La eficacia de los planes de igualdad en la inserción laboral de las mujeres

La eficacia de los planes de igualdad en la inserción laboral de las mujeres Marina SumRATs MARTorn * La historia reciente de las relaciones de las mujeres con el mercado de trabajoen nuestro país, ofrece una visión de cambio y evolución intensa y rá - pida de las situaciones y de los criterios políticos y sociales sobre este tema, sobre todo si consideramos las últimos veinte años. Hemospasado de la pervivencia de importantes discriminaciones en el ámbito jurídico laboral, a disponer de una legislación equiparable a las más avanzadas de Europa en la materia. Este estrecho margen temporalha sido también suficiente para hacer evolucionar en el tratamiento y formas de ac - tuación sobre la problemática de las mujeres en el mercado de trabajo; he - mos superado la consideraciónde la igualdad de derechos para llegar al compromiso institucional de la aplicación de políticas de acción positiva, lle - gando incluso a la reflexión sobre la necesidad de aplicar los criterios de la igualdad de oportunidades sobre las políticas generalesde empleo y forma - ejon profesional. No obstante estos cambios, la situación de las mujeres en el mercado de trabajo, a pesar de la innegable mejora, continuaadoleciendo de problemas que las colocan en una situación de desigualdad con respecto a los varones.. Pensemos por ejemplo que el hecho de que aunque la formación profesional de las mujeres hayaaumentado considerablemente no se ha conseguido su - perar el problema de la mayor tasa de desempleo de las mujeres respecto de la de los hombres, incluso en aquellos tramos de población en los que las di - ferencias entre los niveles educativos de hombres y mujeres son casí inexís - tentes; me estoy refiriendo a las mujeres jóvenes que son un colectivo con los índices de paro alarmantes, superior al del colectivo de hombres de la misma edad. Este y otros indicadores similares que persisten, nos demuestran que el * Directora del Instituto de la Mujer. Ministerio de Asuntos Sociales. O U AD~ E Pi o • DF RELACIONES LABORALES, n.0 6. Servicio de Publicaciones. Universidad Complutense. Madrid, 1995 14 Marina Subirías Martor, mundo laboral continua resistiéndose a la plena incorporaciónde las muje - res al empleo y nos obligan a profundizar y reinterpretar una y otra vez los problemas existentes y las posibles soluciones. Desde este punto devista conviene recordar dos consideracionesprevias sobre la incorporación de las mujeres al mercado detrabajo que no podemos perder de vista a la hora de hablar de la aplicación dc políticas y actuaciones que la favorezcan. Una cuestión dejusticia para con las mujeres Este primer argumento está relacionado directamente con las mujeres y el principio constitucional de no discriminación por razón de sexo. En una sociedad como la nuestra en la que la valoración dc las personas, el status económico y social, se encuentra directamente relacionado con la actividad remunerada que se desarrolla, no pueden persistirobstáculos ni le - gislativos ni sociales que dificulten la incorporaciónde más de la mitad de la población, las mujeres, al mercado de trabajo. Obstaculizar que las mujeres puedanparticipar en el trabajo remunerado y continuar colocándolas directamenterelacionadas con el trabajo reproduc - tivo no remunerado, supone colocar a las mujeres en una posición social de la que no sólo se deriva su desigualdad ante el mercado de trabajo, sino una discriminación social que afecta a todos los ámbitos públicos de la convIven - cia social. Es cierto que hemos superado la etapa en la que la desigualdadde las mujeres ante el mercado de trabajo era de origen legislativo, pero no es me - nos cierto que persisten obstáculos de tipo cultural y social que se traducen en una cifras deactividad laboral y desempleo de las mujeres que distan mu - cho de ser igualitarias a las de los hombres. El objetivofundamental de las políticas de igualdad de oportunidades en el mercado de trabajo debe dirigirse a la superaciónde este tipo de obstáculos con el fin deconvertir esa igual - dadreconocida legalmente, en una situación real y efectivamente igualitaria para mujeres y hombres. Una cuestión de eficacia económica. No se puede seguir prescindiendo de las mujeres Este segundo argumento nos lleva a enfocar la cuestión de la plena incor - poración laboralde las mujeres desde un punto de vista más general, concre - tamente dentro del contexto de las políticas dc desarrollo económico y so - eial. Los cambios demográficos recientes que se han producido en los países desarrollados han provocado un envejecimiento de la población. En términos La eficacia de los planes de igualdad en la inserción laboral de las mujeres 15 laborales esto se traduce en un aumento de la población inactiva, cuyo nivel de ingresos y calidadde vida dependerá de la riqueza que genere la pobla - ción activa que, a su vez, está disminuyendo. Por otra parre, si tenemos en cuenta la reciente evolución del mercado de trabajo, en pocos anos Europa será deficitaria en mano de obra cualificada. Lamayoría de los empleos que se pierdencorresponden a puestos poco cua - lificados y los niveles de paro se concentranen colectivos con escasa o ina - decuada cualificación profesional,mientras que se incrementa la demandade profesionales altamente cualificados o de servicios especializados. Desde estas dos orientaciones, la necesidad deaumentar la población ac - tiva y la necesidad de cualificar y/o formar personas capaces de afrontar los nuevos retos que e! mercado de trabajo nos plantea, aplicar políticas de igualdad de oportunidades dirigidas a la formación,cualificación e inserción laboral de las mujeres se convierte en una labor de vital importancia no sólo para ellas mismassino para el desarrollo económico y social general. Existen por tanto, desde el punto de vista de los derechosdc las mujeres y desde el punto de vista del desarrollo económico, poderosas razones para actuar desde las instituciones públicas en favor de la promoción del empleo de las mujeres, actuación que, colocándonos en nuestro entorno de Europa Occidental, en los últimos 20 años, está definida por lo que conocemos por la denominación de Programas o Planes de accionespositivas para la igual - dad. Los programas de igualdad de oportunidades:programas de acción europeos y planes de igualdad españoles Lospro gramas de acción com unitarios La primera alusión al principiode igualdad de oportunidades entre hom - bres y mujeres en el mercado de trabajo a nivel comunitario, la encontramos en el propio Tratado Constitutivo de la ComunidadEconómicaEuropea, fir - mado en Roma e! 25 de marzo de 1957. Este Tratado, en su artículo 119, es - tablecía como obligación de los Estadosmiembros el garantizar la aplicación del principiode igualdad de retribución entre trabajadoras y trabajadores para un mismo trabajo. Aunque esta es la única disposición del tratado en materia de díscrtmina - ción por razón de sexo, el desarrollo de este artículo por parte de las institu - ciones comunitarias supuso el inicio de un proceso encaminado a luchar contra la desigualdad ehtre hombres y mujeres en el seno del mercado de tra - bajo. Este proceso de desarrollo de lucha contra la desigualdad se inició en la Cumbre de París en octubre de 1972, en la que la Comisión sometió al Con - sejo de Ministros un Programade Acción Social que proponía como uno de 16 Marina Subirías Martori sus objetivos: «CYear una situación en la que se asegure la Igualdad entre los hombres y mujeres en el mercado de trabajo de la Comunida4 mejorando las condicioneseconomicas y psicológicas, así como la infraestructura social y peda - gógica». Esta propuesta de la Comisión marcó el punto de inflexión a partir del cual sc ha desarrollado una importante actividad en el seno de la Comunidad para lograr que la igualdad entre mujeres y hombres sea efectiva. A partir de 1975, tras la aprobación del Programa de Acción Social en 1974, la Comunidad fue especificando y ampliando progresivamente el ám - bito de aplicación del principiode igualdad, en principio a través de sus ac - tos legislativos. Sin embargo, pronto fue evidente que la aplicación de las le - yes no basta por sí sola para promover la igualdad de oportunidades en la práctica, por lo que la Comisión, a través de los programas dc acción, puso su empeño en promover acciones concretas destinadas a mejorar las situa - ción de las mujeres, en particular en materia de empleo. El primer programa se desarrolló durante el período 1982-1985. Las líneas generalesde este programa se apoyabande una parte, en el fortaleci - mientode los derechos individuales por medio de la extensión de la legisla - ción comunitaria, y, de otra, en la promociónde la igualdad de oportunida - des en la práctica, en particular por medio de programas de acciones positivas. Además, la Comisión,consciente de la necesidad de asociar las es - tructuras nacionales con esta nueva política,creó en 1982 el Comité Consul - tivo para la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, constituido por representantesde comités u organismos nacionales encargados de la pro - blemáticade las mujeres en cada Estado, que seríanlos encargadosde asistir a cada uno de lospaíses en la puesta en marcha del programa, asegurando, al mismo tiempo, un intercambio permanente de experiencias y acciones im - pulsadas en los diferentesEstados miembros. A finales dc 1985 este programa llegó a su término al mismo tiempo que la Década dc la Mujer de las Naciones unidas y coincidiendocon la adop - ción de las perspectivas definidas en la Conferencia de Nairobi. Todo esto, conjuntamente con la experiencia adquirida por la Comisión así como la eva - luación del Programa Comunitario 1982-1985, llevó a adoptar, en diciembre de 1985 cl segundo programa para el período 1986-1990. Este segundo programa define de una forma más precisa que el primero. cíerto número de medidas específicas relativas a siete áreas distintas de ac - tuación. En relación con el empleo de las mujeres propone medidas desti - nadas a favorecer su acceso y su participación igualitaria en el mercado de trabajo, especialmenteen empleos dondetradicionalmente estaban subrepre - sentadas, así comoacciones en favor de un reparto equitativo de las respon - sabilidadesprofesionales, familiar es y sociales. Durante la vigencia de este segundo programa se desarrollaron numero - sos instrumentos que han contribuido al impulso del desarrollo de la igual - dad de oportunidades. En 1987, la Comisiónpuso en marcha un programa La eficacia de los planes de igualdad en la inserción laboral de las mujeres 17 de ayuda directa al empleo destinado a fomentar y alentar la creación de em - presas por parte de mujeres y promovido por la Red de iniciativaslocales de empleo ILE. Asímismo se crearonuna seriede redes con el objeto de fomentar el in - crementode las acciones positivas, entre las que se encuentran la Red sobre la «Diversificación de las opciones profesionales», la red sobre la <(Acción positiva en el sector privado», el «Grupo de trabajo sobre los altos cargos en la administración» o el «Comité para la Igualdad de oportunidades en radio y televiston», cuya labor ha proporcionado una experiencia considerable a la Comisión y a los Estados Miembros sobre la formulación y la aplicación de acciones positivas. Finalmente en 1988, se puso en marcha la red IRIS, cuyo objetivo es me - jorar la formación profesionalde las mujeres.Esta red está formada por pro - gramas de formación profesional adaptados a las necesidades específicas de las mujeres, cuyo eje principal es desarrollar una metodología de la forma - cion profesional para mujeres e instrumentos de evaluación de la formación profesional, así como fomentar el traspaso y el intercambiode experíencías. Desdeotro punto de vista, el segundo programade accion sirvío para ve - rificar que la igualdad de trato entre las mujeres y los hombressólopodría conseguirse si se realizaban progresosconsiderables que permitan conciliar la vida profesional con las responsabilidades familiares de las personas, por lo que en este contexto se creó la «Red de Servicios de Atención a la Infan - cia», que ha llamado especialmente la atención sobre el hecho de que, de acuerdo con las condiciones actuales, un sistema de servicios de atención a la infancia de calidad, es una de las condiciones previas para una real igualdad de oportunidades ante el empleo de hombres y mujeres. A estos dos primeros programas les ha seguido un tercer programade ac - eton a medio plazo para la igualdad de oportunidades entre hombres y muje - res, aprobado por Resolución del Consejo de 21 de mayo de 1991 para el período 199 1-1995. También este programapone especial atención en clincrementode la participación de las mujeres en el mercado de trabajo, la re - ducción de obstáculos para que esto pueda producirse con especial atención a la compatibilización de las responsabilidades familiares y profesionales de hombres y mujeres y la mejorade la calidad del empleo de las mujeres a tra - ves cíe la plena utilización de su potencial, aunque sin olvidar otros aspectos tales como la participación de las mujeres en los mediosde comunicación o su aceeso a los procesos de decisiones de los ámbitospúblico, económico y social, en los que es necesario trabajar para la creacton del clima social sufi - ciente para que la igualdad de oportunidades entre las mujeres y los hombres sea real y efectiva. 1-lay que destacar que en el marco dc este tercer programa y de los Fon - dos Estructurales, sc ha desarrollado la aplicación de una iniciativa comuni - tana de recursos humanos para el desarrollo de nuevas oportunidades de las mujeres en el mercado de trabajo: la Iniciativa Comunitaria NOW, que ha Marina Subiratr Martori ofrecido a los estadosmiembros, la posibilidad de una cofinanciación de ac - ciones de carácter transnacionaldestinadas a promover programas de inser - ción y promociónlaboralde las mujeres, pero que sobre todo ha permitido profundizar y experimentarsobre nuevas fórmulas y estrategias dirigidas a incrementar y mejorarla presencia dc las mujeres en el mercado de trabajo. El resultado de toda esta lineade actuación ha cristalizado en la expliel - tación del principio de igualdad de oportunidades dentro de las actuaciones en materia de recursoshumanos de la Unión Europea de manera que en la actualidad este principio preside, por ejemplo, todas las aceiones que se de - sarrollen en el mareo del Fondo Social Europeo o en los marcos comunita - nos de apoyo en materia de recursos humanos. En 1995 finaliza el período de vigencia de este tercer programa pero se están iniciando ya los contactos con los Estados miembroscon el fin de ins - trumentar un cuarto programade acción para el periodo 1 996-2000. Toda esta aetuaciónen materia de igualdad de oportunidades desarrolla - da por la Unión Europea desde la Constitución de la CEE a través del Trata - do de Roma hasta la preparación de este cuarto programade acción han contribuido a que el principio de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres,especialmente en lo relativo a su participación en el mercado de trabajo y en los beneficios que produce el crecimientoeconomíco, se haya convertido en uno de los principiosfundamentales de la construcción euro - pea. Los planes para la igualdad de oportunidades de las mujeres enEspaña No obstante, este proceso europeo no hubiera obtenido tan buenos restíl - tados tanto en relación con la sensibilización social como en la mejorade la situación laboral de las mujeres, si no hubiera estadoacompañado de accio - nes dentro decada uno de ¡os Estados miembros. Aunque en la actualidad podemos afirmar que nos encontramos al mis - mo nivel que los países de nuestro entorno, España se incorporó de forma tardía al proceso de aplicación de políticas para la igualdad de oportunida - desde hombres y mujeres. Tras la aprobación de la Constitución Española de 1978, se realizó un importante esfuerzo para adaptar el ordenamientojurídico al principio de no discriminación por razón dc sexo, recogido entre su articulado.Pero, de igual manera que sucedió a nivel europeo, las mejoras legislativas se revelaron in - suficientes en la prácticapara la consecución de una efectiva igualdad de oportunidades tanto a nivel gencral como en el mercado de trabajo. El inicio de la aplicación de las políticas para la igualdad de oportunida - des podemos situarlas en nuestro país en el año 1983, con la creación del Instituto de la Mujer. ElConsejo rector de este Instituto, formado por repre - sentantesde diferentes departamentos ministeriales y seis vocales nombradas La eficacia de lospía ríes de igualdad en la inserción laboral de las mujeres 19 entre personasdestacadas por su trabajo en favor de los derechosde las mu - jeres, fue el encargado de la elaboración del 1 Planpara la Igualdad de Opor - tunidadesde las Mujeres (1988-1990), basándose en un informeelaborado por el Instituto de la Mujer sobre La Situación Social de la Mujer en 1986, y en el mareo del Segundo Programade Acción comunitario. Este Plan fue aprobado por acuerdo de Consejo de Ministros de 25 de septiembrede 1987, y supuso un compromiso institucional de los diferentes departamentos competentes para el desarrollo de losobjetivos y las actuacio - nes recogidas en el citado Plan, de tal manera que representadentro de la po - lítica española, la primera iniciativa integrada, encaminada a crear una red institucional en materia de igualdad de oportunidades, coordinando a todos aquellosorganismos competentes en las diferentesáreas de actuación. Además la influencia del Plan pretendíatranscender del nivel adminis - trativo estatal, de manera que organismos autonómicos e incluso locales, de - sarrollaran actuaciones similares dentro de su ámbitocompetencial, proceso que, de hecho, se ha desarrollado durantetodos estos años, de manera que la práctica totalidad de las ComunidadesAutónomas y un gran número de Ayuntamientoscuentan con su propio Plan. De las diez áreas temáticasen las que se dividía las diferentes acciones de este primer Pian, el peso específicos de los objetivosdirigidos directa o indi - rectamente a la mejorade la situación de las mujeres en el mercado de traba - jo era considerable. Concretamente el área 2.~ se dirigía a conseguir el acceso de todas las mujeres a mayores niveles de información, formación y cultura, el área 3», a crear las condiciones necesarias para fomentar un reparto más equilibradode las responsabilidadesen el ámbitode público y de lo privado entre hombres y mujeres, y el área 62, a diversificar las opciones profesiona - les de las jóvenes, todos ellos temas que repercuten en la incorporación de las mujeres en el mercado de trabajo, además de un área específica, la 7?, di - rigida a reducir la tasa de desempleo femenino y la segregación laboral por razón de sexo, y a mejorar las condicionesde trabajode las mujeres ocupa - das. De la evaluación de este primer Plan, merece la pena destacar diferentes aspectos como es la total adecuación del ordenamiento jurídico al principio de no discriminación por razón de sexo y el desarrollo de acciones positivas en distintos ámbitos, especialmente en la educación, la formación y el em - pleo, así como la creación de servicios específicosdirigidos a las mujeres. Pero especialmentedebemos destacar dos aspectos que nos han permitido avanzar en la aplicación de políticas de Igualdad. En primer lugar, la crea - cion y desarrollo de estructuras administrativas y políticas en las diferentes Administraciones públicas con competencias en materia de igualdad de oportunidades, y en segundo el aumento de la sensibilidad social y, por lo tanto, la paulatina modificación de las actitudes ante la situación de las muje - res. En definitiva, el desarrollo del primer Plan para la Igualdad de Oportuni - 20 Marina Subirais Martori dades,con lo que supuso respecto del desarrollo de estructuras, herramientas y servicios al servicio del principiode igualdad y de la no discriminación en razón de sexo, nos permitió recuperar el tiempo perdido en relación con los paises de nuestro entorno, y nos planteó nuevos retos para el futuro. Tras la finalización y evaluación del 1 Plan, en enero de 1993, también a través de acuerdo del Consejo de Ministros, se aprobó cl II Plan para la Igualdad de Oportunidades de las Mujeres, para el periodo 1993-1995. La experiencia acumulada en el desarrollo del 1 Plan, las orientaciones recogidas en el TercerProgramade Acción comunitario, así como las apor - taciones de los distintos Departamentos Ministeriales implicados y los orga - nismos para la igualdad de oportunidades, nos permitía abordar el II Plan, como un proceso de cambio cualitativo en las políticas de igualdad de opor - tunidades basado en la superaciónde la lógiea que separa el espacio público del espacio privado, a través de los cambios estructurales y culturales necesa - rios. De la misma manera que en el plan anterior, resulta complicado separar estrictamente aquellas acciones dirigidas específicamente a mejorar la situa - ción de las mujeres en el mercado dc trabajo, ya que aunque existe una área que tiene por objetivo equilibrar cualitativa y cuantitativamente la participa - ción de las mujeres en el mundo laboral, muchas de las otras áreas están igualmente relacionadas con la mejora de las condiciones laborales de las mujeres.Así, aspectos relacionados con el incrementode la participación so - cial, el acceso a los puestos de responsabilidad, el reparto equitativo de las responsabilidades domésticas o el aumento de la participación social y políti - ca de las mujeres, por ejemplo, son aspectos que sin duda completan e inci - den en una mejorade la presencia de las mujeres en el mercado de trabajo. En la práctica, la actuación del Instituto de la Mujer y demás organismos implicados en el desarrollo de este plan en torno al mercado laboral, no pue - de definirse sin hacer referencia a un programaque no sólo ha sido la refe - rencia en cuanto a políticas estatales depromociónde empleo para mujeres, sino que ademas nos ha permitido experimentar y poner en marcha nuevas formas de coordinación y actuaciónen el mareo de las políticas de igualdad de oportunidades en materia de empleo. Me estoy refiriendo al programa desarrolladoconjuntamente por el Insti - tuto de la Mujer y el Instituto Nacional de Empleo, en colaboración con veinte corporaciones locales de todo el territorio nacional, en el marco de la Iniciativa Comunitaria NOW. Este proyecto ha supuesto la puesta en marcha de los Centros NOW, desde donde se han desarrollado servicios específicos para mujeres de cara a su inserción laboral, en forma de itinerariode inser - chin, trabajando desde la preformación y definición de su proyecto profesio - nal, hasta la promociónde la actividad emprendedora o la recualificación profesional, aprovechando los recursos propios que ofrecían las oficinas de empleo de las localidades donde estaban ubicados. Al margen de los buenos resultados obtenidos en relación con el número La eficaciade las planes de igualdad en la inserción laboral de las mujeres 21 de beneficiariasatendidas, el desarrollo de las acciones de este proyecto dentro del marco de la colaboracióninstitucional y de la innovaciónque ha definido los proyectos de la Iniciativa NOW, ha permitido poner en marchauna linea de actuaciónque sin duda marcará el futuro de las políti - cas de igualdad de oportunidades dirigidas a la promoción de empleo de las mujeres, y que no es otra cosa que la integración de las políticas de igualdad dentro de las políticas generales del mercado de trabajo, es decir, loque eonocemos con el nombre de /vlainstreaming Elfuturo de las políticas de igualdad en el mercado de trabajo. Reflexiones sobre el mainstreaming Todos estos años de experiencia y todas las acciones desarrolladas para la promoción del empleo de las mujeres, han ido cambiando, como decíamos al principio de este artículo, la orientación y los criterios políti - cos sobre las políticas que deben aplicarse en cada momento. Además,en la actualidadestamosasistiendo a un proceso de evaluación tanto de las formas laborales como de las estructuras sociales en su conjunto, proceso íntimamente relacionado con el nuevo papel que las mujeres queremos re - presentar en la sociedad, es más, muchos de estos cambios requieren solu - ciones que sólo desde una óptica de igualdad de oportunidades podrán adecuarse a las necesidades reales de hombres y mujeres del siglo xxi. Algunos de los cambios y situaciones a los que mc estoy refiriendo po - dríananalizarse en los siguientespuntos: Cambio estructural A nadie se le oculta que detrás de la crisis económica y sobre todo de empleo que estamos viviendo, existe latente un cambio estructural de las formas de producir, de organización del tiempo vital, de las cualificacio - nes, de las tecnologías y, en definitiva, de la forma de vivir y organizar los tiempos de trabajo remunerado, no remunerado y ocio. En esta soeiedad en continuo proceso de cambio, la noción del empleo no puede basarse en una concepción estátiea y tradicional que nos remita a representaciones propias del siglo xix. Por tanto, referirse a la integración de las mujeres en el empleo, no sólo es hablar del aumento de las tasasde actividad y ocupa - cion, sino de la incorporación desde el presente de una lógica futura del empleo, solidariamente repartido y adaptado a los tiempos vitales de hom - bres y mujeres. Integrarse para el cambio, sin olvidar que el futuro no se encuentra sólo en el dominio teenológieo,sinotambién en la emergencia de nuevos sectores vinculados a la atención de las personas, el ocio, el me - dio ambiente, yen general a la mejora de la calidad de vida.