Las Políticas culturales en Francia y España : una aproximación nacional y local comparada

Las políticas culturales en Francia y España. Una aproximación nacional y local comparada EMMANUEL NÉGRIER CNRS, CEPEL, Universidad de Montpellier WP núm. 226 Institut de Ciències Polítiques i Socials Barcelona, 2003 2 El Institut de Ciències Polítiques i Socials (ICPS) es un consorcio creado en 1988 por la Diputación de Barcelona y la Universitat Autònoma de Barcelona, institución esta última a la que está adscrito a efectos académicos. “Working Papers” es una de las colecciones que edita el ICPS, especializada en la publicación -en la lengua original del autorde trabajos en elaboración de investigadores sociales, con el objetivo de facilitar su discusión científica. Su inclusión en esta colección no limita su posterior publicación por el autor, que mantiene la integridad de sus derechos. Este trabajo no puede ser reproducido sin el permiso del autor. Edición: Institut de Ciències Polítiques i Socials (ICPS) Mallorca, 244, pral. 08008 Barcelona (España) http://www.icps.es © Emmanuel Négrier Diseño: Toni Viaplana Impresión: a.bís Travessera de les Corts, 251, entr. 4a. 08014 Barcelona ISSN: 1133-8962 DL: 3 Introducción Francia se conoce muy bien como modelo casi paradigmático de centralización del poder y de las políticas públicas. Dicha tradición “jacobina” ha dejado bastante difícil un trabajo de comparación de políticas públicas a nivel nacional. De hecho, cuando se comparan las políticas públicas, la política francesa es presentada como peculiar o bien como una excepción. Tal peculiaridad sería debida a una estructura de las relaciones entre poder y sociedad dentro de la cual se encontrarían los aspectos siguientes: a) un hecho histórico en que la construcción del Estado precedió a la “nación”; b) un hecho sociológico en que la estructuración de las élites a nivel central conduce hacia un grado tal de concentración y de homogeneidad que confirman una superioridad crónica del centro sobre la periferia. c) un hecho institucional en que esta superioridad hace que se confíe en las mismas manos el poder de definir, de implementar y de modificar el contenido de las políticas públicas d) un hecho político en que desde tal homogeneidad y concentración se puede extender el marco de las políticas públicas y asociar, dentro de un marco de poder asimétrico, los intereses sectoriales al desarrollo concreto de un campo de acción pública. Esta definición del tipo francés de políticas públicas ha sido caracterizado sobre la denominación de “jacobinismo”, haciendo referencia al período revolucionario del siglo XVIII. A nivel simbólico, hace también referencia a una cierta forma de continuidad en la relación entre cultura y poder que fue la marca de la fase monárquica (el “mecenazgo”), y la fase moderna de desarrollo de las políticas culturales durante el siglo XX (Wallon, 1991). En un ámbito comparativo, se puede constatar que este modelo 4 francés es muy diferente de otros, aunque se ha intentado imitar, en contextos nacionales diversos, como en Italia, Grecia o Portugal (Dubois & Négrier, 1999). En este artículo se analiza la situación actual de la política cultural francesa, poniendo las bases para una ulterior comparación entre Francia y España. Se empieza con un análisis de la evolución de la política cultural del Estado, con la intención de comprobar, por un lado, las diversas etapas en el nivel del gasto público, en la estructura gubernamental de gestión de esta política y, por otro lado, las variaciones en los objetivos de políticas públicas. Esta primera parte trata también de los tipos de debate académico y político que acompañaron dicha evolución. Por último, se proponen algunas aproximaciones comparativas con el caso de la política cultural en España. La segunda parte de este análisis se centra en el ámbito territorial de implementación de políticas culturales. Se trata de definir el papel jugado por cada nivel de acción pública (ciudades, departamentos, regiones), tanto en términos del nivel de financiación cultural y del nivel de convergencia en el interior de cada ámbito, como en términos del eventual “modelo” territorial de política cultural. También se analiza la estructura de interacción entre los poderes locales y regionales y las instituciones regionales del Estado (las Directions Régionales des Affaires CulturellesDRAC). En este caso también se realizan unas aproximaciones comparativas con el caso español. Este trabajo se presenta en un contexto marcado por nuevas tendencias de política cultural que se debaten en Francia. Se refiere, en particular, a la naturaleza del debate sobre una nueva etapa de descentralización, pasando por una nueva distribución de las capacidades de acción cultural entre el Estado y los poderes locales y regionales. Otra ocasión para desarrollar enfoques comparados. Como la cultura se hizo un campo legítimo de la intervención del Estado 5 Si el debate sobre la idea de definir una política cultural de Estado empezó a finales del siglo XIX, la puesta en marcha de la misma ha debido esperar hasta el inicio de la Quinta República (finales de los años cincuenta), momento de la fundación de un verdadero Ministerio de Cultura. Así, comienzo con el análisis de dicha innovación institucional, y su desarrollo en el curso de cuarenta años de política cultural nacional; para acabar proponiendo unas aproximaciones comparadas con el caso español. Cuarenta años de política cultural De esta innovación (la creación de un ministerio encargado de la cultura), se dice, a menudo, que corresponde a una tradición estatal de marca francesa, y también al hecho gaullista. Según esta tesis, la política cultural a la francesa se debería a un nuevo voluntarismo de Estado, que se habría traducido en dos aspectos: una ampliación del Estado de bienestar hacia la oferta de bienes y servicios culturales; y la voluntad del régimen de controlar un nuevo sector de la vida social. El nacimiento En realidad, aunque esta imagen sea pertinente cuando se comparan diversos países, tenemos que relativizarlo a partir de los elementos siguientes. En primer lugar, el momento Malraux (es decir: la institucionalización de una política cultural de nivel nacional) es el resultado de un proceso histórico más largo, el cual comprende una triple evolución: a) la existencia, desde el inicio del siglo XIX, de una administración para el Patrimonio cultural (monumentos históricos) y para Las Bellas Artes. Esto significa que ya existían elementos de política cultural (Poirrier, 2000). b) el hecho de que el Frente Popular haya contribuido a modificar la posición muy hostil de la izquierda francesa a propósito de la idea de una política cultural central. La izquierda era hostil a la misma 6 argumentando que tal política sería una financiación de los pobres para las prácticas sociales de los ricos (Dubois 1999, 1993). c) el papel de ciertas dinámicas locales y sociales, al acabar la segunda guerra mundial, para reivindicar y apoyar tal institucionalización: las acciones culturales de nivel comunal; el desarrollo de un movimiento social de Educación popular, de un teatro popular (Poirrier, 1998). Esto quiere decir que el ministerio no fue creado sobre un vacío, o sobre la única base de la voluntad de el Estado. En segundo lugar, las condiciones de la creación del ministerio son menos románticas de lo que el “símbolo” Malraux expresa. André Malraux obtiene este ministerio porque las élites gaullistas le rechazaron para encargarse del Ministerio de Información. Así, el Ministerio de Cultura representa una especie de premio de consolación para Malraux. Este hecho explica la improvisación que define las actuaciones de los primeros años del ministerio (Urfalino, 1996). Éste no tiene inicialmente varias responsabilidades, como las relaciones culturales internacionales, la lectura pública, el audio-visual, y todo el sector socio-cultural (Poirrier, 2000). Por lo tanto, es un Ministerio débil en relación con otros como el Ministerio de Educación o el de Finanzas en los aspectos políticos, tiene pocos funcionarios y poca capacidad de influencia. Su gasto es, durante diez años, relativamente débil (0,4% del gasto total del Estado). Esto explica en parte el fracaso del proyecto del Estado de instalar, dentro de cada departamento, una Casa de la cultura. Sin embargo, el “momento” Malraux es, sin duda, un paso fundamental de política cultural, que va a permitir una más amplia movilización por parte de varios actores: artistas, poderes locales, funcionarios nacionales y locales. El Ministerio realizó, en sus diez primeros años, varias acciones relevantes, tales como una modernización de las políticas del patrimonio cultural, para el sustento al cine, una política de desarrollo musical dentro 7 de las veintidós regiones francesas y una política de apoyo a la creación contemporánea. De este periodo, es importante subrayar que estuvo marcado por la emergencia de un consenso ideológico tanto por la derecha como por la izquierda sobre la necesidad de una política cultural y el paradigma de democratización cultural. Los años setenta Después de la marcha del emblemático Malraux, empieza un período de dificultades. La búsqueda de una nueva dinámica, en parte debido a la transformación de las políticas locales en materia de cultura y también a la emergencia de una nueva generación de jóvenes funcionarios dentro del ministerio. Esta nueva dinámica está marcada por la aparición de un nuevo paradigma: el desarrollo cultural, que está más basado en el reconocimiento de la pluralidad de las formas de expresión cultural, es decir, un concepto más horizontal, que en el de democratización, que corresponde a un enfoque más vertical de difusión de la cultura. Pero esta nueva dinámica habría necesitado más gastos públicos, pero, en realidad, el gasto del ministerio permaneció, hasta finales de los años setenta demasiado débil (cerca de 0,5% del gasto del Estado). Desde los años ochenta hasta ahora Este período se caracteriza por un incremento en el presupuesto del ministerio. En un año, Jack Lang, nuevo ministro emblemático de la Cultura, obtiene la duplicación del gasto cultural. El objetivo político es llegar al 1% del gasto del Estado. Estos nuevos recursos permiten un crecimiento de todos los sectores culturales, y también desarrollar nuevas relaciones contractuales con las colectividades locales y regionales. Entre 1982 y 1995 fueron firmados más de 1.700 contratos que representan más de 200 millones de euros; el 70% de ellos se firmaron con las ciudades. 8 Las orientaciones por sectores cambian. La tabla 1 permite observarlo: por ejemplo, decrecimiento del patrimonio, crecimiento del desarrollo cultural. En paralelo, la política cultural se establece sobre un triple paradigma: a) una política reglamentaria de tipo no liberal, a través, por ejemplo, del precio único del libro, y una política de grandes obras en equipamientos, sobre todo en París; b) una política constitutiva, es decir, de creación de nuevas instituciones culturales a través de la creación de Direcciones Regionales del Ministerio de Cultura (las DRAC) dentro de cada región (Bodiguel, 2000); c) una política que reconoce nuevas prácticas culturales legítimas como, por ejemplo, la moda, el rock, el rap, la gastronomía, etc., y que reconoce también la dimensión económica de la política cultural (Mollard, 1999). Tabla 1 Distribución interna del presupuesto del Ministerio de Cultura (en porcentajes) Dominios 1965 1973 1983 1996 Archivos 3,02 2,95 1,78 1,07 Arquitectura 0,32 0,14 15,39 12,77 Patrimonio 51,92 21,86 11,99 14,35 Museos 7,27 8,38 11,42 10,51 Artes plásticas 4,21 11,86 3,94 4,80 Teatro 18,60 15,32 12,01 9,17 Música y Danza 7,81 15,96 16,57 15,96 Cine (salvo Fondo de sostén) 0,06 0,77 3,49 6,04 Desarrollo cultural 0,00 2,05 14,26 11,73 Administración general 3,26 7,73 9,16 8,76 Total 100 100 100 100 Tabla 2 Presupuesto del Ministerio de Cultura (2001) 2.500 millones de euros (0,98% del presupuesto general del Estado) —gastos corrientes: 78% —inversiones: 22% 9 Esta política fue criticada por la intelligentsia de la derecha y de la izquierda por varios motivos en relación al concepto de “todo cultural” (Fumaroli, 1991), es decir una ampliación excesiva de la noción de cultura, o de falta de lógica “de izquierda” (Schneider, 1993). Sin embargo, este muevo modelo fue más o menos asumido hasta ahora por los gobiernos siguientes. A través de este análisis cronológico, se puede ver como se acumulan varias peculiaridades: a) La política cultural del Estado francés se hizo progresivamente imperativa por cada Gobierno contemporáneo, independientemente de su pertenencia política, aunque la derecha, desde un punto de vista financiero, tiende a reducir los gastos, especialmente entre 1993 y 1997, y también desde hace un año. b) El actual gobierno acaba de reducir, por primera vez desde hace seis años, la parte del gasto del Estado correspondiente a cultura, a pesar de las promesas del candidato Chirac. Se trata de un decrecimiento de cerca del 5% que podría limitar los márgenes de maniobra del ministerio. c) Los paradigmas de acción (democratización, desarrollo cultural, dimensión económica de la cultura) son más acumulativos que alternativos. Esto tiene en consecuencia una ampliación de los objetivos de la política pública que supera el crecimiento de los recursos para alcanzarlos. -Los sectores de intervención son más numerosos hoy que ayer, pero algunos quedan fuera de la competencia del ministerio, como las relaciones culturales exteriores y la enseñanza artística y cultural. -El ministerio tiene una influencia importante sobre otros actores públicos y privados de la cultura, pero en lo sucesivo no puede actuar solo. La contratación, el partenariado, el financiamiento cruzado son la regla diaria de su acción. 16 recursos diversos. b) este reconocimiento se estableció a partir de principios relativamente convergentes: -la intervención cultural del Estado no tiene ninguna prioridad estética, artística, ni tampoco defiende ninguna jerarquía entre culturas. Se plantea dentro de un marco básicamente liberal y plural. -dicha intervención persigue, a la vez, objetivos industriales, de desarrollo artístico y de democratización cultural. Se plantea sobre la convicción de que el mercado no puede constituir el único principio de organización de la vida cultural y de sus prácticas sociales. Siendo liberal, la política cultural no es, sin embargo, neoliberal. c) con el objetivo de dar una legitimidad simbólica a un ministerio relativamente frágil dentro del marco gubernamental, se puede notar el recurso a personalidades a menudo emblemáticas, cuyos perfiles individuales parecen específicos; por ejemplo Javier Solana, Jorge Semprun en España (Rubio, 2003) ; André Malraux, Jack Lang en Francia (Hunter, 1990). Estos perfiles se basan en “cualidades individuales, como la fama, o bien una conexión directa con el Presidente (del Gobierno, de la República), entre otras. Las formas de crítica de la legitimidad de la política cultural son parcialmente divergentes. En el caso de Francia, donde la extensión del dominio de intervención pública cultural ha sido muy fuerte, dicha crítica ha sido dirigida hacia los excesos o a los efectos perversos de este proceso. Se trata de la crítica del “todo cultural”, o de la sospecha ante una estética oculta de Estado (Fumaroli, 1991), a través de una tendencia, aquí considerada culturalmente perversa, de institucionalización política. Este tipo de crítica a la legitimidad está menos presente en España, donde el dominio de intervención cultural pública queda más limitado, especialmente por lo que se refiere a las nuevas formas de creación artística2. Además, mientras que en Francia la política cultural ha dado lugar a una profusión de 17 debates académicos, a numerosas tesis doctorales en varias disciplinas, y a polémicas públicas en España existe, por el contrario, un cierto vacío, ya sea en términos de formación, ya sea en términos de dinámica de debate político o académico (Rausell Köster, 1999). En España, la crítica hacia la legitimidad de la política cultural (nacional) tiene su precoz origen en las Comunidades Autónomas “históricas” (especialmente Cataluña y País Vasco), mientras que no fue nunca expresada en términos parecidos en Francia, ni en las Regiones ni en las ciudades. La crítica ha quedado limitada al campo intelectual, y no fue retomada por los partidos políticos, excepto en algún caso de partidos de extrema derecha (Bressat, 1999). La crítica de fondo sobre el “punto muerto” de la democratización cultural, que permanece de forma estructural en Francia, se acompaña del reconocimiento de un cambio de paradigma de las políticas culturales que se opone en parte a las tesis de Pierre Bourdieu en términos de “distinción”. Esta “crítica de la crítica” se apoya sobre los cuatro fenómenos siguientes (Rodríguez Morato, 2001) : a) la diversidad de los objetivos: ya no se trata sólo de la protección de un patrimonio o de la defensa de las artes, sino de diversidad artística, de promoción social y territorial, de globalización. b) la ampliación de los espacios de intervención, desde los profesionales tradicionales hasta los sectores comerciales, industriales, pasando por las actividades informales, amateurs, etc. Las cuestiones se extienden también hacia nuevos retos: derecho, fiscalidad, tecnologías, política comercial. c) la complejización del mundo cultural en el cual la política interviene. Se trata de varias formas de interpenetración entre mundos artísticos, del ocio, de lo “informal”. d) las formas de implementación de las políticas culturales son cada vez más complicadas (diversificación de los instrumentos y programas) y más estratégicas: los poderes públicos deben integrar 18 demandas e intereses que provienen de sectores cada vez más diversos en el campo de cultura (creadores, empresas, intermediarios, fundaciones, asociaciones, etc.). Estas diversas formas de crítica hacia la política cultural tienen consecuencias bastante diferentes en ambos países. En España, han hecho legítimo el nivel subnacional en la definición y organización de políticas propias, especialmente a nivel de las Comunidades Autónomas. Han dado también a las fundaciones privadas o semipúblicas un papel importante en la financiación cultural. Este fenómeno, que podría ser comparado con los casos italiano (Dal Pozzolo, 1999; Alcaud, 2003) o portugués (Coelho, 1999), queda poco desarrollado en Francia. Finalmente, se puede remarcar que, en ambos países, una misma crítica concierne un doble fenómeno: la excesiva concentración en la capital del país (Madrid, París) y el peso excesivo de políticas de inversión en grandes equipamientos o manifestaciones (exposiciones prestigiosas, equipamientos de cultura de élite, centros de arte, colecciones, etc.) sobre políticas estructurales hacia las prácticas sociales de la cultura y las artes. Estas aproximaciones comparativas se han concentrado a nivel nacional. Pero una de las dificultades de dicha comparación parece ser la diferencia de estructuración de las políticas en un enfoque territorial. Se trata, por un lado, de una cierta forma de homogeneidad territorial en términos de políticas públicas, y de estructuras sociales y políticas (aunque precisamente, tal homogeneidad tiene que ser cuestionada) y, por otro lado, de un hecho diferencial a propósito de las mismas variables. Entonces se podría plantear, para futuras investigaciones, formas asimétricas de comparación (por ejemplo entre Francia y Cataluña), o proyectos comparativos a nivel subestatal. Este segundo aspecto se analiza el siguiente apartado. La descentralización cultural Francia forma parte de los países cuya forma de gestión de las 19 políticas culturales puede ser definida como descentralizada. Es decir, que dentro de un marco unificado, algunas competencias y la mayoría de los medios públicos se gastan a nivel local y regional. Este modelo, que comparten países como Holanda o Portugal, es bastante distinto del modelo federal (Alemania, Suiza), del modelo denominado “regionalizado” (Italia, España), o del modelo de delegación llamado “Arm’s Length” inglés. Después de haber analizado la estructura de las políticas culturales dentro de un marco descentralizado, desarrollaré unas reflexiones comparativas entre Francia y España. La cultura en un ámbito descentralizado Tabla 4 Gastos culturales del Estado y de los gobiernos territoriales (miles de millones de euros)* Estado** 5,48 Ministerio de Cultura 2,44 Ministerio de Educación 1,36 Ministerio des Asuntos Exteriores 1,03 Gobiernos territoriales*** 5,34 Municipios 4,27 Departamentos 0,77 Regiones 0,24 *cifras 1996 para los gobiernos territoriales y 1999 para el Estado **excepto ayudas a la prensa y fondos especiales para audiovisual y cine (total no integrado al volumen: 2.500 millones de euros, contribución fiscal TV incluida) ***una gran parte de la financiación intercomunal (cooperación entre municipios) no está incluida en este cálculo Empezaré por una visión panorámica de los gastos culturales públicos en Francia. Del total del gasto cultural público, el Estado se queda aproximadamente la mitad. Esta mitad se reparte entre los ministerios de Cultura, Educación, Asuntos Exteriores y otros, de forma desigual. La parte del Ministerio de la Cultura representa algo menos de la mitad de dicho presupuesto (Tabla 4). Entre las colectividades locales, los municipios representan la parte 20 dominante, con un gasto global de más de 4.000 millones de euros, es decir el doble del gasto del Ministerio de Cultura. Los departamentos (comparables a las provincias españolas) tienen un gasto global de 800 millones de euros anual, aunque hasta ahora son las únicas colectividades que se han aprovechado de una descentralización de parte del Estado. Esta descentralización se aplicó a los archivos y los sistemas de lectura pública. Las regiones, mucho más jóvenes, tienen un gasto global de 240 millones de euros. Por el momento, la descentralización cultural no es tanto un sector de transferencia de competencias jurídicas como un asunto de dinámicas de políticas públicas. Es decir, que las colectividades locales tienen pocas obligaciones de invertir en el campo de la cultura. Sin embargo, se puede decir que desde hace veinte años todas han desarrollado políticas más o menos completas, más o menos fuertes y ambiciosas. Al observar la evolución de los gastos locales en el campo de la cultura, podemos comprobar que los años ochenta han pesado mucho sobre el crecimiento de estos gastos, debido en gran parte al propio crecimiento del gasto del Estado. El hecho de que el aumento del gasto estatal se materializó a través de un gran número de contratos entre el ministerio y las colectividades explica esta especie de “efecto de palanca”, y también, por lo que se refiere al contenido de las políticas, un cierto efecto de estandarización de las políticas locales. Sin embargo, las colectividades no han llegado a un mismo estilo de política, según el tipo de colectividad, el nivel demográfico y el estilo político. Es por ello que se hace necesario examinar cada nivel por separado, y después analizar las relaciones entre ellos y la direcciones regionales del Estado. Los municipios Los municipios juegan el papel más importante en cultura. Pero esta es una aproximación global, que habría que matizar, ya que existen, según 21 los municipios, muchas variaciones. Tabla 5 Gastos culturales de los Municipios de más de 10.000 habitantes (1996) Millones de euros Euro por habitante Esfuerzo cultural % Gasto total 3.589 135 8,6 Gastos corrientes 2.942 111 9,9 Gastos de inversión 647 24 5,4 *esfuerzo cultural: porcentaje de gastos culturales sobre el gasto total Un primer nivel de diferenciación se da entre los municipios de menos y de más de 80.000 habitantes. El nivel de financiación en cultura aumenta en función del número de habitantes. Los municipios de menor tamaño, hasta 80.000 habitantes, presentan gastos muy variables en cultura, desde gastos casi nulos hasta un gasto del 10% o más. Este gasto viene determinado por la presencia o la ausencia de un líder político interesado en cultura. Tabla 6 Gastos culturales de algunas ciudades de más de 80.000 habitantes Ciudad MF MF F/hab. F/hab. % gasto % gasto 1993 1996 1993 1996 1993 1996 Aix en Provence 143,6 150,3 1.160 1.213 13,4 11,8 Amiens 176,9 122,2 1.342 927 13,0 9,5 Angers 150,7 120,6 1.066 853 14,1 11,0 Avignon 178,9 200,1 2.058 2.302 15,5 16,6 Bordeaux 598,0 691,4 2.843 3.287 25,7 28,2 Brest 125,6 137,0 849 926 11,9 15,0 Clermont-Ferrand 112,5 197,4 826 789 9,5 11,3 Dijon 172,2 236,5 1.174 1.612 14,0 18,1 Grenoble 243,1 248,6 1.612 1.649 15,8 14,2 Le Havre 145,5 87,0 743 444 8,1 4,8 Lille 215,3 206,9 1.247 1.202 10,8 12,1 Lyon 681,4 668,6 1.640 1.609 17,8 20,1 Marseille 632,4 692,6 790 865 8,5 8,0 Montpellier 190,2 234,1 914 1.125 9,9 11,6 Nancy 205,2 217,2 2.066 2.186 25,6 12,0 Nantes 329,0 299,2 1.343 1.221 13,2 10,5 Nice 460,8 461,1 1.346 1.347 11,7 10,6 Nîmes 336,7 194,4 2.621 1.513 21,9 9,8 22 Paris 1.892,7 1.763,2 879 819 6,7 6,1 Perpignan 129,2 78,0 1.219 736 13,6 7,3 Rennes 195,4 191,3 989 968 10,8 10,8 Strasbourg 411,3 561,0 1.630 2.223 19,3 26,2 Toulouse 508,5 602,5 1.418 1.680 13,8 14,5 Promedio (excepto París) de la ciudades de más de 80 000 h. 196,8 191,6 1.255 1.199 12,9 8,7 Nota: esta tabla, disponible a partir de datos del DEP (Ministerio de Cultura) sobre los gastos culturales en 1996, no integra (sino muy marginalmente) el esfuerzo cultural consentido por las intercomunalidades. Por ejemplo, tendría que tener en cuenta, para el caso de Montpellier, más de 7 millones de euros anuales que corresponden a los gastos asumidos por el District de l’Agglomération Por encima de los 80.000 habitantes, el gasto cultural llega (excepto en casos muy raros) al menos al 10% del gasto global, como se puede comprobar en la Tabla 6, sobre las cifras de algunas ciudades de más de 80.000 habitantes. Algunas han llegado a un nivel verdaderamente espectacular, como por ejemplo Burdeos o Estrasburgo. Pero se debe tener cuidado con la interpretación de estas cifras. Por ejemplo, respecto a la cifra relativamente baja de Montpellier debe tenerse en cuenta el hecho que una parte muy importante del gasto municipal fue transferido hacia el Distrito de Montpellier, es decir, la institución metropolitana. Se trata de más de ocho millones de euros por año. Este mismo tipo de fenómeno explica el abaratamiento del gasto cultural en Nancy. Entre las funciones más financiadas por las ciudades se encuentran: -la conservación (patrimonio, museos) -la formación (educación artística) -la producción artística (en particular la creación de espectáculos, los equipamientos culturales) -la animación cultural (los centros culturales, comparables en Barcelona a los centros cívicos…) Cinco aspectos marcan la situación de las políticas culturales urbanas: -un primer aspecto es la profesionalización de estas políticas, es decir, la influencia de los profesionales sobre la definición y la realización 23 de las políticas. -El segundo, la despolitización, es decir, se ha pasado de una situación, hace veinte años, en la que era legítimo explicar el gasto cultural de los municipios según su orientación política (los municipios de izquierda tenían, en general, un gasto más elevado que los de la derecha) a una realidad actual en la que este factor político ha perdido importancia. En la Tabla 6 se puede comprobar como los gastos culturales más elevados son tanto de gobiernos de izquierda como de derecha. Sin embargo, esa homogeneidad en el gasto no se traduce en la estructura del gasto cultural. Es decir, los cambios de color político influyen sobre los sectores o modos de invertir en el campo cultural de manera diferenciada. -El tercer elemento se trata de un problema territorial, en referencia al coste de la centralidad. Es un problema que viven todas las ciudades que financian equipamientos y acciones culturales que utilizan un público más extenso que el de la sola ciudad. El peso de estas cargas de centralidad es actualmente el tema crucial del debate sobre las nuevas instituciones de cooperación urbana. -El cuarto, un problema sectorial, es decir, la coordinación entre los sectores dominados por lógicas profesionales y el sector asociativo. Se trata de un problema de gestión de la diversidad de actores culturales sobre un territorio. -Por último, un problema estructural, en el sentido de extensión o de creación del público ante el hecho de que el público cultural queda lejos del ideal de democratización cultural. Los departamentos Los departamentos son las únicas colectividades locales destinatarias de transferencias de competencias culturales, en concreto en lectura pública y archivos. Tabla 7 Gastos culturales de los departamentos, en euros (1996) Millones de euros Euro por habitante Esfuerzo cultural 24 % Gasto total 784 14 2,4 Gastos corrientes 548 10 2,5 Gastos de inversión 236 4 2,0 Los sectores que cuentan con una proporción más elevada del gasto son el patrimonio y la animación cultural. Los gastos culturales están menos marcados por la gestión de equipamientos, que son, a nivel departamental, menos numerosos y más específicos. Además las políticas departamentales deben tener en cuenta la gran variedad de los territorios: urbanos, rurales, peri-urbanos. Deben también tener en cuenta el hecho político: la estructuración del espacio departamental en microterritorios electivos, que son la base de la decisión política. Al contrario de las ciudades, los servicios culturales departamentales no son ante una demanda primaria sino secundaria (lideres políticos locales, asociaciones, profesionales) por parte de los ciudadanos. Además, las políticas departamentales son las que deben hacer frente al reto de desarrollo equilibrado del territorio. Las políticas culturales departamentales están actualmente doblemente amenazadas. Por un lado, por el desarrollo de políticas culturales de las nuevas instituciones metropolitanas, que podrían integrar territorios de influencia departamental; y por otro lado por el movimiento actual de descentralización de competencias estatales, que parecen implicar más a las regiones que a los departamentos. Las regiones El gasto cultural en las regiones es todavía poco homogéneo, debido en parte a que es un nivel de acción relativamente joven. La diferencia entre la región que tiene el gasto más elevado (en euros por habitante) y la región que tiene el más bajo es de 1 a 14 (en España, parece estar de 1 a 2,5). 25 Tabla 8 Gastos culturales de las regiones (1996) Millones de euros Euro por habitante Esfuerzo cultural Gasto total 242 4 2,3 Gastos corrientes 158 3 3,7 Gastos de inversión 84 1 1,4 La región no gestiona equipamientos culturales (excepto casos raros), y desarrolla su política bajo la forma de subvenciones a otros actores: municipios, departamentos, asociaciones, o grupos de gestión de equipamientos culturales. Por lo tanto las regiones no tienen ningún poder ni competencia sobre otros niveles de acción cultural. Esto explica porqué las regiones están a veces acusadas de espolvorear subvenciones sobre el territorio por razones clientelistas, sin orden ni lógica de política pública. El Languedoc-Roussillon podría ser un buen ejemplo de este tipo de política cultural, pero se puede comprobar que esta región es típica de otro modelo posible: la elección de una salida muy específica. Se trata, por ejemplo, de una política a favor de la edición regional, o de las lenguas regionales, o incluso de una política de desarrollo del sector del cine. Pero, en estos casos, la región no tiene tampoco la capacidad de influir sobre otros niveles de acción pública (el del Estado o el de los municipios). La paradoja de la situación actual es que la política del Estado de desarrollar la descentralización quiere apoyarse sobre las regiones, un nivel que no es todavía capaz (excepto raros casos) de asumir tales nuevas competencias. Muchas regiones temen tener que gestionar nuevas competencias sin las transferencias de presupuestos y de personal suficientes. El partenariado con el Estado Desde hace veintitrés años, el Estado ha establecido dentro de cada región una dirección de cultura. Esto es la traducción del concepto francés de “desconcentración”: el hecho de hacer gestionar competencias por niveles territoriales del Estado. 32 sociopolíticas, la comparación interregional conduce hasta una convergencia de estrategias, de herramientas de desarrollo y de principios de intervención. Tal hipótesis, sin duda al menos prematura si no parcial a nivel de las “regiones”, podría ser más probable a escala urbana, tanto en materia de regeneración urbana como de gestión de la diversidad cultural o de desarrollo económico (Bianchini-Parkinson & Bianchini, 1993; Leonardo, 2001; Lorente, 2000). -En la mayoría de los casos estudiados, una de las asignaturas pendientes es precisamente la de articular los objetivos intrínsecos y extrínsecos. Esta articulación no está clara. Por ejemplo, las políticas de valorización turística del patrimonio (objetivo extrínseco) están a menudo en conflicto con intereses estrictamente históricos, científicos o artísticos (Négrier, 2002). La organización de festivales durante periodos limitados puede conducir a una dualización de la vida cultural, y a una sensación difusa de frustración de los ciudadanos el resto del año, etc. La coordinación entre objetivos, como entre varios subsectores de política cultural, da lugar a nuevas herramientas de gestión, de debate o de prospectiva, bajo la forma de Libros Blancos (Zallo, 2001; Bonet, 2002), o de cartas y planes estratégicos para las ciudades. -Finalmente, a escala de las ciudades, se antepone la cuestión crucial de la articulación entre las varias percepciones de la cultura y de las prácticas culturales, desde las formas más académicas hasta las prácticas emergentes, desde los modelos artísticos profesionales hasta la prácticas de aficionados, desde el artísticocultural hasta el sociocultural. Por eso Joan Subirats sitúa el reto cultural no como un nuevo “sector” del gobierno urbano en si mismo, sino como un objetivo transversal entre el ciudadano, el elegido y el profesional (Subirats, 2001). A este nivel se trata también de la capacidad de las ciudades, desde el interior de sus fronteras políticoadministrativas, para soportar las “cargas de centralidad” (por ejemplo, grandes equipamientos) que utilizan poblaciones cada vez más extendidas a través del proceso de urbanización. Los gobiernos urbanos 33 de la mayor parte de ciudades europeas ya están buscando herramientas de cooperación para reducir la presión sobre la gestión local, y probar de ajustar el territorio de la oferta con el de la participación ciudadana y fiscal (Baraize & Négrier, 2001; Faure & Négrier, 2001; Négrier, 2003b; Interart’s, 2002). Conclusión En este artículo se ha planteado la hipótesis de una especificidad francesa en política cultural, tanto a nivel nacional como territorial, y también elementos de comparación para discutir tal “excepción”. El interés de la noción de comparación es el de cuestionar la idea de convergencia en términos relativos. Se plantea la cuestión de las similitudes y peculiaridades que pueden permitir volver, de manera más realista, a cada configuración (nacional o regional) de políticas públicas. Soy consciente de que este artículo sólo es un borrador de ese proyecto comparativo, sobre la base de un doble panorama crítico. Para seguir avanzando, hay que mejorar el conocimiento de las variaciones entre políticas autonómicas y urbanas en España, y plantear un marco comparativo propio. Así el proyecto de investigación podría estar basado sobre tres dimensiones: -La primera, la dimensión de comparación entre regímenes autonómicos de política cultural. Para ello se puede partir de los resultados de programas científicos de comparación intercomunidades, que no han tocado a las políticas culturales sino, por ejemplo, a las políticas de bienestar (Gallego, Gomá & Subirats, 2002). Ellos muestran importantes variaciones entre regímenes, tanto por lo que se refiere a las responsabilidades asumidas por las CCAA, el tipo de modelo de gestión de esas políticas, como también a la naturaleza de las redes de actores. Estas diferencias varían según el sector de política pública. Después de haber comprobado esos contrastes dentro de las configuraciones autonómicas de políticas públicas, los autores plantean la cuestión de las variables explicativas de las variaciones observadas, subrayando al menos dos líneas de investigación futura: una, el impacto del color político sobre 34 el estilo de política autonómica; y dos, la relación entre la configuración de política pública y las estructuras sociohistóricas de cada comunidad (especialmente en términos de capital social). -Este marco analítico parece a la vez muy pertinente para el estudio comparado de políticas culturales, pero también se tienen que subrayar algunas especificidades debidas a la peculiaridad del campo cultural como espacio de políticas públicas. La pertinencia del enfoque comparativo-explicativo está ligado al hecho de combinar variables estructurales (la configuración sociohistórica) y variables “estratégicas” (color político, liderazgo político o sectorial). Esa combinación puede ayudar a dejar un marco decisionista o institucionalista sencillo (generalmente sincrónico y descriptivo) de políticas públicas. -Las especificidades del dominio cultural (incertidumbre superior sobre las fronteras de lo “cultural”, y también sobre la legitimidad de la intervención pública en sí misma en la cultura; diferencias en el contenido de lo que es “cultura”; variaciones internas según los subsectores (por ejemplo, patrimonio/creación; lectura pública/tradiciones regionales, etc.). Esas peculiaridades conducen a tener en cuenta unos aspectos propios. Se trata, por ejemplo, de la importancia de las percepciones de los actores hacia “cultura”. ¿Cómo se construye la legitimación de tal dominio como espacio de política? Aquí se trata de combinar no sólo variables estructurales y estratégicas, sino también de analizar el grado y los procesos de difusión de la “problematización política”. -Más allá de la comparación entre políticas autonómicas, se podría también analizar las relaciones (de competición/de imitación) entre Comunidades Autónomas en su desarrollo de herramientas de acción pública. Dado que las políticas autonómicas fueron “inventadas dentro de un período relativamente corto (los años ochenta), se podría preguntar hasta qué punto y en qué han sido relaciones de importación de fórmulas institucionales y de objetivos entre CCAA. En este sentido, se podrían 35 utilizar herramientas analíticas como “policy transfer” o “isomorfismo institucional” (Powell & Di Maggio, 1991; Scott, 1995). Además, la investigación podría extenderse no sólo hasta la dimensión comparada entre modelos nacionales (Francia y España, por ejemplo), sino también a nivel europeo. -El nivel europeo de comparación podría ser útil al preguntarse si existe un “modelo” sureuropeo de política cultural. De hecho, numerosas similitudes parecen marcar la manera por la cual los países de Europa del Sur, después de la caída de los regímenes autoritarios, se han encargado de la política cultural. A pesar de la experiencia de un Ministerio de Cultura autoritario (el Minculpop en Italia por ejemplo), se generalizó el recurso a un Ministerio de Cultura en cada país. El sector del patrimonio ocupa un espacio sin duda más central, especialmente por la importancia de la herencia antigua y religiosa. Además, por todas partes, la política cultural permanece dominada por una lógica de oferta pública, la construcción de equipamientos, la gestión directa, todo esto distinguiéndola del modelo anglosajón. Sin embargo, los últimos años han dado lugar, en varias áreas, a imitaciones más o menos importadas desde fuera. Por el lado anglosajón, se puede mencionar la gestión delegada a agencias autónomas, el recurso a la lotería nacional para financiar la creación artística o el patrimonio, y el papel de las fundaciones (especialmente de origen bancario). Por el lado francés se puede subrayar la política de precio fijo del libro, el apoyo directo al cine, el uso del 1% cultural. Así, a pesar de ser un espacio totalmente homogéneo, la Europa del Sur puede ser considerada como un “laboratorio”, un espacio de aprendizaje y de transferencia de herramientas de acción pública. En este sentido, se merece cada vez más un enfoque comparado. Notas 1. La palabra “desconcentración” es utilizada, en Francia, cuando la implementación de la competencia está transferida, dentro del marco del 36 Estado, desde el centro hacia la periferia. Al contrario, se utiliza la palabra “descentralización” cuando dicha responsabilidad está transferida hacia un gobierno local o regional. 2. Aquí se podría desarrollar una comparación de tipo socio-institucional (es decir, de relación entre las formas de institucionalización y las estructuras sociales y antropológicas de las sociedades meridionales) parecida a la que se utilizó en el análisis comparado de las políticas sociales en Europa. Por ejemplo, Liebfried (1993) identifica en Europa del Sur una especificidad de estas políticas basada en el hecho de que las estructuras familiares han mantenido un papel más importante en la producción de solidaridades “primarias” hacia una concepción extendida de la familia. Ferrara (1996), siguiendo este paso, comprueba una peculiaridad europea del sur a través del hecho de que, al contrario de lo que ocurre en otros modelos, una fragmentación institucional y, sobre todo, un menor enraizamiento de las instituciones de política social. Este papel de la familia (y más allá del núcleo privado), aquí vista como elemento de resistencia frente a la institucionalización, y también como modo de compensación ante la falta de oferta institucional, podría ser una variable explicativa de los grados de institucionalización de las políticas culturales. 3. Cifras extraídas de “Las cifras de la cultura en España. Estadísticas e Indicatores” Edición 2002, Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, Madrid. Bibliografía ALCAUD, David: “La politique culturelle italienne: étude sociologique et historique de l’invention d’une politique publique. (1861-2002)”, Thèse de Doctorat en science politique, Institut d’Etudes Politiques de Paris, 2003. ARGUELAGUET, Jordi: “La interrelació entre la política lingüistica i la política cultural”, ÀMBITS de Política i Societat, Politiques Culturals: equilibri impossible?, n. especial 19-20, Tardor, 2001, p. 45-48. BARAIZE, François; NÉGRIER, Emmanuel (dir.): L'invention politique de l'agglomération. 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