Una Revisión de la noción semipresidencial : Finlandia y Francia, dos modelos semipresidenciales frente a frente

Una revisión de la noción semipresidencial. Finlandia y Francia, dos modelos semipresidenciales frente a frente Alfredo HIDALGO Universidad de Cadiz Working Paper n.122 Barcelona 1996 1. LA CREACIÓN Y LA PROBLEMÁTICA DE LA NOCIÓN 1.1. Delimitación conceptual de la noción semipresidencial La idea de crear una noción sobre el modelo semipresidencial procede de la comparación entre el régimen político francés emergente de la constitución de 1958 y la reforma constitucional de 1962 con los regímenes políticos clásicos -el modelo Westminster y toda la variedad de regímenes parlamentarios, por un lado, y el régimen presidencial norteamericano, por otro. La expresión «régimen semipresidencial» fue inventada por Hubert Beuve- Mery con motivo de la entrada de De Gaulle en el Elíseo el 28 de enero de 1959, pero su conceptualización y su consiguiente introducción en el lenguaje del Derecho Constitucional y de la Ciencia Política no se produce hasta el año 1970 por obra del eminente profesor Maurice Duverger. Su extraordinario estudio sobre los regímenes semipresidenciales, hasta hoy la obra más recapituladora y profundamente científica a este respecto, sigue siendo el imprescindible punto de referencia de toda investigación sobre el concepto y la realidad del modelo semipresidencial, según el cual «por régimen semipresidencial debe entenderse las instituciones de una democracia que reúnen los dos elementos siguientes: 1.- un Presidente de la República elegido por sufragio universal y dotado con notables poderes propios; y 2.- un Primer Ministro y un Gobierno responsables ante el Parlamento»1. La dificultad que encierra la creación de este nuevo modelo político encuentra su origen en la presencia de elementos procedentes de los regímenes clásicos establecidos, hasta entonces no sólo no complementarios, sino incluso considerados incompatibles y, por consiguiente, excluyentes de uno u otro modelo político. Puede apreciarse a primera vista que, según la noción del profesor Duverger, el régimen semipresidencial tiene más de régimen parlamentario que de régimen presidencial propiamente dicho. El Ejecutivo está dividido en un Jefe de Estado y un Gobierno (conducido por un Primer Ministro en calidad de Jefe del Ejecutivo), ambos con responsabilidades políticas propias, lo que representa, bien es sabido, un considerable denominador común con los regímenes parlamentarios y, por ende, inexistente en el modelo presidencial. Además, el principio parlamentario fundamental según el cual el gobierno es políticamente responsable ante el Parlamento (elemento nº 2) es contrapuesto con la dualidad Legislativo/ Ejecutivo que se produce en el sistema americano. Sin embargo, Duverger a la hora de seleccionar una expresión reveladora de la realidad política francesa opta por el término semipresidencial en función del siguiente razonamiento: «el régimen presidencial americano ha sido calificado de dualista porque la voluntad popular se expresa por dos vías distintas, las cuales no son necesariamente convergentes, las elecciones legislativas y las elecciones presidenciales. El régimen que nosotros llamamos semipresidencial presenta la misma característica, por consiguiente, su denominación es más exacta que la de régimen semiparlamentario»2. Parecería que la primera diferencia central que distancia el modelo semipresidencial del modelo parlamentario consistiría en la elección por sufragio universal del Jefe del Estado frente a la elección de un Presidente vía parlamento o un monarca hereditario, que son los casos más habituales. Sin embargo, como ya se ha visto en el capítulo precedente, el modelo de elección presidencial no es siempre la condición sine qua non para que el Jefe del Estado, en alguno de los regímenes semipresidenciales conocidos, se encuentre autorizado legítimamente para hacer uso efectivo de las prerrogativas que el marco constitucional dado le permita. Siendo, por consiguiente, la variable «modelo de elección presidencial» de una importancia considerable, pero no determinante, no pueda ésta convertirse, en mi opinión, en la columna vertebral sobre la que erigirse la noción semipresidencial. La complejidad del modelo, nuevamente según la definición de Duverger, procede de la presencia de un elemento paradójicamente parlamentario, un Ejecutivo bicéfalo en el que el Presidente de la República dispone de prerrogativas constitucionales muy importantes, las cuales le pueden permitir convertirse en el Jefe Supremo de la vida política del país. A este respecto, Duverger no duda en proceder a una recalificación3 de los regímenes políticos seleccionados en función no del modelo de elección presidencial, sino de la correspondiente práctica política en la que el Jefe del Estado interviene, más o menos enérgicamente, en el ejercicio de la acción política, concluyendo en la presentación de toda una diversidad de prácticas semipresidenciales que configuran una tipología mucho más explícita de la noción inicial. La práctica política, por consiguiente, es decir, el ejercicio activo de las prerrogativas presidenciales, se establece como variable determinante del modelo. 1.2. La problemática de la noción semipresidencial Nadie pone en cuestión, lógicamente, la elogiable sistematización del concepto introducido por Duverger, que ha permitido la construcción de un modelo de análisis que logra explicar en gran medida el funcionamiento de estos sistemas políticos; no obstante, no todos están de acuerdo en admitir meramente la aplicación de dichos elementos, especialmente, al contrastar la realidad política práctica. Incluso admitiendo la totalidad de la definición del eminente profesor y muy específicamente su procedimiento metodológico y su consecuente tipología resultante, cabría la posibilidad de poner en entredicho la naturaleza semipresidencial del régimen político francés. Si la clasificación realizada sobre las diferentes prácticas semipresidenciales se basan, precisamente, en la propia práctica política y dado que los regímenes irlandés e islandés, por ejemplo, son catalogados como modelos de sola apariencia semipresidencial, el régimen francés, caracterizado por la frecuente superación de las funciones constitucionales del Presidente de la República, podría ser redefinido también de otra manera. Uno de los mejores exponentes de esta actitud crítica hacia el concepto puede encontrarse en la obra de Olivier Duhamel4, para el cual el régimen político francés puede ser también denominado «presidencial» ya que la vida política supera las propias reglas constitucionales5. Evidentemente, el núcleo de la problemática originada sobre el concepto semipresidencial procede de una perspectiva politológica más amplia, aplicada sobre ciertos elementos constitucionales relevantes de la noción. En otras palabras, en la disciplina de la Ciencia Política no es usual construir modelos teóricos atendiendo exclusivamente a lo que dicen los textos constitucionales, sino que es imprescindible tener en cuenta además cómo se desarrollan estos elementos constitucionales en la práctica y, principalmente, cómo otros factores influyen decisivamente sobre éstos, los cuales permiten la coherencia o posibilitan la desviación del modelo teórico establecido6. Es por lo que todo estudio sobre el régimen semipresidencial exige tener en cuenta muy detenidamente otras variables que, aunque no son necesariamente componentes de la noción, sí constituyen factores estabilizadores o desestabilizadores de los mismos, tales como la imagen del Jefe del Estado en la cultura política, las coyunturas nacionales o internacionales, el apoyo o la ausencia de una mayoría parlamentaria e, incluso, la propia personalidad del Presidente de la República. Todos estos factores proporcionan un cuadro descriptivo mucho más amplio y acertado del concepto. 1.3. Una constitución ambigua como requisito imprescindible para el modelo En Finlandia, el debate sobre la noción semipresidencial y la realidad política finlandesa disfruta de un amplio consenso, por lo que la clase política y académica, generalmente, no ponen en cuestión la extendida utilización del concepto a la hora de referirse a su propio régimen político. El concepto ha sido importado de Francia al que se le ha añadido lógicamente los decisivos factores o variables que influyen sobre los elementos constitucionales de la noción, empezando por el primero de los elementos indispensables de todo régimen semipresidencial, una constitución ambigua o de lecturas contradictorias. Esta ambigüedad del Texto constitucional permite disfrutar de una capacidad que parecen no tolerar la rigidez de contenidos de otras constituciones, a saber, la aptitud de adaptarse a la voluptuosidad de las coyunturas políticas y de las épocas. Estas lecturas contradictorias han permitido útilmente, como afirmó el ex-ministro de Asuntos Exteriores y candidato presidencial del Partido Centrista a las elecciones presidenciales de 1994, que «dependiendo de la coyuntura y de la persona, el Presidente haya podido adaptarse a situaciones muy diferentes»7. A este respecto, también Duverger ha afirmado sobre la República de Weimar que «...el régimen semipresidencial ha ayudado enormemente a conservarse..., con un régimen parlamentario normal, la República habría sido desbancada en 1923 y no en 1933»8. Estas afirmaciones invitan a pensar, por consiguiente, que la persistencia del régimen político es una virtud relevante del modelo semipresidencial. La constitución finlandesa representa el mejor exponente de la continuidad frente a los desafiantes retos políticos superados, ya que la constitución de Finlandia de 1919 es posiblemente la única de estas constituciones en vigor desde el final de la Primera Guerra Mundial. No obstante, esta persistencia que emana de la virtualidad de dichas lecturas contradictorias del texto constitucional imposibilitan a su vez un estudio más sistematizado de las influencias que el Jefe del Estado ejerce solapadamente en el ámbito de acción del segundo miembro también importante del Ejecutivo bicéfalo, el Primer Ministro y su equipo gubernamental. Por más que las funciones estén reguladas explícitamente en la constitución y por más que la doctrina constitucional consolide la regulación de dichos apartados constitucionales, las influencias y las presiones que el primero ejerce o puede ejercer sobre el segundo difícilmente pueden ser contabilizadas. Más aún cuando se produce la existencia de una mayoría estable, como es el caso habitual en Francia y razón principal por la que se demanda la reconceptualización del régimen, que permite al Jefe del Estado en tales circunstancias unir a las prerrogativas constitucionales la autoridad como líder de la mayoría9. Este no es el caso de Finlandia. El estudio más reciente sobre el semipresidencialismo finlandés realizado por el profesor Jaakko Nousiainen, de la Universidad de Turku, viene a puntualizar minuciosamente este último apartado, «los países sin mayoría parlamentaria evitan estas tendencias extremas y alcanzan una mayor coincidencia entre lo normativo y la práctica»10. 2. DISFUNCIONES EN LA NOCIÓN SEMIPRESIDENCIAL INTRODUCIDA POR DUVERGER 2.1. La insuficiencia de los elementos constitucionales En el apartado anterior ha sido puesto de relieve cómo los elementos constitucionales de la noción semipresidencial son imprecisos. Esta imprecisión no permite hacerse una idea de cómo se desarrolla normalmente el funcionamiento ordinario y excepcional de los regímenes políticos seleccionados. Duverger en su análisis comparativo aprecia que las diferencias entre los modelos semipresidenciales se pronuncian menos en las prerrogativas constitucionales del Presidente de la República y más en la variedad de las prácticas políticas. De este modo, no duda en afirmar que las constituciones austríaca, islandesa e irlandesa son semipresidenciales, pero su práctica es parlamentaria. Los casos más destacadamente desviados entre la correspondencia de lo normativo y la práctica ordinaria son, sin duda alguna, los regímenes francés e islandés. Finlandia, por el contrario, que ocupa un primer puesto en cuanto a prerrogativas presidenciales se refiere, conserva su posición preferencial en el desarrollo habitual de su vida política. Ambos, Francia y Finlandia, constituyen los casos paradigmáticos en cuanto son los únicos de práctica semipresidencial reconocidos por el creador de la noción, razón por la que se hará un especial hincapié en estas dos modalidades de semipresidencialismo. Ciertamente se puede afirmar que la no correspondencia entre lo dispuesto por un marco constitucional dado y el funcionamiento posterior de los preceptos constitucionales no impide ni es incompatible con una noción que recurre exclusivamente a la aportación teórica del cuadro constitucional. De este modo, la diversidad de prácticas semipresidenciales se corresponderá igualmente con la pluralidad de regímenes parlamentarios, tan diferentes unos de otros, y, sin embargo, agrupados todos bajo una común denominación. Además, por otro lado, la aparición de la mayoría parlamentaria rigurosamente disciplinada ha transformado la separación de poderes concebida por Montesquieu, permitiendo una concentración de poderes alrededor del Jefe de dicha mayoría parlamentaria. Esta concentración de poderes, sin embargo, no ha impedido que el modelo Británico, por ejemplo, siga autodenominándose parlamentario, por más que, como es sabido, desde el final de la II Guerra Mundial, el Gobierno ha venido asumiendo la función rectora de casi la totalidad de la acción política y el Parlamento ha visto reducido sus funciones constitucionales a mera deliberación y ejercicio de control del Ejecutivo. La no correspondencia entre lo normativo y la práctica política no impide, por consiguiente, su utilización conceptual. Sin embargo, el punto sensible de un sistema semipresidencial es precisamente, como ha afirmado el profesor Jan-Magnus Jansson, «la relación entre el Presidente elegido por el pueblo y el Gobierno apoyado por la confianza del pueblo. Indirectamente, esta relación influye también en el reparto del poder entre el Jefe del Estado y del Parlamento»11, por lo que la estructura y la relación de fuerzas que se establece entre los partidos políticos respecto a los diferentes órganos políticos son más importantes que las disposiciones constitucionales a la hora de valorar el ejercicio semipresidencial. Puede concluirse que la insuficiencia de los elementos constitucionales es, pues, de una importancia menor. A este respecto, la insuficiencia de los mismos viene explicada, probablemente, por el hecho de que «en Europa Occidental, el sistema parlamentario se beneficia de una tradición fuertemente enraizada que le confiere una legitimidad propia. El sistema semipresidencial se encuentra en una situación muy diferente, porque descansa sobre un concepto posterior al establecimiento de las constituciones que la encarnan hoy, las cuales son generalmente interpretadas en el marco de una tradición parlamentaria que induce naturalmente a restringir las prerrogativas del Jefe del Estado, lo que facilitado el práctico desvanecimiento de los presidentes austríaco, irlandés e islandés, a pesar de los poderes constitucionales a ellos conferidos por la Ley fundamental»12. 2.2. La lógica de las Instituciones de la Vª República Mi objeción en este segundo subapartado no pretende subrayar nuevamente la diferencia entre la teoría y la práctica, sino el contenido mismo de la naturaleza semipresidencial tal y como fue concebida por el fundador de la Vª República, Charles De Gaulle. Ya ha sido señalado el criterio de elección de Duverger por la expresión semipresidencialismo en lugar de otras denominaciones, tales como semiparlamentarismo,gubernamentalismo,ultrapresidencialismo,neopresidenciali smo, etc., a pesar de que, como también hemos visto, el modelo semipresidencial tiene, en principio, más de parlamentario que de presidencial. Sin embargo, poco o nada ha sido comentada la naturaleza del modelo cuando, bien es sabido, todos los regímenes políticos tienen una lógica de ser13. Charles De Gaulle, buen conocedor de los problemas del funcionamiento de las instituciones francesas, fabrica una nueva concepción de la división de poderes14, aunque no tendrá tiempo de asistir en vida a su realización, fundada en la concentración de poderes, pero, por supuesto, legitimada democráticamente. La reforma constitucional introducida en 1962 es utilizada como un mecanismo para liberar e independizar la Presidencia de la República del área de influencia determinante de la acción de los partidos políticos. La elección del Jefe del Estado por sufragio universal otorga al Presidente de la República una disponibilidad análoga a la parlamentaria, que le posibilita una legitimada actitud política activa. La reforma constitucional de 1962 vía referéndum, procedimiento fuertemente criticado como inconstitucional en su momento, es de tal magnitud que justifica ampliamente el hecho de que el modelo político de la V República adopta con ella toda su personalidad particular, es por lo que, en palabras del profesor Cotarelo, «puede decirse que el semipresidencialismo de la V República es, en buena medida, resultado de la mentalidad del General De Gaulle»15. Esta concentración de poderes iniciales se quiebra ante el fenómeno de la cohabitation, en el que el Presidente de la República debe plegarse al juego del régimen parlamentario. La cohabitation deviene de este modo «un sistema mayoritario con preponderancia del Primer Ministro y separación de los poderes iniciales»16. Como puede observarse, Duverger admite la concentración de poderes al afirmar que la cohabitación la quiebra. En segundo lugar, debido a que la cohabitación divide la concentración de los poderes iniciales, es preciso, si se pretende ser coherente con la lógica del modelo, hacer uso de los mecanismos para eliminarla. «La lógica del sistema establecido es que el Presidente disuelva la Asamblea Nacional a fin que los electores resuelvan la diferencia entre las dos voluntades contrarias de la soberanía popular: el Presidente y la asamblea»17. Por consiguiente, puede deducirse con certeza que la lógica del sistema exige que el Presidente reúna en sus manos los poderes por medio del efecto de la mayoría parlamentaria18. Y he aquí que la lógica de las instituciones que llamamos semipresidenciales difícilmente es compatible con esta expresión, la cual pretende, al menos etimológicamente, no alcanzar la dimensión presidencial y mucho menos superarla. Parecerá que esta objeción aquí presentada es sencillamente nominalista, pero la delimitación conceptual es siempre uno de los elementos más importantes de toda investigación científica, ¿de qué sirve, entonces, si las expresiones o la terminología no se corresponde con la lógica interna que proporciona significado a los términos? Esta es una disfunción que personalmente encuentro entre el término o la expresión semipresidencial y el espíritu gaulliste de las instituciones, el cual, insisto, excede la dimensión de la realidad del término: «si se quiere conservar el espíritu gaullista de las instituciones podría afirmarse que el Presidente debería dimitir al día siguiente de una elección en la que la mayoría estuviera contra él para permitir al Jefe de la nueva mayoría convertirse en Presidente de la República y mantener la interpretación gaullista de las instituciones, en la que el Presidente de la República es el Jefe supremo que conduce la política del país por encima del mecanismo de los partidos»19. 2.3. ¿La cohabitación como variable semipresidencial? Más importante que la correlación entre la teoría y la práctica políticas y entre la expresión y la lógica del sistema es, en mi opinión, la variable redistribución del poder político que ciertos fenómenos, como la cohabitación o la ausencia de una mayoría parlamentaria, establece en el quehacer de la reconceptualización de un sistema político. Esta variable va a permitir, como se verá en el siguiente apartado de este capítulo, proceder a la creación de un contenido conceptual alternativo sobre el semipresidencialismo. Brevemente, la cohabitación se produce cuando el Presidente de la República se encuentra frente a un gobierno respaldado por una mayoría parlamentaria de distinto color político que obliga al Jefe del Estado a plegarse a la autonomía gubernamental. Esta autonomía se aprecia, básicamente, en tres aspectos importantes: a) accediendo al nombramiento de un gobierno resultante de la nueva mayoría parlamentaria, b) no obstaculizando la aprobación de moción de censura. El control parlamentario de la acción gubernamental es también una muestra permanente, aunque mucho menos radical, de la confianza y del apoyo que el gobierno disfruta en sus quehaceres políticos ante el parlamento. En primer lugar, este control parlamentario se ha desvanecido con la aparición y consolidación de sólidas mayorías disciplinadas. Es evidente que cuando un Primer Ministro es reconocido como líder de la mayoría parlamentaria posee un margen de maniobra prácticamente inquebrantable. Es también de común acuerdo que en un sistema multipartidista, pero configurado alrededor de dos grandes alianzas, el sistema puede desembocar y funcionar análogamente a un sistema bipartidista si la alianza mayoritaria está fuertemente organizada y cohesionada, aunque, ciertamente, el poder mayoritario será más débil en cuanto el jefe de la coalición sólo dispondrá de autoridad directa sobre uno de los miembros coaligados. En un sistema fragmentado, como bien representa el caso finlandés, el apoyo mayoritario es aún mucho más difícil, pero su sistema parlamentario cuenta con la contrapartida de que la confianza de la cámara hacia el equipo de gobierno no está garantizada automáticamente para toda la legislatura, por lo que la responsabilidad política del gobierno, nunca mejor dicho, es susceptible de ser demandada en cualquier momento. No se puede negar que los gobiernos en Finlandia han sido débiles, pero esta debilidad ha permitido y se ha visto reforzada por un activo papel del Presidente y la profundización en las negociaciones entre los diferentes grupos parlamentarios, que tanto han caracterizado al modelo de democracia consensual típicamente finlandés. Este control parlamentario sobre la acción gubernamental es enfatizado además por dos importantísimas funciones de la Eduskunta finlandesa. Aunque la comisión constitucional, definida por el profesor Antero Jyränki como «un nuevo modelo internacional de control constitucional»32, se encuentra limitada por ciertas restricciones considerables, presenta un característico elemento de supremacía parlamentaria en cuanto el parlamento, como representante de la soberanía nacional, no reconoce a ningún poder por encima de él; convirtiéndose, de este modo, una comisión del legislativo en un importante órgano casi judicial que vela por el control constitucional tanto del procedimiento como de los contenidos de los proyectos gubernamentales. La segunda de estas funciones corresponde al control presupuestario. Aunque ciertamente, y al igual que en la mayoría de los sistemas parlamentarios, los numerosos gobiernos finlandeses han asumido progresivamente un rol central en la dirección de la política económica vía presupuesto, la capacidad del Ejecutivo para introducirlos y llevarlos a su final aprobación, se encuentra fuertemente limitada por un sistema histórico de mayorías legislativas cualificadas, según las cuales toda medida económica importante que el gobierno desee introducir con carácter urgente requiere del consentimiento de una mayoría parlamentaria de 5/6, y para su consiguiente aprobación la medida debe ser adoptada por 2/3 de la misma. Debe subrayarse que en el parlamento finlandés, constituido por 200 escaños parlamentarios, un nuevo impuesto o la modificación de alguno ya existente, por ejemplo, puede ser pospuesto, en caso de intención gubernamental para introducirlo por el procedimiento urgente, por tan sólo 33 parlamentarios y rechazado por 66. La necesidad de consenso entre las diferentes fuerzas políticas para sacar adelante los presupuestos y las medidas de política económica es enorme, razón que permite concluir, como ya ha sido adelantado por David Arter, que «uno de los poderes más antiguos del parlamento, el ‘poder del monedero’, es extraordinariamente fuerte en Finlandia, comparado con cualquier otro lugar en Europa occidental»33. Este doble mecanismo constitucional encuentra su explicación y referente histórico en el viejo sistema de representación feudal (la Dieta de los Cuatro Estados), abolido en 1906 y sustituido por el sistema unicameral actual con la intención de mitigar o suavizar los efectos de la transición y proveer a las minorías políticas con un excelente mecanismo de protección. De este doble sistema de mayorías cualificadas puede deducirse, lógicamente, que «un gobierno debe asegurarse en el parlamento un elevado apoyo como garantía para la realización de su programa político»34. Es decir, que la mayoría absoluta en el parlamentarismo finlandés (101 de 200) no es suficiente, dado que sólo 67 parlamentarios pueden potencialmente obstaculizar casi todos los proyectos gubernamentales. Es de este modo que en el parlamentarismo finlandés, «estos dos mecanismos contribuyen extensamente en la formación y desplazamiento del parlamentarismo minoritario al parlamentarismo mayoritario»35. Este control parlamentario de la acción gubernamental vía presupuesto, política económica y constitucionalidad de las leyes junto a la fragmentación de la cámara en diversas fuerzas políticas permiten una lectura más detenida del segundo elemento esencial de la noción introducida por Duverger, así como la realización de una importantísima conclusión: el parlamento finlandés con sus funciones constitucionales propias y su realización efectiva gracias a la fragmentación de su sistema de partidos, se establece como tercer órgano político en el ejercicio y desarrollo de su genuina práctica semipresidencial. La división de poderes en el régimen semipresidencial finlandés es, de este modo, tripartita: ÓRGANO POLÍTICO ÁREA DE RESPONSABILIDAD Presidente de la República Política exterior y de defensa Gobierno Política interior y económica Parlamento Control de la acción gubernamental Frente al monismo del sistema parlamentario, caracterizado por la concentración de poderes en beneficio del líder de la mayoría (el Primer Ministro), y al dualismo del sistema presidencial (una relación equilibrada entre los poderes legislativo y ejecutivo), puede establecerse un tercer modelo político, el sistema semipresidencial, caracterizado por una tripartición del poder político en órganos y responsabilidades políticas diferenciadas. Es, pues, de este modo que la noción semipresidencial, como los sistemas parlamentario y presidencial, puede ser redefinido en aras de una concepción del poder y del ejercicio de la acción política. El caso finlandés se convierte así, como sus contrapartes británica y estadounidense, en el ejemplo paradigmático del sistema denominado semipresidencial. Su senectud y su reconocida superación de los difíciles retos políticos a los que se ha visto sometido viene a apoyar sólidamente su sistema político y elevarlo a la elogiable posición de paradigma. 3.2. El semipresidencialismo como oscilación entre los modelos clásicos Los modelos teóricos considerados puros, aunque introducen unos contenidos que son utilizados posteriormente como referentes, principalmente a la hora de realizar análisis comparativos, presentan también un conocido inconveniente. Por su propia naturaleza, la pureza de un modelo teórico es siempre restrictiva y, por ende, excluyente. Cierto es que en cualquier análisis comparado, todos los sistemas presentan unas características tan propias y tan originales que al mismo tiempo que enriquecen la variedad de modelos, dificultan toda comparación volviéndola siempre aproximada. Pero en el caso de un modelo puro, es decir, un modelo teórico elevado a la categoría de paradigma, la desviación del resto de los sistemas casi invita a hablar del surgimiento de nuevos modelos. Así sucede en el sistema parlamentario, cuyas diferencias entre unos y otros, como por ejemplo entre el sistema británico y el italiano, son enormes. A fin de evitar el encasillamiento del sistema semipresidencial en un único modelo posible, la noción semipresidencialismo, cuyo contenido fundamental consiste en la división de órganos políticos y distribución de tareas, puede también ser considerada y por consiguiente complementada no sólo y exclusivamente en función de una rígida delimitación conceptual, sino además en cuanto a la posibilidad que el propio sistema ofrece para incluir toda una variedad de prácticas semipresidenciales sin modificar las reglas elementales del régimen político. Dado que el régimen político francés difícilmente podría ser calificado como semipresidencial en relación al espíritu gaullista de las instituciones, esta afirmación no impide sustraer la noción a la calificación de modelo con un sentido más amplio, es decir, teniendo en cuenta todas las posibilidades del juego político. De este modo, si, por un lado, entiendo que la cohabitación es considerada como desviación de la lógica gaullista, por otro lado, ella también puede ser entendida como la clave de la parlamentarización del juego, pues admitiendo que la soberanía popular se expresa por dos vías diferentes, la posibilidad de la dimensión parlamentarizadora es siempre una probabilidad verosímil. A este respecto, resultaría muy difícil poder considerar el régimen político francés como semipresidencial si se hubiera impedido, en nombre del espíritu gaullista de las instituciones, la posibilidad de la cohabitación. Pero ésto no ha tenido lugar y recientemente hemos asistido a la culminación de un fenómeno similar con la elección de J. Chirac como Presidente de la República, es por lo que asimismo no encuentro acertado denominar al régimen político francés ultrapresidencial, ya que ha permitido y permite mutaciones excepcionales y extraordinarias sin cambio alguno de sus propias bases y fundamentos constitucionales. El semipresidencialismo, por consiguiente, no debe ser entendido únicamente en función de los elementos parlamentarios y presidenciales que le autodefinen, dado que la fusión o combinación de estos elementos originan normalmente una aproximación mayor o menor a uno u otro sistema clásico. Incluso el propio sistema semipresidencial finlandés, bautizado en estas páginas como sistema semipresidencial puro, ha producido a lo largo de su historia política fases presidenciales, como la era citada de Kekkonen, o más parlamentarias, como la iniciada por el socialdemócrata Koivisto. Así pues, todo modelo semipresidencial conllevará siempre intrínsecamente, dada la propia naturaleza de los elementos, una oscilación permanente entre uno y otro modelo tradicional. Esta perspectiva, como puede apreciarse, contiene una dimensión mucho más dinámica que la concepción tripartita del modelo teórico anteriormente establecido, aunque no es incompatible, lógicamente, con una práctica semipresidencial diversa en función de toda la amalgama existente de factores presidenciales y parlamentarios que parecen reproducir modelos políticos siempre distintos, originales y, por ende, alejados del modelo teórico. Estas desviaciones deben ser, pues, consideradas como sucede en el sistema parlamentario, submodelos de un modelo común. La diversidad de factores que dinamizan la parlamentarización y la presidencialización de un sistema semipresidencial no se reduce meramente a un sistema electoral determinado. Dado que en un sistema semipresidencial el Jefe del Estado ocupa una posición central en el quehacer de la acción política, es lógico pensar que, incluso, la propia personalidad del Presidente es ya un primer factor determinante. Las coyunturas internacionales y nacionales también deben ser tenidas en cuenta. En Finlandia las relaciones internacionales vis-à- vis con la ex-Unión Soviética tras la II Guerrra Mundial fueron convertidas en un importante instrumento para la acción presidencial. La crisis de Argel en Francia también representa un ejemplo extraordinario de presidencialización del sistema. En Finlandia, donde la combinación de estos elementos es mucho más armoniosa, es habitual encontrarnos con un mismo factor con efectos parlamentarizadores y presidencializadores simultáneamente. El factor más ilustrativo es la ausencia de mayorías parlamentarias que permiten, por un lado, un control parlamentario más amplio de la acción gubernamental (factor parlamentarizador) y, al mismo tiempo, un protagonismo mayor de la figura presidencial en su necesaria participación como poder moderador, especialmente a la hora de la formación de los gobiernos (factor presidencializador). En Francia, por el contrario, la combinación de estos elementos parlamentarios y presidenciales es más desigual y, lógicamente, menos equilibrada, en claro beneficio del guardián de la Presidencia de la República. Por consiguiente, los efectos parlamentarios/ presidenciales producen resultados mucho más radicales, es decir, ya una lectura presidencialista del marco constitucional (cuando el Jefe del Estado es simultáneamente líder de la mayoría) ya una lectura parlamentaria (cuando uno y otro son de colores políticos diferentes). O una situación o la otra, no un equilibrio de ambas. En Finlandia, sin embargo, encontramos, gracias a una combinación más cohesionada de los elementos parlamentarios y presidenciales, unos efectos resultantes mucho menos desgarradores. La lucha de intereses entre los tres órganos políticos involucrados no producen un estricto divorcio cuando se activa un factor de una u otra naturaleza, por más que la balanza del protagonismo político se incline siempre a favor de alguno. A este respecto, y para concluir, utilizaré un simil extraordinario utilizado por Raymond Barre para proceder a una explicación simbólica sobre la oscilación zig-zag connatural al semipresidencialismo. En su opinión, «no se puede jugar con la función del Presidente de la República como se toca al acordeón», por lo que el sistema semipresidencial se parecería, con sus fases parlamentarias y presidenciales, a un acordeón. Imagino que la concentración de poderes en un único actor político se corresponderá cuando las alas del instrumentos se juntan y el dualismo de órganos y funciones cuando éstas se separan y se abren. La gran diferencia, en mi opinión, entre ambos sistemas semipresidenciales es que mientras el acordeón francés sólo toca algunas notas, el acordeón finlandés gusta más de melodías completas. 4. COMPARACIÓN APROXIMATIVA DE LOS MODELOS POLÍTICOS FRANCÉS Y FINLANDÉS Es evidente que toda comparación es siempre aproximada, porque ésta versa normalmente sobre una serie de factores elegidos meticulosamente en función de los rasgos más sobresalientes que se pretende resaltar. Asimismo estos factores seleccionados no funcionan de la misma manera en los diferentes países, puesto que las tradiciones históricas, los valores culturales y las convenciones que paulatinamente van estableciéndose caracterizan tan particularmente cada estado que convierte toda comparación en una labor casi imposible o al menos aproximada. Un importante factor de desviación es la propia dimensión de los estados a comparar. A este respecto, suele oirse con frecuencia que los modelos semipresidenciales funcionan de manera más óptima en los pequeños estados que en los mayores. Pero en realidad, tras este argumento se oculta precisamente el prejuicio bien arraigado de la creencia en la ausencia de graves e irresolubles problemas a los que se enfrenta generalmente un pequeño país. Este no es el caso de Finlandia. Quizá a este respecto bastaría añadir que por encima de la propia dimensión de un estado, más determinante puede llegar a ser su localización geopolítica la cual podría tener que hacer frente, como hemos visto, a retos políticos inimaginables. Por consiguiente, y para cerrar esta previa consideración, será suficiente tener en cuenta que toda comparación, al ser siempre aproximada, presentará ciertas lagunas. Intentaré en este análisis que estas lagunas resulten ser las menos relevantes. 4.1. El nacimiento de los modelos políticos El nacimiento de los modelos políticos en Francia y en Finlandia comparten un peculiar común denominador: en ninguno de estos dos países los redactores de sus respectivas constituciones abogaron por la creación de un modelo presidencial, más aún, y puestos a importar o elegir uno u otro modelo, puede afirmarse que los padres de las constituciones francesa y finlandesa optaron preferentemente por los elementos parlamentarios. Ciertamente, a juzgar por las importantes prerrogativas constitucionales que le son otorgadas al Presidente de la República finlandesa, se podría afirmar precisamente todo lo contrario ya que tales prerrogativas constitucionales superan a las de un Jefe de Estado parlamentario ordinario como representa, por ejemplo, el derecho de veto presidencial. Sin embargo, las funciones características del poder moderador de todo Jefe de Estado, tan importante como la disolución de las cámaras o el nombramiento de los gobiernos, están igualmente reconocidas por las constituciones de los regímenes parlamentarios. En Francia «ni el general De Gaulle, ni Michel Debré, ni a decir verdad ninguno de los redactores de la constitución de 1958 propusieron establecer un régimen a lo americano»36. No obstante, no es de común acuerdo que el nacimiento de la Vª República como tal responda a la fecha de 1958, sino a la de 1962, año en que se produce la revisión constitucional del modelo de elección presidencial. El artífice de esta reforma constitucional, el general De Gaulle, conocedor de los males que aquejaban las repúblicas precedentes, concibió la revisión como un mecanismo para liberar la Presidencia de la República de las garras de los partidos políticos y dotarle de una autonomía mucho más independiente por medio de la legitimación proporcionada por el sufragio universal directo. Lo que no se sabía entonces es que el nuevo modelo de elección del Presidente de la República repercutiría en el propio sistema de partidos, saltando de un sistema multipartidista sin mayorías parlamentarias a un sistema mayoritario, repercusión que acabó transformando la naturaleza inicial de las instituciones de la Vª República. Según el profesor Jean Charlot, De Gaulle concibió las instituciones de la Vª República para que «la República tuviera los medios de hacer política en Francia como antaño la Monarquía»37. También en Finlandia, las instituciones de la República, respaldadas en una cultura política bien arraigada, incluso podría decirse casi estática e inalterable, fueron dispuestas al Jefe del Estado para el ejercicio de una labor similar: la unión entre el Rey y el pueblo procedente del pensamiento político nórdico. La idea de este pensamiento político ha permanecido en Finlandia durante más de cien años de dominación rusa, en función de la cual el Zar encarnaba la concepción real y al cual se le debía obediencia, respeto y sumisión. A este respecto, convendría recordar que Suecia, por el contrario, tras el golpe de estado del Rey contra las instituciones representativas de la era de la libertad, retomó el camino de la evolución progresiva de sus instituciones democráticas. Cuando Finlandia alcanzó su independencia política en 1917 y tras una breve guerra civil el poder constituyente establece la constitución de 1919, el espíritu de la división de poderes entre el Zar, el Senado y la cámara representativa se conservó completamente inalterable, transmitiendo la división de funciones establecidas a los actores de la nueva escena política: el Presidente de la República, el gobierno y el parlamento unicameral. Esta fuerte personificación del poder político ha sobrevivido de manera especial hasta nuestros días junto a una tendencia democrática que encuentra sus raíces a comienzos de este siglo con el desarrollo del movimiento laborista y la opresión exterior principalmente38, por lo que una importantísima connotación patriarcal ha caracterizado siempre la dirección de la política finlandesa en el nivel superior de la jerarquía de su poder político, que viene a explicar en gran medida el amplio y profundo respeto que el pueblo finlandés otorga a la autoridad personal que representa el Presidente de la República. Se podría afirmar, pues, que ambos modelos surgen a posteriori, es decir, sin una previa elaboración teórica determinante, puesto que ni uno ni otro acaban por establecer un sistema parlamentario normal. Tanto el sistema político francés como el finlandés son ambos productos de la evolución de sus respectivos desarrollos políticos, aunque dicha evolución haya sido distinta en cada uno de ellos. La evolución del modelo francés podría ser calificada como ruptura mientras que la finlandesa como continuidad. Partiendo ambas de un común punto de salida, en cuanto a un deseo expreso de no implantar un régimen político a lo americano, la reforma constitucional francesa de 1962 irrumpe en su desarrollo político para independizar la Presidencia de la República y otorgarle un resorte legitimador análogo al parlamento a fin de justificar una actividad política activa en manos del Presidente. Pero su repercusión indirecta sobre el sistema de partidos proporciona una inesperada fuente de poder político al Jefe del Estado que supera todas las previsiones sospechadas: el principal actor del ejecutivo se convierte simultáneamente en líder político de la mayoría parlamentaria. En Finlandia, el modelo híbrido introducido en su Ley Constitucional persiste sin irrupción revisionista alguna, pero su continuidad es resultado más directo de la herencia política recibida que de la ausencia de relevantes reformas constitucionales, es decir, que la acción política del principal protagonista del sistema, el Presidente de la República, está garantizada, por un lado, por la imagen del Jefe del Estado en la cultura política e impedida su posterior expansión, por otro lado, por la continuidad de la fragmentación de su sistema de partidos. Se podría, incluso, concluir este primer apartado con una interesante cuestión abierta a modo de hipótesis: si la fragmentación del sistema de partidos en Francia se hubiera conservado, fragmentación por otro lado muy posible si se tiene en cuenta la naturaleza de los enclaves de la sociedad francesa, ¿no habría acabado el Jefe del Estado francés por desempeñar un rol más moderador, o si se prefiere menos partidista, en el ejercicio de su acción política a modo de monarca neutral por encima de las diferencias de los partidos? 4.2. El modelo de elección presidencial Es evidente que el modelo de elección del Presidente de la República produce efectos muy diferentes en estos dos países. En Francia, la elección directa del Presidente ha trastocado el equilibrio de fuerzas establecido por la constitución hasta el punto de considerar el nacimiento de la Vª República a partir de 1962 en lugar de 1958. Ciertamente, la capacidad de intervención del Presidente francés se ha vuelto más intensa gracias a, precisamente, la legitimidad recibida directamente por el pueblo soberano. Muy frecuentemente, el Profesor Duverger repite una afirmación muy compartida: «la elección por sufragio universal ha transformado el fondo de la estructura política, porque un Presidente elegido por un colegio electoral hubiera sido confinado a un rol mucho más desvanecido»39. De lo que no ha habido tiempo de saber es si este rol menos activo del Presidente hubiese correspondido a un rol mucho más moderador pero determinante para las elecciones políticas más trascendentales. El increíble reagrupamiento de las fuerzas políticas hacia la bipolarización izquierda/ derecha, que ha permitido asimismo un reforzamiento de la maquinaria y de la disciplina de la partidos políticos franceses, ha posibilitado una acción presidencial muy por encima de las propias funciones que el marco constitucional le otorga legalmente. En Finlandia, la elección del Presidente a través del mismo modelo ha sido introducida recientemente por medio de una reforma constitucional que ha permitido por vez primera en la historia política finlandesa la elección del Presidente de la República directamente por el pueblo finlandés en 1994. Sin embargo, la elección indirecta por un colegio electoral no ha impedido un ejercicio activo de la acción política presidencial. Si en Francia se ha requerido establecer este mecanismo para garantizar, permitir e incluso justificar la acción política presidencial mientras que en Finlandia no ha sido necesario es debido, precisamente, a la tan mencionada concepción de la figura del Jefe de Estado en la cultura política, gracias a ella el Presidente finlandés no ha necesitado nunca demostrar su superioridad frente a los partidos. Por consiguiente, la creación del modelo en Francia es resultado directo de la necesidad y en Finlandia, como se ha venido diciendo, de la continuidad de la tradición histórica. Basta recordar, a este respecto, la imagen oscura del personaje político más importante de la Vª República resultante de la confusión de sus intenciones, «fiel a los principios de integridad territorial, de democracia y de libertad de las tres Repúblicas que se sucedieron en Francia, Charles De Gaulle dejó abierta la cuestión de las instituciones no resuelta aún. Y esta diferencia, entre los principios que él acepta y las instituciones que están aún por descubrir lo que engendrará el malentendido posterior»40. En otras palabras, es el funcionamiento nefasto de las instituciones lo que incita al fundador del modelo a reflexionar sobre un nuevo equilibrio de poderes. Para alcanzar este objetivo, era indispensable hacer independiente la dirección suprema del ejecutivo por encima de los partidos políticos, el mal de antaño, por decirlo de algún modo, por lo que era evidente, en su opinión, que el marco constitucional de 1958 no era suficiente. Era imprescindible un mecanismo que liberase la llave que abre la puerta de todo régimen hacia la realidad política, el sistema de partidos. Ya incluso antes de la instauración del modelo de elección presidencial, Michel Debré había afirmado «porque en Francia la estabilidad gubernamental no puede resultar en principio de la ley electoral, es preciso originarla, al menos en parte, acertados, omite un importante elemento de cultura política que ha permitido a Finlandia construir a pesar de la debilidad de sus gobiernos, un elogiable y complejo sistema de bienestar social, me refiero, lógicamente, al consenso político, elemento, por el contrario y dicho sea de paso, «extranjero en la cultura política francesa»49, y, por ende, incorporado a la Vª República. En Francia, a excepción de los gobiernos mayoritarios socialistas que acceden por vez primera en 1981, la dominación presidencial y gubernamental de la invencible derecha francesa es, sin embargo, sólo aparente, por lo que no debe ser exagerado su grado de cohesión gubernamental. A excepción del primer periodo bajo la dirección del general De Gaulle, a partir de 1969 con Georges Pompidou se inicia un cambio de relaciones en el seno de la derecha gubernamental que culmina en las elecciones presidenciales de 1974 en las que gaullistas y giscardianos presentan por vez primera candidatos diferentes y la derrota del partido de De Gaulle abre paso al candidato de su compañero de coalición Giscard D’Estaing. Esta división de la derecha facilitará el advenimiento de la alternancia en beneficio del partido de Mitterrand. estos datos ponen en evidencia la fragmentación gubernamental y parlamentaria a la que también ha tenido que hacer frente el Presidente de la República francesa, una fragmentación que si bien por un lado ha podido quizá poner en entredicho en ocasiones el liderazgo de su mayoría, ha permitido, por otro lado, garantizar un respaldo parlamentario y gubernamental suficiente para que el Jefe de Estado francés haya podido ejercer una actividad presidencial intensa bastante similar a la establecida por el primer Presidente de la República. A este respecto, es de común acuerdo la afirmación de que el modelo de elección por sufragio universal permite a los presidentes «gobernar como De Gaulle sin ser De Gaulle»50, o sea, sin contar con su prestigioso carisma personal pero con el apoyo mayoritario absoluto de la derecha política. Llegado a este punto conviene hacer una recapitulación de esta argumentación sobre el sistema electoral y de partidos en Francia y en Finlandia a modo de enunciados concluyentes. En Francia, gracias al efecto mayoritario, el Presidente de la República añade a sus prerrogativas constitucionales la dirección política de la mayoría parlamentaria que sostiene al gobierno, por lo que es común oir que si bien el gobierno requiere constitucionalmente de la confianza parlamentaria, políticamente la necesita del Jefe del Estado. En Finlandia, el Presidente no dispone debido una vez más a la fragmentación del sistema de partidos, de una tal mayoría. Jamás el Presidente finlandés ha llegado a ser el Jefe de una mayoría absoluta sobre la cual podría haberse apoyado políticamente. Pero, por otro lado y en realidad, no tiene necesidad de ello ya que la fuente del poder presidencial en Finlandia no encuentra sus raíces en el efecto mayoritario, sino, por un lado, en la propia cultura política que moldea al Presidente como Jefe moderador del ejecutivo y, por otro lado, cuando las coyunturas, principalmente internacionales, llaman a la puerta del palacio presidencial. Es evidente que no es suficiente señalar meramente que los factores que dinamizan la parlamentarización/presidencialización en los sistemas francés y finlandés son diferentes, sino que es indispensable además resaltar nuevamente también las diferencias de sus efectos. El Presidente francés dispone entre sus manos de los instrumentos del Jefe de Estado, del Primer Ministro, del gobierno y de la Asamblea Nacional. El no encarna, por decirlo de alguna manera, la mitad de un Bill Clinton, sino toda la representación de Clinton y de John Major conjuntamente. El Presidente finlandés por el contrario atenúa la debilidad de su parlamento y de su gobierno siendo precisamente la ausencia de mayoría parlamentaria la que imposibilita que el mismo actor político se convierta al mismo tiempo en patrón del gobierno y del parlamento. Los cuadros 1 y 2 pretenden mostrar los argumentos precedentes. En el cuadro número uno puede constatarse tres cosas. En primer lugar, el primero de los elementos indispensables en todo régimen semipresidencial es una constitución ambigua, esto es, un marco constitucional confuso, o si se prefiere, de lecturas contradictorias en el que la interrelación entre los actores políticos permitan servir de sostén o punto de apoyo a los procesos presidenciales. Esta confusión de funciones y responsabilidades respaldarán constitucionalmente tanto las fases presidenciales como las etapas más parlamentarias. En segundo lugar, el abanico de factores o elementos que configuran tales dimensiones presidenciales y parlamentarias es bastante extenso: 1.-prerrogativas constitucionales del Presidente de la República 2.-modelo de elección del Presidente de la República 3.-la imagen del Jefe del Estado en la cultura política 4.-el apoyo o la ausencia de una mayoría 5.-las coyunturas que pueden incitar al Presidente a la acción política En tercer lugar, a juzgar por el tipo de variables que influyen directamente sobre uno y otro modelo, puede apreciarse que las interacciones presidenciales/ parlamentarias en el caso finlandés son más equilibradas, puesto que la ausencia del factor apoyo de una mayoría imposibilita al Jefe del Estado disponer de todo un arsenal político para definir enérgicamente su línea política, impidiéndole, por consiguiente, acceder al liderazgo de la totalidad de la vida política. Pudiéndose concluir, haciendo uso de una afirmación ya utilizada en un capítulo anterior, que la existencia de una mayoría presidencial causa la diferencia mayor entre la constitución y la práctica política. La coherencia del marco legal con su vida política deviene uno de los rasgos más característicos del semipresidencialismo finlandés. El cuadro número dos pretende ser mucho más concluyente al esquematizar el resultado final que producen las interacciones que afectan a cada modelo. En el caso francés, una pirámide manifiesta el ordenamiento rigurosamente jurídico del poder político en cuyo vértice lógicamente se encuentra el Presidente de la República y en la base el parlamento, los dos pilares de la soberanía popular. Obsérvese, además, por un lado, que el gobierno es aglutinado no produciéndose, por consiguiente, diferenciación entre los diversos órganos políticos, y, por otro lado, tampoco hay diferenciación entre las funciones que corresponden a cada uno de los órganos que configuran el ejecutivo dual. En el caso finlandés, por el contrario, el dibujo es algo más complejo. El Presidente de la República sigue ocupando una posición preferente pero sí hay distinción entre los órganos políticos que tiene su correspondiente traducción en la separación de las funciones. La señalización de los poderes reguladores del Presidente permiten tener en cuenta que podrán ser activados en caso de conflicto entre uno y otro órgano político. Se podrá concluir afirmando que el semipresidencialismo finlandés introduce una división del poder político que queda reflejada no sólo en una especialización más clara del ejercicio de la actividad política, sino también, y especialmente, en el número de actores políticos que en ella interviene. 4.5. La transformación de la cohabitación Pero una aproximación comparada del semipresidencialismo finlandés con el paradigma francés no puede terminar obviamente sin atender al fenómeno más polémico, aunque circunstancial, del que me atrevo considerar la verdadera naturaleza semipresidencial del régimen político francés. Me refiero, lógicamente, al fenómeno político de la cohabitación, cuya característica singular viene definida, precisamente, por una división mucho más clara de los órganos políticos y de sus respectivas responsabilidades. En pocas palabras, la cohabitación se produce cuando el Presidente de la República se encuentra frente a un gobierno respaldado por una mayoría parlamentaria de distinto color político. Esta fractura en la pirámide del poder político francés anteriormente señalada permite, o mejor dicho, impone una lectura parlamentaria de la constitución que invita a un par de reflexiones. Respecto a la primera de estas reflexiones, bastará sólo recordar nuevamente la necesidad de una constitución ambigua o contradictoria que permita la adaptación del marco constitucional a una nueva realidad política coyuntural. La expresión coyuntural viene a reflejar, tras contrastar el número de casos en la historia política de la Vª República, el carácter puntual de este fenómeno, ya que además, por otro lado, la cohabitación es normalmente considerada como una situación provisional y no como situación normal en el funcionamiento ordinario de las instituciones. Con ella se produce un tipo de separación de poderes el cual, paradójicamente, responde fielmente al marco teórico constitucional mostrando que el régimen político francés también puede llegar a caracterizarse por la coherencia o la correspondencia entre lo establecido legalmente y la práctica política. La ausencia de la mayoría presidencial neutraliza el ejercicio activo del Presidente de la República como líder de la mayoría y lo reduce a sus funciones puramente constitucionales. Esta fracturación del quehacer político invita realizar una nueva aproximación comparativa con el modelo semipresidencial finlandés (Ver Cuadro 3). La característica más sobresaliente al contrastar ambos modelos consiste en la casi perfecta reproducción del modelo finlandés. En otras palabras, la cohabitación introduce una distribución de las funciones y de los órganos políticos que se aproxima al peculiar ejercicio de la acción política en la República finlandesa. Por un lado, la ruptura de la cúspide del orden rigurosamente jerárquico del poder político francés introduce simultáneamente una división de las tareas y de los órganos políticos de modo que el gobierno respaldado ahora por su respectiva mayoría parlamentaria se independiza de la tutela del Presidente de la República, quedando aislado, por consiguiente, el ámbito de la actividad presidencial. Pero además, por otro lado, activa los poderes reguladores del Presidente que parecían adormecidos en las etapas presidencialistas. Obsérvese que la única diferencia entre ambos modelos, y que pretendo resaltar con figuras geométricas distintas, reside únicamente en los apoyos parlamentarios y la composición de los gobiernos que en Finlandia normalmente son de coaliciones muy heterogéneas a diferencia de los gobiernos monopartido o bipartido del caso francés51. 4.6. Conclusiones Llegado a este punto y a modo de conclusiones finales de todo este capítulo puede enunciarse una serie de afirmaciones que han permitido esta aproximación comparativa. 1.- Si entendemos por marco constitucional a una cierta estructura jurídica que establece toda una serie de reglas respecto a la distribución y al ejercicio del poder político y contrastamos en ella los elementos teóricos de la noción introducida por el profesor Duverger, se podría concluir afirmando que desde un punto de vista estrictamente constitucional, los regímenes políticos francés y finlandés corresponden al modelo teórico del semipresidencialismo. 2.- El apoyo de una mayoría presidencial constante y disciplinada proporciona al Jefe del Estado una fuente de poder intervencionista y un ordenamiento jerárquico al configurarse el Presidente de la República como líder político de dicha mayoría presidencial que desvirtúa el modelo originariamente introducido en la constitución, debiéndose, pues, reconsiderar el nuevo modelo político resultante. Ciertamente se podría argüir también que la cohabitación, como las mayorías presidenciales, no encierra un único tipo, por lo que habría que hablar de tipos de cohabitación. Es evidente que tanto una mayoría presidencial débil establecerá una relación de poderes quizás agresiva ya que la oposición entre ambos ejecutivos se decantará más fácilmente por uno u otro miembro. También la experiencia es un importante factor que permite jugar mucho más tranquilamente con los mismos oponentes y las mismas reglas de juego. De este modo, puede distinguirse, al menos hasta el momento presente, dos tipos de cohabitación. La primera de 1986 podría ser clasificada como cohabitación dura y la segunda iniciada en 1993 como cohabitación pacífica, o bien, por utilizar la terminología de Duverger, una cohabitación dual y una cohabitación duo52, caracterizándose la primera por un enfrentamiento abierto entre el Presidente de la República y el gobierno con el Primer Ministro al frente y la segunda manifestando más una tendencia al compromiso y la negociación. No obstante, y en cuanto atañe a este apartado, sea como fuere el tipo de cohabitación en función de sus manifestaciones externas, sustancialmente el contenido sigue siendo el mismo sin sufrir modificaciones, o sea, un Presidente sin mayoría presidencial, reducido su liderazgo al rol constitucional y, por ende, una lectura más rigurosa de la constitución. 3.- El semipresidencialismo es, pues, un modelo político complejo en el que, como ya ha sido señalado, convergen elementos parlamentarios y presidenciales. Ante esta confusión sobre una realidad política ciertamente polémica sólo es posible, a mi modo de ver, dos posturas. 1) o aceptar que la noción semipresidencialismo introducida por Duverger contiene una dimensión mucho más globalizadora que permite a un régimen político ser en unas ocasiones semipresidencial propiamente dicho y en otras ocasiones nítidamente presidencialista o 2) proceder a una reconceptualización mucho más detallada de la noción profundizando en los elementos constitucionales a fin de subrayar que lo que realmente caracteriza al modelo semipresidencial, por oposición a los modelos parlamentario y presidencial, es el número de órganos políticos que intervienen en la creación de la acción política. De lo que no cabe duda es que tanto tomemos la primera postura como la segunda, la República de Finlandia constituye indudablemente desde 1919 el ejemplo más ilustrativo de modelo semipresidencial que podría desplazar al régimen político francés de la elogiable posición de paradigma. Cuadro1 Cuadro2 Cuadro3 NOTAS 1.DUVERGER, Maurice: Les Régimes semi-présidentiels. Paris, Centre d’analyse comparative des systèmes politiques, 1986, p. 9. 2.DUVERGER, M.: ibid, p. 8. 3.De los siete modelos semipresidenciales reconocidos por Duverger -Austria, Irlanda, Islandia, Portugal, Francia, Finlandia y la desaparecida República de Weimarsólo en Francia y en Finlandia se produce, actualmente, una concordancia considerable entre la teoría y el funcionamiento del modelo, mientras que en la gran mayoría, el Presidente se comporta como un Jefe de Estado parlamentario ordinario. En función de la correspondencia de la variable teoría/ práctica políticas, Duverger establece dos tipos de modelos semipresidenciales 1.-regímenes de apariencia semipresidencial y 2.-regímenes de práctica semipresidencial. 4.DUHAMEL, Olivier: Le Pouvoir politique en France. Paris, Éditions du Seuil, 1993. Algunos otros autores no franceses, por ejemplo, LIJPHART A.: Las Democracias Contemporáneas. Barcelona, Ariel Ciencia Política, 1987, p. 84 y 85, se refieren, normalmente, al régimen político francés recurriendo a la expresión «presidencial» en lugar de «Semipresidencial». 5.Ya se ha visto que el propio Duverger reconoce la realidad de tal disfunción al proceder a la recalificación de las modelos semipresidenciales, pero Duverger no va más allá y el debate sobre la reconceptualización del régimen político francés está aún abierta. El mismo ha admitido que (en Francia) «los ciudadanos se han llegado a acostumbrar más o menos a la idea de que el Presidente es jefe real del gobierno, controla la política y reduce al Primer Ministro y a su equipo a una posición subordinada. Este concepto, sin embargo, ha sido siempre rechazado por la oposición, que ha mantenido que la idea del Jefe del Estado debe ser confinada a la estructura de sus poderes constitucionales. Como esta oposición representa aproximadamente la mitad del pueblo francés, no se puede hablar de ‘consenso’ sobre los poderes presidenciales». DUVERGER, M.: «A new political regime system. Semi-presidential government», European Journal of Political Research, 8/1980, p. 181. 6.Aunque Duverger aclara que junto a las reglas constitucionales deben tenerse en cuenta otras variables, sin embargo «el concepto de la forma de gobierno semipresidencial es definida sólo atendiendo al contenido de la constitución». DUVERGER, M., 1980, p. 166. 7.VÄYRYNEN, Paavo: «Valtiosääntö on uusittava harkiten», Ilta Sanomat, 9 de agosto de 1993. 8.DUVERGER, M.: «Conference-débat à propos de son livre: echec au roi», Association Française de Science Politique, Paris, 18 de febrero de 1978, p. 4. 9.En opinión de Georges Bourdeau, «desde que el Presidente de la República se encuentra implicado en el funcionamiento de la parte parlamentaria de la constitución, este parlamentarismo queda desnaturalizado, ya que el gobierno no es más que un instrumento del Jefe del Estado». BOURDEAU, G.: Derecho Constitucional e Instituciones Políticas. Ed. Nacional, 1981, p. 733. 10. NOUSIAINEN, Jaakko: «Semi-presidentialism in Finland in comparative perspective», International Political Science Association, presentation at the XVI world congress of the International Political Association, Berlín, del 21 al 25 de agosto de 1994, p. 13. 11. JANSSON, Jean-Magnus: «Le Président de la République: arbitre ou dirigeant?», Journées Internationales organisées par l’Institut Charles de Gaulle, EH. 389, Unesco, Paris, del 19 al 24 de noviembre de 1990, p. 9. 12. DUVERGER, M., 1986, p. 11. 13. Según G. Bourdeau, «el único calificativo que se puede aplicar a la V República es el de democracia plebiscitaria. Ningún otro calificativo puede aplicarse más exactamente al régimen...». BOURDEAU, G.: ibid., p. 734. En opinión de Bourdeau, el poder arbitral del Jefe del Estado francés ha ampliado su campo de acción a todos los sectores de la decisión política por medio de la utilización del referéndum, «arruinando lo que podría subsistir de parlamentarismo». A este respecto, resulta extraordinariamente relevante la reciente reforma constitucional de 31 de julio de 1995 que viene a ampliar, precisamente, la capacidad de decisión del Presidente de la República sobre los grandes problemas del país, superando, por consiguiente, el anterior carácter restringido del campo de acción del referéndum.