Transiciones democráticas en América Central : 1979-1995

Transiciones democráticas en América Central: 1979-1995 Joan Botella Universitat Autbnoma de Barcelona. Departament de Sociologia. 08 193 Bellaterra (Barcelona). Spain Resumen La naturaleza de las transiciones democráticas en Centroamérica desde 1979 (en sus éxitos y en sus fracasos) requiere modelos mis complejos para el análisis del cambio política. La discusión tradicional sobre 10s pre-requisitos de las democracias debe acompañarse con un análisis preciso de las estrategias de 10s actores políticos. Ademh, la ausencia de una divisoria precisa entre transición y consolidación democrática hace que su capacidad para enfrentarse a 10s problemas sociales y económicos (especialmente en sociedades en que esos problemas, en términos de apre-requisitos)), resultan problemáticos) sea críticamente importante para el propio proceso de transición: su rendimiento (en términos de establecimiento de la agenda y de eficacia) es una condición del éxito de las transiciones. Se sugiere un esquema simple, integrando esos tres tipos de variables. Palabras clave: transiciones democráticas, gobernabilidad, América Central. Abstract. Democratic transitions in CentralAmerica: 1979-1995 The nature of democratic transitions in Central America from 1979 onwards (and both their successes and failures) calls for more complex and large analytical models for the analysis of political change. The traditional discussion about the pre-requisites of democracy has to be accompanied by a thorough discussion of the nature and strategies followed by political actors. Finally, given the absence of a clear-cut separation between democratic transition and consolidation of the new democracies, their ability to cope with social and economic problems (especially in those countries where these issues, in terms of pre-requisites, are scarcely promising) becomes critically important for the transition process itself: their pel-formance (in terms of agenda dejnition and eficiency) is clearly a condition for the success of transitions. A simple framework, integrating these three types of variables, is suggested. Key words: democratic transitions, governability, Central America. 10 Papers 49, 1996 Joan Botella En un texto fechado en 1979, un relevante politólogo latinoamericano, Enrique Baloyra, detectaba solamente dos transiciones democráticas recientes en el continente americano: 10s procesos de cambio en la República Dominicana (1978) y en Ecuador (1979). A la luz de 10s recientes, en aquel momento, procesos de transición vividos en Grecia, Portugal y Espafia, el propio autor se preguntaba si no seria posible que las dictaduras latinoamericanas entrasen en una via similar. En cualquier caso, las dictaduras correspondientes, en sus propias palabras, a ccregimenes tradicionales)) eran las que ofrecian perspectivas más oscuras ante la posibilidad de una eventual transición democrática. Y en este grupo se incluian El Salvador, Guatemala y Honduras; mientras Nicaragua se encuadraba, ya en aquel momento, en el grupo de paises ((en vias de transición))'. Con la perspectiva del tiempo, y tras haber vivido 10s enormes procesos de cambio politico que América Latina ha conocido desde entonces, seria injusto confrontar la hipótesis de Baloyra con las realidades actuales. Y, sin embargo, sigue siendo cierto que 10s paises del istmo ofrecen un panorama distinto, y menos luminoso, que la gran mayoria de Arnérica Latina . Mientras las dictadura~, tanto de tip0 tradicional como de tip0 ccneoautoritario)), han sido derrotadas en la cuasi totalidad del continente, dando lugar a regimenes democráticos, rnás o menos consolidados, pero que en todo caso muestran una capacidad de resistencia mayor que anteriores experiencias democráticas, 10s paises de América Central ofrecen una panorámica distinta. Los estudios recogidos en este volumen de PAPERS ofrecen aproximaciones diversificada a las distintas dimensiones (nacionales o temáticas) de esta problemática global. En todo caso, una primera reflexión se impone: de modo semejante a la distinción entre c(democracias fáciles)) y ((democracias difíciles)) propuesta hace tiempo por Sani y Sartori (Sani, Sartori 1978), ¿cabe hablar de transiciones fáciles o dificiles? 2 Qué condiciones, en su caso, permiten o dificultan que 10s procesos de transición democrática tengan una mayor o menor viabilidad? Más en concreto: podemos plantearnos el problema en tres ámbitos claramente distintos. Por una parte, cabe plantearse qué contextos sociales hacen mis viable (o, por contra, más difícil) el paso de una situación autoritaria a una democracia. El discurso sobre 10s prerrequisitos sociales y económicos de las democracias es uno de 10s más tradicionales, que podemos remitir a 10s trabajos iniciales de Lipset o Rustow. Una segunda dimensión, explorada rnás recientemente (pero con una literatura ya inmensa), es la de las características del proceso de transici6n. Aquí la atención de 10s investigadores se ha concentrado esencialmente en 10s actores de 10s procesos de transición, identificando sus estrategias, la lógica de su interacción, etc. Mientras en el primer ámbito se privilegiaba la comprensión del 1. Ver Baloyra (19 SI), especialmente p. 303-3 1 1 y p. 318. 2. Por America Central nos referimos, en el contexto del proyecto de investigacibn, a 10s países continentales al sur del Canal. El10 excluye 10s casos de Mkxico y Panamá, asi como la rica realidad caribeña. Transiciones democráticas en América Central: 19791995 Papers 49, 1996 11 impacto politico de factores de tip0 socioestructural, en esta problemática la atención se concentra en el plano estrictamente politico. La tercera dimensión (y también la de construcción teórica y analítica mis reciente) tiende a preocuparse por 10s rendimientos del nuevo sistema politico democrático. Dada la centralidad de la cuestión de la legitimidad para un sistema democrático, y dado el hecho de que tras una transición democrática todo sistema politico es ccnuevo)) (rompiéndose pues con la lógica de legitimidad del anterior sistema), la capacidad del nuevo sistema para responder a las demandas y expectativas sociales es un elemento critico para su legitimación. Puesto que, en definitiva, las sociedades no s610 esperan que sus sistemas politicos sean democráticos, sino que puedan enfrentarse eficazmente a la resolución de algunos problemas sociales, esta dimensión adquiere una relevancia central. Seria tentador, por una parte, revisar la literatura sobre las transiciones democráticas en base al énfasis puesto en cada una de estas tres dimensiones. En segundo lugar, y de modo muy esquemático, se podria observar que el ya extenso conjunt0 de casos registrados en 10s últimos veinte aiios podria subdividirse internamente atendiendo al peso relativo de las mencionadas variables en el seno de cada proceso. Asi, de modo intuitivo, cabria sospechar que el razonamiento en términos de prerrequisitos puede ser relevante para comprender 10s casos de Arnérica Central (y 10s mucho menos estudiados del Africa negra); el razonamiento en términos estrictamente politicos podria tener una mayor operatividad en 10s casos cceuropeosn; y que la dimensión ccrendimienton seria de critica importancia para comprender 10s casos de la Europa central y oriental. Sin embargo, un esquema de este estilo seria excesivamente simple y mecánico. De hecho, toda transición se produce en una cierta sociedad, cuyos rasgos estructurales pueden facilitar o dificultar el proceso; en segundo lugar, el camino de la transición es siempre politico, aunque el protagonismo pueda no estar monopolizado por fuerzas politicas (por ejemplo, fuerzas armadas, actores sindicales, movimientos sociales, etc.). Finalmente, todo nuevo sistema politico debe preocuparse por conquistar la legitimación ante sus súbditos en base a 10s modos y contenidos de su acción de gobierno (nada nuevo, en definitiva: ya Maquiavelo habia escrit0 páginas ejemplares acerca de qué debia hacer un ccprincipe nuevo)) para afirmar su dominio). Por consiguiente, necesitamos un modelo integrado, que atienda a 10s tres tipos de dimensiones enunciadas, y que permita a la vez comprender la lógica de 10s procesos reales y, al mismo tiempo, pueda detectar 10s casos cccriticos)), 10s procesos desviantes. Por tanto, es preciso disponer de un instrumento de análisis mis complejo que la simple distinción entre cctransiciÓn)).y ccconsolidación)) democráticas, la atención a la pervivencia política o no de 10s exponentes del antiguo régimen, o a la fidelidad o no de 10s nuevos gobernantes democráticos respecto de su programa politico tradicional, etc. La cuestión, más bien, debe dirigirse a detectar las variables, o conjuntos de variables, relevantes para comprender en qué condiciones las tres dimensiones enunciadas posibilitan un proceso de transición ccfácils y una consoli- 12 Papers 49, 1996 Joan Botella dación democrática amplia y rápida. Esta operación es la más compleja posible, puesto que el proceso de definición de estas variables no puede basarse en un razonamiento de tip0 expostfdcto, dado que entonces estariamos limitindonos a describir en términos generales un caso concreto, o varios. Sobre la base de la literatura sobre las transiciones democráticas, de 10s estudio~ aquí recogidos (y más, en general, de la experiencia investigadora conjunta del grupo), cabe atreverse a especificar algunas de estas variables. (Una útil síntesis, aunque anterior a 10s procesos en la Europa central y oriental, está constituida por el trabajo de Huntington, 199 1 .) Por 10 que respecta a la dimensión societal, dos tipos de variables parecen tener un papel clave. Aceptamos, en primer lugar, la relevancia atribuida al desarrollo económico y social por 10s clásicos de la literatura sobre 10s ccprerrequisitos)) de la democracia, que, sin embargo, ya no cabe interpretar ni en tirminos de condición sujciente ni de requisito necesario (quedan algunas dictaduras ((afluent)), mientras existen democracias ((pobresa). Pero junto a este dato, un segundo elemento ha venido adquiriendo un papel central: el grado de integración social-nacional. La existencia de comunidades segregadas (sobre bases étnicas, lingüísticas, culturales u otras) constituye un elemento que la experiencia reciente (destacadamente en Europa central y oriental, pero también en nuestros contextos de América Central) sugiere que no puede ser menospreciado. Las variables estrictamente politicas que caracterizan al proceso son posiblemente mis fáciles de operacionalizar. Parece claro un consenso en la literatura acerca del papel clave de la propensión a la negociación de las diversas elites politicas implicada, tanto en el seno del sistema autoritari0 como entre la propia oposición democrática; pero no hay que pasar por alto la importancia capital de la inclusividdd del proceso: dada la probable división interna de las fierzas ((tradicionales)) como la inevitable fragmentación de las fuerzas democráticas, una negociación s610 puede ser significativa en la medida en que 10 sea la pluralidad y la representatividad de 10s actores implicados. Debemos ir más allá, en consecuencia, de las tipologias de ((herederos)), cc~ballen~ersu, etc. Finalmente, la dimensión ((rendimiento)) puede ser también estructurada internamente en un doble ámbito. Ya hemos mencionado el papel esencial de la percepción de la eficacia de la acción de 10s nuevos gobernantes democráticos. Pero, a la vez, la eficacia se refiere s610 a la relación entre objetivos propuestos y resultados objetivamente alcanzados. Ahora bien, la propia definición de objetivos, la configuración de la agenda es en si misma un elemento capital para la legitimación del sistema democrático: esta será mayor si un número mayor de colectivos sociales sienten sus objetivos atendidos por 10s gobernantes, con relativa independencia de la eficacia en su gestión. En definitiva, la inclusión en la agenda es de por si relevante. Nos parece particularmente importante subrayar este último aspecto, para evitar 10s problemas planteados por la habitual distinción entre t-ransición democrática y consolidación del nuevo sistema democrático. En particular, esta distinción sugiere un encadenamiento lineal entre ambos procesos: tras la transición Transiciones democrdticas en America Central: 1979-1995 Papers 49, 1996 13 (etapa mis o menos breve) se inicia la consolidación, cuyos indicadores son definidos de modo variable por 10s diversos autores, pero frecuentemente apuntando a un plazo medio o largo (por ejemplo, insistiendo en la significación de 10s cambios en las culturas politicas). En 10s últimos afios, el desarrollo del interts por las reformas económicas y por las politicas sociales emprendidas por 10s nuevos sistemas democráticos ha configurado una interesante área, de ciclo cronológico intermedio, que' puede constituir una aproximación mis operativa a 10s procesos inmediatamente postransición. En todo caso, esta problemática puede ser útil para comprender 10s procesos de transiciones ((inestables)), que conducen con frecuencia a retornos autoritarios, a situaciones precarias o a salidas de tip0 no democrático, situaciones todas ellas visibles en nuestro contexto de América Central. (Vtase, por ejemplo, el reciente estudio de Maravall 1995; o el de Bresser, Maravall, Przeworski, 1995 .) Asi, podemos construir un esquema general, especificando las variables relevantes para configurar cada una de las tres dimensiones enunciadas; podemos dar un paso mis, si efectuamos algún tip0 de medición de cada una de esas variables. Naturalmente, su nivel de abstracción impide una medición cuantitativa; pero podemos distingir, al menos, y sobre la base de informaciones generales, entre valores (caltos)) y ((bajos)). Sobre esta base podemos construir un esquema como el que incluye la tabla 1. Este esquema, naturalmente, es s610 orientador: su aplicación a casos concretos requeriria una definición mis precisa de 10s correspondientes indicadores. En todo caso, un elemento aparece con claridad a la vista de una presentación de este estilo: todas las dimensiones consideradas ofrecen, para 10s casos de Amtrica Central, unos valores muy bajos. El10 es bien conocido por 10 que respecta a 10s niveles de desarrollo socioeconómico. Pero a la vez el grado de integración nacional de aquellas sociedades es igualmente bajo: la contraposición entre campo y ciudad, la marginación de muy amplias comunidades indigenas o la existencia de comunidades culturalmente diferenciada son datos bien conocidos. Tabla 1. Transiciones fáciles y difíciles: tres dimensiones de variables explicativas. Dimensión Variables relevantes Prerrequisitos - Nivel de desarrollo socioeconórnicos económico - Integración nacional Proceso politico - Propensión negociadora - Inclusividad Rendimiento de - Elaboración de la agenda las políticas - Eficacia Valores Altos (A) Medios (M) Bajos (B) Altos (A) Medios (M) Bajos (B) Altos (A) Medios (M) Bajos (B) 14 Papers 49, 1996 Joan Botella Por 10 que se refiere, a las caracteristicas del proceso, el diagnóstico es igualmente claro. La dificultad en construir sistemas de partidos medianamente reconocibles y estables a 10 largo de 10s últimos quince afios, ha dificultado enormemente el desarrollo continuado de procesos de transición democrática. El predomini0 de una lógica militar, tanto de tip0 conservador como de tip0 insurreccional, o la frecuente formación de coaliciones ccnegativasa, enormemente heterogéneas en términos politicos e ideológicos (recutirdese, por ejemplo, el caso de UNO en Nicaragua), han dificultado la emergencia de actores politicos claros, representativos de grupos sociales, en condiciones de agregar y representar de modo adecuado sus intereses. Finalmente, las reformas económicas se han puesto en marcha, frecuentemente, incluso antes del lanzamiento de procesos democratizadores, interfiriendo en su lógica y subordinando la mecánica de la transición a la acci6n de intereses exteriores y a 10s impactos diferenciados de aquellas reformas sobre un tejido social ya de por sí precario. Los estudios incluidos en este trabajo no abarcan el conjunto de las tres dimensiones indicadas, sino que se concentran en el andisis de 10s procesos de cambio (mientras las investigaciones en curso se están dirigiendo a la exploración del tercer plano: la construcción de la agenda y la capacidad de gobierno eficaz de 10s nuevos gobiernos). Abrimos con el estudio de Torres Rivas, que plantea el marco global de la cuestión de la gobernabilidad de las sociedades centroamericanas en 10s contextos de transiciones difíciles que las han caracterizado. La centralidad corresponde, no s610 a las transformaciones políticas, sino también al crecimiento económico y a la lucha contra la pobreza, como elementos definitorios de la propia naturaleza de 10s procesos de transición. Naturalmente, esta línea de andisis debe proseguirse y desarrollarse, y es en esta dirección en que se mueven 10s actuales trabajos en curso. Con mucho, el grueso de nuestra atención se ha dedicado a la formación y a las caracteristicas de 10s actores politicos. Los estudios de Sojo, Alcántara, Goma y Font, y Cardenal y Martí, adoptan un planteamiento comparativo. Mientras Sojo y Alcántara, en un plano teórico, exarninan la situación de 10s partidos de corte cctradicional)) y su interacción con 10s actores politicos de reciente ccfundaci6ns, 10s otros dos estudios se centran más bien en 10s actores sociales y en la caracterización de las ccarenass politicas. Las transformaciones institucionales son un elemento clave en este terreno. Los estudios de Gerpe y Vintró (sobre las reformas constitucionales) y de Vilas (sobre la aplicación de 10s acuerdos pacificadores en El Salvador) plantean la pregunta de hasta qué punto, en la ausencia de cclegitimación reciproca)) entre ccherederosn y ccdemocratizadores)), 10s elementos institucionales, por si solos, no estabilizan suficientemente 10s procesos y, por el contrario, tienden a transformarse en instrumentos de disenso antes que en forjadores de acuerdos estables. En conjunto, el lector tiene entre sus manos una colección de estudios para 10s que las variables relativas a la dimensión societal (o, en otros términos, 10s prerrequisitos de las democracias) tienen una dimensi6n muy homogénea. Transiciones democráticas en America Central: 1979-1995 Papers 49, 1996 15 Con todas las diferencias que se puedan observar, 10s paises del istmo comparten niveles de desarrollo económico y social bajos, y (en algunos casos) problemas serios de baja integración nacional. Por consiguiente, constituyen un buen cclaboratoriow para examinar la dinámica de las variables estrictamente politicas. Más en concreto, con relación a 10s actores de 10s procesos de transición y a las caracteristicas de dichos procesos. De rebote, estos estudios permiten hacerse algunas preguntas sobre (cel caso)) tenido por ejemplar en 10s estudios sobre las transiciones democráticas: el caso espaiiol. Su supuesto carácter ccejemplar)) queda enormemente redimensionado tras el análisis de otros procesos de transición. En realidad, el caso espaiiol parece ser un caso completamente excepcional, en el que todas las variables ~i~nificativas condicionadoras cobraban valores altos. La suavidad del proceso espafiol y su éxito relativamente rápido y poc0 costoso tienen que ver con unas condiciones excepcionales, claramente desviantes respecto de las que han caracterizado otros contextos. Bibliografia ' BALOYRA, Enrique A. (1981): aLa transición del autoritarismo a la democracia en el sur de Europa y en Arnérica Latina: Problemas teóricos y bases de comparación)). En SANT-, Julián (compilador), Transición a la democracia en el sur de Europa y América Latina. Madrid: CIS, p. 287-345. BRESSER PEREIRA, L.C.; MARAVALL, J.M.; PRZEWORSKI, A. (1 995). Lm r.formas económicas en las nuevas democracias. Un enfique socialdemócrata. Madrid: Alianza Ed. HUNTINGTON, S.P. (1991). The Third Wave. Democratization in the late Twentieth Centuly. Norman, Londres: University of Oklahoma Press. MARAVALL, J.M. (1 995). Los resultados de la democracia. Madrid: Alianza Ed. SANI, G.; SARTORI, G.(1978). cFrammentazione, polarizzazione e cleavages: Democrazie facili e difficilb. Rivista Italiana di Scienza Politica, núm. 3, p. 339-361.