Sistemas mixtos de gobierno de tendencia presidencial

SISTEMAS MIXTOS DE GOBIERNO DE TENDENCIA PRESIDENCIAL Rafael Martínez Universidad de Barcelona Antonio Garrido Universidad Complutense de Madrid WP núm. 184 Institut de Ciències Polítiques i Socials Barcelona, 2000 2 El Institut de Ciències Polítiques i Socials fue creado en 1988 como consorcio entre la Universitat Autònoma de Barcelona y la Diputació de Barcelona. El Institut está adscrito a la Universitat Autònoma de Barcelona. “Working Papers” publica trabajos en elaboración, con el objetivo de facilitar su discusión científica. La inclusión de los mismos en esta serie no limita su ulterior publicación por el autor, que mantiene la integridad de sus derechos. Este trabajo no puede ser reproducido sin el permiso del autor. © Rafael Martínez; Antonio Garrido Diseño: Toni Viaplana Imprenta: A.bis c/ Leiva, 3, baixos. 08014 Barcelona ISSN: 1133-8962 DL: B-4.103-2001 3 I. INTRODUCCIÓN. Sistemas de gobierno: interacción entre los poderes legislativo y ejecutivo Entre los diferentes modos de clasificar y establecer taxonomías con los sistemas políticos (Bebler y Seroka, 1990, Horowitz, 1992; Rothestein, 1996) acudir, en el exclusivo dominio de las democracias, a los sistemas de gobierno es una más de las posibilidades. Ahora bien, las diversas tipologías de sistemas de gobierno, entendidas éstas como la relación existente entre los poderes ejecutivo y legislativo, se pueden ubicar en un continuum vinculado a la preeminencia del poder ejecutivo dentro del sistema de gobierno (Cuadro 1). Así, en un extremo ubicaríamos a los sistemas de gobierno presidenciales, caracterizados por (i) la doble legitimidad, (ii) la existencia de un poder ejecutivo monista elegido mediante sufragio universal y (iii) un funcionamiento institucional basado en la separación de poderes con total ausencia de mecanismos recíprocos de control. En el extremo opuesto se sitúa el sistema de gobierno parlamentario, caracterizado básicamente por (i) una única legitimidad directa, (ii) un gobierno elegido por el Parlamento formado por los ministros con el primer ministro al frente y (iii) la existencia entre gobierno y Parlamento de mecanismos recíprocos de control (disolución de la Asamblea y censura al gobierno como máximos exponentes). Al margen de estas dos tipologías clásicas aparecen un buen número de variantes que se van ubicando a lo largo del eje y que van tomando institutos típicos del presidencialismo y otros típicos del parlamentarismo, adoptando por tanto una naturaleza mixta, razón por la cual creemos oportuno referirnos a todos ellos como sistemas mixtos de gobierno. Sistemas que compaginan instrumentos presidenciales y parlamentarios al unísono; intentando huir de los defectos y ensamblar los beneficios de cada tendencia. En estos sistemas mixtos tendrán predominio elementos e institutos típicos del sistema presidencial o del parlamentario, y en virtud de ello cabe aludir a ellos como sistemas mixtos de tendencia presidencial o de tendencia parlamentaria. Sartori (1994a) ve en ellos la esperanza a los graves problemas de las dos fórmulas puras. De hecho los dos sistemas mixtos más extendidos, el semipresidencialismo (Cecanti, Massari y Pasquino, 1996, Sabsay, 1992; Martínez, 1998a) y el semiparlamentarismo (Pery, 1989; Barbera, 1991; Guerrieri, 1991; Gruijters, 1992; Diskin y Diskin, 1995; Virgala, 1995; 1997; Nino, 1996; Stellman, 1996; Capitanchick, 1996; Hazan, 1996; Urvoas, 1997; Aguilera de Prat y Martínez, 2000) han alcanzado la condición de categoría. Sin embargo, con estas dos nuevas categorías no estamos agotando la nómina de sistemas de naturaleza mixta. Además, es un hecho constatable, que los sistemas de tendencia presidencial, se distinguen fundamentalmente del modelo matriz -el presidencialismoen el establecimiento de medidas, institutos o controles que permitan atemperar el poder presidencial y evitar así los riesgos de propensión autoritaria de este poder; es decir, se busca reducir la independencia entre los poderes del Estado incrementando o generando controles recíprocos. En cambio, las modificaciones vividas en los sistemas parlamentarios se encaminan, casi de modo unánime, al reforzamiento de los poderes del titular del ejecutivo -presidente o primer ministro, según los casospretendiendo dotar a éste de mayor estabilidad. Así pues, resulta válido 4 ordenar los diversos sistemas mixtos de gobierno, dentro de cada tendencia y en general dentro del eje, en función del mayor o menor peso político que atesore el titular del poder ejecutivo. La tarea que tiene encomendada en este ámbito la ciencia política es la de ser capaz de medir el poder presidencial; es decir, ser capaces de articular indicadores que nos permitan cuantificarlo. Dentro de este empeño son, a nuestro juicio, dos las aportaciones más brillantes hasta la fecha, la de Shugart y Carey (1992) y la de Johanssen (1999). Si bien es cierto que ambas son diversas, ambos estudios se esfuerzan en ese trabajo. Shugart y Carey vinculan el poder presidencial con el grado de separación y mecanismo de control existentes entre los poderes legislativo y ejecutivo. En cambio, Johanssen relaciona el índice del número efectivo de partidos parlamentarios (Laakso y Taagepera, 1979) con el IPA (Index Presidential Authority) creado por él. Así mientras los profesores estadounidenses sólo tienen en consideración algunos poderes presidenciales concretos que consideran relevantes en la relación entre los poderes legislativo y ejecutivo, el profesor danés intenta crear un índice que de modo exhaustivo otorgue un valor a todos los posibles poderes presidenciales, así como a la duración de su mandato y al procedimiento electivo del mismo. Reconociendo la inestimable aportación de estos dos trabajos, consideramos que hay que hacer todavía un esfuerzo mayor y ser capaces de integrar los tres vectores aludidos en el diseño de los sistemas de gobierno. Consideramos que un eje tridimensional en el que fuésemos capaces de armonizar el índice del número efectivo de partidos parlamentarios, el IPA y los mecanismos de interacción entre los poderes legislativo y ejecutivo sería el que nos mostraría una magnífica perspectiva espacial de los diferentes sistemas existentes y de sus múltiples variantes. Coincidimos en este sentido con Mainwaring y Shugart (1997: 394-437) que ubican como variables definitorias de las diversas tipologías del presidencialismo: (i) el contexto socioeconómico e histórico de cada caso, (ii) los poderes legislativos del Presidente, (iii) el nivel de fragmentación partidista y (iv) la disciplina de partidos. Y dado que el sistema electoral incide en la configuración del sistema de partidos la interrelación sistema electoral, sistema de partidos, sistema de gobierno como definitoria de cualquier sistema político se reafirma de nuevo (Lijphart, 1990a; Lijphart y Waisman, 1996). Es indudable -y de hecho lo he ubicado como una de las variables definitorias de los sistemas de gobiernoque el poder presidencial y la posición de mayor o menor primacía que éste le confiera al presidente dentro del sistema debe ser uno de los elementos imprescindibles en el análisis de los sistemas de gobierno; ello sin olvidar que el desarrollo de ese poder presidencial puede estar "vinculado a la existencia de un partido pro-presidencial fuerte que domine la legislatura o a un amplio número de infectivos y débiles partidos parlamentarios" (Lijhart y Waisman, 1996: 240). Sin embargo, no es el objeto de este paper medir los poderes presidenciales. Somos conscientes de la necesidad de hacer un esfuerzo para establecer indicadores que determinen una graduación de la posición de los presidentes dentro del sistema político en función de sus poderes políticos; pero este trabajo no está centrado en esa vertiente. Por ahora sólo queremos analizar los mecanismos relacionales establecidos entre los poderes legislativo y ejecutivo. Ello nos permitirá establecer sin dudas la tendencia presidencial o parlamentaria de los sistemas 5 mixtos de gobierno. Incluso nos dará una visión bastante nítida de los diferentes modelos existentes. Pero será la medición del poder presidencial la que nos proporcionará el matiz definitivo. Aceptando, por ahora, dicha carencia en nuestro estudio nos autoemplazamos a una investigación posterior en la que pretendemos determinar indicadores de medición de los poderes políticos presidenciales y terminar con ello de pulir la taxonomía de sistemas de gobierno en que trabajamos. Todo lo dicho nos llevará a catalogar a los sistemas de gobierno como (i) presidencialistas (Consejo para la consolidación democrática, 1988; Nogueira, 1988; Lijphart, 1988; 1990b; 1994a; Linz, 1990a; Barbera, 1990; Cantaro, 1991; Nohlen, 1991; Nino et al. 1992; Linz y Valenzuela, 1994; Colomer, 1995a; Nino, 1996; Mainwaring y Shugart, 1998), (ii) mixtos de tendencia presidencialista, (iii) mixtos de tendencia parlamentaria y por último, (iv) parlamentarios (Consejo para la consolidación democrática, 1988; Linz, 1990b; 1990c; Linz, Lijhart, Valenzuela y Godoy, 1990; Nohlen, 1991; Lijhart, 1995, Ceccanti, 1997). Sin embargo, mientras que las categorías (i) y (iv) son los extremos del sistema y como tales un simple punto en el eje; las categorías mixtas, la (ii) y la (iii), pueden integrar dentro de su espacio diversas variantes. Variantes aglutinadas todas ellas en torno a la idea común de presentar una tendencia presidencial o parlamentaria, pero pese a ello distintas. Indiscutiblemente la siguiente tarea es la de intentar establecer las características definitorias y atribuir nombres específicos a las diversas tipologías mixtas que aparezcan en el eje, si bien algunas de ellas ya presentan nombres altamente conocidos y profusamente utilizados. Así, por ejemplo, cabe referirse al "semipresidencialismo" o al "semiparlamentarismo" si utilizamos las categorías de Duverger (1986a; 1996) o al "PremierPresidentialism" y al "President-Parlamentary" si preferimos la taxonomía de Shugart y Carey (1992). Siendo el establecimiento de ese cuadro de categorías de sistemas de gobierno y sus respectivas variables, nuestro proyecto a largo plazo; sin embargo, y con toda lógica, el objeto del presente trabajo no es tan ambicioso. Bajo este marco de referencia, nuestra ambición se centra primordialmente en determinar las características esenciales de algunos de los posibles sistemas mixtos de gobierno de tendencia presidencial (en adelante SMGTP) a través de la comparación de estudios de casos (Blondel, 1981; 1990). Para ello hemos arrancado de trabajos propios y ajenos sobre el semipresidencialismo. E intentado, quizás sin éxito, clarificar algo más una categoría que por error conceptual se está convirtiendo ella sola en tendencia y pese a todo no deja de ser una simple categoría dentro de la tendencia presidencial. En pocas palabras, es un error llamar semipresidencial a cualquier sistema de gobierno que, sin ser presidencial, sea de tendencia presidencial. Pero este error nos pone en la pista de la necesidad de conceptualizar, si es posible, sistemas de gobierno que, sin ser presidenciales o semipresidenciales, están mucho más cerca de ellos que del parlamentarismo. Desde esta ambición hemos analizado los casos de Colombia, Guatemala, Finlandia, Polonia, Portugal, Rusia, Ucrania y Uruguay e intentado establecer las características definitorias, necesarias, de al menos tres categorías de los SMGTP. 6 Es decir, intentamos determinar qué es el semipresidencialismo y cómo podríamos denominar a otros sistemas que, a nuestro juicio son erróneamente considerados semipresidencialismos. Pero como ya hemos advertido este estudio comparado nace de la aportación individualizada de ocho estudios de caso que planteaban la funcionalidad, disfuncionalidad, ventajas y desventajas que generaban en diferentes sistemas políticos la utilización de sistemas de gobierno de tendencia presidencial (Portugal, Finlandia, Rusia y Ucrania por Antonio Garrido; Colombia, Guatemala, Polonia y Uruguay por Rafael Martínez). Todos ellos fueron discutidos por los dos autores en un seminario dirigido por Rafael Martínez y celebrado en el ICPS en Barcelona los días 14 y 15 de febrero de 2000. Este escrito, manteniendo el esquema metodológico pensado para el Seminario1, es la traslación de todo lo allí aportado por los autores y discutido entre ellos y con los asistentes. Por lo tanto, gracias al ICPS por brindarnos la oportunidad de confrontar nuestros planteamientos y a todos los que asistieron por forzarnos a revisar y cuestionar nuestros planteamientos. II. MARCO TEÓRICO: concepto y tipologías 1. El semipresidencialismo La variante semipresidencial en su concepción más conocida es fundamentalmente una construcción francesa. Ello podría aconsejar utilizar el caso francés como uno más de los estudios con que poder documentar este trabajo. En cambio, hemos preferido utilizar el ejemplo francés para generar el concepto de sistema de gobierno semipresidencial y desde esa definición poder referirnos al resto (Duverger, 1986b). Francia estableció su semipresidencialismo, y abrió con él la Vª república, en la Constitución de 1958. La inestabilidad gubernamental vivida durante la IVª República terminó con la apertura de un nuevo proceso constituyente, que inició un debate en el que se entrecruzaban los argumentos de los partidarios de implantar un presidencialismo en Francia y de los proclives a proseguir con el entonces vigente parlamentarismo2. Finalmente, se optó por un sistema de ejecutivo dual (presidente-gobierno), en el que el gobierno era responsable políticamente ante la Asamblea Nacional. A principios de los sesenta, François Goguel (1964: 7-19) se cuestionaba qué tipo de régimen era el que aparecía tras la reforma constitucional francesa de octubre de 1962; reforma que implicaba la elección directa del presidente de la República. Entendía que el jefe del Estado de un régimen parlamentario (monarca o presidente) carecía de poder efectivo, desempeñando más bien un papel de símbolo y árbitro frente a una débil separación de poderes. Por su parte, el jefe del Estado francés poseía más poderes que un jefe del Estado parlamentario y, a su vez, prerrogativas que la separación de poderes requerida por un régimen de tipo presidencialista nunca concedería al presidente; así por ejemplo, el poder de disolución de la Asamblea Nacional y la moción de confianza. La nueva fórmula de gobierno propuso un punto de 7 encuentro entre el presidente y el Parlamento capaz de amortiguar los choques, de evitar los conflictos y, en último caso, de solventarlos. Este punto de encuentro era el gobierno, nombrado por el jefe del Estado pero responsable ante el Parlamento. Al gobierno le correspondía relacionar ambas instituciones y contribuir a establecer los compromisos necesarios. Para el politólogo francés la diferencia fundamental radicaba en la jefatura de Estado. El presidencialismo supone un poder personal, "que se ejerce sólo, sin control, y que vive siempre bajo la amenaza de convertirse en dictatorial" (Goguel, 1964: 9). El parlamentarismo, sin embargo, carece de ese poder y se ubica en el ámbito del poder relacional o colegiado que presupone control y discusión. La nueva forma de gobierno incoa un poder personalizado, que no tiene por qué ser necesariamente personal, y evita el riesgo dictatorial por las posibilidades de control y discusión de sus actos y decisiones. La reforma de 1962, en todo caso, supuso una acentuación sensible de la personalización del poder de la jefatura de Estado3. Mientras que un poder personal favorece la forma de gobierno presidencialista, este poder personalizado propicia el parlamentarismo al existir un control político del gobierno por parte de la Asamblea; pero con la radical diferencia de que aquél no se encontraba en situación política de inferioridad. Sin atribuir una denominación concreta a esta nueva fórmula de gobierno, parece evidente que para Goguel estaríamos ante un parlamentarismo de poder personalizado en el que el gobierno actúa de amortiguador de una débil separación entre poderes, y uno de los cuales es bicéfalo. La primera conceptualización se debió a Maurice Duverger (1970: 277-282), quien acuñó la voz semipresidencialismo4. Antes de la reforma de 1962, que supuso la elección por sufragio directo del presidente de la República, Duverger (1962a: 304) creía que el sistema de gobierno francés era un régimen parlamentario con dos diferencias respecto de anteriores experiencias: los poderes del Parlamento habían sido fuertemente corregidos, y el jefe del Estado dejaba de ser un personaje honorífico para pasar a tener algunos poderes concretos. En su opinión, el constituyente se había equivocado, puesto que si pretendía reforzar el ejecutivo debió haber incrementado el prestigio y poderes del primer ministro y no los del presidente5. Para Duverger (1962b: 15-31), era obvia la necesidad de reforzar el ejecutivo y abandonar viejos tabúes de desconfianza gubernamental, pero también entendía necesario que el marco en que se desarrollara este reforzamiento, en occidente, fuera parlamentario6. Será la reforma constitucional, ratificada mediante el referéndum de 1962, la que le hizo cambiar de opinión respecto del régimen francés y acuñar el nuevo concepto. El régimen semipresidencialista se caracterizaría por la elección del jefe del Estado mediante sufragio universal; además, suponía una jefatura de Estado con más poderes que los de un jefe del Estado parlamentario, lo que implicaba automáticamente una limitación del Parlamento. El gobierno estaba formado por un gabinete, con un primer ministro al frente nombrado por el presidente. Y por último, el gobierno era responsable ante la Asamblea, lo que 8 confería al nuevo régimen no sólo caracteres de presidencialismo, sino también de parlamentarismo. En definitiva estábamos ante una nueva fórmula de gobierno: el semipresidencialismo. La razón por la que, tratándose de un régimen político a caballo ente el presidencialismo y el parlamentarismo, optó por la denominación de semipresidencialismo y no por la de semiparlamentarismo7, estribó en que la dualidad que esta nueva forma política presentaba quedaba localizaba en el seno del ejecutivo. "Las relaciones entre presidente y primer ministro son reflejo de la doble expresión de los ciudadanos a través de dos sufragios distintos" (Duverger, 1986a: 7). De la conceptualización de Duverger (1986a) se desprende que el sistema semipresidencialista se caracteriza por (i) un presidente de la República elegido mediante sufragio universal y directo, dotado de notables poderes y (ii) un primer ministro y gobierno responsables ante el Parlamento. Con tales requisitos encontraba tres casos: Francia, Finlandia, Portugal. A ellos cabe añadir los supuestos históricos de la República de Weimar y de la IIª República española (Linz, 1994), Líbano8 (Lijphart, 1992a) y Sri Lanka (Sartori, 1994a). Bajo similares parámetros a los de Duverger, aunque sin exigir la presencia de notables poderes presidenciales, Elgie (1999) ha elaborado un censo que comprende cuarenta y dos sistemas políticos semipresidenciales9. Pero citar sin más características poco ayuda a la categorización, será necesario advertir si existen condiciones necesarias y/o suficientes para que se desarrolle el modelo semipresidencial. Anticipando el resultado final de mi constatación empírica, creemos que se pueden avanzar seis condiciones necesarias: 1. Existencia de un poder ejecutivo dual. 2. Elección del presidente de la República mediante sufragio universal directo utilizando el sistema electoral de majority-runoff10. 3. Amplios poderes constitucionales del presidente de la República. 4. El presidente nombra al primer ministro y preside los Consejos de ministros. 5. El gobierno es responsable ante el Parlamento. 6. El presidente tiene capacidad de disolución parlamentaria. En principio ninguna condición por sí sola facilita la existencia del modelo semipresidencialista, luego no podemos hablar de condiciones suficientes; pero todas ellas son imprescindibles para poder hablar en rigor del modelo (Cuadro 2). Es decir, la falta de alguna de las características citadas imposibilita el desarrollo del modelo y nos colocaría ante otro modelo distinto11. Para la explicación pormenorizada de cada una de estas condiciones nos remitimos al trabajo de Aguilera de Prat y Martínez (2000: 110-116). Además del entramado de relaciones entre el poder legislativo y ejecutivo que vienen a definir el sistema de gobierno; dentro de cada sistema político concreto es fundamental mesurar los efectos que pueden generar otros aspectos que inciden directamente en la dinámica del propio sistema y por ende en el sistema de gobierno. Por ello, a la hora de analizar cualquier sistema de gobierno, conviene atender a 9 factores que inciden y elementos que interactúan con el sistema de gobierno -sistema de partidos, poderes presidenciales…-. Así, es un factor crucial conocer el origen del sistema de gobierno elegido. Es decir, conocer las claves consensuales o conflictuales que marcaron su implantación. No en vano, resulta evidente que no es lo mismo la adopción del modelo por vía pacífica y de pacto, creyendo que es el mejor mecanismo posible, que la elección por vía de constantes revisiones constitucionales e insatisfacción generalizada. Es decir, aquellos sistemas políticos en donde el sistema de gobierno es adoptado "como mal menor". (i) Poderes presidenciales Igualmente es crucial, como ya hemos indicado, los poderes atribuidos al presidente o al primer ministro, o a ambos. Tal y como he advertido la preeminencia del poder ejecutivo mesurada a partir de los poderes que le otorga la Constitución y del uso que hacen de los mismos es un indicador que contribuye a ubicar a los sistemas de gobierno dentro del continuum que proponemos. En los sistemas de tendencia presidencial es crucial destacar esta variable para poder entender el funcionamiento global del sistema. Sino no se explica como sistemas políticos que manejan el mismo sistema de gobierno presentan en realidad funcionamientos muy diferentes como por ejemplo Francia o Finlandia, o incluso disfunciones severas, como Rusia y Ucrania. En definitiva, va a ser un indicador que, en función de su mayor o menor amplitud, va a influir en la ubicación de un determinado sistema político a lo largo del eje de sistemas de gobierno que pretendemos. Al margen de los poderes concretos atribuidos por los textos constitucionales a los presidentes, la presidencia de la República goza de mayor prestigio que el resto de las instituciones estatales. "Se trata de un poder que no es de la misma naturaleza del que ponen en práctica los demás órganos de la República. Mientras que éstos funcionan utilizando la energía de los partidos (…) el poder de arbitraje que corresponde al presidente, que se puede considerar de un nivel superior, proviene directamente del servicio requerido por los intereses permanentes del Estado" (Burdeau, 1981). Mas, a pesar de esta consideración, al frente de la institución está una persona que se enfrenta cotidianamente a situaciones novedosas o imprevistas. Es decir, en la actividad del líder nacional interactúan sus competencias, los acontecimientos y su personalidad. En definitiva, un presidente debe jugar muchos roles que forman parte de su función; pero la aptitud para desempeñarlos correctamente dependerá, también, de sus cualidades personales. No obstante, la eficacia y fortaleza presidenciales no se cimientan sólo en la personalidad presidencial; un régimen semipresidencial puede ser débil si los poderes presidenciales están limitados o neutralizados, y fuerte si el rol presidencial está valorado. No en vano, hemos considerado que una de las condiciones necesarias para la existencia del modelo semipresidencial es el otorgamiento constitucional de amplios poderes al Presidente. Amplios poderes respecto de los que tendría un presidente de régimen parlamentario. En el Cuadro 3 hemos reflejado los principales y más comunes poderes atribuidos al presidente. Poderes que suponen una de las condiciones necesarias del semipresidencialismo. El resultado de la comprobación (Martínez, 1998a) nos permite agrupar los poderes presidenciales de dos modos diferentes. Por un lado, se pueden dividir entre los poderes que se contemplan de modo unánime frente a los que sólo demuestran una presencia mayoritaria. Por otro lado, es posible agrupar los poderes presidenciales 16 Como no podía ser de otro modo la elección de los países es harto discutible y seguro que coja. Somos conscientes de la ausencia de muchos sistemas políticos tan interesantes o más que los que hemos tratado, mas creemos que los seleccionados también responden a criterios importantes. Así, excluido el tratamiento del caso francés que en cambio hemos utilizado para definir el modelo semipresidencial, Polonia resulta muy interesante puesto que es el paradigma del semipresidencialismo de coexistencia o cohabitación. En su breve historia democrática, además de haber llegado al semipresidencialismo como mecanismo que conciliaba las ambiciones parlamentarias de la oposición democrática y presidenciales del aparato comunista, esta tipología de semipresidencialismo de coexistencia ha sido una constante histórica. En los sucesivos escenarios políticos desarrollados en Polonia desde 1989 las afinidades entre las mayorías presidencial y parlamentaria son excepcionales. Portugal fragua su interés en presentar dos modelos relacionales entre el poder ejecutivo y el legislativo diferentes. Manejándose siempre en la órbita de parámetros semipresidenciales hay un antes y un después que permite ubicar al país en dos posiciones diferentes de nuestro hipotético eje. Algo similar podría apuntarse de Finlandia. Finlandia es el ejemplo de como un presidente dispuesto a hacer uso de sus poderes constitucionales puede revertir una situación histórica de semipresidencialismo aparente. Un dato muy relevante en el caso finlandés es la reforma constitucional de 1991 que establece la elección directa del presidente en detrimento del mecanismo indirecto utilizado hasta ese momento. Ello va a colocar al presidente como una de las dos instituciones del Estado finlandés que goza de legitimidad popular directa. Si la Presidencia de Kekkonen supuso un punto de inflexión en el sistema de gobierno finlandés, las últimas reformas y práctica política parecen indicar una vuelta a la apariencia. Rusia y Ucrania son tremendamente interesantes para cualquier politólogo y, desde nuestra óptica analítica, muestran como el cóctel compuesto por (i) amplios poderes presidenciales, (ii) severas deficiencias del sistema de partidos y (iii) ausencia de mayorías parlamentarias estables, provoca importantes disfunciones. Incluso, la magnitud de poderes de que gozan las dos presidencias pone en serias dudas su vocación semipresidencial. Dudamos mucho sobre su naturaleza y pensamos que, en realidad, ambos son realmente presidencialismos, sin embargo, la existencia del primer ministro y por lo tanto la dualidad del poder ejecutivo apoyaría lo contrario. Pero sobre todo las mayores pegas provienen de si se trata o no de sistemas democráticos. Una opción nada desdeñable sería afirmar que ambos son regímenes en transición democrática. Tanto Colombia como Guatemala son el ejemplo de dos sistemas políticos que terminan en los brazos del semipresidencialismo como efecto no deseado al recortar los poderes presidenciales buscando limar los devastadores efectos del exceso de poder presidencial. La difícil convivencia del Presidencialismo con partidos políticos estructuralmente rígidos y con sistemas de partidos multipartidistas especialmente vivida en Iberoamérica ha derivado en reformas tendentes a limitar el poder presidencial. Este hecho ha transformado sistemas de gobierno presidencialistas en sistemas de tendencia presidencial en los que el sesgo parlamentario va creciendo sistemática y paulatinamente. En último término analizamos el ajuste que el modelo uruguayo presenta con el modelo conceptual que proponemos. Básicamente porque el caso uruguayo encuentra una carta de naturaleza diversa según sea el analista. Seguramente no vamos a ser nosotros quienes solventemos este difícil entuerto, pero sí 17 que creemos que el análisis de Uruguay constata el divorcio que constitucionalistas y politólogos vivimos. Trabajamos a menudo sobre los mismos objetos, pero desde luego no de la misma manera. 1. Sistemas de gobierno semipresidencial (i) Finlandia El sistema político finlandés ha reunido hasta muy recientemente las condiciones para su consideración como una democracia semipresidencial similar a la Vª República, pero con matices (Lucifredi, 1983; Sorsa y Saraviita, 1986; Arter, 1985, 1999; Jansson, 1986; Nousiainen, 1988, 1994). Desde el punto de vista constitucional el presidente no posee poderes de emergencia ni la prerrogativa de someter a referéndum importantes cuestiones para la ciudadanía; en cambio, ha utilizado con más frecuencia el derecho de disolución parlamentaria18, ha ejercitado a veces su derecho de veto y ha tenido una intervención muy activa en la formación y en el veto de distintas coaliciones de gobierno. Precisamente este último aspecto ha sido uno de los más analizados por la literatura especializada. Según Jaakko Nousiainen (1994: 21): Los partidos han reconocido siempre el rol del presidente como iniciador y director del juego en el proceso de formación del gobierno. Según una importante norma de conducta el presidente debe esforzarse para conseguir una coalición mayoritaria viable que corresponda a la fortaleza relativa de los partidos en el Parlamento. Pero dentro de estos límites el presidente tiene amplitud con respecto a la selección de los candidatos a primer ministro y para darles instrucciones. Dentro de la coalición el primer ministro es el principal árbitro, pero en situaciones serias el presidente puede intervenir y ocasionalmente ha amenazado con disolver el Parlamento para superar bloqueos y llevar adelante el proceso de adopción de decisiones. Desde el punto de vista político la debilidad de un sistema de partidos de pluralismo polarizado ha contribuido inevitablemente a la inestabilidad de los gabinetes y a la ausencia de mayorías responsables y cohesionadas (Arter, 1985: 479). El presidente, que suele provenir de uno de los partidos principales, ha ejercido un notable ascendiente en la selección de los candidatos al puesto de primer ministro y en la fórmula de la coalición, dentro de los límites del peso efectivo de los partidos en el Parlamento19; más aún ha sido el garante de la alianza "verde y roja" entre los socialdemócratas y los agrarios del Partido del Centro (el presidente Kekkonen -1955-1981pertenecía al segundo de estos grupos mientras el primer ministro solía ser un agrario o un socialdemócrata) en que se han basado la mayor parte de los gobiernos finlandeses de los últimos treinta años y de la dirección de la política exterior que la constitución le concede como una especie de domaine reservée, y que ha sido un aspecto central en la política del país. Lo cual nos ratifica en la idea de que la inestabilidad finesa no responde tanto al sistema de gobierno cuanto al sistema de partidos. En cierta medida el éxito de este sistema dependió de la moderación y la habilidad del presidente para cooperar con el Parlamento o intervenir en los momentos de crisis en los que ocasionalmente ha amenazado con disolver la cámara para superar las situaciones de impasse creadas en el seno del gobierno20. Pero este elemento, a diferencia de lo que sugiere Sartori, no bastó para acabar con los problemas de inestabilidad que genera el sistema de partidos y que en Finlandia, como en otros sistemas 18 semipresidenciales (como Polonia, Rusia o Ucrania) exigió reorganizaciones constantes del gobierno iniciando nuevas fases del juego entre el presidente y la Asamblea. La moderación del presidente finlandés se debe también a su elección indirecta por un colegio electoral (hasta 1988, al menos) en el que los votantes optaban entre las distintas candidaturas presentadas por los partidos y luego estos decidían de un modo que a menudo no difería mucho de la selección de cualquier presidente en una República parlamentaria (Törnudd, 1986), donde la elección final es el resultado de las negociaciones entre los líderes partidistas21. No obstante, el rol simbólico -como Jefatura de Estadode la institución, su autonomía en las decisiones que afectan a la política exterior y el hecho de que las elecciones presidenciales y parlamentarias no sean simultáneas han limitado de alguna manera la dependencia del presidente de los partidos22. La posibilidad de reelección (ahora reducida a un solo mandato) ha excluido una actitud abiertamente partidaria del presidente y en cambio ha reforzado los incentivos para la cooperación del jefe del estado con los líderes parlamentarios. Con todo, el balance de poderes en la política finlandesa ha cambiado decididamente desde finales de los años setenta, aumentando la estabilidad del gobierno y el liderazgo del premier y reduciéndose las interferencias del presidente en los gabinetes. A ello ha contribuido la actitud del presidente Muno Koivisto, siguiendo un estilo de liderazgo más parlamentario, y las recientes reformas constitucionales en las que se ha acentuado el rol de la Asamblea al ser necesaria la investidura parlamentaria para todo nuevo gobierno, y trasladándose la iniciativa de la disolución del presidente al primer ministro y rechazándose expresamente que el presidente pueda cesar a un gabinete que disfruta de la confianza del Parlamento23. Excepcionalmente, tras la reforma constitucional de 1991, también se ha cambiado el sistema de elección presidencial con la introducción del voto popular directo para las elecciones de 1994 (Pesonen, 1994). Con ello es previsible que el sistema presente en la práctica rasgos de una cada vez más acusada parlamentarización, en términos muy similares a los de Irlanda, Bulgaria, Eslovenia, Estonia o Macedonia, sistemas donde la presidencia es directamente elegida pero carece de atribuciones políticas y legislativas relevantes24. (ii) Portugal En Portugal el modelo semipresidencial fue adoptado, entre otras razones, para mantener a los militares del Movimiento de las Fuerzas próximos al "área de poder" y a las autoridades constitucionales y, desde luego al ser ocupada la presidencia por un militar demócrata el sistema contribuyó a la subordinación y la aceptación del control político civil desde la milicia25. Sin embargo este tipo de democracias llevan implícitas una crisis política latente cuya irrupción puede ser muy peligrosa en una fase de consolidación democrática. La ambigua posición institucional del presidente26, la confusión de lealtades de un ejecutivo que dependía simultáneamente del presidente y de la asamblea en el marco de una democracia semipresidencial de tendencia presidencial, y los problemas derivados de la elección de un presidente no partidista en 1976 y 1980 generó intensas disputas y fricciones en lo concerniente a la dirección del gobierno que merecen una especial atención (Caro Bonella, 1983; Gonçalves Pereira, 1984; Rebelo de Sousa, 1984; Morais, Ferreira de Almeida y Leite Pinto, 1984; Opello, 1985; Bruneau, y Macleod, 1986; Salgado de Matos, 1986; Durao Barroso, 1986; Pinto Balsemao, 1986; Miranda, 1986; Lucas Pires, 1988; Gaspar, 1991; Linz, 1991; Braga da Cruz, 1994; Frain, 1995; Amorim Neto, en preparación). 19 El presidente Eanes desempeñó un rol cada vez más importante desde 1978 cuando se produjo la ruptura de la coalición PS-CDS y el presidente exigió la dimisión del primer ministro socialista Mario Soares en tanto éste rechazó presentar la renuncia mientras la cámara no le hubiese retirado su confianza. En vista de que no era posible formar un gobierno de base parlamentaria sin los socialistas y de que el presidente se negaba a disolver prematuramente la cámara para convocar elecciones se inició una etapa de sucesivos gabinetes formados por independientes y con el único apoyo del presidente (Nobre Da Costa, Mota Pinto y María Lourdes Pintasilgo): El gobierno de Nobre Da Costa duró únicamente tres meses y se limitó a presentar su programa, que fue rechazado por la asamblea; el gabinete Mota Pinto, si bien pudo mantenerse nueve meses en ejercicio, nunca obtuvo un apoyo consistente y decidido de ningún partido, vio rechazados sus principales proyectos de gobierno (el presupuesto y el plan económico) y tuvo que dimitir para anticiparse a una moción de censura que se estaba preparando en la Cámara y cuyo objetivo era precipitar la disolución y acabar con esta fase de predominio presidencial; el ejecutivo dirigido por Pintasilgo sólo tenía como misión preparar las elecciones después de una etapa que había demostrado que "si no era fácil gobernar en contra de los deseos del presidente, era imposible hacerlo en contra de los de la asamblea". (Braga da Cruz y Lobo Antunes, 1990: 172). El fracaso de este ciclo de gabinetes presidenciales y la formación por vez primera de un gabinete de coalición mayoritaria en enero de 1980 limitó de hecho el poder de intervención y la influencia presidencial sobre el sistema y despejó el camino para un gradual fortalecimiento del componente parlamentario del régimen político. Sin embargo la estrategia del primer ministro Sa Carneiro de impulsar una inmediata reforma constitucional generó graves conflictos entre el gobierno y el presidente de la república, un conflicto que ni la trágica muerte en un accidente aéreo de Sa Carneiro, la victoria de la coalición AD en las elecciones parlamentarias de octubre o la reelección del general Eanes a la presidencial (con el apoyo táctico de la oposición socialista y enfrentado al candidato de la coalición gubernamental, el también general Soares Carneiro) pudieron resolver27. La Alianza Democrática de Sa Carneiro pretendía iniciar una inmediata revisión constitucional con la aprobación de una mayoría simple de la cámara y sometiéndola posteriormente a un referendum popular, a pesar de que la Constitución planteaba serias limitaciones a esta estrategia: era necesario convocar nuevas elecciones en 1980 para que el Parlamento pudiera recuperar el poder para iniciar la reforma y, además, establecía un procedimiento de enmienda que obligaba a la aprobación de cualquier modificación por una mayoría de dos tercios de la cámara, lo que proporcionaba al partido socialista, el principal grupo de la oposición, un fuerte poder de veto sobre el cambio constitucional. No obstante, y a pesar del triunfo electoral de Eanes, los socialistas volvieron a desmarcarse de la línea del presidente desarrollando una estrategia propia y pactando con la Alianza Democrática una revisión parcial de la Constitución basada principalmente en una reducción de los poderes presidenciales (fue limitada y condicionada la declaración presidencial del estado de sitio y de emergencia, se prohibió el veto de bolsillo y se redujo la mayoría necesaria para la anulación del veto de los dos tercios a la mayoría absoluta del Parlamento -excepto en algunas cuestiones fundamentales como la legislación relativa a la política exterior, la defensa, el Tribunal Constitucional o las elecciones-, el poder presidencial de cesar al gobierno se restringía exclusivamente a aquellas situaciones en las que hubiese una grave amenaza para el "funcionamiento regular de las instituciones" -art. 198.2-, y el libre derecho de disolución fue limitado prohibiéndose dentro de los seis meses siguientes a la elección parlamentaria y en el último semestre del mandato presidencial -art. 175-), la cual al ser apoyada por dos tercios de la asamblea no puedo ser vetada por el presidente. Sin alterar su fuerte inclinación "socialista" y "colectivista" de la Constitución en el plano económico se disminuyó considerablemente la capacidad del 20 presidente para intervenir de una manera más activa en el proceso político y se eliminó el Consejo de la Revolución y sus "poderes de reserva", el último bastión del poder institucional no democrático y de la tutela que los militares habían ejercido sobre el sistema político desde el inicio de la transición, transfiriéndose la autoridad sobre las cuestiones de defensa al gobierno (Bruneau y Macleod, 1986: 118126; Vitorino, 1991: 17-22). El ex-premier Francisco Pinto Balsemao ha aludido a la parálisis política que suscita la compleja mecánica de un sistema semipresidencial de este tipo: "El semipresidencialismo, el actual sistema constitucional de gobierno, fue creado con la intención de consolidar la permanencia y la eficiencia del gabinete, teniendo en mente las sombras de la desafortunada experiencia parlamentarista de la Primera República portuguesa de 1910... La elección fue un error: Primero, porque no evitó la caída de los gobiernos: desde 1976 a 1985 Portugal tuvo diez gobiernos constitucionales. Segundo, el semipresidencialismo ha producido un «águila con dos cabezas» con un presidente de la República y un primer ministro elegidos en sufragio directo por el pueblo y, por tanto, sintiendo que tiene cada uno legitimidad para interferir y neutralizar las acciones del otro o generar reales o potenciales situaciones de conflicto en detrimento de la estabilización política y el cumplimiento de necesidades obvias. Podría argumentarse que los roles del presidente y del primer ministro están claramente definidos en la Constitución... La práctica ha demostrado que esto no es así... El presidente ha demostrado que él está presente en la vida política de Portugal y no tiene intención de jugar un papel menor. Algunos ejemplos de sus poderes y de su intervención: vetos de leyes parlamentarias o de decretos del gobierno; disolución del Parlamento contra el parecer del Consejo de Estado; posiciones públicas sobre cuestiones políticas tanto internas como externas..." (1986: 204). Al eliminar estos "enclaves autoritarios" de la política democrática los condicionamientos y las reservas sobre la misma desaparecieron, experimentando un fuerte impulso el proceso de consolidación (Goldey, 1983; Opello, 1985; y Macleod, 1986; Maxwell, 1986; Graham y Wheeler, 1983; Bacalhau, 1990; Schmitter, 1995; Graham, 1992). El papel del presidente en el nuevo marco de una democracia semipresidencial “parlamentarizada” sufrió un notable cambio al hacerse más difícil la constitución de gobiernos basados exclusivamente en su autoridad (como hizo evidente el rechazo de esta alternativa después de la crisis del gobierno Soares en el verano de 1985), aunque la ausencia de un gobierno apoyado por una mayoría monocolor (en esta etapa dominaron las coaliciones del llamado Bloco Central, la alianza entre el Partido Socialista y el Partido Social Demócrata) aún permitió algunas injerencias presidenciales en el proceso político, como en las disoluciones anticipadas de 1983 y 1985. El presidente Eanes en este diseño aun podía ejercer una cierta influencia y así hizo al margen de las disoluciones de la asamblea que hemos mencionado vetando en diciembre de 1982 la selección de Carlos Mota Pinto como candidato a primer ministro (a pesar de que Mota Pinto había dirigido uno de los gabinetes de inspiración presidencial del periodo 1978/79 su cese le había distanciado del presidente y en las elecciones presidenciales de 1980 había ofrecido su apoyo al rival de Eanes, el general Soares Carneiro) o discutiendo el derecho del primer ministro a realizar determinados nombramientos en las fuerzas armadas como en julio de 1983, o amenazando al primer ministro Mario Soares en febrero de 1985 con adelantar las elecciones si se producía una remodelación ministerial antes de que el presidente perdiera su derecho constitucional de disolver la asamblea -algo que ocurriría en julio de 1985, seis meses antes de la celebración de las elecciones presidencialeslo que obligó a Soares a realizar determinadas concesiones a sus aliados de gobierno. Por supuesto habría que incluir entre estas acciones la creación por Eanes de un partido de inspiración presidencial (PRD) con el que prolongar su influencia política después de 21 abandonar la presidencia y que llegó a obtener un 20 por ciento del voto en las elecciones parlamentarias de 1985. En Portugal la progresiva parlamentarización de facto del sistema, que permitió un mayor avance, la profundización y el asentamiento definitivo de la democracia, tuvo su reflejo final en la elección del líder socialista Mario Soares como presidente de la república en 1986 (un político muy hábil y experimentado cuya intención no era crear conflictos institucionales sino ejercer un papel y un status simbólico por encima de la actividad partidaria) y en la obtención de una mayoría parlamentaria por Cavaco Silva en 1987. (iii) Polonia La caída del muro de Berlín ha marcado el final del bloque comunista. A partir de noviembre de 1989 casi todos los países ex-comunistas iniciaron una transición democrática más o menos intensa. Polonia se antepuso a esta corriente reformadora y desde principios de los ochenta vivió un proceso de liberalización (O'Donnell y Schmitter, 1994). Así, a principios de 1989 el partido comunista convocó a la principal organización de oposición, Solidarnosc -en adelante Solidaridad-, a una 'Mesa Redonda' para pactar los modos y los tiempos de la mínima apertura que el propio régimen estaba dispuesto a emprender. La pretensión comunista en la 'Mesa Redonda' era asegurar un proceso reformador limitado y no traumático que salvaguardase al viejo stablishment. El resultado es que Polonia, actualmente, está culminando su consolidación democrática. Así, en septiembre de 1997 se convocaron las primeras elecciones parlamentarias desde la aprobación de la nueva Constitución. Se mantuvo el sistema electoral utilizado en las elecciones anteriores de 1993, como muestra de mayor estabilidad institucional. Se trata de un sistema proporcional, con ciertos efectos mayoritarios que restringen el acceso a los partidos más pequeños. Sólo seis fuerzas políticas adquirieron representación parlamentaria configurando un sistema de partidos de pluralismo limitado con un número efectivo de partidos bajo con un índice de 2.9. El mantenimiento por primera vez en toda la transición del sistema electoral y de las características del sistema de partidos reflejan que las estructuras políticas polacas han adquirido una cierta estabilidad. Sin embargo, un análisis más profundo pone de relieve el alcance de esta situación (Colomer, 1995b; Flores Juberías, 1993; Geberthner, 1996; Herrero de la Fuente, 1995; Herrmann, 1992; Ka-Lok Chan, 1997; Karpinski, 1997; Liphart, 1992b, 1994b; Martínez, 1995, 1998a; Martínez y Sala, 1998, 1999; McQuaid, 1991a, 1991b, 1991c; Mink, 1996; Nowotarski, 1993; Ríos, 1991; Sabbat-Swidlicka, 1992a, 1992b, 1992c; Smolar, 1998; Stepan y Suleiman, 1995; Vinton, 1991a, 1991b, 1992a, 1992b, 1993a, 1993b; Wiatr, 1996; Wyrzykowski, 1997). Los resultados de las elecciones de 1997 dan entrada a partidos nuevos en la escena política polaca (Tabla 1). Sólo tres de los seis partidos que obtienen representación parlamentaria existían ya en la legislatura anterior. Esto se debe a que, tras la victoria de las fuerzas políticas comunistas en las elecciones de 1993, se produjo una sorprendente reorganización de las fuerzas políticas procedentes de Solidaridad. Los partidos políticos que tras esas elecciones se quedaron relegados a un segundo plano político o los que incluso no llegaron a alcanzar representación parlamentaria formaron nuevas plataformas y coaliciones políticas. 22 La reagrupación de las fuerzas políticas procedentes de Solidaridad resultó exitosa. Una de las agrupaciones políticas nuevas, Acción Electoral Solidaridad (AWS), consiguió desbancar a las fuerzas comunistas y ganar las elecciones con el 33.8 de los votos -el mayor porcentaje de votos que un partido polaco ha sido capaz de concentrar desde la transición. El nuevo partido ganador es una organización formada en 1996, a través de la coalición de más de treinta formaciones políticas y grupos sociales que se unen en torno al sindicato Solidaridad y a su líder Marian Krzaklewski. Al igual que la antigua Solidaridad, AWS es una formación internamente heterogénea que abarca tendencias políticas muy distintas. AWS es en términos generales un partido de derechas que incluye agrupaciones liberales, conservadoras, demócrata-cristianos, cristianos integristas y nacionalistas radicales. Sus únicos denominadores comunes son el anti-comunismo y la ambición de alcanzar representación política (SMOLAR, 1998). La segunda fuerza política representada en el Parlamento es la Alianza de Izquierda Democrática (SLD), la coalición ex-comunista que ostentaba la mayoría parlamentaria desde las elecciones anteriores. El gobierno ex-comunista resultó ser bastante exitoso en cuanto al crecimiento económico del país. Esto puede explicar que el partido comunista, a pesar de haber perdido la mayoría, incrementase el porcentaje de votos adquiridos en estas elecciones –el 27.1% en contraste con el 20.4% anterior. Así pues el SLD no perdió las elecciones por un cambio de preferencias del electorado, sino por la agrupación de las fuerzas de la derecha de Solidaridad. La Unión Libertad (UW) se erige como la tercera fuerza política con el 13.4% de los votos. Este es otro de los partidos políticos nuevos, que surgen en 1996 a partir de antiguos miembros de Solidarnosc. UW incluye algunos de los personajes claves de las reformas políticas acontecidas desde el inicio de la transición. Con la elección de Leszek Balcerowicz –ministro de finanzas en el primer periodo del gobierno Solidaridad y arquitecto de las reformas económicas conocidas como “terapia de choque”- el partido adquiere un perfil liberal y se sitúa en el centro del espectro político polaco. La cuarta formación política es el Partido Campesino Polaco (PSL). El PSL fue el gran perdedor de las elecciones de 1997. Si en las elecciones anteriores se situó como la segunda fuerza parlamentaria y formó coalición de gobierno con la Alianza de Izquierda Democrática, tras 1997 quedó relegada al segundo plano de la vida política polaca con tan sólo el 7.3% de los votos y el 13% de la representación en el Sejm (27 escaños) –cuando en las elecciones anteriores obtuvo el 15.4% de los votos y consiguió 132 escaños. El Movimiento para la Reconstrucción de Polonia (ROP) es la quinta fuerza política polaca en estos momentos. Este es otro de los partidos originados tras la victoria comunista de 1993. Se fundó en 1995, por el antiguo primer ministro y candidato a la presidencia Jan Olszewski. Finalmente, la Minoría Alemana es la única fuerza nacionalista que sobrevive desde los inicios de la transición con un 0.4% de los votos y 2 escaños, gracias a la protección de minorías que ofrece la ley electoral. En definitiva, el sistema de partidos que emerge tras las elecciones de 1997 mantiene el pluralismo limitado conseguido en la legislatura precedente. Sin embargo se produjo una reestructuración de las fuerzas políticas. Por un lado, en vista de los efectos restrictivos de la ley electoral de 1993, los partidos políticos más pequeños formaron coaliciones más amplias con el propósito de maximizar su representación parlamentaria. En este sentido, el sistema electoral tuvo claros efectos sobre el sistema de partidos de esta etapa. Por otro lado, la falta de formaciones políticas capaces de aglutinar altos 23 porcentajes de votos permitieron que esas nuevas coaliciones se convirtiesen en las principales fuerzas políticas parlamentarias. Así, la persistente dispersión del voto -aunque menor que en otras eleccionesdeterminó el cambio de signo de la mayoría parlamentaria. En cuanto a la formación de gobierno, tras el éxito electoral de las nuevas formaciones políticas procedentes de la antigua Solidaridad, Acción Electoral Solidaridad (AWS) formó una coalición con Unión Libertad (UW) para formar un gobierno mayoritario encabezado por Jerzy Buzek, de AWS como primer ministro. Con el líder comunista Kwasniewski como presidente, se inició un nuevo periodo de coexistencia en el ejecutivo bicéfalo del semipresidencialismo en Polonia. Las relaciones entre ambas instituciones encuentran las dificultades de combinar las tendencias izquierdistas de la presidencia con la orientación de derechas en el gobierno. Sin embargo, no llegaron a la paralización alcanzada en los periodos de coexistencia de los años precedentes bajo la inflexibilidad de la política de Walesa. Las principales dificultades de esta nueva etapa no se centraban tanto en las relaciones entre gobierno y presidencia, como en la unidad de la nueva coalición gobernante. La primera amenaza radicaba en la escisión entre los grupos que conforman Acción Electoral Solidaridad (AWS). La transformación de esa alianza electoral en bloque de gobierno no diluyó la heterogeneidad en su composición. Algunas de las formaciones que la componían manifestaron, casi desde los inicios, su intención de presentar listas separadas en las elecciones de 2000. El sindicato Solidaridad, en torno al que se circunscribía la alianza, expresó su insatisfacción con la política de derechas que perjudica a los trabajadores que el sindicato representa. La coalición entre AWS y Unión Libertad (UW) presentaba importantes grietas ideológicas. Cada formación diseñó objetivos políticos en ocasiones incompatibles. La orientación liberal, proeuropeísta y reformadora de la UW fue fuertemente criticada por algunos sectores de AWS, especialmente los de carácter conservador y confesional que expresaron su rechazo hacia lo que llamaron permisividad e individualismo occidental. Así, el funcionamiento de las estructuras de gobierno en Polonia ha dependido de la inestabilidad de los partidos que las ocupan, más que de las características propias de esas instituciones. En definitiva, y haciendo balance de los últimos once años, el sistema político polaco actual se caracteriza por disponer de un sistema electoral proporcional, articular el poder bajo un sistema de gobierno semipresidencial y presentar un escenario de multipartidismo limitado. La adopción de estas estructuras es el fruto de un proceso que comienza en 1989 y se consolida en 1997. Desde el inicio de la transición política hasta la aprobación de la primera constitución plenamente democrática la orientación del sistema electoral, el funcionamiento de la forma de gobierno y el sistema de partidos resultante varían en función de los diversos escenarios a que se enfrenta la transición polaca, y esas instituciones sólo muestran cierto grado de estabilidad en la etapa iniciada tras las elecciones de 1997. Este periodo de tiempo se divide en cuatro etapas, que presentan contextos políticos muy distintos en función de las diversas combinaciones de los tres parámetros analizados hasta 1997, en la que se observa cierta consolidación de las estructuras democráticas adoptadas durante el periodo de transición (Cuadro 6). Las características de la primera etapa están condicionadas por las negociaciones de la Mesa Redonda de 1989 que inician el periodo de transición en Polonia. El escenario político está pautado por el protagonismo del bloque comunista en la dirección y el ritmo de la apertura del régimen. Tras los acuerdos 24 de la Mesa Redonda se configuró un sistema no democrático que abría las puertas a una dirección de gobierno semipresidencialista y que acuerda celebrar unas elecciones no plenamente competitivas -sólo se elige el 35% del Sejm y el 100% del Senadomediante un sistema electoral de fórmula mayoritaria. El 65% del Sejm estaba reservado a diputados de la 'vieja coalición' y el presidente se elegiría en ese nuevo Parlamento que con seguridad dispondría de mayoría comunista en la Cámara Baja. El sistema de partidos derivado de las contractual elections de 1989 es formalmente bipartidista; pero tras ello subyace una bipolaridad de bloques. Por un lado, el viejo stablishment comunista y por otro la oposición; si bien, en el seno de cada una de ellas se apreciaba ya una fragmentación emergente. Dado el signo político de la mayoría parlamentaria y de la del presidente el semipresidencialismo funciona, tras las elecciones de 1989, en su variante de coexistencia para pasar, tras la victoria de Walesa en las elecciones presidenciales de 1990, a una mucho más compleja coexistencia sin reconocimiento de liderazgo por sus afines. La segunda etapa abarca el periodo de tiempo transcurrido entre las elecciones generales de 1991 y las de 1993. Se caracteriza por una fragmentación vertiginosa de fuerzas políticas derivadas de la escisión de los dos bloques anteriores, especialmente de Solidarnosc. Todas esas fuerzas políticas nacientes desconocen la dimensión de su electorado, por lo que apuestan por una ley electoral hiperproporcional, sin umbrales legales, que facilite el acceso a las instituciones representativas. Además la amplia oferta partidista provocó no sólo el natural desconcierto en el electorado, sino también una escasa concentración del voto. El resultado es un Parlamento extremadamente fragmentado -el índice de número efectivo de partidos parlamentarios es de 10.87incapaz de generar mayorías sólidas y homogéneas que permitiesen formar un gobierno estable. Se mantuvo la forma de gobierno semipresidencialista más como vía de consenso que como deseo expreso de ninguno de los actores; no en vano, las fuerzas más cercanas al presidente se mostraban a favor de un sistema de tipo presidencialista, mientras el resto pretendía mantener el control del ejecutivo por parte del Sejm y se inclinaban hacia un modelo parlamentario. Respecto de qué variante de semipresidencialismo vive este periodo, hay pocos cambios puesto que Walesa sigue de presidente y los partidos nacidos tras la desmembración de Solidaridad siguen sin reconocerle como posible líder de todos ellos y no respaldan sus políticas en el Parlamento; no obstante, los partidos ex-Solidaridad ahora son mayoría en ambas cámaras. La tercera etapa abarca desde las elecciones de 1993 hasta la reciente aprobación de la primera Constitución democrática. La nueva legislación electoral consensuada por el gobierno del decapartito (coalición parlamentaria de diez grupos parlamentarios) de Suchocka y la concentración del voto de un electorado cada vez más definido rompieron la tendencia a una alta fragmentación partidista configurando un pluralismo limitado, que redujo el número de partidos políticos parlamentarios -índice 3.87. También es de destacar el realineamiento político que se dio en las elecciones generales de 1993, volviéndose de nuevo a una mayoría parlamentaria comunista; pero a diferencia de la de 1989 ahora estaba fraguada en una victoria electoral. En tanto continuaba Walesa como presidente y el nuevo Parlamento se inclinó, lógicamente, por un primer ministro ex-comunista la tipología semipresidencialista era de coexistencia; pero a raíz de las elecciones presidenciales de 1995 y del triunfo del ex-comunista Kwasniewski el semipresidencialismo adopta el modelo de afinidad. Coyuntura en la que los semipresidencialismos pueden bascular mucho hacia formas presidenciales. 25 La cuarta y última etapa forma ya parte del periodo de consolidación democrática. Esta etapa abarca el periodo desde las elecciones de 1997, las primeras tras la aprobación de la Constitución, hasta hoy. Por primera vez se adopta el sistema electoral utilizado en las elecciones anteriores, como muestra de mayor estabilidad institucional. El sistema de partidos continúa siendo de pluralismo limitado, con seis partidos representados en el Sejm -y un número efectivo de partidos de índice 2.9. Sin embargo, no puede decirse que sea ya un sistema de partidos relativamente estable no sólo por la falta de continuidad entre los partidos que adquieren representación parlamentaria en relación con las elecciones anteriores, sino también porque parece que esas nuevas formaciones políticas no van a ser capaces de mantenerse unidas de forma prolongada. La forma de gobierno semipresidencial adopta de nuevo el modelo de coexistencia, algo que se convierte en una constante del sistema político polaco. Así y todo, el sistema político polaco muestra en esta última etapa tendencias hacia la consolidación de sus instituciones. Sin embargo, sigue encontrando dificultades para establecer un sistema de partidos estable. Continúan existiendo dudas sobre la estructura de los partidos políticos, su composición, sus programas, y su durabilidad. Concluimos pues que la consolidación democrática definitiva del sistema político polaco pasa por la definición y estabilidad de las facciones políticas que representan al pueblo en las instituciones políticas. (iv) Rusia y Ucrania Seguramente el primer interrogante que soslayar al analizar cualquiera de estos dos sistemas políticos es calibrar si realmente se trata o no de sistemas democráticos. Son bastantes los indicios que hacen dudar sobre su naturaleza democrática; pero por lo menos cabe pensar que son regímenes en transición a la democracia, lo cual no garantiza que el final sea la consolidación democrática. Rusia y Ucrania han funcionado de facto como democracias semipresidenciales o mixtas “presidencializadas” desde la elección de Boris Yeltsin y Leonid Kravchuk como presidentes en junio y diciembre de 1991 y muchos de los riesgos y problemas propios en este tipo de sistemas han estado, desde luego, presentes a lo largo de todo el periodo de fuerte inestabilidad política sufrido por ambos países durante esta década, y de manera especial en Rusia entre 1991 y 1993 (Smirnov, 1994; Brudny, 1994, 1995; Sergeyev, Belyaev, Biryukov, Dranyov y Gleisner, 1995; Shevtsova, 1995; Hoffmann, 1994, 1995; Beichelt, 1996a, 1996b; AA.VV., 1994; Sharlett, 1993; Holmes, 1994; Motyl, 1994; Protsyk, 1995, 1999; Wolczuk, 1997; Wise y Rown, 1999; Andrew Wilson, 1999; Wise y Pigenko, en preparación). La crisis política rusa, que tenía su origen en la convivencia entre un presidente reformista y un Parlamento dominado por los ex-comunistas, elegidos ambos durante el proceso de apertura política en la Unión Soviética dirigido por Gorbachov, probablemente pudo haber tomado una dirección distinta si el presidente Yeltsin, dotado de una indudable legitimidad democrática, hubiese disuelto la cámara y convocado a elecciones parlamentarias durante 1992, una alternativa que le impedía formalmente la "constitución Brezhnev" en vigor, pero que podía haber reforzado su credibilidad como impulsor de las reformas democráticas dado que el Congreso escogido en 1990 era el resultado de un proceso electoral controlado por el Partido Comunista (Aron, 1993). En cambio el apoyo prestado por la Cámara, que le había concedido poderes especiales por un año en diciembre de 1991 y que anteriormente le había respaldado en la oposición a Gorbachov y en la resistencia al intento de golpe de estado de agosto de 1991, no le llevó a percibir de qué modo estaba legitimando a un Parlamento no democrático ni a percatarse de la potencial amenaza que su ambigua actuación estaba contribuyendo a reforzar. Por otro lado, como muchos de los miembros de la cámara temían perder sus escaños en unas elecciones 32 consejeros, sus ayudantes y sus íntimos intrigan y luchan denodadamente por aumentar su influencia sobre las decisiones del Jefe del Estado (el controvertido papel jugado en Rusia por figuras del "entourage" presidencial como Viktor Ilyushin, Alexander Korzhakov, Anatolii Chubais, Boris Berezovsky y la propia hija de Yeltsin, Tatyana Dyachenko, o la presencia de dirigentes de Dnipropetrovs’k en el entorno de Kuchma) sólo ha contribuido a acentuar este estilo antiinstitucional del proceso político. Otros muchos problemas que Juan Linz ha analizado refiriéndose al presidencialismo han surgido en Rusia y en Ucrania amenazando la estabilidad de la democracia y desencadenando crisis semejantes a las producidas en aquellos sistemas. Para ceñirnos exclusivamente al caso de Rusia podemos mencionar la debilidad de las fuerzas partidistas, el papel del vicepresidente Rutskói en la escalada de la tensión entre los poderes y su propia intervención en los intentos de destituir a Yeltsin, la mediación en el conflicto como poder moderador del presidente del Tribunal Constitucional, las dificultades de Alexander Lebed para canalizar en términos de poder compartido su apoyo a Yeltsin en la segunda ronda de las elecciones presidenciales de 1996 y para mantener su cooperación con el presidente una vez que éste había sido elegido y no podía ser derribado por un simple voto de censura gozando así de plena libertad para actuar en relación a sus antiguos aliados, el impacto del ciclo electoral al realizar las elecciones a la Asamblea con carácter previo a las elecciones presidenciales que ha disminuido el apoyo legislativo al presidente, o los conflictos sobre los procedimientos para resolver las crisis políticas y sus consecuencias (por ejemplo, las discusiones sobre la celebración de un referéndum como medio para resolver las tensiones institucionales ha llevado a conflictos sobre el mismo carácter de su convocatoria o sobre sus condiciones específicas). Por ello ha ido surgiendo en la clase política rusa un cierto consenso, reflejado en la mayor parte de los programas políticos de los partidos que han concurrido a las elecciones legislativas de diciembre de 1999, en torno a la necesidad de realizar algunas enmiendas a la Constitución que reduzcan su perfil presidencialista y establezcan nuevos mecanismos de colaboración entre la Duma y el presidente. A lo largo de los dos últimos años han aparecido en Rusia propuestas de los comunistas (el proyecto de reforma constitucional presentado por Anatolii Lukianov, el ex presidente del Soviet Supremo, en julio de 1998 incluía la simplificación de los requisitos para proceder a la destitución del presidente -eliminando del proceso la formulación de unas bases para el impeachment y la concurrencia de la Corte Suprema-, la extensión del poder parlamentario para intervenir en el nombramiento del viceprimer ministro y los denominados “ministros del poder” -Interior, Defensa, Seguridad y Asuntos Exterioresy para votar la censura a los miembros del gabinete sin que el presidente pueda optar entre el cese o la disolución de la Duma y la pérdida de atribuciones del Consejo de la Federación en los procedimientos de anulación del veto presidencial), como de los propios asesores del presidente Yeltsin (Shakhrai, Satarov, el ex-premier Kirienko, o el mismo presidente del Consejo de la Federación y gobernador de Orel, Egor Stroev) y de sectores moderados (siendo tal vez la más notable la propuesta de pacto para redefinir las relaciones entre ejecutivo y legislativo formulada por Primakov durante la crisis política del verano de 1998, basada en un esquema institucional similar al francés o al polaco) que han intentado impulsar distintas soluciones de compromiso para modificar el marco constitucional. Sin embargo, las dificultades en el procedimiento de enmienda de la Constitución de 1993 y el “interés institucional, por usar el término de Elster, desarrollado por todos los actores políticos han bloqueado hasta ahora la necesaria reestructuración del sistema semipresidencial ruso36. 33 2. Sistemas de gobierno de tendencia presidencial parlamentarizados (i) Colombia y Guatemala Los dos sistemas políticos que he integrado en esta categoría llegan a ella como arranque a un proceso de transición política hacia la democracia en el que igualmente se desea implantar un sistema de gobierno que dé respuesta a la ineficacia de las anteriores experiencias presidencialistas (Valenzuela, 1998). Así, la nueva constitución colombiana de 1991 supone "la primera vez en la historia de Colombia en que no ha habido ni vencedores ni vencidos" (Cepeda y Duhamel, 1994: 637). La situación generada en Colombia desde 1991 invita a la esperanza, a pesar de que la dificultad que sufre casi toda América Latina para la consolidación de la democracia se agudiza en el caso colombiano por los diversos fenómenos de violencia (Hartlyn y Dougas, 1999). Colombia, como algunos de los países latinoamericanos que no he considerado por no haber consolidado su democracia, arrastra un pasado de rígido y fracasado presidencialismo. Esa experiencia negativa impulsó el abandono de este sistema y la implantación de otro que recortase los poderes presidenciales y permitiese un cierto control político del ejecutivo. Se optó por un sistema de tendencia presidencial, en lugar de parlamentaria, quizá para evitar las consecuencias de un cambio excesivamente brusco. Por su parte, Guatemala inició en los meses de abril y junio de 1991 conversaciones de paz con la guerrilla del URNG (Unión Revolucionaria Nacional Guatemalteca); en agosto de 1992 se desarrollaron nuevas conversaciones entre el gobierno y la guerrilla. Este proceso de pacificación se vio fuertemente enturbiado el 25 de mayo de 1993, cuando el presidente democráticamente elegido, Jorge Serrano, dio un auto-golpe de Estado sin contar con el apoyo del ejército. Ante su fracaso, el Parlamento llevó a la presidencia a Ramiro León Carpio que situó a militares en altos cargos gubernamentales. El país recrudeció una guerra civil que ha durado 36 años. Bajo una altísima abstención en enero de 1996 fue elegido presidente Álvaro Arzú. Su primera política fue el inició conversaciones con Ricardo Ramírez, líder del URNG, para construir un proceso de paz. El éxito de las mismas les ha supuesto la concesión del premio Príncipe de Asturias a la Concordia en 1997; el país está por el momento en fase de consolidación democrática. En Guatemala el ejército, bajo una apariencia de legitimidad democrática mediante fraude electoral, ha presidido y gobernado el país desde el golpe militar de 1963. El cuasi-semipresidencialismo se maneja como instrumento que permitirá convivir a los partidos tradicionales, a la guerrilla y al ejército y terminar por consolidar un proceso democrático que inició su transición en 1984. Es innegable que Latinoamérica sufre un contexto socio político que dificulta el desarrollo efectivo de la democracia (Orrego Vicuña, 1985; Nino, 1989; Mainwaring, 1990; Kantor, 1992; Colomer, 1994; Mainwaring y Scully, 1995; Diamond, Hartlyn y Linz, 1999). Así, para Diamond y Linz, las desigualdades sociales y económicas extendidas por el área latinoamericana son incompatibles con el principio democrático de igualdad de derechos y de participación, y ello porque: "la estabilidad democrática es altamente dependiente de la coyuntura económica, entendida no sólo como ininterrumpido crecimiento sino como promoción de la movilidad social y de la constante y amplia mejora en el nivel de vida de la población" (1989: 46). Por otro lado, Anglade (1994) sostiene que para que la democracia liberal se acerque al Estado de derecho es imprescindible la existencia de: a) iguales derechos civiles y políticos, b) mínimos derechos socioeconómicos, c) responsabilidad de los cargos políticos. El análisis que hace de 34 estos tres elementos en los países sudamericanos invita al desaliento; no obstante, Colombia y Guatemala se sitúan entre los países del entorno en que existe mayor cumplimiento de los tres requisitos. Tal y como hemos advertido, esta categoría posee poderes presidenciales típicos de los sistemas presidenciales que, por contra, no se contemplan en los semipresidencialismos: (i) el derecho de veto legislativo, (ii) la convocatoria de referéndum o (iii) el incremento excepcional de poderes en situaciones de crisis. En Colombia el Parlamento levanta el veto con un voto que apruebe de nuevo el texto por mayoría absoluta. En Colombia, dado que todas las decisiones parlamentarias son adoptadas por mayoría absoluta, el levantamiento del veto requiere una mayoría de dos tercios. Respecto de la convocatoria de referendum la Constitución colombiana exige la autorización del Senado para formalizar la consulta, pero la iniciativa y la decisión sobre su realización o no compete al presidente. En Guatemala se entrega la iniciativa indistintamente a Presidencia y Congreso, pero la convocatoria compete al Tribunal Supremo Electoral. Por último, respecto de los poderes excepcionales en el caso Colombiano el presidente, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el Estado de Conmoción Interior "en caso de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía". Con idéntico procedimiento está legitimado para repeler una agresión exterior y para declarar el estado de emergencia -"cuando sobrevengan hechos que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública". La declaración de guerra sin agresión previa compete al Senado (art. 212-215). Todo esto se complementa con la posibilidad que tiene el presidente de ser habilitado, hasta por seis meses, de potestad legislativa por parte del Congreso cuando "la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje" (art. 150.10). Por su parte, el presidente guatemalteco, podrá limitar algunos derechos fundamentales mediante un decreto de consejo de ministros que decrete 'Estado de prevención' cuando se de "invasión del territorio, de perturbación grave de la paz, de actividades contra la seguridad del Estado o calamidad pública". Por encima de esta declaración se sitúan los Estados de alarma, calamidad pública, sitio y guerra. Importantísimo para comprender este sistema de gobierno es la existencia de refrendo ministerial de todas las decisiones presidenciales (art. 115 de la Constitución colombiana y 194.c de la guatemalteca). Ello ni elimina la jefatura de gobierno, ni la suprema autoridad administrativa del presidente, pero genera un responsable político distinto al presidente. De esta manera la dirección de la actividad política compete al presidente, pero al que el Parlamento puede exigir responsabilidad es el ministro del ramo. Todas las variables del sistema electoral presidencial coinciden excepto el espacio interelectivo, que es excesivo en el caso guatemalteco (Cuadro 7). Por otro lado, la elección presidencial y la general no son concurrentes en el tiempo, si bien en Colombia, pese a no celebrarse de modo conjunto, se celebran en el mismo año porque la duración de los mandatos presidencial y parlamentario coinciden. Respecto de los beneficios que el mecanismo de doble vuelta genera en la legitimidad presidencial y, sobre todo, el aporte excepcional de votos que recibe el ganador en la segunda vuelta se dan también en los SMGTP parlamentarizados. Pero, a diferencia de lo que acontece en los sistemas semipresidencialistas, el partido del vencedor obtiene mejor resultado en las elecciones generales que su 35 candidato en la primer vuelta de las presidenciales (Cuadro 8). Posiblemente algo tendrá que ver el que los SMGTP parlamentarizados manejan un sistema de partidos muy cercano al bipartidismo, tal y como refleja en índice del número efectivo de partidos (Cuadro 9). Lo habitual con sistemas electorales de doble vuelta es que los principales candidatos presidenciales, ya en primer vuelta, estén por encima de su partido. Ello supone que desde el inicio ya hay voto estratégico. Pero ni en Guatemala ni en Colombia se ha producido esto en las últimas elecciones. En el caso colombiano la explicación de una diferencia favorable al partido puede estar en el hecho de que en las elecciones generales el PL (Partido Liberal) alcanzó la mayoría absoluta de votos y escaños y, en cambio, el segundo candidato más votado en las presidenciales, Andrés Pastrana Arango del PSC (Partido Social Conservador), atesoraba un prestigio personal muy superior al de su partido -obtuvo dos meses antes un 27.8% en las elecciones generalessiendo un serio oponente a las aspiraciones de Samper y el PL al separarles en primera vuelta sólo tres décimas y finalmente menos de dos puntos. Algo similar ocurrió en Guatemala donde el candidato del Frente Republicano perdió las elecciones presidenciales por un escaso 2.5% mientras que su partido distaba casi 20 puntos del Partido de Avanzada Nacional del presidente Arzú. Por último, los escenarios de coexistencia por diversidad entre las mayoría presidencial y parlamentaria son difíciles porque (i) la cercanía de las elecciones presidencial y parlamentaria dificulta el cambio de escenario político y la subsiguiente posible divergencia de las mayorías. Pero además, (ii) la separación entre los poderes legislativo y ejecutivo es mayor que dentro de un sistema semipresidencial, luego aunque se diera esa divergencia los efectos serían menos acusados por la escasez de zonas de contacto entre ambos poderes. Sin embargo, Guatemala vivió un escenario de coexistencia tras las elecciones de 1990 en donde el presidente electo, Jorge Serrano Elias, disponía de un apoyo parlamentario compuesto por los dieciocho diputados de su partido sobre un total de 116 diputados. Él obtuvo en la segunda vuelta de las presidenciales de 1991 el 65% de los votos; pero en cambio su partido el Movimiento para la Acción y Solidaridad (MAS) quedó segundo, con un 24.20% de los votos, tras la Unión de Centro Nacional (UCN) que disponía del 35% de los escaños de la Asamblea. El presidente quiso salir de la complicación por la vía más fácil y menos democrática, dando un golpe de Estado. El fracaso de Jorge Serrano Elias en su auto-golpe de Estado le deslegitimó totalmente a él y a su partido; pero el sistema soportó la afrenta y continúa incólume desde entonces su proceso de consolidación democrática. 3. Sistemas de gobierno de tendencia presidencial atenuados (i) Uruguay Nuestra opinión es que Uruguay es un sistema mixto de tendencia presidencial atenuada. En otras palabras, sin ser un sistema estrictamente presidencial, es dentro del eje de sistemas de Gobierno el más próximo al presidencialismo; ubicándose por tanto, en función del peso político en el sistema del presidente, dentro de la tendencia presidencial entre las categorías de sistema presidencial y sistema semipresidencial. La figura presidencial cobra tanta importancia que bastantes autores (Powell, 1992; Krsticevic, 1992; Gargarella, 1992; Sartori, 1994b; González y Gillespie, 1994; Mainwaring, 1995; 36 Mainwaring y Shugart, 1997; Buquet et al., 1998) catalogan sin ambages el sistema de presidencial. Sin embargo, el hecho de que exista la previsión constitucional de mecanismos recíprocos de control entre ambas instituciones nos aleja substancialmente del sistema de gobierno presidencial. Intentar desentrañar el sistema de gobierno rige en la República Oriental del Uruguay no es sencillo. La cuestión reviste una complicación bastante mayor de la que a primera vista uno pudiera pensar. No en vano, (i) la literatura tradicional (Powell, 1992; Krsticevic, 1992; Gargarella, 1992; Sartori, 1994b; González y Gillespie, 1994; Mainwaring, 1995; Mainwaring y Shugart, 1997; Buquet et al., 1998) califica al sistema de gobierno uruguayo como presidencial, (ii) algunos politólogos uruguayos (Correa Freitas, 1997, 1999; Brito, 1998; Mieres, 1999) califican al sistema de presidencialismo atípico o de semipresidencialismo y (iii) constitucionalistas de la academia uruguaya (Risso Ferrand, 1997; Durán Martínez, 1997) mayoritariamente afirman el carácter parlamentarista de su modelo de gobierno… Seguramente, lo único claro de tanta contradicción es que las relaciones entre su poder ejecutivo y su poder legislativo son atípicas o, siguiendo mi criterio, mixtas. Los defensores de la consideración presidencialista del sistema político uruguayo se amparan en el hecho de que no existe la dualidad entre jefe del Estado y primer ministro que convertiría al sistema en semipresidencialista. Existe exclusivamente la figura del presidente que aúna ambas instituciones. El presidente es elegido directamente por la población, tradicionalmente con el sistema electoral de doble voto simultáneo (Caetano et al., 1992; Mieres, 1994) y desde 1999 mediante fórmula de doble vuelta (González Rissoto, 1999). Además, en la práctica política cotidiana todo el sistema político y toda la articulación político-institucional pivota en torno a su figura; el poder político corresponde al presidente, por mucho que la letra constitucional se lo otorgue a los ministros vía refrendo, él nombra y cesa a los ministros. Incluso, el hecho de que el mismo voto haya servido para dirimir quién es el presidente y qué composición tenía el Parlamento suponía que todas las instituciones son derivación de la elección del presidente. Ni siquiera la reforma electoral de 1996, que modifica la elección presidencial eliminando el sistema de lemas y sublemas y estableciendo la doble vuelta, ha roto esta dinámica puesto que el voto de primera vuelta de presidenciales es a la vez voto para determinar la composición del Parlamento. Hasta la reforma de 1996 todo el sistema político uruguayo estaba vinculado a la figura presidencial. La reforma ha quebrado en parte esa dinámica; pero en lo relativo a los poderes ejecutivo y legislativo parece obvia la preeminencia del poder ejecutivo y la condición subsidiaria y derivada del ejecutivo que tiene el legislativo. Son varias las circunstancias que alejan Uruguay del presidencialismo. La más importante es que (i) no hay doble legitimidad electoral. Hay una única elección para determinar presidente y Parlamento. Se vota todo a la vez, sin distinción de papeleta. Es decir, la composición del Parlamento sale de la elección presidencial. Pero en cambio, parece que, pese a ser el órgano sobre el que gira el sistema político, carece de poderes. Así, (ii) la Constitución exige el refrendo ministerial para todas las decisiones presidenciales. Incluso establece la necesidad de que determinadas decisiones se adopten por voto del consejo de ministros y al presidente le otorga únicamente voto de calidad en caso de empate. Por otro lado, (iii) los ministros nombrados por el presidente deben gozar del apoyo mayoritario de la cámara; es decir, la Constitución exige la confianza parlamentaria tácita para la formación de gobierno. Y además, (iv) existe la posibilidad, prácticamente nunca utilizada (sólo hubo un conato en el primer gobierno tras la dictadura 37 que finalmente no prosperó, si bien el ministro fue cesado), de que el Parlamento censure a uno/s o a todo el consejo de ministros. Otra importante desviación del principio de separación de poderes presidencial es que (v) el presidente tiene poder de disolución parlamentaria. Recogiendo estas indiscutibles contradicciones, los defensores de catalogar el sistema de gobierno uruguayo como semipresidencial, buscan conjugar el talante presidencial que el sistema político tiene en la práctica política cotidiana y la realidad jurídico-constitucional de talante parlamentario que lo atraviesa. Esta catalogación cuenta con el beneplácito de que es cierto que hay un presidente elegido directamente por el pueblo con amplios poderes de facto; e igualmente es cierto que el presidente nombra al gobierno y que este es controlado (hasta la censura) por el Parlamento. Pero, analizadas las seis condiciones necesarias para catalogar a un sistema de gobierno de semipresidencial hay varias que no se dan. La fundamental es que no existe la figura del primer ministro. Es decir, en la República Oriental del Uruguay no hay un ejecutivo de naturaleza dual, elemento sustancial del semipresidencialismo que implica, además, una distribución competencial entre ambos (gobierno y presidente) y que coloca al gobierno como nexo de comunicación entre presidente y Parlamento. La carencia de primer ministro lógicamente supone que el presidente no lo nombra y aquél, en buena lógica, tampoco nombra a su gobierno, sino que es el presidente quien nombra al gobierno. Por lo tanto es un gobierno mas parecido al de un sistema presidencial. Por otro lado, la existencia de la figura constitucional del refrendo indica que, al menos jurídicamente, las competencias pertenecen al consejo de ministros y no al presidente que queda, de este modo al menos en teoría, exonerado de responsabilidad política. No obstante, esa disposición constitucional parece alejada de la autentica realidad política uruguaya en donde, para todos los actores del sistema político, el titular real y efectivo de los poderes es el presidente. Los defensores de la consideración parlamentarista del modelo uruguayo se centran en la letra de la Constitución. Ésta determina que el presidente es exclusivamente Jefe del Estado, que todos los ministros han de contar con el apoyo tácito del Parlamento, puesto que pueden ser censurados, y en el hecho de que las potestades gubernamentales radican en el consejo de ministros y cualquier decisión presidencial es válida, únicamente, si cuenta con el respaldo ministerial. Siendo ciertas esas observaciones, la gran carencia identificativa es que ni existe primer ministro, ni este y/o el gobierno es elegido por el Parlamento. Es decir, el gobierno no nace de la confianza parlamentaria, sino que es fruto de la decisión de un presidente que ha sido elegido directamente por el pueblo. Expresado de otro modo, la elección directa del Parlamento no implica la elección indirecta del gobierno, sino que es la elección directa del presidente la que supone, a su vez, la elección indirecta del gobierno. Aun así, para los constitucionalistas uruguayos el sistema es de marcado sesgo parlamentarista. Sin embargo, no es la primer caso en el que la realidad política y la concepción constitucional son divergentes. En el caso del semipresidencialismo austríaco, irlandés e islandés ocurre lo mismo, constitucionalmente se diseñan sistemas de gobierno semipresidenciales y la práctica cotidiana es parlamentaria. DUVERGER (1986) decidió llamar a esos tres casos semipresidencialismos aparentes. Remedando esa idea creo que el modelo uruguayo, dado que la Constitución tiene poco que ver con la realidad política, puede denominarse parlamentarismo aparente. Además, carecería de sentido organizar semejante parafernalia electiva para determinar un presidente que sea simplemente un jefe de Estado. 38 Por último, el sistema uruguayo guarda significativas similitudes con el modelo israelí, el semiparlamentarismo. Entre las fundamentales está el hecho de que el líder del ejecutivo y el Parlamento son elegidos directamente por el pueblo. En Israel, el primer ministro debe formar gobierno contando con las distribución de fuerzas parlamentarias. Ello le lleva, en no pocas ocasiones, a tener que pactar con una mayoría que no responde íntegramente a su mayoría. Este juego se complementa con un sistema recíproco de control en virtud del cual el gobierno es censurable por el Parlamento y el primer ministro puede disolver el Parlamento. Aunque Uruguay se acerca a esto presenta importantes diferencias. La primera es que los sistemas semiparlamentarios distinguen las funciones de jefe del Estado y las del primer ministro y Uruguay ni tiene dos instituciones ni distingue las funciones. El presidente es jefe del Estado y del ejecutivo. En segundo lugar, el semiparlamentarismo implica que tanto la disolución del Parlamento por parte del primer ministro, como la censura gubernamental por el Parlamento suponen que ambas instituciones se disuelven y hay que volver a realizar elecciones. En cambio, en Uruguay el presidente puede disolver el Parlamento sin tener que cesar él y el Parlamento puede cesar ministros, pero nunca al presidente. En tercer lugar, en Uruguay la elección parlamentaria no es un proceso diferente de la presidencial. Con la misma papeleta se vota en primera vuelta, a un candidato a presidente y a una candidatura de parlamentarios. Por último, la democracia rioplatense concede, de facto, una casi nula capacidad de negociación al gobierno respecto de su líder. Aunque los poderes constitucionalmente parecen pertenecer a los ministros, lo cierto es que es el presidente el que los nombra y los destituye sin que a él le ocurra absolutamente nada, la censura nunca se ha utilizado y los poderes de gobierno son en la práctica poderes de naturaleza presidencial. La conclusión es evidente: (i) El sistema uruguayo es un sistema de naturaleza mixta que no responde claramente a ninguno de los habituales arquetipos manejados. Y aunque la realidad jurídico constitucional uruguaya presente un modelo de corte parlamentarista, es una simple apariencia jurídica. (ii) La realidad política acerca el sistema, sin ambages, a tendencias presidencialistas. Uruguay es un sistema próximo al semipresidencialismo, pero con una mayor preeminencia de su inherente tendencia presidencial. IV. CONCLUSIONES Realmente no creemos que el balance final sean estrictamente unas conclusiones dado que, como hemos advertido desde el principio, este trabajo es el primer envite de un proyecto más ambicioso y será al final del mismo cuando estemos en disposición de concluir algo o de reconocer nuestra ineficacia. Mas creemos que, por ahora, estamos en disposición de avanzar alguna consideración final respecto de los propósitos que nos habíamos prefijado con este trabajo. Nuestra pretensión era doble (i) queríamos apuntar la idea de generar un continuum, de momento unidimensional -relaciones ejecutivo-legislativoy en un futuro tridimensional -integrando el índice del número efectivo de partidos parlamentarios y un índice de medición del poder presidencial-, en el que ajustar los sistemas mixtos de gobierno y (ii) pretendíamos ajustar las características definitorias de algunos de los sistemas mixtos de gobierno de tendencia presidencial. 39 (i) Sobre la ubicación en un continuum de todos los sistemas políticos según el sistema de gobierno: Los riesgos del sistema presidencialista están presentes en todos los sistemas de tendencia presidencial; solo que atemperados por los institutos, de naturaleza parlamentaria o de control del poder presidencial, que intentan, manteniendo la dinámica presidencial, alejar al sistema de los riesgos del autoritarismo tan frecuentes en la historia de los presidencialismos. Sin embargo, creemos que se podría decir otro tanto de los parlamentarismos puros. Su natural propensión al desgobierno y a la ineficacia institucional son evitados por todos los sistemas mixtos de tendencia parlamentaria en base a reforzamientos gubernamentales de naturaleza presidencial. Algo más que evidente en el modelo alemán de canciller. En definitiva, los sistemas mixtos de gobierno son, a buen seguro, menos radicales que los arquetipos extremos -presidencialismo y parlamentarismopor dos razones: (i) por un lado, porque huyen de los extremos del continuum -extremos trufados de problemas de gobernabilidad, de eficacia y, en el peor de los casos, de democraciaoptando por un sinfín de variedades eclécticas que pretenden conjugar las ventajas de presidencialismo y de parlamentarismo y que (ii) buscan acomodar -o por lo menos lo intentanlas relaciones entre el legislativo y el ejecutivo a las tradiciones culturales, políticas y jurídicas de su Estado. Todos los sistemas de gobierno se distinguen entre sí, según el contexto en el que se desarrollen; así por ejemplo, reciben influencias de sus precedentes históricos, de sus sistemas de partidos o del contexto cultural propio. De ahí que exportar de un sistema político a otro el sistema de gobierno, por ejemplo semipresidencial, no sea tan sencillo, ni tan lineal; no siempre va a producir los mismos efectos. Por otro lado, parece obvio a estas alturas de milenio que cualquier sistema de gobierno ambiciona instaurar gobiernos democráticos, estables, efectivos, eficaces y con mecanismos de control. La actual diversidad de sistemas de gobierno busca siempre cubrir todos estos objetivos poniendo el acento en aquellos que su reciente historia haya mostrado como deficitarios e intentando, a su vez, no quebrar drásticamente con la tradición política del país. El resultado no siempre es satisfactorio; pero, sin lugar a dudas, muestra claramente que los arquetipos extremos presidencialismo y parlamentarismo han dejado de ser el referente para convertirse en la tendencia remota. Si quisiéramos integrar las diversas categorías citadas a lo largo de este trabajo en el eje, manejando como extremo izquierdo el sistema de gobierno presidencial, cerca figuraría el caso uruguayo (sistema de presidencialismo atenuado), después los casos de Colombia, Guatemala (sistemas de presidencialismo parlamentarizado) y finalmente, antes de iniciar los sistemas mixtos de tendencia parlamentaria, pero muy próximos a esta tendencia, Francia, Finlandia, Polonia, Portugal, Rusia y Ucrania (sistemas de gobierno semipresidencial). Sin embargo, de este último grupo, tanto en Rusia como en Ucrania hemos observado como la amplia gama de poderes presidenciales atribuidos y utilizados desmarcan a estos dos sistemas políticos claramente del resto de los semipresidencialismos. Ello no hace sino ponernos en la pista de lo que ya es algo más que una intuición; en un espacio bidimensional en el que cruzásemos el modelo relacional de los poderes ejecutivo y legislativo con los poderes presidenciales todos estos sistemas políticos con sistema de gobierno semipresidencial estarían en el mismo cuadrante, pero en lugares significativamente lejanos 40 (ii) Respecto de las características definitorias de los sistemas mixtos de gobierno de tendencia presidencial: A estas alturas de desarrollo de la ciencia política es un lugar común precisar que todos los sistemas políticos son distintos. E igualmente lo es advertir que la comparación nace de la búsqueda de variables coincidentes que permiten explicar otras y configurar categorías. La simple constatación de lo que a diferentes sistemas políticos aleja nunca permitirá crear taxonomías. Es decir, resulta evidente que son múltiples los elementos de divergencia de los diversos Estados referidos en este trabajo y aun de otros no citados; pero se trata de ver más allá de esa obviedad y analizar puntos de encuentro. Igualmente es irrefutable que las diferencias entre un modelo teórico y el diferente devenir cotidiano de los diversos Estados vinculados a ese determinado modelo no invalidan forzosamente al primero. En muchas ocasiones no es sino una constatación de la versatilidad del marco teórico propuesto. Del mismo modo que dos coches idénticos en la misma carretera funcionan diferente puestos en manos de conductores distintos, un modelo relacional entre los poderes ejecutivos y legislativos, incluso ante escenarios similares, puede y debe ofertar prestaciones distintas en cada Estado. Tanto en el coche como en el sistema de gobierno lo que cambian son los actores concretos. Ello nos revela que los sistemas de gobierno ni tienen vida propia ni son automáticos, simplemente muestran tendencias de comportamiento; pero será la pericia del "conductor" la que determinará las concretas prestaciones de cada diseño institucional. Con estas premisas, podemos hablar, por el momento, de tres sistemas mixtos de gobierno de tendencia presidencial: a/ el presidencialismo atenuado, caracterizado por: (i) elección del presidente de la República mediante sufragio universal directo utilizando el sistema electoral de majority-runoff, (ii) gobierno formado por el presidente y los ministros que él nombra, (iii) elección del Parlamento mediante sufragio universal directo utilizando sistemas electorales proporcionales, (iv) los ministros son responsables ante el Parlamento y (v) el presidente tiene capacidad de disolución parlamentaria. b/ el presidencialismo parlamentarizado, caracterizado por: (i) elección del presidente de la República mediante sufragio universal directo utilizando el sistema electoral de majority-runoff, (ii) gobierno formado por el presidente y los ministros que él nombra, (iii) elección del Parlamento mediante sufragio universal directo utilizando sistemas electorales proporcionales y (iv) los ministros son responsables ante el Parlamento. c/ el semipresidencialismo, caracterizado por: (i) existencia de un poder ejecutivo dual, (ii) elección del presidente de la República mediante sufragio universal directo utilizando el sistema electoral de majority-runoff, (iii) amplios poderes constitucionales del presidente de la República, (iv) el presidente nombra al primer ministro y preside los consejos de ministros, (v) el gobierno es responsable ante el Parlamento y (vi) el presidente tiene capacidad de disolución parlamentaria. Además, en cada una de las tres categorías el sistema de gobierno presenta buenos rendimientos en escenarios de sistemas de partidos de multipartidismo limitado; lo cual, de nuevo, nos vuelve a poner en la pista de la necesidad de culminar la clasificación global de los sistemas de gobierno integrando una nueva dimensión de análisis que serían los sistemas de partidos. 41 Cuadro 1 Sistemas de Gobierno Presidencialismo Parlamentarismo Tendencia Presidencial Tendencia Parlamentaria Preeminencia Poder Ejecutivo Máxima Mínima Fuente: Elaboración propia Cuadro 2 Sistema de gobierno semipresidencial Jefatura del Estado Poder Ejecutivo Poder Legislativo Presidente (elección directa) Parlamento (elección directa) (nombra) Ministros Primer MinistroG O B I E R N O Control Disolución (nombra) Fuente: Elaboración propia Cuadro 3 Poderes presidenciales más habituales en los semipresidencialismos 48 comisión Nikula y restringido la participación del presidente en el proceso de formación de coaliciones, también como otorgando al gobierno poderes conjuntos para dirigir la política exterior, es claro que Finlandia está en camino de convertirse en una democracia parlamentaria ortodoxa”. 25. Como las presidencias de De Gaulle, Mannerheim y Jaruzelski permitieron reforzar la confianza de los militares en el régimen, aunque esta ventaja no es exclusiva de las democracias semipresidenciales, como muestra la actuación del rey don Juan Carlos a lo largo de todo el proceso de democratización en España (Pedro Santana Lopes y Durao Barroso, 1980: 23). 26. Según el artículo 123, "representa a la República portuguesa, es garante de la independencia nacional, la unidad del Estado y el funcionamiento normal de las instituciones democráticas, y es, además, comandante supremo de las fuerzas armadas". 27. El bloqueo acerca de la línea a seguir para la revisión constitucional hizo que las alianzas para la elección presidencial de diciembre de 1980, que se habían centrado principalmente en el problema constitucional, permitió al presidente Eanes negociar con los socialistas -quienes después del papel del presidente en la caída definitiva del gobierno Soares eran bastante reticentes a su reelecciónsu apoyo electoral a cambio del rechazo expreso del presidente al uso del referendum como medio para llevar adelante la reforma constitucional y de la renuncia expresa de los socialistas a recortar los poderes presidenciales. 28. Según M. Steven Fish, "El fracaso de Yeltsin en disolver los soviets elegidos en 1990 y convocar nuevas elecciones en el otoño o el invierno de 1991-92 malgastó una magnífica oportunidad para capitalizar la desgracia que el fracasado golpe supuso para las fuerzas del viejo orden. Nuevas elecciones no habrían cambiado a todos los conservadores, especialmente y hubiesen sido celebradas bajo las mismas reglas de 1990. Pero habrían cambiado el aspecto de la legislatura considerablemente..." (1995: 218; Michael McFaul, 1995: 226). 29. Un proyecto que Yeltsin desestimó por reducir las prerrogativas presidenciales y los diputados porque suponía la llamada a unas elecciones parlamentarias en las que presumiblemente perderían sus puestos. 30. En Ucrania los presidentes han tenido un apoyo legislativo sumamente reducido: Kravchuk disponía del respaldo de algunas fracciones parlamentarias pertenecientes a los tres principales grupos representados en la Asamblea (los nacionalistas moderados, los centristas y su propia facción de "comunistas nacionalistas"), pero en ningún caso representaban un bloque sólido, cohesionado o mayoritario; la posición de Kuchma es incluso más débil puesto que las fracciones de diputados que le apoyan apenas constituyen un 15 por ciento del total de los representantes parlamentarios. 31. Según Brudny, "tres rasgos de la estructura constitucional rusa hicieron el conflicto entre el presidente y el Parlamento virtualmente imposible de resolver. Primero, el sistema presidencial ruso, como fue establecido en 1991, pertenecía claramente al tipo de «parlamentarismo-con-presidente»... Como Matthew Shugart ha señalado, este diseño constitucional ha generado inestabilidad donde ha sido usado... Para dificultar las cosas la ley sobre la presidencia no distinguió suficientemente las prerrogativas del presidente y del presidente del Soviet Supremo... Así la ley sobre la presidencia creó dos jefes del estado... En segundo lugar, la ley rusa sobre la presidencia no proporcionó ningún mecanismo para resolver los conflictos entre los dos poderes. Temerosos de un ejecutivo todopoderoso, los parlamentarios rusos negaron al presidente el derecho a convocar referendums o nuevas elecciones parlamentarias o presidenciales" (1993: 85-6). Tampoco era viable la destitución presidencial por la Asamblea. En este sentido no es extraño que en mayo de 1999 fracasara en la Duma el enésimo intento de aprobar el inicio de un proceso de impeachment contra el presidente Yeltsin, una destitución casi imposible si consideramos que, según la Constitución de 1993, debe votar a favor de la misma una mayoría de dos tercios de la Duma y esta decisión debe ser ratificada por el Tribunal Supremo, el Tribunal Constitucional y el Consejo de la Federación (o cámara alta). 32. La reacción del gobierno de dimitir en pleno fue una maniobra táctica para frenar los cambios en la composición del gabinete solicitados por los líderes parlamentarios al presidente Yeltsin. 33. Los grupos o facciones parlamentarias presentaron una serie de candidatos al presidente que escogió a cinco de ellos para que fueran votados de nuevo por la cámara. De entre los tres 49 candidatos con mayor número de votos (Skokov, Chernomyrdin y Gaidar) el presidente nombró al nuevo primer ministro. 34. En el referéndum de abril de 1993 la participación apenas alcanzó el 64,5 por ciento de los electores. De estos una mayoría del 58% renovó su confianza en Yeltsin y un 52 por ciento apoyaron su política económica, pero sólo un 41 por ciento se mostraba a favor de celebrar elecciones parlamentarias anticipadas y un 32 por ciento de convocar una elección presidencial inmediata. 35. Hough (1994a) ha subrayado la defensa de Yeltsin de una concepción populista o plebiscitaria de la democracia, usando la distinción de William Riker entre democracia liberal y populista. El estilo plebiscitario y antiinstitucional del presidente ruso ofrece muchas semejanzas con los procesos que describe Guillermo O'Donnell en su discusión de las democracias delegativas. Para una aplicación concreta al caso ruso Kubicek (1994), Parrish (1998). Para un análisis de algunos de estos problemas en términos de la mentalidad política rusa de sobornost, con todos sus rasgos plebiscitarios y populistas, véase Biryukov y Sergeyev (1993) y Biryukov, Gleisner y Sergeyev (1995). 36. Hay que tener en cuenta que en el rígido procedimiento de reforma institucional establecido por la Constitución rusa de 1993 es necesaria la aprobación de las enmiendas por un voto de dos tercios de la Duma, el voto de tres cuartos del Consejo de la Federación y por los parlamentos territoriales de dos tercios de las refiones de la Federación Rusa. Como ha señalado Thomas F. Remington (1995) el éxito de cualquier reforma “requeriría que un campo político controlara una mayoría considerable en ambas cámaras del parlamento y en dos tercios de los territorios que constituyen la Federación. Siendo realistas, entonces, para emprender un cambio significativo en el equilibrio constitucional entre los poderes, los comunistas necesitarían pactar con yeltsin acerca de una reconcentración del poder perdido ante las regiones, o con las regiones acerca de una redistribución del poder que debilitara a la presidencia. Pero los líderes regionales y de las repúblicas dificilmente devolverán poder al centro federal para hacer más fuertes a los comunistas, y Yeltsin dificilmente abdicará de sus poderes como presidente para conseguir un centro federal más fuerte. En efecto, Yeltsin ha dado derecho de veto sobre la revisión constitucional a cada una de las tres partes en este triángulo de relaciones, de tal manera que puede alinearse con cualquiera de los otros dos actores para bloquear una revisión constitucional favorable al tercero de ellos”. Para un análisis más amplio de las implicaciones del sistema semipresidencial en un marco federal (semipresidencialismo-cumfederalismo) Solnick (1998, 1999), Treisman (1999), Filippov y Shvetsova, (1999). BIBLIOGRAFÍA AA.VV.: "Constitutional Breakdown and Renewal in Russia" recogidos en la revista East European Constitutional Review, vol. 2/3, nº 4-1/1994. AGUILERA DE PRAT, C.R.; MARTÍNEZ, R.: Sistemas de gobierno. Partidos y Territorio. Madrid, Tecnos, 2000. AMORIM NETO, Octavio (en preparación): "Portugal: Changing Patterns of Delegation and Accountability Under the President’s Watchful Eyes," en STRÖM, Kaare; BERGMAN, Torbjorn; MUELLER, Wolfgang (eds.): Delegation and Accountability in Western European Parliamentary Democracies. ANGLADE, Ch.: "Democracy and the Rule of Law in Latin America", en BUDGE, I.; McKAY, D. (ed.): Developing Democracy. Comparative studies in honour of J.F.P. Blondel, SAGE, 1994. 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