El marc local i la prestació dels serveis municipals a l'àrea MAB-6 ALT PIRINEU

DOCUMENTS D'ANALISI GEOGRAFICA 12, 1988 pp. 163-177 El marc local i la prestació dels serveis municipals a l'area MAB-6 ALT PIRINEU Xavier Mateu i Llevadot* Fanalyse détaillée, dans les municipalités de la zone MAB-6 HAUTES PYRENNÉES, des équipements municipaux, des prestations de services et de la Iégislation applicable localement constitue la base de la réflexion sur la fonctionnalité et sur les perspectives des petites communes de montagne. I1 est important de souligner l'importance de l'institution municipale dans les zones de montagne. Cependant, la petite wmmune de montagne ne peut-Ctre une reproduction caricaturale et réduite des communes plus grandes. Dans la plupart de cas ces petites communes ne sont pas en mesure d'exercer toutes les fonctions prévues par la 1égislation sur le régime local, et ceci pour diverses raisons: structure de la population, déficits historiques accumulés en matiere d'équipement et d'infmtructure, dépeuplement, etc. La législation catalane prévoit des régimes juridiques spécifiques pour les municipalités et démontre ainsi qu'elle est sensible a leurs problemes. Cependant, toutes les communes ne peuvent bénéficier de ces régimes juridiques qui a la fois s'appliquent a un domaine trop vaste et de maniere trop reglementée. Les petites communes de montagne sont a ce point de vue défavoriseés. A detailed analysis of municipal infrastructures and services in the municipalities in the HIGH PYRENEES MAB-6 area, together with relevant local go- * GeograJ Direcció General dildministració Local. Generalitat de Catalzinya. DOCUMENTS D'ANALISI GEOGdFlCA 12. 1988 vemment legislation, constitutes the empirical basis or point of reference for these reflections on the viability and hture perspectives of small mountain settlements. It is important to emphasise the pre-eminence of the municipality in mountain areas. Nevertheless, small mountain municipalities ca11 not be a caricatured and rachitic reproduction of larger ones. It must be understood that in most cases small municipalities are, for various reasons, incapable of canying out all the functions adjudicated to them under government legislation. Such reasons include: unbalanced population structure, deficiencies in infrastructures accumulated over time, severe population loss, and so on. Although Catalan local govemment legislation contemplates special cases and a certain degree of understanding of the case of small municipalities, it is a juridical regime designed to be implemented at an excessively general level. El análisis detallado de 10s equipamientos municipales y de la prestación de servicios en 10s municipios del área MAB-6 ALT PIRINEU, así como de la legislación aplicable al ámbito local, es la base empírica que sirve de referencia para una reflexión sobre la funcionalidad y perspectivas de 10s pequeños municipios de montaña. Hay que resaltar la enorme importancia que tiene la institución municipal en las areas de montaña. Sin embargo, el pequeño municipio de montaña no puede ser una reproducción caricaturesca y raquítica de otros municipios de mayores dimensiones. En la mayona de 10s casos, el pequeño municipio de montaña no puede cumplir todas las hnciones que le encomienda la legislación de régimen local, y el10 por varios motivos: la particular estructura del poblamiento, 10s déficits históriws que se acumulan en materia de equipamientos e infraestructuras, la despoblación, etc. Si bien es verdad que la legislación catalana de régimen local muestra una cierta sensibiiidad por el tema de 10s pequeños municipios, 10 cierto es que este régimen jundico se aplica de una forma demasiado genérica. L'analisi detallada dels equipaments municipals i de la prestació de serveis en els municipis de l'area MAB-6 ALT PIRINEU, com també de la principal legislació d'aplicació en l'ambit local, és la base empírica que serveix de referencia a la reflexió sobre la funcionalitat i les perspectives dels petits municipis de muntanya. Hem de ressaltar la imporkincia cabdal que té la institució municipal a les arees de muntanya. Ara bé, el petit municipi de muntanya no pot ser una reproducció caricaturesca i raquítica d'altres municipis de dimensions més grans. És necessari convenir que, en la majoria dels casos, el petit municipi de muntanya no pot acomplir totes les funcions que li encomana la legislació de regim local i aixo per diversos motius: la particular estructura de poblament, els deficits historics que s'hi acumulen en matina d'equipaments i infrastructures, la fortissima davallada de població que han patit, etc. Pero la legislació catalana de regim local, per bé que preveu regims específics i demostra una certa sensibilitat pel tema dels petits municipis, és un rigim jurídic que s'aplica sobre un ambit massa generic i, al mateix temps, d'una manera massa reglada perque puguin caber-hi amb comoditat tots els municipis. Dins del ventall de municipis a considerar, els petits municipis de muntanya se situen en una posició extrema. EL NIVELL LOCAL EN ELS PETITS MUNICIPIS DE MUNTANYA El municipi és el nivell d'estructuració administrativa de la societat més proxim al ciutada i, per aixo, és el nivell de 1'AdministraciÓ del qual el ciutada en té una consciencia més clara. A les Brees de muntanya, on el teixit social esta extraordinariament afeblit, la institució municipal té una importancia cabdal. La doble funció que desenvolupa el municipi (prestació de serveis i representació política de la població) té, a les arees de muntanya, una rellevancia especial. La prestació de serveis s'ha de realitzar en un medi que n'estii especialment mancat i que reuneix unes característiques fisiques i humanes que motiven que esdevingui particularment complexa, mentre que la representació de la població es dóna en un ambit caracteritzat per una dinamica economica feble i una estructuració social molt deteriorada. L'articulació d'aquestes dues funcions, la representació política i la prestació de serveis, és avui objecte d'un debat apassionat que interessa especialment els petits municipis, puix que depen dels resultats d'aquest debat que la Generalitat de Catalunya opti per aplicar una política tendent a la supressió de petits municipis o bé opti per aplicar una política de manteniment dels municipis que actualment existeixen. En tot cas, no es pot oblidar que en els nou anys que han transcorregut des de les primeres eleccions locals democratiques, poques institucions de l'actual Estat han desenvolupat una tasca tan important com els ajuntaments. Aquest han posat de manifest, amb fets, que la local és l'esfera més dinamica de l7AdministraciÓ, perque és la més proxima als ciutadans. En els petits municipis de muntanya també s'ha donat aquest procés, amb alguns trets característics, deguts essencialment al raquitisme de les hisendes locals i a la seva feble capacitat d'actuació tecnica. Malgrat aixo, en aquests municipis s'han realitzat bona part de les obres que sempre havien quedat pendents: captació i distribució d'aigua, pavimentacions, clavegueram, accessos als nuclis de població, etc. La dotació en serveis i equipaments municipals, malgrat que s'hagin eliminat en bona mesura els deficits basics -especialment en materia d'equipaments d'infrastmctura que afecten col-lectius importants de població-, dista encara molt no ja de satisfer les demandes que hi ha de qualitat de vida, sinó també de complir els mínims que especifiquen la Ley de Bases del Regimen Local i la Llei Municipal de Catalunya. LEGISLACIO LOCAL I PETITS MUNICIPIS DE MUNTANYA En aplicació de les competencies que li atorga l'article 9.8 de 1'Estatut d7Autonomia, la Generalitat de Catalunya ha dictat la seva propia normativa en ma- teria local, en el marc que estableix la Llei de les Corts Generals 7/1985, de 2 d'abril, Reguladora de las Bases del Regimen Local. Aquesta normativa la constitueixen el paquet de quatre lleis conegudes com a Lleis &Ordenació Territorial (LOT), per bé que aquest enunciat no correspon literalment a cap d'elles en particular. La Llei Municipal i de Regim Local de Catalunya dedica un capítol sencer al tema de les competencies municipals. Segons aquesta llei, els municipis poden actuar lliurement i voluntariament en un ampli ambit de competencies per delegació d'altres administracions o bé activitats que els són complementaries. Ara bé, exceptuant els casos en que es concedeixi llicencia per part del Govern de la Generalitat, tots els municipis, sigui quina sigui la seva població, han de prestar uns serveis minims obligatoris. Aquests serveis, per als municipis de menys de cinc mil habitants, fan referencia a l'enllumenat públic, cementiri, recollida de residus, neteja viaria,,abastament domiciliari d'aigua potable, clavegueram, accés als nuclis de població, pavimentació i conservació de les vies públiques i control d'aliments i begudes. Els municipis poden sol-licitar dispensa de prestar els serveis mínims a que els obliga la llei, com també de les fbncions públiques necessaries en totes les administracions locals i, si la dispensa els és concedida, correspon a les diputacions o a les comarques aquesta prestació. La instrucció de l'expedient de dispensa de prestació dels serveis minims no és necessaris quan els municipis tenen tota la població en disseminat o bé agrupada en nuclis de menys de cinquanta habitants o, també, quan la retribució de les funcions públiques necessaries supera el 50% de la seva capacitat financera. A l'area MAB-6 ALT PIRINEU hi ha alguns municipis que compleixen aquests requisits mínims de població. Les Lleis &Organització Territorial i, d'una manera particular, la Llei Municipal i de Regim Local de Catalunya i la Llei sobre l'organització Comarcal de Catalunya regulen el funcionament general del rkgim local, especialment dels municipis i a les comarques de muntanya. Aquest plantejament general cal contrastar-10 amb altra legislació sectorial, com és el cas de la legislació de muntanya, i general -com és la Llei de Política Territorialper tal de dilucidar quins són els instruments d'actuació d'aquests municipis i comarques. L'activitat legislativa a que ens referim crea tot un seguit de figures d'actuaci6 i atorga als municipis i a altres ens locals, principalment comarques, una amplia gamma de competencies en materia de planificació territorial i de gestió que, en alguns casos, estan desconnexes entre si i, en d'altres, tenen una articulació complexa. La complexitat d'aquesta connexió esdevé un obstacle gairebé insalvable per als petits municipis de muntanya i també, de vegades, per a algunes de les comarques de muntanya, a causa de la seva feble capacitat de gestió. La desarticulació entre la Ley de Agricultura de Montaña i la resta de legislació analitzada és total i una bona prova d'aixo és el conflicte positiu de com- petkncia interposat per la Generalhtat de Catalunya contra alguns articles del Real Decreto 2.717/1983, de 5 d'octbbre, que regula l'acció comuna. De fet, la Ley de Agricultura de Montaña pracGcament no s'aplica a Catalunya, i quan es fa és a causa de la necessitat d'utilitzar aquest instrument legal per accedir a alguns ajuts que emanen de la Comunitat Economica Europea, i mai per iniciativa dels ens locals. El conjunt de legislació catalana esta més articulat entre si, pero aquesta articulació no deixa de ser molt complexa. Així, lq Llei &Alta Muntanya és anterior a la Llei de Política Territorial, per bé que aquesta darrera fou redactada amb el proposit que esdevingués una llei marc i que englobés les diverses normes de planificació. La Llei d'Alta Muntanya, tot i que preveu en diverses instancies la participació dels ens locals, principalment dels consells comarcals de muntanya, reserva la facultat de redactar el projecte de pla comarcal al Departament de Política Territorial, i l'aprovació definitiva del pla és una prerrogativa del Consell Executiu de la Generalitat. Aquests elements converteixen el pla comarcal en un instrument de l'administració autonomica per ordenar les seves actuacions, més que no pas en un instrument de l'adrninistració local. Els plans comarcals de muntanya, que tenen la condició de plans territorials parcials segons la Llei de Política Territorial, no tenen la possibilitat d'ésser elaborats pels ens locals de la zona afectada, a diferkncia del que s'esdevé amb la resta de plans territorials parcials, per bé que uns i altres han de ser aprovats pel Consell Executiu de la Generalitat. La Llei d'organització Comarcal preveu que els nous consells comarcals subroguin en els drets i en les obligacions els desapareguts consells comarcals de muntanya, i en el cas de les comarques de muntanya resten obligats a exercir les funcions de planificació i de gestió que els atribueix la legislació de muntanya. Al mateix temps, pero, per prescripció legislativa, han d'elaborar i aprovar un programa d'actuacio comarcal, que abasta una amplia gamma de camps relacionats amb les competkncies de l'administració local i les que altres administracions puguin delegar. Per tant, per superposició de la Llei d'Alta Muntanya i de la Llei d'organització Comarcal es dóna la circumstancia que a les comarques de muntanya han de ser vigents, com a mínim, dues figures de planejament, elaborades una per l'administració de la Generalitat i l'altra per la comarca mateixa. Finalment, la Llei Municipal de Catalunya, amb l'establiment de regims especials per als municipis, aporta un nou element de complexitat al tema de la planificació territorial en l'ambit local, tenint en compte, a més, que determinats municipis poden reunir les condicions necessaries per ser, alhora, municipi turístic, historico-artístic i de muntanya. En tot el que s'ha exposat es posa de relleu la incapacitat de bona part dels municipis de muntanya i, fins i tot, potser, d'alguna petita comarca d'utilitzar els instruments que les mateixes lleis estableixen en el seu benefici, alhora que es manifesta també la necessitat de simplificar l'ordenament jurídic en DOCUMENTS D'ANQISI GEOGPdFICA 12. 1988 l'ambit local i, finalment, de potenciar el nivell comarcal per tal que desenvolupi el paper de suplencia i de suport al municipi que la llei li encomana. LA MODIFICACIO DEL MAPA MUNICIPAL Pel que fa a l'evolució del mapa municipal, les comarques de muntanya són les que han acusat de manera més marcada la disminució del nombre de municipis, que en el conjunt de les nou comarques passa de 650 l'any 1824 a 165 el 1987. A la regió de 1'Alt Pirineu, formada per sis comarques, en el mateix periode de temps el nombre de municipis passa de 424 als 76 existents actualment. Dels trenta-quatre municipis que hi havia a l'area MAB-6 ALT PIRINEU, actualment només catorze mantenen aquesta condició (GrBfic I). L'any 1965 es va produir la primera fusió i l'any 1973, la darrera.. El motiu de la disminució de municipis fou, fonamentalment, la perdua de població, especialment als municipis ja d'entrada més petits. A aquesta motivació s'ajunta la voluntat de l'administració de 1'Estat de reformar totalment l'adrninistració local. En els deu anys de funcionament de les agregacions municipals tecents s'ha demostrat, pero, que no s'ha resolt cap problema dels que hi havia plantejats. La política d'agregacions no va respondre a un plantejament a fons i global dels problemes de I'administració local en una area de muntanya, sinó que es convertí en un seguit de canvis i afegitons parcials. En el cas concret de l'area MAB-6, la majoria d'aquestes agregacions es feren sota criteris de funcionalitat basicament erronis. En uns casos no hi ha connectivitat interna en el municipi resultant; en d'altres, es forqa la unió de comunitats amb interessos diferents, si no oposats, i habitualment, es creen unes denominacions de municipis totalment desencertades. Un fet que es va tenir en compte a l'hora de crear els nous municipis fou mantenir el patrimoni, especialment el forestal, dels antics municipis que anaven desapareixent, i per aquest motiu s'anaren creant les entitats locals menors. Juntament a les entitats locals menors, actualment existeixen a l'area d'estudi dues mancomunitats de municipis -una per a la recollida i el tractament de residus i l'altra per a la promoció de l'esqui nordici quatre associacions de defensa forestal. Les agregacions de municipis foren un intent fracassat d'ordenació del territori, a causa que intentaven reflectir els canvis estructurals sense partir d'un criteri global de planificació i sense cap anim d'incidir en l'evolució territorial. Moltes de les agregacions que se suposen voluntaries foren en realitat for~oses, i deixaven com a única alternativa d'elecció la tria del municipi del qual es passaria a formar part. De tota manera, quan el despoblament arriba a límits extrems cal recórrer necessariament a la fusio dels municipis inviables. Cal, pero, Grafic I Evolució del mapa municipal 19601987 municipis el 1960 ritme d'evolució del mapa municipal FONT: Elaboració pr6pia 1988 20- . . . . .: 16 10- ... I,.. 4. . . 4,:: n.,, I I IIII I 1960 1965 1968 1970 71 72 73 1980 1988 procedir amb cautela, per tal que aquestes agregacions de municipis respectin la personalitat del petit dins el gran. Cal, d'altra banda, vetllar perqui les noves administracions comarcals exerceixin el paper de suport als petits municipis, de manera que aquests puguin mantenir la seva condició de municipis malgrat que no arribin al llindar mínim desitjable per prestar els serveis municipals i administratius. SERVEIS MUNICIPALS I MUNICIPIS DE MUNTANYA La Llei Municipal i de Regim Local de Catalunya indica que tots els municipis, amb independincia del nombre &habitants que tinguin, han de prestar obligatbriament uns serveis municipals mínims. A l'area d'estudi, la complexa estructura territorial de la població, la poca població dels nuclis i la manca de capacitat ticnica, econbmica i operativa dels ajuntaments motiva que la prestació de serveis municipals -fins i tot dels considerats obligatorissigui poc menys que precaria. Així, i pel que fa a l'accés rodat als municipis de població, de setanta nuclis que hem estudiat, 24 estan situats sobre la xarxa de carreteres i, per tant, no precisen d'accés específic, mentre que els 46 restants tenen un accés propi. D'aquests accessos, sis estan en bon estat, quinze en estat de conservació deficient i vint-i-cinc en estat de conservació dolent o molt dolent. La pavimentació i la conservació de les vies publiques és, juntament amb el sanejament, el servei municipal obligatori que es presta d'una manera més deficient. De fet, aquí hi ha un problema de fons, que és la particular estructura urbana dels pobles de muntanya, on, de vegades, el concepte de via publica no s'associa amb el de carrer. Per un motiu o altre, més de la meitat dels vials urbans en els pobles de l'area no estan pavimentats. En el conjunt de l'area, aquesta pavimentació es distribueix forga desigualment, de manera que els municipis situats al fons de la vall i amb menys nuclis de població són els que han pogut afrontar més facilment les necessitats de pavimentació. En el 1 conjunt de l'area hi ha 3 1 pobles que no tenen cap superficie pavimentada. Hi ha servei domiciliari de distribució d'aigua potable a gairebé tots els nuclis de l'area; només nou dels setanta pobles estudiats no gaudeixen d'aquest servei. Ara bé, gran part dels habitatges situats en disseminat han de recórrer a llurs propis mitjans per dotar-se d'aquest servei. A part dels pobles situats en els indrets més secans, on l'aigua arriba a esdevenir un bé esch en ple Pirineu, dos són els problemes que es presenten a l'hora de prestar aquest servei. En primer lloc, l'estructura de la xarxa d'aigiies, a causa del fet que, per motiu de l'estructura de poblament, el 74% de la xarxa s'ha de destinar a captacions, mentre que només el 26% es destina a distribució. En segon lloc, el model de gestió del recurs aigua, que provoca molts conflictes, sobretot a l'estiu, quan es posen en contacte els usos de consum urbans i els usos rurals.