha indicado antes, en la democracia real no existe un pueblo entendido en un sentido unitario y global. Ese pueblo está compuesto por una mayoría más una minoría. Si el criterio de la mayoría se transforma en la norma de la mayoría absoluta, entonces una parte del pueblo queda reducida a la condición de no pueblo. La democracia no es el gobierno de la mayoría a secas, sino el gobierno de la mayoría limitado por los derechos de la minoría. Pues bien, el juego de las mayorías y minorías, requisito procedimental imprescindible para que exista una democracia, implica la presencia necesaria tanto de la mayoría como de la minoría. Son los derechos de la minoría los que justifican la validez de la democracia como gobierno de la mayoría, convirtiéndose así en condición necesaria del proceso democrático mismo. Tales mayorías y minorías no pueden darse sin la previa existencia de unas libertades, y la presencia de tales libertades resulta consustancialmente contradictoria con la persecución a la que alude Schumpeter. Forma y contenido material, o si se quiere, método y fines constituyen aspectos inescindibles en la democracia. Toda forma o procedimiento contiene implícitamente una serie de fines. La democracia es un método para conseguir unos determinados objetivos y al mismo tiempo es el resultado derivado de esos objetivos que se han conseguido o se están consiguiendo. Si el método democrático se sustenta en el consentimiento de los ciudadanos, parece necesario que para ser viable tal consentimiento, los objetivos perseguidos por ese método no pueden alejarse demasiado de los deseos y capacidades de esos ciudadanos. No cabe un método sin unos fines que justifiquen ese método. Al contrario de lo señalado por Schumpeter la democracia no sólo debe ser entendida en términos de procesos, sino también en términos de resultados. Trasladando la cuestión a términos jurídico-constitucionales, para que una Constitución sea democrática no es suficiente que haya sido emanada democráticamente; resulta imprescindible que también establezca un Estado democrático, es decir que su contenido material, sus fines, resulten democráticos. De hecho el propio Schumpeter reconoce implícitamente la existencia de fines u objetivos al predicar de la democracia el carácter de método para llegar a las decisiones políticas. Por ello, de la tesis de Schumpeter no se deduce tanto la afirmación de la exclusividad del método sobre los fines democráticos, cuanto el control de la selección de tales fines por parte de los gobernantes. Tal tesis tiene, como vamos a ver a continuación, todos los visos de un seguro contra todo riesgo en favor de los gobernantes, frente a las demandas de los ciudadanos. 3.2. Elitismo y apatía como condiciones de la democracia Ya he señalado antes que, para Schumpeter, la democracia no es sino un simple método para la toma de decisiones. Las decisiones políticas pueden ser tomadas tanto por medios democráticos como no democráticos. Para que una decisión política sea considerada democrática, es preciso establecer un criterio identificador del método democrático, a saber: la libre competencia entre los pretendientes al caudillaje por el voto del electorado. Por tanto la democracia no es sino un método regulador de la conducta de la lucha de la competencia. En un sistema democrático la capacidad de un pueblo queda reducida simplemente a la posibilidad de aceptar o rechazar a las personas que han de gobernarle, todo ello período entre elecciones es un ciudadano ideal, pero si se abstiene en los procesos electorales deviene en un ciudadano no responsable. De acuerdo con esta visión de la democracia, la participación no constituye un valor en sí mismo, ni tan siquiera un valor instrumental dirigido al desarrollo de los ciudadanos como miembros de un colectivo social. La consecuencia de todo ello es una disminución del ejercicio de la libertad en su doble versión, positiva y negativa, a las que aludiré más adelante. En lo que se refiere a la libertad positiva, la única posibilidad que se le permite al ciudadano es la de optar entre partidos o grupos políticos rivales que previamente le vienen dados. No cabe otro tipo de participación política. Además, la posibilidad de elección entre alternativas diferentes resulta muy limitada, pues la diversidad de élites o competitividad deriva en competencia oligopólica, al ser las propias élites las que establecen los requisitos de participación. Las reglas al respecto son tan estrictas que sólo aquellos grupos que cumplan con una serie rígida de condiciones están en disposición de competir. Algo similar ocurre en lo referente a la libertad negativa. En teoría, el objetivo fundamental de cualquier gobierno es proteger la libertad de los individuos y grupos y facilitar sus intereses políticos, evitando que el ejercicio de tales libertades socaven las libertades de los otros. La libertad individual constituye teóricamente la máxima expresión de la democracia. Sin embargo, en una sociedad en la que la economía aparece dominada por organizaciones de gran escala (corporaciones, sindicatos, agencias estatales, etc...) la representación política no se da tanto a través de las instituciones políticas y mediante unas reglas de competición abierta entre los individuos, ni tan siquiera entre los grupos, sino a través de una coordinación o conflicto de intereses entre tales organizaciones. En las actuales democracias competitivas, el agente de la actividad política, económica, etc... lo constituye la alianza de las élites en torno al ejecutivo y las burocracias corporativas, desplazando así del centro del poder a las instituciones democráticas, particularmente, a las legislaturas, los partidos, y las elecciones. El motor de tal actividad lo constituyen los intereses organizados. Aquellos intereses políticos que no se encuentren organizados encuentran verdaderas dificultades para asegurarse el acceso al conjunto de élites estratégicas situadas dentro del Estado, hasta el punto de quedar en no pocos casos expulsadas del sistema político. Los elementos centrales de la teoría schumpeteriana, que en gran medida conforman la visión tecnocrática de la democracia tal como la conocemos ahora, implican la aceptación del status quo, lo que resulta, en definitiva, conservador, y contrario a la idea de progreso de los individuos y los grupos humanos. Partiendo de que resulta imposible la puesta en práctica de cualquier otro tipo de democracia, se identifica al modelo elitista competitivo como el único modelo válido, en cuanto único posible. El resultado de todo ello es la reducción de los fines y valores de la democracia, y en definitiva la obstaculización del desarrollo y profundización del sistema democrático. 3.3. Los índices de democraticidad Establecido el criterio de que en la selección de los elementos definidores del concepto de democracia debe incluirse no sólo aspectos metodológicos o procedimentales sino también materiales (método + fines), procede aludir ahora a su contenido. Resulta muy difícil, sino imposible, medir la democracia, y ello por dos motivos. El primero y principal, es la evidente ausencia de unanimidad acerca de los parámetros adecuados para tal medición. El segundo, una falta de unanimidad no menos evidente en la valoración a otorgar a los diversos índices de medición seleccionados. A la vista de estas dificultades, la doctrina ha optado por fijar un umbral mínimo democrático que permita, cuando menos, diferenciar los sistemas democráticos de aquellos que no lo son. El establecimiento del umbral mínimo constituye un paso importante, aunque insuficiente, en el proceso de concreción de los contenidos de la democracia. El concepto del umbral democrático plantea dos problemas. El primero es determinar cuáles son los elementos mínimos necesarios para considerar democrático un sistema político determinado. Se trata de un problema relativamente menor, ya que aun sin llegar a una total unanimidad, hay un consenso básico en lo fundamental en torno a tales elementos. Existen en la actualidad suficientes estudios empíricos del conjunto de los sistemas democráticos existentes en el mundo y en los que se han analizado diversos índices de democraticidad durante un período de tiempo determinado. En base a tales contribuciones puede establecerse un umbral mínimo democrático si no unánimemente aceptado, sí al menos, no excesivamente contestado (Vid. Bobbio, Cotta, Dahl, Hermet, Linz, Powell, etc...). El umbral mínimo democrático es un concepto útil como parámetro capaz de determinar la distinción entre modelos democráticos y no democráticos, pero no sirve para establecer una comparación entre sistemas políticos democráticos históricos y actuales y, sobre todo, no permite determinar el índice de mayor o menor democraticidad de los diversos sistemas democráticos vigentes. Es aquí donde se plantea el segundo problema al que se ha hecho referencia anteriormente. El umbral mínimo democrático no puede tener carácter estático. Su contenido debe estar sometido a un proceso constante de revisión derivada de la propia evolución de los sistemas democráticos. Por razones evidentes, ese umbral mínimo debe ser dinámico y progresivo. Si aplicáramos, por ejemplo, los parámetros actualmente establecidos para definir el umbral mínimo democrático al sistema político español de la Restauración, a la Italia de Giolitti, o a la democracia victoriana británica, difícilmente estos tres regímenes políticos podrían ser calificados de democráticos. Hoy aceptamos con plena naturalidad que el concepto de democracia de finales del pasado siglo no resiste la comparación con el actual. Del mismo modo, es preciso aceptar que los actuales sistemas democráticos difícilmente serán capaces de superar lo que pueda entenderse como umbral mínimo dentro de cuarenta o cincuenta años. Como bien señala Dahl, la democratización ha pasado históricamente por varias fases. Así, a lo largo del siglo XIX se produjo un tránsito de hegemonías y oligarquías competitivas a regímenes casi poliárquicos. Tales cuasipoliarquías se convirtieron en el primer tercio del presente siglo en poliarquías plenas. A partir de esa fecha comienza una tercera fase, en la que nos encontramos ahora, y que se caracterizaría por un intento de plena democratización de las oligarquías (Dahl, 1989, p. 20). Uno de los peligros derivados de la consideración de la democracia como mero método político, desprovisto de unos objetivos o fines es, precisamente, el hecho de no suministrar al teórico base alguna para juzgar si el sistema va disminuyendo o aumentando su nivel de democraticidad, tanto desde una perspectiva histórica como comparada, entre los diversos sistemas políticos democráticos vigentes. Por ello resulta necesario establecer un doble índice de democraticidad. El primero lo constituye el umbral mínimo democrático, el cual permite distinguir los sistemas democráticos de los que no lo son. El segundo, el umbral comparativo que consiste en establecer una gradación de la intensidad democrática entre los diversos países. Cuando un núcleo de países democráticos alcanza un grado de intensidad o desarrollo democrático más alto con respecto a los niveles de democraticidad existentes en la generalidad o mayoría de los otros sistemas políticos, habría que establecer un nuevo umbral mínimo de modo que los sistemas que no hayan alcanzado ese segundo nivel dejen de ser considerados democráticos. El umbral mínimo resulta útil como dato indicativo genérico que nos permite distinguir los sistemas políticos democráticos de los no democráticos pero no puede constituir parámetro de referencia o de uso dentro de los sistemas democráticos. Dando por hecho que, si no se obtienen los mínimos exigidos el sistema no es democrático, lo que aquí interesa es la intensidad democrática, o si se quiere el grado de democratización existente en un determinado sistema democrático. Es importante esta puntualización, en la medida en que se puede correr el riesgo de aplicar los parámetros de mínimos a los sistemas democráticos. El problema está en determinar los criterios que permitan hablar de un mayor o menor índice de democraticidad. La cuestión es realmente compleja y de difícil concreción. Por ello no voy a aludir aquí a índices específicos, sino a ciertos criterios o directrices que nos permitan avanzar en el proceso de intensificación de la democracia. Son concretamente los principios de legitimidad y eficacia. 3.4. Legitimidad y eficacia Al contrario de lo que ocurre en otros sistemas, el criterio legitimador de un sistema democrático radica en el modo o reglas que han permitido a sus detentadores obtener el poder, o dicho de otro modo en lo que Weber ha definido como el principio de la legitimidad legal-racional (M. Weber, 1969). El poder queda legitimado en referencia a su origen, y no a sus fines. Es decir, lo que debe definir y diferenciar a un sistema democrático con respecto a otro no democrático es el método de elección de los detentadores del poder. En los sistemas democráticos, la legitimidad asegura la capacidad de un gobierno para hacer cumplir una decisión, lo que le otorga el derecho a dar cierto tipo de órdenes y hacerlas cumplir. Ello no implica necesariamente estar de acuerdo con la norma, ni apoyar a un determinado gobierno, sino aceptar el carácter vinculante de aquella, hasta tanto se produzca un cambio de acuerdo con los procedimientos establecidos. La obediencia exigida por la democracia se refiere tan sólo al respeto de las reglas de juego por parte de todos. E incluso esta obediencia tiene sus propios límites, pues el sistema democrático debe aceptar un derecho a la disidencia manifestado en una actitud de desobediencia civil, de rechazo consciente y manifiesto de determinadas normas con el objeto, precisamente, de forzar su derogación. Aunque fuera cierto que la mayoría de las democracias legislan teniendo en cuenta los intereses de todos, ello no significa que el hecho de vivir en una democracia constituya, en sí mismo, una razón para obedecer la ley. Significa solamente que es más probable que sea válido, en favor de la obediencia, el argumento de los «beneficios recibidos» (P. Singer, 1985, p. 27). Dejar en manos de la mayoría el juicio referente a cuándo un grupo está recibiendo un tratamiento injusto, supone convertir a esa mayoría en juez de su propio caso. De ahí que la desobediencia se configure como una forma de protección de la minoría frente a la tendencia de la mayoría a imponer «sus propias ideas y prácticas como reglas de conducta a aquellos que disientan de ellas» (J.S. Mill, 1984, p. 32). La aplicación del principio de la legitimidad legal-racional permitió la aparición del Estado de Derecho, y ha supuesto un extraordinario avance en el desarrollo de las libertades y los derechos de los ciudadanos, y consecuentemente en el desarrollo de la propia democracia. Sin embargo, el principio de legitimidad constituye condición necesaria pero no suficiente a la hora de establecer la democraticidad de un sistema político. Un sistema político es democrático no sólo cuando está diseñado para promover el bien de sus miembros sino cuando también está efectivamente regulado por una concepción de la justicia. No basta con que las leyes e instituciones estén ordenadas. Es necesario que sean, además, justas. En caso contrario, deben ser abolidas o reformadas (J. Rawls, 1985, p. 19). Dicho en términos políticos, no basta con la legitimidad de origen, sino que además es necesaria una legitimidad de ejercicio (E. Díaz, 1990, p. 45). La legitimidad de ejercicio radica en la eficacia de sus decisiones, entendiendo ésta como la capacidad del sistema para satisfacer los objetivos marcados, aun cuando no se hayan obtenido resultados, siempre que no cree disatisfacciones de contenido adverso. Por tanto la democracia supone congruencia entre la legitimidad y la eficacia, o dicho de otro modo, entre el método y los principios, entre los fines y medios perseguidos por el sistema. La democracia no se agota en la existencia de una sociedad bien ordenada entendida como un esquema de cooperación para ventajas mutuas, sino que implica también una administración eficiente de los recursos sociales con el objeto de maximizar la satisfacción de los ciudadanos. La legitimidad no constituye un concepto estático, sino fluctuante, dependiente de la actividad y las respuestas de ese sistema político. Legitimidad y eficacia aparecen estrechamente interrelacionados de modo que un régimen aumentará su grado de aceptación en función de su mayor o menor eficacia. La aceptación de las reglas legitimadoras de un sistema democrático y constitucional se verá reforzada en proporción a su mayor o menor capacidad para obtener resultados. Ello implica que el principio de legitimidad, manifestado en las reglas institucionales reguladoras de un sistema democrático, es decir, en el método, resulta insuficiente, y que junto a él es preciso añadir el parámetro de la eficacia, que implica contenido, valores, y fines, y no sólo método. De ello se deducen dos consecuencias. La primera de ellas es que no cabe un régimen democrático sin legitimidad legal racional, por muy efectivo que sea. El principal problema de la democracia no es el problema del gobierno más eficaz; otras formas pueden ser más eficaces. El objetivo primordial de la democracia es el de lograr un gobierno que satisfaga el máximo de libertad e igualdad posibles. La justificación de un procedimiento democrático de toma de decisiones no depende de sus posibilidades de acertar con mayor frecuencia que cualquier otro procedimiento, sino de las ventajas que ofrece en cuanto base de un método justo y pacífico para resolver disputas. Por ello, el deseo de un gobierno supuestamente eficaz «no justifica la sustitución de la definición de la democracia como gobierno del pueblo por una definición de la que se elimine al pueblo como poder activo o en el que se mantenga al pueblo únicamente como elemento pasivo del que se exige la aprobación, expresada de una u otra forma, del líder» (H. Kelsen, 1988, p. 249). Conviene insistir en ello pues en los últimos años se viene produciendo una inclinación hacia la prevalencia del principio de eficacia en detrimento del principio de legitimidad. La forma en que se manifiesta esta tendencia no consiste tanto en negar la necesidad de la legitimidad, cuanto en equiparar o confundir el concepto de legitimidad con los conceptos de creencia, opinión o consenso. Ello implicaría reducir la legitimidad a la habilidad del sistema para persuadir a los ciudadanos de la validez del propio sistema. En las actuales sociedades de la comunicación resulta relativamente fácil establecer un flujo de información y persuasión desde los líderes a los ciudadanos, mediante la diseminación de símbolos justificadores de las decisiones políticas por ellos tomadas. Esa diseminación provoca una disgregación y una unidimensionalización de las normas e instituciones que pasan a convertirse en instrumento de la eficacia propugnada por los detentadores del poder (Schaar, en W. Connolly (ed), 1984, p. 118). La legitimidad no es sólo una cuestión de sentimiento ni puede medirse con parámetros sociológicos. Es cierto que la legitimidad democrática se deriva de la creencia de la validez de ese sistema político y que esa creencia debe ser un producto de la razón y del juicio de lo ciudadanos. Pero es preciso no confundir los términos de legitimidad y consenso, o legitimidad y «lealtad de masa». Mientras que la legitimidad implica una confianza estable en la validez del sistema político, la lealtad de masa supone una «apática disponibilidad a la obediencia» al sistema político con renuncia total a exigencias de legitimidad (C. Offe, 1977, p. 57). Los estados de opinión, el conjunto de creencias, la opinión pública, etc... pueden facilitar el desarrollo de la legitimidad de un sistema político. Pero la legitimidad sólo puede sustentarse de modo efectivo mediante un corpus jurídico constitucional, unas reglas de juego, por todos decidido, y a todos aplicable, sin excepción alguna. La segunda consecuencia es que, como ya se ha indicado, la legitimidad es condición necesaria pero no suficiente para la democraticidad de un sistema político. La democracia no puede quedar reducida a simple método, a pura legitimidad formal, sino que implica también valores, principios, fines, y objetivos. Un sistema democrático funciona no porque está organizado mediante una serie de normas reconocidas y aceptadas, sino porque sus fines básicos y sus normas procedimentales van dirigidos a la satisfacción de las aspiraciones de sus ciudadanos. Es hora de proceder al análisis de esos valores o fines. 4. LOS VALORES O FINES DE LA DEMOCRACIA El concepto de valores o fines de la democracia debe ser delimitado en un doble sentido. En primer lugar, es preciso distinguir los valores estrictamente democráticos de los valores éticos, sociológicos, o incluso políticos vigentes en una determinada sociedad, y más concretamente, en una sociedad democrática. Es evidente que estos valores sociológicos, culturales, etc... condicionan tanto el contenido de los valores y fines democráticos, como su realización. Pero una cosa es que tales valores incidan en el sistema democrático, y otra muy diferente cargar sobre la democracia la responsabilidad de diseñar tanto modelos de comportamiento individuales como un modelo de sociedad. La democracia debe reconocer sus propios límites y dejar en manos de las otras esferas sociales -la cultura, el arte, la música, la amistad, el amor, la reflexión científica o incluso la fe religiosala búsqueda de los fines últimos y la promoción de los valores humanos tanto individuales como colectivos. La política debe ser restituida, incluso desde la perspectiva de la democracia más exigente y radical, a sus funciones laicas de organización de los intereses particulares, de mediación de los conflictos, de garantía de la seguridad, y de la tutela de las libertades civiles (Zolo, 1992, p. 208). En segundo lugar, ya en el ámbito estrictamente democrático, sólo pueden ser considerados valores, en sentido estricto, los valores materiales, es decir, aquellos que son fines en sí mismos, y no medios para otros fines. En tal sentido, los dos grandes valores de la democracia, entendidos como fines en sí mismo, son la libertad y la igualdad. Lo que tradicionalmente se ha entendido como otros valores democráticos tales como la justicia, el pluralismo o la participación, son en realidad o bien una condición de la democracia como es el caso de la justicia, o bien situaciones (el pluralismo, la participación, etc...) que hacen posible la realización de aquellos dos valores (M. Aragón, 1989, p. 99ss). Se trata pues de elementos que pertenecen al ámbito del método democrático y no valores o fines en sí mismo considerados. 4.1. La libertad La libertad y la igualdad constituyen los dos instintos primitivos del ser humano como ser social. Todo ser humano aspira a ser libre y a sentirse igual a los demás. Por ello, la rebelión contra una realidad heterónoma que se impone a él constituye una reacción consustancial a su propia naturaleza. El ser humano siente la carga de una voluntad ajena que se le impone como ordenamiento social. Esta carga nos resulta tanto más insoportable cuanto más rechace la conciencia de nuestro valor propio la pretensión de cualquier otro de representar un valor más alto (Kelsen, 1988, p. 230). En tal sentido ser libre significa que otros no se interpongan en nuestra actividad. Cuanto más extenso sea el ámbito de la ausencia de interposición, más amplia es nuestra libertad. Ahora bien, el símbolo de la libertad -sentimiento humanodebe sufrir un cambio fundamental de significado para llegar a ser una categoría social. Yo no puedo ser absolutamente libre ya que ello impediría la libertad de los demás. Por ello debo ceder algo de mi libertad para preservar las libertades de los otros, y en definitiva mi propia libertad con respecto a los demás. Así, la libertad debe dejar de significar la negación de todo ordenamiento social, un estado de naturaleza caracterizado por la ausencia de toda clase de gobierno, y asumir el significado de un método específico para establecer el ordenamiento social. De este modo, la libertad natural se transforma en libertad social o política. Desde el punto de vista social o político, ser libres significa estar sujetos a un ordenamiento normativo, significa libertad subordinada a la ley social. Pero significa estar sujetos no a una voluntad ajena, sino a la propia, a un ordenamiento normativo y a una ley en cuyo establecimiento el sujeto participa. De ello se derivan tres consecuencias: 1. El principio o valor libertad es irrenunciable; 2. Es prioritario a cualquier otro principio o valor; 3. Es absoluto. El principio de libertad sólo puede ser restringido en favor de la propia libertad. Si mi libertad depende de la miseria de un gran número de otros seres humanos, el sistema que promueve esto es injusto e inmoral, y por tanto mi libertad debe ser limitada a fin de favorecer a esos otros seres humanos. Pero si yo reduzco o pierdo mi libertad con el fin de aminorar la vergüenza de tal desigualdad, y con ello no aumento materialmente la libertad individual de otros, se produce de manera absoluta una pérdida de libertad (I. Berlin, 1974, p. 140). La libertad, así como la igualdad, no pueden estar sometidas a regateos políticos, ni al cálculo de intereses sociales. La injusticia que supone una disminución de ambos principios sólo será tolerable cuando su limitación resulte necesaria para evitar una injusticia mayor. La transformación de la idea de la libertad natural en libertad política no implica una completa desaparición de la primera, pues ello supondría una destrucción de nosotros mismos. La libertad natural o de «los modernos», de acuerdo con la famosa distinción efectuada por Constant, es una libertad negativa, material, y se traduce en el derecho de cada individuo al «disfrute apacible de la independencia privada» (B. Constant, 1989, p. 268). Ser libre supone, en tal sentido, que nadie se interponga en mi actividad. Cuanto más amplio sea el ámbito de no compulsión, más amplia resulta mi libertad. Esta libertad se disuelve en una serie de libertades individuales, en una serie de esferas de acción especiales, precisamente delimitadas, en las cuales la sociedad no plantea ninguna exigencia que pueda chocar con los deseos del individuo. Para garantizar la libertad negativa resultan imprescindibles el control del poder y el pluralismo. La libertad política o «de los antiguos» es una libertad positiva, y se manifiesta en el deseo y la capacidad por parte del individuo de ser dueño de sí mismo. Se trata de una libertad formal, entendida como autonomía o autodirección y que consiste en la participación activa en el proceso político. El individuo no sólo aspira a beneficiarse del conjunto de derechos en que se materializa la libertad negativa, sino también a participar activamente en la creación de las condiciones que hacen posible el ejercicio de la libertad negativa. Es una libertad indispensable en cuanto que constituye medio para garantizar la libertad natural. El instrumento principal a través del cual se manifiesta la libertad positiva es el de la participación política. Ambas libertades son imprescindibles y mutuamente complementarias, por lo que no cabe separarlas. El peligro de la libertad negativa consiste en que, absorbidos por el disfrute de nuestra independencia privada y por la búsqueda de nuestros intereses particulares, renunciemos con demasiada facilidad a nuestro derecho de participación en el poder político, dejando así de controlar y vigilar a nuestros representantes, con lo que, en definitiva estamos poniendo en riesgo nuestra propia libertad negativa (B. Constant, 1989, p. 282-283). Por su parte, el peligro de la libertad positiva consiste en que los seres humanos se muestren atentos únicamente a asegurarse la participación en el poder social, despreciando los derechos y placeres individuales. Pedirles que sacrifiquen la totalidad de su libertad individual a la libertad política «es el medio más seguro para apartarles de la primera y, cuando eso se haya logrado, no se tardará en arrancarles la segunda» (Constant, 1989, p. 278). La distinción de los dos conceptos de libertad no obedece a una mera disquisición académica sino que comporta consecuencias de primer orden en el desarrollo de los sistemas democráticos2. En efecto, a la hora de establecer la relación entre la libertad y la democracia, no basta con responder a la pregunta de «qué soy libre de hacer o de ser», sino también, a la de «por quién estoy gobernado» o «quién tiene que decir lo que yo tengo o no tengo que hacer o ser». La democracia no se agota en el deseo de disponer de un ámbito libre de acción, sino que supone asimismo el deseo de ser gobernado por uno mismo, de participar en ese proceso en el que se van a establecer límites a mi ámbito de libertad. Pero a su vez, la libertad derivada de la participación en las decisiones de gobierno no puede sobrepasar la frontera de ese ámbito de libertad negativa que resulta inviolable. Ninguna sociedad está autorizada a cruzar esa frontera.