Pluralismo y gobernabilidad en Euskadi, 1980-1994

PLURALISMO Y GOBERNABILIDAD EN EUSKADI, 1980-1994 Francisco J. Llera Ramo Universidad del País Vasco WP núm. 162 Institut de Ciències Polítiques i Socials Barcelona, 1999 El Institut de Ciències Polítiques i Socials fue creado en 1988 como consorcio entre la Universitat Autònoma de Barcelona y la Diputació de Barcelona. El Institut está adscrito a la Universitat Autònoma de Barcelona. "Working Papers" publica trabajos en elaboración, con el objetivo de facilitar su discusión científica. La inclusión de los mismos en esta serie no limita su ulterior publicación por el autor, que mantiene la integridad de sus derechos. Este trabajo no puede ser reproducido sin el permiso del autor. © Francisco J. Llera Diseño: Toni Viaplana Imprenta: A.bís c/ Leiva, 3, baixos. 08014 Barcelona ISSN: 1133-8962 DL: B-13.749-99 Las elecciones autonómicas vascas han sido fundamentales para la legitimación del proceso autonómico vasco y la construcción y arraigo de las instituciones del autogobierno vasco. Pero, al mismo tiempo, la legitimación de la autonomía vasca ha de verse también como clave para la consolidación de la democracia en España. De este modo, autonomía vasca y democracia española comparten los mismos requisitos del sistema político y definen un esquema de gobernabilidad con implicaciones recíprocas. El 9 de Marzo de 1980 se celebraban por primera vez unas elecciones regionales en la España institucionalizada por la Constitución de 1978. Unos meses antes, el País Vasco había sido también pionero en la aprobación de su Estatuto de Autonomía1, elaborado tras la promulgación de la Constitución en Diciembre de 1978 y aprobado en referendum popular el 25 de Octubre de 1979 (Linz, 1986: 258ss; Llera, 1985a: 101ss), con la única oposición de la derecha, representada por UFPV (AP en el resto de España), y la extrema derecha de UN y FE-A y el abstencionismo de HB y la extrema izquierda (EMK y LKI). Sin embargo, debido al componente de restauración foral que contienen los "derechos históricos"2, estas elecciones inaugurales habían tenido su precedente inmediato en las primeras elecciones forales por sufragio directo de Abril de 1979 en Guipúzcoa y Vizcaya3. En aquellas el electorado comenzó a marcar una pauta de comportamiento electoral diferenciado, que tendría su continuidad en las elecciones autonómicas, y en las que el predominio foral del PNV definió un esquema de gobernabilidad que se confirmaría tras las elecciones autonómicas, caracterizándose por gobiernos monocolores minoritarios gracias al abstencionismo parlamentario de HB que aseguraban el monopolio institucional al PNV y una hegemonía nacionalista definitiva, primero, a la hora del diseño estatutario, y, después, en el momento de su desarrollo institucional tras las elecciones de 1980. I. LAS ELECCIONES AUTONÓMICAS Y LA POLÍTICA VASCA Las elecciones autonómicas tienen como principal objetivo elegir la representación parlamentaria de los vascos (60 parlamentarios en la primera legislatura y 75 a partir de 1984) y producir el gobierno de la Comunidad Autónoma Vasca (CAV). De este modo, se construye una arena política de segundo orden (Reif y Schmitt, 1980:3ss)4, respecto a la de primer orden que definen las elecciones legislativas, y que en el caso vasco se caracteriza por la fractura entre nacionalistas y autonomistas y la diferencial movilización política de sus respectivas sociologías electorales. La política vasca viene marcada por la complejidad institucional derivada de la foralidad5, el pluralismo y la fragmentación de su sistema de partidos, la polarización política que aporta el factor nacionalista y la existencia de un movimiento político antisistema (HB), que legitima la violencia terrorista desde el izquierdismo y el extremismo nacionalista. Todo lo cual muestra un esquema complejo de gobernabilidad, de relaciones interpartidarias y, consiguientemente, de comportamiento electoral, pudiendo distinguirse dos grandes períodos: el primero, entre 1980 y 1986, caracterizado por el gobierno monocolor del PNV, y el segundo, desde 1987, caracterizado por sucesivos gobiernos de coalición, aunque con fórmulas distintas. I.1. El sistema electoral Como la mayor parte de las Comunidades Autónomas, el País Vasco también incluye en el articulado del Estatuto de Gernika6 algunos principios electorales básicos de su sistema electoral, referidos a su competencia exclusiva en materia de elecciones regionales, que afecta tanto a las autonómicas, como a las forales o de los Territorios Históricos (art. 10.3), a la delimitación y magnitud de las circunscripciones y el escrutinio con criterios proporcionales (art. 26) y a la duración del mandato parlamentario y la capacidad de disolución anticipada (art. 31), siguiendo la lógica de la propia Constitución Española de 1978 que adelanta algunos elementos del sistema electoral general. Lo más específico del País Vasco en este primer nivel orgánico constituyente es la equiparación en escaños de las tres provincias a pesar de su tan distinta demografía. La temprana celebración de elecciones regionales en Euskadi en 1980 se rigió con carácter supletorio por el Real Decreto-Ley 20/1977 que reguló las primeras elecciones legislativas, según determinación de la disposición transitoria 1ª del Estatuto, que asignaba 20 diputados a cada provincia elegibles en listas cerradas y bloqueadas. El País Vasco marcó también la pauta de la sistemática electoral al promulgar en 1983 la primera ley electoral en España7, que sería desarrollada con posterioridad por una batería de ocho decretos. Esta ley aporta como especificidad la elevación de la magnitud de los distritos de 20 a 25 escaños, así como de la barrera mínima de votos por circunscripción del 3 al 5 por 100. Sin embargo, la promulgación en 1985 de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General aconsejó al Parlamento Vasco adecuar su normativa electoral, aprobando una nueva ley electoral8, que integra toda la producción legislativa anterior en materia de elecciones regionales, adaptándola a la normativa de ámbito legislativo general, sin que haya novedades que afecten a los aspectos estructurales del sistema electoral. La ley electoral vasca se estructura en 7 títulos con 154 artículos, cinco disposiciones adicionales, dos transitorias, tres finales y una derogatoria. En los 8 artículos del título primero se fijan las disposiciones generales y las condiciones de elegibilidad e incompatibilidad; el segundo aborda el sistema electoral en 4 artículos; el tercero dedica sus 32 artículos a la administración electoral; los dos artículos del título cuarto regulan la convocatoria electoral; el quinto desarrolla el procedimiento electoral en 84 artículos; los cuatro articulos del sexto definen los procedimientos para la documentación y los recursos electorales; finalmente, el último título regula en 16 artículos las cuestiones relacionadas con los ingresos, gastos y subvenciones electorales. Como se acaba de indicar, los aspectos centrales del sistema electoral quedan fijados en el capítulo segundo, así: la circunscripción provincial (art.9), los 25 escaños por circunscripción (art. 10), la barrera mínima del 5 por 100 de votos válidos en cada circunscripción (art. 11) y las listas cerradas y bloqueadas, así como la fórmula de escrutinio proporcional de media más elevada según la variante D’Hondt (art. 12). Definidos estos elementos a nivel autonómico, solo nos queda su evaluación. En primer lugar, la definición de las provincias o Territorios Históricos como circunscripciones electorales no planteaba ninguna duda debido a la tradición foralista o provincialista del País Vasco. Este principio estatutario sería algo perfectamente replanteable, una vez asentadas las instituciones forales como auténticos parlamentos regionales (Juntas Generales y Diputaciones Forales), dotados además de una gran autonomía financiera gracias al Concierto Económico y con importantes posibilidades de descentraliazación competencial y, por tanto, ejecutiva. Puesto que la voluntad popular provincial está perfectamente representada en las instituciones forales, con unas relaciones intergubernamentales muy institucionalizadas, parece razonable que en un país tan pequeño (1.749.250 electores en 1994 en algo menos de 7.235 kilómetros cuadrados) la voluntad general o autonómica puede ser definida en forma electiva de distrito único. La legitimidad histórica foralista a la que apeló el nacionalismo vasco en el proceso constituyente y las dudas sobre la lealtad autonomista de Alava, el único territorio vasco (junto a Navarra), que había mantenido vivo el resto foral del Concierto Económico, aconsejaron incluir en el texto estatutario la equiparación representativa de las tres provincias convertidas en circunscripciones electorales de igual magnitud (primero, 20 escaños y, a partir de 1984, 25 escaños). Pero, esta lógica representativa de corte confederativo se hacía a costa de producir una gran desigualdad del voto, dado el distinto peso demográfico de cada provincia. Así, los coeficientes electorales9 de cada provincia en 1994 eran los siguientes: 9.121,24 electores por escaño en Alava, 22.528,28 en Guipúzcoa y 38.320,48 en Vizcaya, frente al coeficiente medio de 23.323,3 electores por escaño para el conjunto del país. Esto indica que un voto alavés vale por 4,2 votos vizcainos y casi 2,5 guipuzcoanos y estos últimos valen casi el doble (1,7) de los vizcainos, que son claramente los perjudicados a la vista de estos índices de desigualdad representativa. Tal desigualdad de voto se agrava cuando la sociología o la geografía política y electoral de cada circunscripción son muy distintas, como sucede precisamente en el caso de las provincias vascas. La superación de esta distorsión representativa se puede hacer por dos vías: o bien, por la elección en distrito único, o bien por la asignación de las magnitudes de los distritos en función del peso electoral o demográfico de los mismos10. La utilización del criterio censal, tal como acabamos de hacer, para el cálculo del coeficiente electoral medio, asignaría a cada provincia las siguientes magnitudes: 41 escaños para Vizcaya, 24 para Guipúzcoa y 10 para Alava, que asegurarían la igualdad de voto de todos los ciudadanos vascos en la elección de sus representantes en el parlamento regional. Otro componente de la sistemática electoral que requiere evaluación son los efectos proporcionales o desproporcionales del sistema, producidos por tres factores: la magnitud de los distritos, la fragmentación electoral y la propia fórmula de escrutinio. Son conocidos los efectos mayoritarios del sistema electoral español (Montero, Llera y Torcal, 1992) y la relativa homogeneidad de sus rasgos estructucturales. La medida de la desproporcionalidad nos la pueden dar los índices sintéticos, tales como el índice de desproporcionalidad de Lijphart (1987:174s) o el llamado número efectivo de partidos parlamentarios de Laakso y Taagepera (1979). En el primer caso, el País Vasco produce el índice de desproporcionalidad más bajo (1,3), que contrasta con el 4,7 promedio de todas las CC.AA. en 1991 e incluso con el 2 de la media de 15 países europeos con sistemas proporcionales en el período 1945-1980. Por contra, el número efectivo de partidos supera el 5,3, siguiendo una tendencia a incrementarse, que contrasta, igualmente, con la media española de 2,8 desde el comienzo de la transición democrática o con la media de 18 países europeos para el período 1977-1989 que alcanza el 3,5 o la propia media de las CC.AA. en 1991 que llegaba también al 2,8, siendo superado únicamente por el promedio belga de 6,42. Puesto que la fórmula de escrutinio de efectos mayoritarios es común para toda España, tal diferencial de proporcionalidad sólo se puede deber a los efectos combinados de la minimización de los efectos desproporcionales producidos por la elevada magnitud de las circunscripciones (25 escaños) y a la maximización de la proporcionalidad que produce la mayor fragmentación electoral. Efectivamente, el mayor pluralismo vasco ha producido un índice de fragmentación parlamentaria (Rae, 1971) siempre superior a 0,8, que se sitúa, igualmente, no sólo en el máximo español, sino también entre los máximos europeos. Estos indicadores definen al sistema electoral del País Vasco como el más competitivo, el más abierto a las oportunidades de los pequeños partidos y, por tanto, el menos desproporcional. Sin embargo, a diferencia de lo ocurrido en España y en la mayoría de las Comunidades Autónomas, en el País Vasco no se produce la creciente concentración de voto en las fuerzas mayoritarias, ni una fragmentación electoral cada vez menor. Finalmente, el efecto corrector que suelen introducir las barreras mínimas de votos, tratando de limitar la dispersión parlamentaria de los pequeños partidos o las candidaturas de ocasión con muy poco apoyo electoral, no han tenido que aplicarse nunca en el País Vasco, lo cual es más significativo si tenemos en cuenta el elevado número de escaños en liza y la mínima desproporcionalidad de nuestro sistema electoral. De hecho, el porcentaje medio de votos conseguido por todas las candidaturas que no obtienen escaño alguno en las cinco elecciones autonómicas se sitúa en el 2,66%, habiendo alcanzado un máximo del 4,4% en 1990, pero con una tendencia decreciente, tanto en el número de candidaturas excluidas por el electorado (de 10 a sólo 1), como en el porcentaje de votos que en la última elección de 1994 cayó hasta el 0,14%. Para concluir este apartado diremos que el rendimiento político del sistema electoral vasco es altamente positivo, ya que el pluralismo polarizado de su sistema de partidos, como veremos más adelante, no ha planteado, sin embargo, problemas de gobernabilidad. Tan solo puede ser discutible la desigualdad de voto producida por la equiparación de las magnitudes de los distritos, que se podría solventar con una fórmula de distrito único, que no afectaría ni a la proporcionalidad, ni a la gobernabilidad, ni a la exclusión de fuerzas políticas significativas, siempre que se rebaje la barrera mínima de votos al 2%, ya que, de otro modo, un partido tan significativo como Unidad Alavesa con un 2,7% de los votos válidos de la Comunidad Autónoma podría quedar excluido de la representación parlamentaria. Sin embargo, el efecto político que podría tener sobre la gobernabilidad y la vida política en Alava la exclusión o minorización del partido foralista puede desaconsejar cualquier tipo de retoque en la magnitud de los distritos que rompa el actual equilibrio. I.2. Las elecciones y la gobernabilidad Los vascos han sido llamados a las urnas para elegir su Parlamento y su Gobierno autónomicos en cinco ocasiones desde las primeras elecciones regionales del 9 de Marzo de 198011, definiéndose con claridad otros tantos ciclos políticos12 en función de los cambios en la correlación de fuerzas políticas o de los esquemas de gobernabilidad postelectorales (ver Cuadro 1). Las primeras elecciones de 1980 (Llera, 1981), que ya hemos caracterizado como inaugurales y, por tanto, resultarían excepcionales (Montero, 1985:415ss; Van der Eijk, 1987:253ss), al tiempo que abren un período de institucionalización política, consolidan un ciclo ya iniciado por las elecciones forales del año anterior, por una parte, de realineamiento electoral y, por otra parte, de dominio nacionalista hegemonizado por los gobiernos monocolores del PNV. Las segundas elecciones autonómicas de 1984 (Llera, 1986), que se pueden caracterizar como de tránsito o normales, se sitúan en un ciclo recién iniciado de realineamiento electoral producido por el ascenso electoral del PSOE y el hundimiento de la UCD desde 1982, que no cuestiona el gobierno monocolor del PNV en la arena autonómica, pero limita su margen de maniobra al firmar en minoría, primero Garaikoetxea y luego Ardanza, un pacto de legislatura con el PSE. Sin embargo, lo más característico de esta legislatura es la crisis del nacionalismo tradicional, la dimisión de Garaikoetxea y su sustitución por Ardanza en la Presidencia del Gobierno al poco de iniciarse, la ruptura del PNV y la aparición de Eusko Alkartasuna (EA) y el consiguiente adelanto electoral a poco más de mitad de legislatura. Las terceras elecciones de 1986 (Llera, 1988a) son claramente de realineamiento o, nuevamente, excepcionales, abriendo un ciclo de volatilidad electoral intranacionalista, que, además de darle la mayoría relativa al PSE manteniendo sus apoyos electorales, redistribuye el voto del PNV con su recién nacida escisión (EA) y refuerza las otras dos opciones de la izquierda nacionalista (HB y EE). Esta nueva correlación de fuerzas obliga a plantearse por primera vez la necesidad de gobernar en coalición, optándose, tras meses de negociación y titubeos13, por un esquema de gobernabilidad basado en la alianza PNV-PSE, que no tiene mayoría absoluta, no pone en cuestión la preeminencia del PNV (sigue ostentando la Presidencia a pesar de ser el segundo partido) y que tendrá reflejo en todos los niveles institucionales forales y locales, lo que da lugar a un ciclo político de pactos, entre los que destaca el «acuerdo para la pacificación y normalización» de la llamada Mesa de Ajuria-Enea. Las cuartas elecciones de 1990 (Llera, 1994: 35ss) vuelven a ser de continuidad y, relativamente, normales, con un notable reforzamiento de la posición del PNV, que recupera su primera posición en detrimento del PSE y del resto de las fuerzas nacionalistas, al tiempo que el PP comienza a concentrar el voto del centro-derecha e irrumpe en la arena política Unidad Alavesa (UA). Lo que todo el mundo daba por hecho y a pesar del reforzamiento de la mayoría del eje PNV-PSE, no fue posible reeditar la coalición anterior con lo que se intenta un nuevo esquema de alianzas a tres bandas, basado en el eje PNV-EE al que se sumaría un tercer socio, que habría de ser EA, un gobierno de coalición nacionalista que aprovecha la experiencia de la coalición EA-EE en la Diputación Foral de Guipúzcoa. Sin embargo, las tensiones PNV-EA, la crisis interna de EE y el relativo fracaso de la coalición en las elecciones locales y forales de 199114 la llevaron a su ruptura con la expulsión de EA del gobierno y la incorporación del PSE al mismo en un nuevo pacto tripartito, en el que la presencia de EE era testimonial y el PNV veía reforzada su preeminencia y centralidad. El año 1992 será el de la ruptura de EE y la convergencia de su sector mayoritario con los socialistas para dar lugar al PSE-EE. Las quintas elecciones de 1994 vuelven a ser de realineamiento, aunque no tan excepcionales, confirmando las tendencias del ciclo político iniciadas en 1989 y agudizadas a partir de 1993 hacia un realineamiento electoral en España, que en Euskadi se traduce en una mayor fragmentación por la llegada, también aquí, de la oleada de auge de las fuerzas de oposición nacional en España (PP e IU), junto con el desagaste continuado del PSE-EE, al tiempo que UA capitaliza la mayor radicalización antinacionalista en clave foralista o localista alavesa, EE ha desaparecido y el nacionalismo minoritario se desgasta lentamente sin que el PNV mejore sus resultados, a pesar de lo cual refuerza su posición central en la arena política. De nuevo hay que gobernar en coalición, pero ahora se inicia una nueva etapa en la que PNV y EA acuerdan pactar un eje básico al que añadir un tercer socio, que a partir de este momento puede ser tanto el PSE-EE como el PP, llegándose finalmente a una fórmula de coalición mayoritaria PNV/EA/PSE-EE, en la que el PNV ve reafirmada su hegemonía (ver Cuadro 1). II. EL COMPORTAMIENTO ELECTORAL II.1. Participación: la abstención diferencial No podremos entender el comportamiento participatorio en las elecciones autonómicas vascas, si no lo ponemos en comparación con el que se produce en otro tipo de elecciones y, al mismo tiempo, no contrastamos lo que ocurre en Euskadi con lo que pasa en España o en Europa en esas mismas arenas políticas (ver Cuadro 2). Lo primero que destaca es que de las 15 elecciones consideradas sólo en tres de ellas (locales de 1979, legislativas de 1982 y europeas de 1989) el País Vasco da una tasa de abstención menor que la del conjunto de España (Llera, 1994: 50ss), que está, a su vez, a la cabeza de las democracias occidentales (Montero, 1984: 229ss y 1990; Justel, 1995: 71ss). En segundo lugar, tal diferencial de abstención ha ido incrementándose desde 1986 y, sobre todo, a partir de 1993, constituyéndose Euskadi en la comunidad más abstencionista de España a partir de esa fecha15. En tercer lugar, de forma similar a lo que ocurre en España y en Europa (Justel, 1995: 78s), la abstención media en las elecciones locales supera a la de las legislativas en ocho puntos, si bien Euskadi suele ser superada en este tipo de elecciones por Galicia y Cataluña. En cuarto lugar, la arena autonómica vasca concita un nivel de movilización electoral muy similar al local o foral y, en cualquier caso, el más bajo de todos. Se pueden describir con claridad dos ciclos en los niveles de participación electoral en Euskadi: a partir de la abstención máxima del 41,2% de las primeras elecciones autonómicas se produce una movilización electoral creciente en 1984 y, sobre todo, en 1986, en las que con la crisis del PNV se elevan la competitividad, el interés y la incertidumbre en la arena autonómica, bajando la abstención al mínimo en elecciones autonómicas (29,6%) y llegando a situarse incluso por debajo de las legislativas (1986 y 1989) y las locales/forales (1987) de ese mismo período. Sin embargo, a partir de 1990 vuelve a dispararse la abstención a nivel autonómico y foral/local, al tiempo que se reduce de forma significativa en la arena legislativa nacional. Finalmente, sólo nos queda constatar que se produce una movilización diferencial de los electorados nacionalistas y no nacionalistas en elecciones autonómicas o forales/locales y legislativas. Si en las primeras las opciones nacionalistas, con una mayor implantación local y una alta competitividad entre ellas, han conseguido sumar entre el 65% y el 68% de los votos válidos entre 1980 y 1990, en las últimas han ido incrementándolo lentamente entre el 50,6% de 1979 y el 59,4% de 1989. Sin embargo, a partir de las legislativas de 1993 se inicia un nuevo ciclo en la dinámica de la movilización electoral, en la que la mayor competitividad entre las opciones autonomistas eleva la cuota electoral de éstas últimas de forma creciente por encima del 50% en las elecciones legislativas e, incluso, rebaja la de las nacionalistas hasta el mínimo del 55,5% en las últimas elecciones autonómicas de 1994. Así pues, sin descartar la volatilidad electoral interbloques que se puede producir de un tipo de elecciones a otras y teniendo en cuenta que el electorado nacionalista suele mantener altas cuotas de fidelidad y movilización electorales, lo que ha predominado, al menos hasta 1993, es una pauta de movilización diferencial de los electorados autonomistas en una y otra arena política. II.2. Las fuerzas políticas: el pluralismo extremo El País Vasco, junto con Navarra, es la única Comunidad Autónoma en la que compiten con relativo éxito electoral y continuidad un promedio de siete fuerzas políticas que obtienen representación parlamentaria en la arena autonómica y que, en palabras de Sartori, «cuentan» y son relevantes para una gobernabilidad tan complicada como la vasca (ver Cuadro 3). El alto pluralismo político vasco, o pluralismo extremo (Sartori, 1980: 160ss), desde el comienzo de la transición, al principio por falta de decantación (Pérez Calvo, 1977; Llera, 1985a: 55ss) y después por las características de la propia cultura política vasca (Llera, 1994:79ss), se articula en dos líneas claras de competición que se combinan: por un lado, la clásica dimensión izquierda/derecha y, por otro lado, la diferenciación entre fuerzas nacionalistas y no nacionalistas (o autonomistas), que definen una importante variedad de espacios políticos. Teniendo en cuenta sólo los partidos con representación parlamentaria, desde las primeras elecciones autonómicas de 1980 nos encontramos cuatro fuerzas políticas en el espacio del nacionalismo (PNV, HB, EE y EA) y cinco en el del autonomismo (PSE, UCD/CDS, AP/CP/PP, PCE/IU y UA), cinco en el centro y la derecha (PNV, UCD/CDS, AP/CP/PP, EA y UA) y las otras cuatro en la izquierda (PSE, HB, EE y PCE/IU). El PNV, fundado en 1897 por Sabino Arana (Corcuera, 1979:412ss; San Sebastián, 1984), es el principal partido del país por su implantación y la fortaleza de su organización, sus apoyos electorales y la extensión y permanencia en las instancias de poder, tanto sociales como institucionales. Se caracteriza por su ideología democristiana y adscripción al Partido Popular Europeo, su interclasismo y su autonomismo reivindicativo que se mueve entre el viejo foralismo, la aceptación del statu quo autonomista y la tentación independentista, que no le hace ascos a la posibilidad de la autodeterminación16. Ha dirigido el gobierno en evolución hacia una progresiva moderación de conjunto en el mismo, sobre todo, por el carácter centrípeto de la evolución de los electorados autonomistas, que contrasta con la radicalización centrífuga de los nacionalistas. El espacio españolista lo han ocupado casi en solitario las opciones de la derecha (CP/PP y UA), el autonomista ha sido y es el espacio de la izquierda estatal (PSE-EE y PCE/IU), las opciones del nacionalismo democrático (PNV, EA y EE) se han disputado el espacio del vasquismo nacionalista, si bien en esa evolución centrífuga de los electorados nacionalistas EA se está deslizando hacia el espacio del radicalismo independentista y excluyente, que monopolizaba desde el principio HB. La evolución de los índices de polarización23, que resultan de dividir las distancias que median entre las posiciones extremas por la distancia máxima posible, nos muestran el predominio de la dimensión identitaria sobre la ideológica en casi todas las elecciones autonómicas (con la única excepción de su equiparación en 1986 por la división del nacionalismo) (ver Cuadro 7). Tantos partidos compitiendo, al menos, en dos dimensiones que se cruzan o se refuerzan y definiendo algunos espacios muy estrechos, aconseja visualizar el espacio político de competencia electoral entre los partidos vascos en las dos dimensiones estudiadas. El Gráfico I nos muestra la complejidad del sistema y la estructura de la competencia electoral en las últimas elecciones autonómicas de 199424. Ante todo, se puede comprobar el creciente aislamiento del extremismo de HB, al tiempo que se define un espacio periférico de competición entre el PP y UA. Sin embargo, la máxima competitividad la definen en el nacionalismo democrático PNV y EA y en la izquierda PSE-EE e IU, situándose entre ambos espacios de competición la mayoría de los abstencionistas, lo que hace del centro-izquierda (o la izquierda moderada) y del autonomismo avanzado (o el nacionalismo moderado) el espacio de máxima competencia. Como ya se ha indicado (Llera, 1994: 27), esta reorientación parcialmente centrípeta tiene un doble efecto: por un lado, está facilitando la relación entre los partidos y, por otro, parece augurar una mayor inestabilidad en el sistema de partidos al incrementar las probabilidades de volatilidad entre los mismos. III.3. Identificación partidista y volatilidad electoral Con una estructura tan plural y fragmentada, al tiempo que con una elevada competitividad electoral y una importante inestabilidad en las ofertas partidistas (solo PNV, PSE y HB han competido siempre), es de especial interés el estudio de la identificación partidista (Campbell et alt., 1954: 88s; Converse, 1969) y de las transferencias de votos de unos partidos a otros entre elecciones. Entre los distintos indicadores muestrales de que disponemos para las últimas elecciones autonómicas de 1994, vamos a mostrar el de cercanía/distancia a los distintos partidos, considerando «identificados» a aquellos que responden cercano o muy cercano (ver Cuadro 8). A la vista de estos datos, la tasa bruta o agregada de «identificados», además de incrementarse en relación a 1990 (Llera, 1994: 29), superaría significativamente el 53% estimado por P. del Castillo para el conjunto de España (1990: 130) y se situaría entre las más altas de Europa (Richardson, 1975). Si comparamos estos datos con los de 1990, comprobamos que el nivel de identificación partidista se ha incrementado de forma significativa en los casos IU y UA y, en menor medida, de EA, PP y PNV, mientras que retrocede ligeramente en los casos de HB y PSE-EE, definiendo una gran estabilidad electoral. La pluralidad partidista vasca, la elevada fragmentación, la intensidad del distanciamiento ideológico y su polarización y la elevada competitividad en los espacios centrales del sistema de partidos hacen especialmente relevante el estudio de la volatilidad electoral, máxime en la fase de realineamiento electoral iniciada en España y en Euskadi desde el comienzo de esta década. La medida sintética de tal indicador nos la aporta el índice de volatilidad total agregada (Pedersen, 1983: 31s; Bartolini, 1986: 364), o cambio medio por partido, que se sitúa en un promedio del 16% para todas las elecciones autonómicas vascas, ligeramente por encima de la obtenida para las elecciones legislativas en Euskadi (15,2%), así como muy similar a la media española para las elecciones legislativas (Montero, 1992: 283s) y, en todo caso, casi el doble de la media (8,6%) de las 303 elecciones celebradas en trece democracias europeas entre 1885 y 1985 (Mair, 1989: 269), si bien la máxima volatilidad vasca de 1986 (25%) está por debajo de la española de 1982 (42,26%), de la francesa de 1986 (37,4%), de la belga de 1978 (31,05%) o de la alemana de 1920 (32,1%). Sin embargo, en el caso vasco lo más significativo es el estudio de la volatilidad entre bloques ideológicos y en el interior de los mismos (Bartolini, 1986: 372ss), como muestra el Cuadro 9. Si tenemos en cuenta que en nuestro caso existen, al menos, cuatro áreas de identificación política bien definidas (las convencionales de izquierda y derecha y las territoriales nacionalistas y autonomistas), la menor volatilidad entrebloques denota su elevada estructuración, por lo demás muy similar a la española en su dimensión izquierda-derecha (Montero, 1992: 283), pero siendo más probable traspasar la frontera nacionalista/autonomista en elecciones legislativas, mientras que en la arena autonómica se salta más fácilmente entre izquierda y derecha, multiplicándose tal probabilidad en el interior de cualquiera de los bloques en ambos tipos de elecciones de forma muy similar; en todos los casos se comprueba, como en España, una tendencia casi sistemática a la reducción de tales índices, lo que denota una progresiva cristalización de los espacios políticos, al menos de una forma transitoria. Al igual que hemos hecho en otras ocasiones (Llera, 1983, 1985c,1988b y 1994:62s), esta volatilidad agregada necesita ser completada por el análisis muestral de la volatilidad individual. De este modo, una vez descontados los electores correspondientes a las renovaciones demográficas intercensales, a los restantes electores les podemos aplicar la misma tipología utilizada por J.R. Montero (1992:293), obteniendo el Cuadro 10 para la volatilidad individual entre las elecciones autonómicas de 1990 y 1994. Los cinco tipos resultantes25 para cada electorado son los siguientes: 1) los leales oscilan entre el mínimo del 30% del electorado de EE26 o el 50% de UA y el máximo del 87% del PP; 2) los transferidos, excluidos los de EE, van del 1% mínimo de IU al 25% de UA; 3) los desmovilizados van del 1% mínimo del PP al 27% de IU; 4) los captados van del mínimo de HB y PNV (6%) al 57% de UA; 5) y los movilizados van del mínimo del 3% del PP al 24% de IU y UA. Por partidos, el PP, que es el que ha tenido el mayor índice de lealtad (87%), se caracteriza por el mayor peso de los electores nuevos captados y por la escasa desmovilización; HB, el segundo en el índice de fidelidad (81%), destaca por su mayor incidencia en la movilización de abstencionistas y su escasa incidencia en la captación de nuevos electores; el tercero en porcentaje de leales es el PNV (80%) y muestra una situación casi de equilibrio entre los distintos flujos; EA, con un índice de fidelidad del 72%, se caracteriza por el mayor peso de los transferidos y el bajo nivel de captación; IU, con la misma fidelidad (72%), se destaca por el alto nivel relativo de captados nuevos y el casi nulo de transferidos; el PSE-EE, con una fidelidad del 69% a pesar de su crisis, se caracteriza por el nivel de desmovilizados y transferidos, sin que sean despreciables los contingentes de captadoos y movilizados; finalmente, UA, que se caracteriza por una menor lealtad (50%), destaca por su capacidad de captación en medio de una altísima volatilidad. Para completar la información anterior, sólo nos queda identificar las pautas de transferencias de votos entre los distintos partidos en el período de realineamiento electoral que caracteriza a las elecciones autonómicas de 1990 y 1994. En el Gráfico II se muestran estos flujos electorales, su sentido, su intensidad y el saldo entre los distintos partidos. Comparando este modelo con situaciones anteriores (Llera, 1983, 1985c, 1988b y 1994:65), sigue manteniéndose el núcleo básico de intercambio intranacionalista con el PNV como centro y con un voto dual vasco (PNV-PSE y PNV-PP) muy débil, aparece con claridad la centrifugación del voto de EE (dividido en partes iguales entre el PSE-EE, IU y la abstención y, sólo de forma residual, entre PNV y EA), el realineamiento protagonizado por PP e IU tienen al PNV y al PSE-EE como principales aportadores de votos, si bien en el caso del PSE-EE lo que destaca es la desmovilización, y, finalmente, UA y, en menor medida, HB definen posiciones periféricas, la primera más volátil y dependiente del PP y la segunda acusando cada vez más la desmovilización. IV. CONCLUSIONES Las elecciones autonómicas, en cuanto que han venido definiendo durante una década y media larga los perfiles políticos de una arena política específica, han jugado un papel fundamental en la construcción y arraigo del autogobierno vasco, al tiempo que conformaban los rasgos básicos de su sistema de partidos, definían un esquema de gobernabilidad y sedimentaban pautas particulares de comportamiento electoral. Al mismo tiempo, el desarrollo del autogobierno vasco ha estado encabezado sin interrupción, en solitario o en coalición, por el PNV, lo que ha dado a la autonomía vasca, en general, y a este partido, en particular, un papel relevante en la consolidación de la democracia en España, definiendo esquemas de gobernabilidad con implicaciones recíprocas. Lo cierto es que el PNV ha pasado de ejercer un amplio predominio sobre el sistema hasta su crisis de mediados de los ochenta a sentarse sobre una sólida y cómoda centralidad institucional favorecida por la debilidad dde las mayorías gobernantes en Madrid desde 1993 y, sobre todo, por la alta competitividad entre las principales opciones autonomistas (PSE-EE y PP). La política vasca, además de estar marcada por la complejidad institucional derivada de la foralidad, está caracterizada por el pluralismo y la fragmentación de un sistema de partidos fuertemente polarizado, sobre todo, por el factor nacionalista y la existencia de un movimiento político antisistema, que legitima la violencia terrorista desde el izquierdismo y el extremismo nacionalista. Sobre un esquema complejo de gobernabilidad, el PNV entre 1980 y 1984 y el PNV con el PSE desde esa fecha han protagonizado un complicado proceso político, cuyos rendimientos políticos han sido altamente satisfactorios en materia legislativa, de modernización y desarrollo económico, de construcción de infraestructuras, de mejora de servicios públicos como sanidad y educación, de construcción de una administración y una policía autónoma modernas, de creación de instituciones de concertación y diálogo sociales, de desarrollo de servicios sociales y de una notable reducción de las desigualdades sociales, entre otros. Sin embargo, quedan pendientes los avances efectivos en materia de pacificación, que es la asignatura pendiente, no sólo del autogobierno vasco, sino también de la democracia española. El comportamiento electoral, afectado por la abstención diferencial entre elecciones autonómicas y generales y por el progresivo distanciamiento territorial interno, se caracteriza por una fuerte competitividad, especialmente en el espacio del centro-izquierda y en la línea fronteriza que separa el nacionalismo moderado del autonomismo avanzado. Lo cierto es que, a pesar de las fuertes tensiones ideológicas de un sistema de partidos de pluralismo polarizado, la distancia ideológica en las dos dimensiones principales, en general, ha ido reduciéndose o moderándose en un sentido centrípeto, lo que facilita la relación política entre los partidos, al tiempo que eleva las probabilidades de volatilidad entre los mismos. La volatilidad total agregada vasca, sin embargo, no es muy distinta a la española, superando ampliamente la media europea y denotando una menor cristalización electoral y partidista, aunque los índices sean progresivamente decrecientes. Lo específico de la volatilidad vasca, en este contexto de polarización multidimensional, no es la menor volatilidad entre bloques, sino la diferencia de las pautas de transferencias en elecciones legislativas (nacionalistas/autonomistas) o autonómicas (izquierda/derecha), así como la mayor volatilidad en el interior de cada bloque. La moderación progresiva del pluralismo polarizado vasco, la crisis y reestructuración interna del nacionalismo, el realineamiento y reforzamiento de los espacios autonomistas y los rendimientos de la política de pactos múltiples, como los acuerdos para la pacificación o las distintas coaliciones de gobierno, han ido calando lentamente en la política vasca. Uno de los resultados más evidentes ha sido el debilitamiento de la capacidad de chantaje de la opción antisistema (HB), precisamente por la cerrazón de su estrategia y la radicalización de sus posiciones ideológicas, aislando su espacio social y reduciendo su papel político. Cuadro 1 Evolución electoral de la Comunidad Autónoma Vasca entre las elecciones autonómicas de 1980 a 1994 EA M-80 EA F-84 EA N-86 EA O-90 EA O-94 Votos Censo (%) V.V. (%) Votos Censo (%) V.V. (%) Votos Censo (%) V.V. (%) Votos Censo (%) V.V. (%) Votos Censo (%) V.V. (%) PNV HB EE EA ESEI/Auzolan1 349.102 151.636 89.953 --- 6.280 22,4 9,7 5,8 -- 0,4 38,1 16,5 9,8 -- 0,7 451.178 157.389 85.671 --- 10.714 28,5 9,9 5,4 -- 0,7 42,0 14,7 8,0 -- 1,0 271.208 199.900 124.423 181.175 --- 16,3 12,0 7,5 10,9 -- 23,6 17,4 10,8 15,8 -- 289.701 186.410 79.105 115.703 --- 17,2 11,0 4,7 6,8 -- 28,5 18,3 7,8 11,4 -- 304.346 166.147 --- 105.136 --- 17,4 9,5 -- 6,0 -- 29,3 16,0 -- 10,1 -- Nacionalistas 596.971 38,4 65,2 704.952 44,5 65,6 776.706 46,8 67,6 670.919 39,7 66,0 575.629 32,9 55,5 PSE-EE PP2 UCD/CDS3 UA PCE/IU Otros 130.221 43.751 78.095 --- 36.845 30.392 8,4 2,8 5,0 -- 2,4 1,9 14,2 4,8 8,5 -- 4,0 3,3 247.786 100.581 --- --- 14.985 5.274 15,6 6,3 -- -- 0,9 0,3 23,0 9,4 -- -- 1,4 0,5 252.233 55.606 40.445 --- 12.425 6.617 15,2 3,3 2,4 -- 0,7 0,4 22,0 4,8 3,5 -- 1,0 0,6 202.736 83.719 6.680 14.351 14.440 23.874 12,0 5,0 0,4 0,8 0,8 1,4 19,9 8,2 0,7 1,4 1,4 2,3 174.682 146.960 --- 27.797 93.291 1.462 10,0 8,4 -- 1,6 5,3 0,1 16,8 14,2 -- 2,7 9,0 0,1 Estatales 319.304 20,5 34,8 368.626 23,3 34,3 367.326 22,1 32,0 345.800 20,5 34,0 444.192 25,4 42,8 Izquierda Centro/Derecha Votantes Censo 445.327 470.948 929.051 1.554.527 28,6 30,3 59,8 100,0 48,6 51,4 -- -- 521.819 551.759 1.085.304 1.584.540 32,9 34,8 68,5 100,0 48,6 51,4 -- -- 595.598 548.434 1.155.815 1.660.143 35,9 33,0 69,6 100,0 51,8 47,7 -- -- 501.437 515.282 1.029.457 1.687.936 29,7 30,5 61,0 100,0 49,3 50,7 -- -- 435.582 584.239 1.044.085 1.749.250 24,9 33,4 59,7 100,0 42,0 56,3 -- -- 1. ESEI (1980). Auzolan (1984). 2. Incluye CP, PDL, PDP, AP y PL. 3. UCD (1980). Elaboración propia a partir de los datos de las Juntas Electorales Cuadro 2 La abstención electoral en el País Vasco y en España (1976-1996) Tipo de eleccciones (E) y de referenda (R) Fecha País Vasco %España %Diferencia % E. Legislativas E. Legislativas E. Legislativas E. Legislativas E. Legislativas E. Legislativas E. Legislativas Promedio Junio 1977 Marzo 1979 Octubre 1982 Junio 1986 Octubre 1989 Junio 1993 Marzo 1996 -- -- 23,6 34,1 19,4 32,2 33,1 29,8 28,1 28,6 22,8 31,7 20,2 29,2 30,1 22,7 21,9 25,5 +0,8 +2,4 -0,8 +3,0 +3,0 +7,1 +7,8 +3,6 E. Forales/locales E. Forales/locales E. Forales/locales E. Forales/locales E. Forales/locales Promedio Abril 1979 Mayo 1983 Junio 1987 Mayo 1991 Mayo 1995 -- -- 38,2 35,5 32,3 40,8 36,0 36,6 40,2 34,3 30,5 38,4 30,3 34,7 -2,0 +1,2 +1,8 +2,4 +6,3 +1,9 E. Parl. Europeo E. Parl. Europeo E. Parl. Europeo Promedio Junio 1987 Junio 1989 Junio 1994 -- -- 32,0 41,5 47,7 40,3 31,1 45,2 41,0 39,1 +0,9 -3,7 +6,7 +1,2 R. Reforma Política R. Constitucional R. Est. Autonomía R. OTAN Promedio Diciembre 1976 Diciembre 1978 Octubre 1979 Marzo 1986 -- -- 46,1 44,7 41,1 34,6 41,6 22,3 32,9 -- 40,3 31,8 +13,8 +11,8 -- -5,7 +9,8 E. Autonómicas E. Autonómicas E. Autonómicas E. Autonómicas E. Autonómicas Promedio Marzo 1980 Febrero 1984 Noviembre 1986 Octubre 1990 Noviembre 1994 -- -- 41,2 31,9 29,6 39,1 40,3 36,4 -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- Cuadro 3 Evolución del sistema de partidos electorales y parlamentarios de la Comunidad Autónoma Vasca en las elecciones autonómicas de 1980 a 1994 1980 1984 1986 1990 1994 V.V. Escaños V.V. Escaños V.V. Escaños V.V. Escaños V.V. Escaños (%) T(%) (%) T(%) (%) T(%) (%) T(%) (%) T(%) PNV HB EE EA PSE-EE AP/CP/PP UCD/CDS PCE/IU UA 38,1 16,5 9,8 -- 14,2 4,8 8,5 4,0 -- 25 11 6 -- 9 2 6 1 -- 41,7 18,3 10,0 -- 15,0 3,3 10,0 1,7 -- 42,0 14,7 8,0 -- 23,0 9,4 -- 1,4 -- 32 11 6 -- 19 7 -- -- -- 42,7 14,7 8,0 -- 25,3 9,3 -- -- -- 23,6 17,4 10,8 15,8 22,0 4,8 3,5 1,0 -- 17 13 9 13 19 2 2 -- -- 22,7 17,3 12,0 17,3 25,3 2,7 2,7 -- -- 28,5 18,3 7,8 11,4 19,9 8,2 0,7 1,4 1,4 22 13 6 9 16 6 -- -- 3 29,3 17,3 8,0 12,0 21,3 8,0 -- -- 4,0 29,3 16,0 -- 10,1 16,8 14,2 -- 9,0 2,7 22 11 -- 8 12 11 -- 6 5 29,3 14,7 -- 10,7 16,0 14,7 -- 8,0 6,7 95,9 60 100 98,5 75 100 98,9 75 100 97,6 75 100 98,1 75 100 Elaboración propia a partir de los datos de las Juntas Electorales Cuadro 4 Indicadores de fragmentación y dispersión parlamentarias en las legislaturas vascas de 1980 a 1994 1980 1984 1986 1990 1994 Fragmentación parlamentaria (Fp) .81 .72 .81 .81 .82 Dispersión Parlamentaria corregida (Dp) .874 .90 .94 .945 .957 Volatilidad (Vt) --- 13 25111 15 Número de partidos parlamentarios 7 5 7 7 7 % de escaños del primer partido 41,67 42,7 25,33 29,3 29,3 % de escaños del segundo partido 18,33 25,3 22,66 21,3 16,0 Diferencia entre ambos 23,34 17,4 2,67 813,3 % de escaños entre ambos 60 68 47,99 50,6 45,3 Mínima mayoría parlamentaria 2 2 3 2 3 Primer partido PNV PNV PSE PNV PNV Número de partidos gobernantes 1 PNV 1 PNV 2 PNV/PSE 323 PNV/EA/PS E 1. En 1986 nace EA y la CP tiene que competir con el CDS. 2. El primer gobierno de coalición PNV/EE/EA se rompe en Septiembre de 1991, siendo sustituido EA por el PSE y formándose una nueva coalición PNV/EE/PSE. Cuadro 5 Posicion media de los partidos vascos en la escala izquierda/derecha según la autoubicacion de sus electorados de las elecciones autonomicas de 1980, 1986, 1990 y 1994 Media 1980 1986 1990 1994 AP/CP/PP UA CDS PNV EA PSE-EE EE PCE/IU HB 6,4 -- -- 4,6 -- 3,8 3,1 3,1 2,3 7,9 -- 5,6 4,9 4,3 4,1 3,5 -- 2,2 7,6 5,8 5,0 4,4 4,2 3,7 3,3 2,8 2,0 6,8 6,5 -- 4,8 4,0 4,1 -- 3,2 2,4 Recorrido 4,1 5,7 5,6 4,4 Fuente: elaboración propia a partir de distintas encuestas Cuadro 6 Posición media de los partidos vascos en la escala de nacionalismo según la autoubicación de sus electorados de las elecciones autonómicas de 1986, 1990 y 1994 Media 1980 1986 1990 1994 AP/CP/PP UA CDS PSE-EE PCE/IU EE PNV EA HB -- -- -- -- -- -- -- -- -- 7,7 -- 6,6 5,7 -- 3,4 3,4 3,0 1,8 7,4 6,6 5,9 6,2 6,1 3,9 3,5 2,7 1,7 6,9 7,0 -- 5,7 4,9 -- 3,1 2,4 1,7 Recorrido -- 5,9 5,7 5,2 Fuente: elaboración propia a partir de distintas encuestas Cuadro 7 Índices de polarización izquierda/derecha e independentismo/centralismo entre los electorados vascos de las elecciones autonómicas de 1980, 1986, 1990 y 1994 1980 1986 1990 1994 Izquierda/derecha .46 .63 .56 .49 Independentismo/centralismo .66 .65 .57 .59 Fuente: elaboración propia a partir de distintas encuestas Cuadro 8 Cercania/distancia de los vascos con los distintos partidos y % de identificados de cada electorado con su propio partido en las elecciones autonómicas de 1994 Partidos Cercanía/distancia PP UA PSEEE IU PNV EA HB Muy cercanos Cercanos Equidistantes Distantes Muy distantes NS/NC 2 5 9 18 57 9 1 3 10 16 57 13 3 10 15 24 39 9 4 15 19 23 29 10 12 26 20 15 19 7 6 19 23 21 22 9 7 12 11 16 46 8 Identificados* 91 96 79 89 90 94 93 * % de cercanos y muy cercanos según recuerdo de voto Fuente: F.J. LLERA (CICYT, 1995) Cuadro 9 Volatilidad electoral en las elecciones autonómicas vascas, 1980-1994 1984/ 1980 1986/ 1984 1990/ 1986 1994/ 1990 Promedio Total (VT) Entre bloques (VB1) Entre bloques (VB2) Intra bloques (VIB1) Intra bloques (VIB2) 13,0 0 0,4 14,1 13,7 25,0 3,5 2,3 9,1 10,3 11,0 2,9 1,9 9,5 10,5 15,0 11,6 9,5 2,6 4,7 16,0 4,5 3,5 8,8 9,8 La volatilidad total (VT) se refiere al índice de Pedersen (1983: 31). La volatilidad relativa a los bloques se refiere a la adscripción izquierda/derecha (1) o nacionalista/estatalista (2) según el índice de Bartolini (1986: 372). LLERA, F.: "La estructura electoral y el sistema de partidos en las Comunidades Autónoma del País Vasco y Foral de Navarra después de las elecciones generales de 1982" en Revista de Estudios Políticos n. 34/1983, p. 147-202. LLERA, F.: "La estructura política vasca en 1983" en Papers vol. 22-23/1984a, p. 93-145. LLERA, F.: "El sistema de partidos vasco. 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