Análisis del marco institucional de la planificación territorial en España

ANALISIS DEL MARCO INSTITUCIONllL DE LA PLANIFICACION TERRITORIAL EN ESPARA I. EL MARCO TE~RICO DE REFERENCIA En el análisis de una o mación social de e minada, podemos di e en. cia , como es sabido, las es uc u as Económica, Ju ídica-Poli ica e Ideo- lógica. En el seno de la es uc u a económicn (o in aes uc u a) se anuda el conjun 0 de elaciones económicas (sociales), es o es, las inculadas a las ac i idades de p oducción, dis ibución, in e cambio y mnsumo de me - cancias. En una o mación sacia1 capi alis a, se despliegan y desa olian, en una palab a, se ep oducen den o de la es uc u a económica, las elaciones sociales de p oducción, que ienen un ma cado ca ic e de clase, an agó- nicas. Se lle a a cabo asi, la desigual labo de la p oducción, o hablando mis cla amen c, la explo ación de la ue za de abdjo, en la medida en que la clase capi alis a (p opie a ia de 10s medios de p oducción) adquie e la me cancia ue za de abajo (ene gia humana empleada en el p oceso de abajo) ap opiándose luego de pa e del abajo (cie a can idad de p o- duc os) gene ado po dicha uma de abajo, en el p oceso p oduc i o. Es a ap opiación po pa e de la clase capi alis a, del abajo (no pagado) y gcnc ado po la clase abajado a es la que nos pe mi e designa a es as o maciones sociales capi alis as como sociedades basadas en la explo- An ilisis del ma co ins i uciond ... ación de una clase ( abajado a) po o a (p opie a ia de 10s medios de p oducción). Insis imos en el ma cado ca úc e desigual de las ac i idades p oduc- i as y de consumo en la medida en que las mismas no se desa olian aen abs ac o,, --como p e endcn annlizn las las ciencias sociales hu guesas c ~n encionales-, sino que se dan Lajo unas condiciones his il icas y den o de un con ex o conc e o. Median c la ac i idad, como hemos dicho, ambiin desigual, del consu- mo, la ue zn del abajo se ecupe a dia a dia. La adecuada &men nci6n, las ac i idades de descanso, ocio y wali icación, pe mi en que pueda p o- se la ue za de abajo que necesi e en cada momen o la p oducción. La p oducci6n y el consumo con i uyen, pucs, 10s co nponm es es uc- u ales elcmen ales de la in aes uc u a. Y la dis ibudón y el in c cam- bio acili an m cualquie caso la clación en e 10s mismos. La p oduccidn apa ece conlo de e minan c, en Úl i ni~ ins ancia, y es en unciiln de sus cu ac e is icas como sc es udin ú la o mación social y po 10 an o, odas sus es IuCNaS. Según sea el papel que jueguen las dis in as p dc icas p oduc i as (pa - ciaks) en ia ep oducción de las elaciones sociales y 10s medios de pm ducción, se da án unas a iculaciones especí icas de 10s elcmen os es uc- u ales a eiias elacionados, ocosionando el que uno de ellos nciúe como dominan e zn ese nspec o de la p oducción. La ela i a au onomia de elemen os supeses uc u ales se da --den o de una o~maaón social capi- alis a, en la que la in aes uc u a es domim e- en p ác icas p oduc- i as que no esul an básicas a la ep oducción del sis ema. Una o mación social con iene, po 10 an o, elaciones soaales co cspondien es a dis in- os modos de p oducción, incluso cuando uno es dominun e, y jun o a ellas se dan elcmen ns supe es uc u ales quc espondm, no sólo a elaciones sociales exis en es sino ambién a modos de p oducci~n desapa ecidos o miis a unzados.' 11. LA PKODVCCI~N DEL ESPACI02 Al es udia dimensiones cspaciales en una o mación social capi alis a, 1. El m co d ico de de encia, cupues o en o ma ex emadamen e esumida, es 6 basado en in lec u a de 10s exins ma xis ss ap endida de L. Al husse y espo d icnmen e de la San sín esis elabo ada po M. Ha nccke ( e no a 3). Es e en nque se basa inicialmen e en el modelo de Sis emn u bano de M. Cas eiis expues o en P oblema de inues igacidn en sociologia u bana, Siglo XXI, Mad id, 1971. 2. E. Mandel, uAliena~ion e Plani ica iona, Cuhie s B eche, Pa is, 1970. Misis del ma co ins i ucional ... enemos que conside a , den o del ma co de e e encia expues o, que és a se o ganiza po 10 an o en unción de las necesidades de ep oducci611, y den o de és as, según la lógica del sis ema, que, al consis i en la explo- ación de 10s abajado es, man iene en las condiciones mínimas posibles la ep oducción de la ue za de abajo, siendo es os mínimos ele ados an solo según la ue za que 10s abajado es adquie en en la lucha de clases a que se cn some idos. Las necesidades de msn enimien o dc unas elaciones sociales y la edu- cación o some imien o de las pe sonas a es as no mas ( amiliis, escuelas, ocio, e c.), el man enimien o de la ue za de abajo en condiciones éc- nicas adecuadas (consumo, se icios, cuali icación, descanso, e c.), el man- enimien o de una compe i i idad sa is ac o is (luga es de abajos, accesos y dis ibución, se icios, e c.) asi como el bienes a de las no abajado es, de i an del obje i o p incipal de maximización de bene icios de la clase capi alis a. Todo eiio p o oca la necesidad de que las ac i idades mnó- micas (sociales) se o ganicen en o ma a lecuada y que 10s espacios nece- sa ios se p oduzcan ma e ialmen e. La alienación que ca ac e iza el modo de p oducción capi alis a hace que en el p oceso de endencia a la concen ación del con ol social en un núme o educido de capi alis as, su jan con lic os de in e eses en e 10s p opie a ios de 10s medios de p oducción. En es as ci cuns ancias, el espacio se p oduce con a eglo a la co elación de he zas de las dis in os g upos con pode y eniendo como elón de ondo 10s con lic os inhe en es a la con adicción exis en e en e la p i a ización p og esi a de la p oducción, y especí icamen e de la p oducción ma e ial del espacio y el ca ác e social del abajo y del consumo. Es deci , en la p oducción del espacio (au opis- a$, cen os di eccionales o indus iales, ba ios ob e os, explo aciones de ecu sos na u ales, e c.) según las necesidades gene ales de ep oducción del sis ema y 10s in e eses especí icos de de e minados g upos capi alis as en cada caso, en an en con lic o en e si y unos con o os in e eses eco- nómicos de dis in os sec o es y ámbi os, in e eses de abajado es, de con- sumido es, e c. Llama emos, consecuen emen e, p oducción del espacio, a 10s p ocesos po 10s que se es nic u an y o malizan las ac i idades sociales en el espacio, pa a la ep oducción de las elaciones sociales de p oducci6n en una o - madón social. La p oducción del espacio iene po an o de e minada po la co e- ladón de ue zas exis en es y las a iculaciones especí icas que se dan en e las elemen os básicos de las es uc u as que di e enciamos en la Fo mación Social. En iíneas gene ales, la p oducción del espacio se e leja en las dis in as Andi i del muco in i ucional ... I es uc u as de la siguien e o ma, que in en amos ada a en el g á ico que adjun amos y que explicamos a con inuación: I FORMACION SOCIAL IPE Inj aes uc u a. -Den o del p oceso de p oducción se da, como una p hc ica p oduc i a pa dal, la p oducción ma e ial de espacios. Como en oda p oducción, se dan enómenos de explo a idn de 10s abajado es, es a- a a 10s consumido es y 10 que pod íamos llama males de i ados de una p ác ica p oduc i a de ca ác e capi alis a (alienan e). Al se el elemen o básico la p oducción, la p oducción ma e ial de espa- cio~ end á de e minada po las necesidades de las dis in as p ác icas p o- duc i a~ pa ciales y po las ca ac e ís icas especí icas de la es uc u a del sec o de cons ucción y ob as públicas y de la p opiedad del suelo. Ai conside a como elemen o undamen al del uncionamien o de la es uc u a económica, a la ac i idad de la p oducción (P) que de e mina la del consumo (C), podemos di e encia debido a 10s dis in os in e eses en juegn, en e p oducción de espacios pa a ac i idades de p oducción (EP) y pa a ac i idades de consumo (E C). En la medida en que las ac i idades de dis ibución e in e cambio 10 Único que hacen es acili a las elaciones en e 10s dos elemen os unda- men ales, end emos que conside a las en úl ima ins ancia como espacios pa a ac i idades de p oducción y/o de consumo. Anúiixis del nn co i ls i uciond ... Ambos cspacios, an o de p oducción como de consumo, apa ecen como una necesidad de la ciase dominan e pa a con inua la ep odu~ión de las condiciones sociales en que se desa olla la p oducción capi alis a. Y es la oma de conciencia pu pa e de la clase abajado a de la explo ación y la es a a y males gene ados po la p oducción y consu lo de es os espa- cios 10 que 10s si úa en la base de la lucha polí ica. Es uc u a ju ídica-polí ica. - Las necesidades de ep oducción del sis ema, plan ean la necesidad de una gcs ión. Es a necesidad es i hasadn en la di isión del abajo social. A medida que és a aumen a, aumen a am- biLn la necesidad de con a con un equipo de pe sonas capaces de o ganiza y adminis a la sociedad en su conjun 0 a a és de cie os apa e os ins- i ucionales y no lnas que le pe mi an eglamen a su uncionamien o in- e no. Es a unción de ipa écnico esul a imposible de ealiza en una o - mación social capi alis a en la que el con ol de las ac i idades sociales es 6 undamen almen e en manos de 10s p opie a ios de 10s m lius de p o- ducción y no socializados, como co esponde al ca ác c dc la p odncción y al uso o consumo de 10s p oduc os. En es ns condiciones, es a unción o ganiza i a y adminis a i a se o ien- a undamen almen e a ga an iza unas eglas minimas dc juego que se es ablecen en e las jugado es, undamm elmen c la clase capi alis a, sal o en aquellas sociedades en quc 10s usua ios- ahajado es hayan adqui ida a a és cle o ganizaciones p opias, pode su icien e como pa a in c eni en las dccisiones. En de ini i a, nos es amos e i iendo a la co elación de ue - zas en el con ol social de 10s p ocesos o ac i idadcs so iales. A es as ue ~as, de ip0 écnico, se ag ega en las socicdades de clases, una nuc a unción: la de dominación polí ica. Así, sólo cuando, jun a a aquella nnción de ipa écnico-adminis a i a, nace la unción de domi- nación polí ica se puede habla de Es ado p opiamen e dicho." El Es ado cumple es as unciones a a és de una se ie de di isiones je á quicas a las que se ans ie en algunas compe encias y que llama emos espacios adminis a i os. La p oducción dc espacios adminis a i os (DEA) esponde a las nece- sidades conc e as de adminis a , pe o la es uc u a e i o ial undamen al espnnde a la unción de dominacihn polí ica. Es as di isiones se dan en pe íodus his ó icos espccí icos y es án ligadas a la es uc u a de la p o- ducción y la p opiedad de 10s medios de p oducción en dis in os ámbi os 3. M. Ha n cke , Los concep os eleme ales del ma e inli mo hi id~ico, Si& XXT, México, 1972. Análisis del ma co i~ Ii!ucionol ... de Es ado sob e la p oducción del espacio. In e ención es mc u almen e de e minada po la o mación social en que se da. El ma co ins i ucional del planeamien o iene como in egula la p o- ducción de espacios en elación con las necesidades de ep oducción. El ajus- e o desnjus e en e el ma co ins i ucional y es as neccsidades hay que anali- za lo en unción de la co clación de cle zas en e 10s g upos socialcs im- plicados, la in luencia que iene la p oducción de espacios en la ep oduc- ción de !a in aes nlc u a en una de e minada o mación social y la ela i a au onomia que p esen c la supe es uc u a. Ei planeamien o e i o ial cen al en una o mación social capi alis a iene como obje i o básico cgula el c ecimien o eccnómico a a és de la o ganizacidn de ics ac i idadcs económi as (sociales) en cl cspacio, es deci , o ganizando las explo aciones en cadena de cen os y p~ i e ias.~ A es e obje i o esponden 10s planes y polos de desa ollo. En unción de es e obje i o y po an o, subo dinado a 61, se plan ea la o ganización del consumo colec i o, especialmen e pa a acili a la cp o- ducción de la ue za de abajo. Es os dos obje i os plan ean a la sociedad la ne esidad de ges iona la p oducción ma e ial de espacios po medio de la Adminis ación o la inicia i a p i ada. Pa a log a es e p op6si o y dados 10s p ocesos de o - mación de p ecios del suelo cn nues o ma co ins i ucional, la adminis- aciGn a bi a a a és de la l gislaci6n medios de in e ención sob e el p ecio, y la ecupe ación de las llamadas aplus alíasu." O ns unciones que sc asigna la Adminis ación Cen ;.! espec o a la plani icaciún e i o ial es la de sub enciona ylo sub oga se en la Adminis- acidn local pa a el cumplimien~o de 12s cumpe encias icnico-adminis a- i as que le hnn sido con e idas. Es a polí ica cen al no esponde necesa- iamen e a una p oblemi ica u bsna y puede es a o ien ada po c i e ios ideológicos e in e eses polí icos coyun u oles. El con enido de la plani icación e i o ial cn al en una o mación social capi alis a, suele po nn o e e i se a: a) O ganiza el espacio pa a la p oducción (á eas econúmicas, sis e- ma de ciudades, au opis as, dis ibución de la ue za de abajo, e c.) 5. A. Gunde F ank, acapi alism and unde de elopmen io La in~Ame icaa, Mon hly R ui u, Nue n Yo k, 1969. 6. L. B au, M. Ta agó y C. Teixido , <(La e olucidn de 10s p ecios del suc10 sob e la e uc u a u buna de Lé ida. Conside aciones de 10s mecani ~nos ac uanie y de cun ol>>, Com~~nicación a las Reuniones In e naciones dc Economia Regional dcl Se icio de Es udiua del Banco U quijo, Ba celona, 1973. Análisi del ma co ins i ucional.. b) O ganiza 10s espacios adminis e i os y o nlas de ges ión. (A eas me opoli anas, sociedndes mix as ges o as, mancomunidades, e c.) c) Coo dina las ac uaciones cen ales y se i de o ien ación a la ini- cia i a p i ada (planeamien o indica i a a dis in os ni eles, o gnnismos coo dinado es, e c.) d) P epa a la no ma i a ndecuada pa a acili a la p oducción ma e ial de espacios (concesiones, acción subsidia ia del Es ado, sub enciones y polí- icas de alquile es y p ecios, e c.) e) Do a de las condiciones indispensables en cada momen o a la ue za de abajo (polí icas de equipamien o, anspo e público, s unda ds, e cé c a). IV. EL MARCO INSTITUCIONAL ESPAGOL ACTUAL Seguida nen e y con a eglo al ma co de análisis expues o, a nos a enu- me a 10s asgos undamen ales del ma co ins i ucional de la plani icación e i o ial española en el momen o ac ual. Pa a ella, amos a i desc ibién- dolo con a eglo a 10s obje i os undamen ales que hemos expoes o en el apa ado an e io . Es a comunicación p e ende desa olla la idea de que EL MARCO INSTI- TUCIONAL DE LA PLANIFICACION TERRITORIAL ESPAGOLA ACTUAL, GOZA DE UNA RELATIVA AUTONOMÍA EN CUANTO QUE SUPERESTKUC~'UI<A, UIFI- CULTANDO LA GESTI~N DE LA PKODUCCION UL ESPACIOS, SI BIF.N EN LOS ÚLTIMOS AÑOS ESTA TRATANDO DF, ADAPTARSE CON CIERTA RAPIDED A LAS NECESIDADES nE REPRODUCCION ACTUALES DEL SISTEMA, MANTENIÉN- DOSE POR L0 TANT0 EN LAS NUEVAS NORMAS LAS MISMAS CONTRADIC- CIONES INHERENTES A LA FORMACI~N SOCIAL CAPITALISTA, E ÍN,CKO- DUCIÉNDOSE TAN SOLO UNA MAYOR RACIONALIDAD NECESARIA A ESTA hllEVA FASE DE EXPLOTACI~N DEL CAPITALISMO ESPA~~OL. a) O gaizización del espacio pa a la p oducción. El país ha seguida modelos nespon áneosn, es dcci ha desa ollado un sis ema de ciudades con a eglo a in e eses p i ados no coo dinados, siguien- do la lógica p opia del sis ema. La in e ención pública no se plan ea emas básicos7 sob e las con adicciones en e cen os y pe i e ias a dis in os 7. M. Ga i ia, enc cu es a sob e la polí ica cgional del I11 Plann, In u -mncibn Econámicn E pu5olu, n." 465, Mad id, 1972. Adli i del mo co in i ucionnl ... ni eles, el posible desa oiio sin mc opolización, o el dcsa oUo dc zonas pe i é icas sal o pa a se exp opiados sus exceden es po el capi alisme que de en a el pode desde 10s luga es cen des. Al no es a espaldada la Adminis ación po algún ip0 de pa icipa- ción pública 10s obje i os son si cabe más con usos. Sin emba go, 10s ac as undamen ales de la Adminis ación en es e campo, 10s planes de desa oiio, el plan nacional de au opis as, han e olucionado de polí icas de localiza- ción p e endidamen e igidas (pe o sin apoyo su icien e pa a se lo) como 10s polos y pensados pa a una es uc u a de la economia basada en peque- ííos emp esa ios, a polí icas como 10s ejes, á eas y en el u u a 10s planes egionales que pe mi an ajus a se mejo a las in enciones del g an capi al y apoya le con se icios y ayudas inancie as. b) O~~anización de 10s espucios adminis a iuos. La es uc u a e i o ial de la Adminis ación española esponde a una es uc u a ccn alizada decimonónica, en la que impe aban 10s in e eses de las bu guesias locales y una es uc u a económica de i eas con una cie a au a quia, que no esponden a 10s in e eses económicos de endencias mo- nopolis a~ y a la g an mo ilidad y localización de las bu guesias en 10s luga cs cen ales que se dan en la ac ualidad en el país. Los municipios no pueden ges iona su ac i idad económica, pues de- pcndc bdsicam n e de ac o es exógenos. No ep esen an unidades eales de pode ni de ac i idad económicn, ni consecuen emen e pueden au oii- nancia se ni disponen de la capacidad ecnica sdecuada. La polí ica de ane- xiones lnunicipales es len a e inadecuada y la coma calización es algo que oda ia no se isiumb a. Las á eas me opoli anas son el ejemplo mis i a de la necesidad de la adecuación de la o ganización e i o ial, pe o 10s ma cos ins i~ucionales o ecidos has a ahc a son o almen e inadecuados? El p oycc o de ley de Bases de Régimen Local p opone nuc os egi- menes municipales especiales como: -I2luuicipios co 1 núcleos discminados de polslacih. -Llunicipios u ís icos. -En idades municipales de imbi o coma cal. -Municipalidaclcs u l~anas (250.000 habi an es). -Municipalidadcs mc opoli anas. 8. F. A ias, 1,. Fn iqu z dc Salamanca, Al. Roca, aEl iila co o gnniza i o pa a la ges idn u l>anis i a Espsña. Es udio esp~ci ico de las :!.-s me opoli anas de Mad id y Ea clnns,,, Cumuni ación al Semina io sob e as;l:c a d Is Adminis ación U bana de la CI.C.DE., Ciu iad y en-i o io, n: 3, hlad id, 1972.