Eqüidade intergeracional na partilha dos benefícios dos recursos minerais : a alternativa dos Fundos de Mineração

URL: http://www.redibec.org/IVO/rev5_05.pdf Enríquez, 2006. Revista Iberoamericana de Economía Ecológica Vol. 5: 61-73 ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- ___________________________________________________________________________________________ ISSN 13902776 REVISTA DE LA RED IBEROAMERICANA DE ECONOMÍA ECOLÓGICA 61 Eqüidade intergeracional na partilha dos benefícios dos recursos minerais: a alternativa dos Fundos de Mineração Maria Amélia Rodrigues da Silva Enriquez Doutoranda em Política e Gestão Ambiental pelo CDS (UnB). Professora do Departamento de Economia da das Universidades UNAMA e UFPA [email protected] Data de recebimento: 31/05/2006. Data de aprovação: 10/11/2006 Resumo Para a sua efetivação, o desenvolvimento sustentável requer um duplo compromisso: com as gerações presentes (intrageração) e com as futuras gerações (intergeração). Sabe-se que os recursos minerais não são reprodutíveis, portanto se esgotarão mais cedo ou mais tarde. Dessa forma, como pensar em explotação mineral e sustentabilidade das gerações futuras? A literatura sobre o tema ressalta que, do ponto de vista da geração atual, a mineração pode promover o desenvolvimento sustentável se aumentar o bem-estar socioeconômico e minimizar os danos ambientais, e, do ponto de vista das gerações futuras, se conseguir proporcionar riqueza alternativa que compense os recursos minerais exauridos. Como exemplos desse compromisso intergeração, os Fundos do Alaska (EUA), da Noruega e de Alberta (Canadá) são analisados, a fim de verificar a sua replicabilidade em regiões mineiras de países pobres. O fundo de Gana (África) foi apresentado como um exemplo de um fundo mineral em país pobre. Palavras-chave: desenvolvimento sustentável – mineração – eqüidade – fundos minerais. Abstract For its effectiveness sustainable development requires a double commitment: with the present generations (intrageneration) and with the future generations (intergeneration). It is known that mineral resources are not reproducible; therefore, they will become exhausted sooner or later. Keeping this in mind, how can we think in mineral exploitation and sustainability for the future generations? The literature on the theme stands out that, from the point of view of the current generation, mining can promote sustainable development if it minimizes environmental damages, and, from the point of view of the future generations, if it gets to provide alternative wealth to compensate the exhausted resources. As examples of that intergeneration commitment the Alaska Fund (USA), the Norway Fund and the Alberta Fund (Canada) are analyzed in order to verify their replication in mining areas of poor countries. Keywords: sustainable development - mining – equity - mineral fund. URL: http://www.redibec.org/IVO/rev5_05.pdf Enríquez, 2006. Revista Iberoamericana de Economía Ecológica Vol. 5: 61-73 ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- ___________________________________________________________________________________________ ISSN 13902776 REVISTA DE LA RED IBEROAMERICANA DE ECONOMÍA ECOLÓGICA 62 1. Introdução Conceito, processo, estrutura, caminho, teoria, proposta, novo paradigma, enfim, são inúmeros os termos adotados para denominar a expressão “desenvolvimento sustentável”, cuja proposição, universalizada por intermédio do Relatório Brundtland, revela uma preocupação ética com as gerações futuras. Porém, como dar garantias às futuras gerações, quando os recursos utilizados para a promoção do desenvolvimento são exauríveis? É sobre esta temática que o artigo trata. O artigo está estruturado em três partes. Na primeira são apresentadas as principais abordagens sobre mineração e desenvolvimento sustentável (DS), bem como a importância de instrumentos econômicos que visam à utilização do recurso mineral para a promoção do desenvolvimento sustentável tanto para a geração presente (intrageração) como para a geração futura (intergeração). A segunda parte trata especificamente da eqüidade intergeração, na qual é apresentado um dos instrumentos econômicos que aparecem como alternativa para o favorecimento da sustentabilidade intergeração: os fundos provenientes das rendas da mineração. Ainda na segunda parte são apresentadas as mais conhecidas práticas globais quanto ao uso desses fundos que são: o fundo do Alaska (EUA), resultante das rendas da exploração do petróleo; o fundo da Noruega, também proveniente das rendas do petróleo, voltado para o atendimento do sistema de previdência e de saúde, e também utilizado como estabilizador macroeconômico; e o fundo da Província de Alberta (Canadá), utilizado para melhorar a qualidade de vida dos cidadãos e fortalecer e diversificar a economia das gerações presentes. Na última parte é feita uma discussão sobre as possibilidades e limitações desses fundos, como instrumentos econômicos de promoção da eqüidade intergeração, na partilha dos benefícios da mineração em países periféricos. O caso de Gana é ilustrativo desses entraves e perspectivas de um fundo da mineração em um país pobre. 2. Mineração e Desenvolvimento Sustentável O conceito normativo de Desenvolvimento Sustentável (World Comission, 1987), amplamente difundido, aparentemente conflita com a atividade mineral, uma vez que os bens minerais são, por definição, recursos não-renováveis. Para Eggert (2000) é teoricamente simples pensar em sustentabilidade quando se trata de recursos renováveis, porém isso é mais complicado para o caso dos recursos não-renováveis que existem em quantidades fixas. Por exemplo, quando o petróleo se esgotar só é possível pensar em sustentabilidade em uma perspectiva global no caso de se descobrir outras fontes alternativas de energia. Mikesell (1994) destaca que a proposta de desenvolvimento sustentável, para ser mais do que um slogan, deve apresentar definições rigorosas, objetivos quantificáveis e indicadores de progresso ou de retrocesso em relação a esses objetivos. Acrescenta que uma das mais difíceis áreas para um tratamento analítico é a dos recursos exauríveis, pela óbvia razão de que os minerais irão de esgotar. Nesse sentido, na tentativa de compatibilizar os recursos minerais a uma perspectiva de desenvolvimento sustentável, convém melhor qualificar o conceito de “sustentabilidade” , bem como seus adjetivos - forte, fraca, sensata ou prudente. A diferenciação entre esses adjetivos pressupõe que o conceito de desenvolvimento incorpora várias dimensões representadas pelo capital natural (dimensão ambiental), pelo capital manufaturado (dimensão econômica), pelo capital político institucional (dimensão social) e pelo capital humano (dimensão humana). Capital natural é formado pela base dos recursos naturais e ambientais da sociedade, ou seja, os meios físicos – água, ar solo – e biótico – plantas e animais, bem como suas interações ecossistêmicas. O capital manufaturado se refere a toda produção científica, tecnológica e econômica; nele URL: http://www.redibec.org/IVO/rev5_05.pdf Enríquez, 2006. Revista Iberoamericana de Economía Ecológica Vol. 5: 61-73 ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- ___________________________________________________________________________________________ ISSN 13902776 REVISTA DE LA RED IBEROAMERICANA DE ECONOMÍA ECOLÓGICA 63 estão incluídos o saber, as idéias, os equipamentos, as instalações, os sistema financeiro e monetário etc. O capital humano engloba as condições de saúde, de educação, de nível e distribuição de renda, de acordo com o que preconiza o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). O capital social, por sua vez, se refere ao nível de participação cívica, às práticas de cidadania e ao fortalecimento institucional, entre outros aspectos da vida política e institucional (Serageldim, 1995; Putnan,1996; Silva, 2000). A sustentabilidade forte está vinculada à idéia de preservação dos recursos naturais e ambientais ao longo do tempo e considera que a própria continuação da atividade econômica depende fortemente dessa preservação. Parte do pressuposto de que há uma relação de complementaridade entre os recursos ambientais e outras formas de capital, particularmente, de capital manufaturado. Portanto, se os recursos ambientais forem reduzidos, a atividade econômica também diminuirá, senão imediatamente, inevitavelmente mais tarde (Serafi,1997). Essa abordagem é defendida pela (deep ecology) (Daly,1996; Fauchex & Nöel,1998;). A idéia de sustentabilidade fraca admite que o capital natural e o capital produzido pelo homem são perfeitamente substituíveis, conforme os princípios da economia neoclássica. O objetivo é manter o nível de bem-estar socioeconômico e não a manutenção dos níveis dos recursos naturais e ambientais. E é a “renda sustentável” - fluxo de rendimento contínuo ao longo do tempo – proveniente da extração dos recursos naturais que garante esse fim (Solow,1993; Mikesell, 1994). De acordo com esse enfoque, a redução do estoque de capital natural é aceitável se ele for convertido em renda sustentável, ou seja, em investimentos alternativos que garantam um fluxo de rendimento no futuro (Mikesell,1994; Serafi,1997). A idéia de sustentabilidade sensata ou prudente pressupõe a necessidade de equilíbrio entre as diferentes dimensões do desenvolvimento. O esgotamento de uma jazida mineral (capital natural) ao longo do tempo só se justifica se a receita obtida com as vendas minerais se transformar em outras formas de capital (humano, social, ou manufaturado) para os quais haja desequilíbrio ou escassez, não negligenciando, entretanto, a necessidade de manter certos níveis críticos dos diferentes capitais. Esta idéia admite a hipótese de substituição entre o capital natural e o capital produzido pelo homem, mas também reconhece a complementaridade que há entre eles. Essa é a pré-condição para que o desenvolvimento seja considerado sustentável, dentro de uma perspectiva prudente ou sensata (Serageldin,1995). Nessa perspectiva, consideramos que é a idéia da sustentablidade sensata que melhor se aplica para pensar o desenvolvimento sustentável a partir de uma base econômica estruturada na extração de recursos nãorenováveis. Dessa forma, a proposta de sustentabilidade sensata deve ser avaliada sob duas perspectivas: da atual geração (intrageração), cujo pressuposto é que a atividade mineral deve garantir o nível de bem-estar socioeconômico atual e minimizar os danos ambientais decorrentes do processo produtivo; e da geração futura (intergeração) para a qual a atividade deve ser capaz de gerar um permanente fluxo de rendimentos e assim assegurar o nível vindouro de bemestar (Auty & Warhurst,1993). Os requisitos básicos: intra e intergeração estão ilustrados na Figura 1. O foco de nossa discussão será sobre o segundo critério que recomenda que devam ser realizados investimentos em geração de riqueza alternativa para substituir a riqueza mineral esgotável. Essa argumentação encontra amparo na teoria dos recursos exauríveis, com destaque ao clássico trabalho de Hartwick (1977) que demonstra que o custo de uso, ou renda da escassez resultante da extração dos minerais, deve ser reinvestido em outras formas de capital com a finalidade de manter o nível de produção econômica e preservar o nível de bem-estar social. Na mesma linha de argumentação, URL: http://www.redibec.org/IVO/rev5_05.pdf Enríquez, 2006. Revista Iberoamericana de Economía Ecológica Vol. 5: 61-73 ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- ___________________________________________________________________________________________ ISSN 13902776 REVISTA DE LA RED IBEROAMERICANA DE ECONOMÍA ECOLÓGICA 64 Sollow (1993) enfatiza que se “sustentabilidade” é algo mais que uma expressão emotiva, o conceito deve estar relacionado a uma injunção para preservar a capacidade produtiva para um futuro indefinido. Isso só seria possível com o uso de recursos não-renováveis, se toda a sociedade substituir o uso desses recursos por algo distinto. Figura 1: Critérios para Sustentabilidade em Mineração Fonte: Baseada em Auty & Warhurst,1993 Eggert (2000) enfatiza que, do ponto de vista da sustentabilidade econômica, a efetiva contribuição da atividade mineral depende: a) da riqueza mineral gerada; b) do reinvestimento em outras atividades para a manutenção do nível de bem-estar social, quando a atividade mineral estiver exaurida; c) das políticas governamentais para controle dos potenciais efeitos macroeconômicos negativos. Para Mikesell (1994), as rendas de um projeto mineral, provenientes da exploração dos recursos naturais, são as receitas da venda do minério, sem os custos com trabalho e com capital associados ao projeto. Poupando uma parcela da renda mineira anual líquida e acumulando um determinado montante anual a uma taxa de juros compostos, pode ser criado um fundo suficientemente grande para garantir às futuras gerações uma receita líquida equivalente às rendas minerais, mesmo após a exaustão da mina. Será que os atuais fundos formados a partir de rendas mineiras estão exercendo ou têm o potencial de exercer esse papel? 3. Eqüidade e ética intergeração: uso das rendas minerais – exemplos de práticas globais Há farta literatura sobre economias ricas em recursos naturais não-renováveis, porém com atraso no desenvolvimento de seus setores produtivos e baixo nível de qualidade de vida da maioria de sua população (Auty & Warhurst,1993; Shafer,1994; Stern,1995, Ayree, 2001; Auty, 2001; Humphreys, 2001). Os casos clássicos receberam algumas denominações especiais como “doença Desenvolvimento Sustentável versus Mineração Sustentabilidade Sensata 1o.critério intrageração 2o.critério intergeração Garantia de bem-estar social Minimização dos impactos negativos sobre o meio ambiente Investimentos em geração de ri q ueza alternativa Fundo Mineral? URL: http://www.redibec.org/IVO/rev5_05.pdf Enríquez, 2006. Revista Iberoamericana de Economía Ecológica Vol. 5: 61-73 ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- ___________________________________________________________________________________________ ISSN 13902776 REVISTA DE LA RED IBEROAMERICANA DE ECONOMÍA ECOLÓGICA 65 holandesa” (Dutch disease)1 e “maldição dos recursos” (Resource curse)2. Grande parte desses problemas é resultado da má gestão dos abundantes recursos que a atividade mineral proporciona. A fartura de dinheiro está associada ao desperdício e à dificuldade de criação de economias auto-suficientes, do uso de trabalho produtivo e da formação de uma ampla classe consumidora que fortaleça a demanda local. Nesse sentido, a criação de fundos para administrar as rendas provenientes da mineração atende a, pelo menos, três objetivos: 1) evitar os efeitos nefastos da “maldição dos recursos”; 2) garantir benefícios às gerações atuais; e 3) promover o princípio de eqüidade intergeracional, gerando alternativas para a manutenção do nível de bem-estar socioeconômico após o esgotamento das reservas minerais. Os fundos que atualmente são considerados modelos de uso sustentável das rendas minerais – Alaska, Alberta e Noruega (Figura 2) – estão explícita ou implicitamente relacionados a esses objetivos. Figura 2: Localização geográfica dos Fundos do Alaska, de Alberta e da Noruega 1 É uma simbiose negativa entre o setor mineral e os demais setores não mineiros da economia (agricultura e manufatura). A pujança da mineração acaba inibindo o investimento nesses outros setores e, consequentemente, retardando o processo de crescimento econômico (Auty & Warhyst, 1993). 2 O desempenho de países bem dotados em recursos minerais é pior que o dos outros países não mineiros. Isso ocorre, dentre outros motivos, pelas dificuldades de gestão eficiente das rendas minerais que acabam provocando valorização excessiva do câmbio, favorecendo as importações e conseqüente vulnerabilidade da indústria local (Lewis,1984). Uma proposta de comparação entre os diferentes fundos estudados está sintetizada no Quadro 1. Para essa comparação procuramos enfocar algumas questões-chave como: qual o objetivo do fundo? Como os recursos são gerenciados? Como são distribuídos os benefícios? Qual o papel do governo no manejo desses fundos? Essas questões servirão de guia para conduzir as discussões posteriores. Em uma leitura horizontal, verificamos que esses fundos foram criados entre a segunda metade dos anos 1970 e 1990 e que todos estão vinculados à extração de petróleo e gás natural. Em geral, a criação desses fundos foi precedida por prolongada discussão que envolveu amplos segmentos da sociedade, ou seja, não foi uma ação deliberada de um grupo isolado, mas um projeto social coletivo, muito embora a iniciativa tenha partido das administrações públicas. Quanto aos objetivos, todos os fundos estudados visam proporcionar melhorias na qualidade de vida da população nos aspectos da saúde, da previdência social e do meio ambiente, além de dinamizar a economia local. Porém a forma de gestão e distribuição dos benefícios varia bastante. Os valores do fundo do Alaska (APFC) são aplicados em títulos, ações e imóveis, preferencialmente nos Estados Unidos e, em menor proporção, nos mercados globais (Figura 3). Os dividendos e bônus dessas aplicações são distribuídos diretamente a todos os cidadãos que vivem, pelo menos, há mais de um ano no Alaska. Uma parte desses valores é mantida intocável com o objetivo de capitalizar e ampliar os recursos no futuro. O fundo é livre de ingerências governamentais, ou seja, os valores não são utilizados para socorrer eventuais problemas de déficit público. Todavia, a legislação permite que parte dos valores sejam utilizados em programas especiais de saúde e de segurança pública. URL: http://www.redibec.org/IVO/rev5_05.pdf Enríquez, 2006. Revista Iberoamericana de Economía Ecológica Vol. 5: 61-73 ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- ___________________________________________________________________________________________ ISSN 13902776 REVISTA DE LA RED IBEROAMERICANA DE ECONOMÍA ECOLÓGICA 66 Quadro 1 - Comparativo entre os Fundos provenientes da extração de recursos não-renováveis (Alaska, Noruega e Alberta) considerados como modelos internacionais. Itens Fundo do Alaska Fundo da Noruega Fundo de Alberta Quando e como foi criado? Alaska Permanent Fund Corporation – APFC, criado por emenda constitucional, em 1976, durante a fase de construção do oleoduto TransAlaska. Em 1990, como fundo de petróleo estatal. Em 2005 passou a ser denominado de Government Pension Fund. Alberta Heritage Savings Trust Fund, criado em 1976 e reestruturado em 1997, a partir de consulta popular sobre a necessidade de ingerência pública. Qual o objetivo? Prover às futuras gerações com renda depois que as reservas de petróleo se esgotarem. Financiar o monitoramento ambiental. Administrar as receitas do petróleo proveniente da produção do Mar do Norte e assegurar pensões para a população idosa. Poupar para o futuro. Fortalecer e diversificar a economia. Melhorar a qualidade de vida dos cidadãos de Alberta; 25% dos recursos devem ser usados em projetos de investimento; Como se financia? Cobranças de taxas junto a empresas petrolíferas. Aplicações nos mercados financeiros e de capital, gerando dividendos e bônus que são distribuídos, per capita, a todos os cidadãos que vivem, pelo menos, há 12 meses no Alaska. A cada ano as receitas líquidas do petróleo são depositadas no fundo, depois que o déficit do orçamento (não petróleo) é coberto. O total do fundo é investido no exterior, as decisões financeiras são livres de ingerências políticas. Corresponde a 12% do valor bruto da produção de petróleo. Os recursos são investidos em ações, títulos da dívida, estoques e demais instrumentos financeiros. Quanto possui? Quem gerencia? Em 2005, contava com US$31 bilhões. É gerido por um conselho diretor formado por seis membros, designados pelo Conselho do Fundo. No APFC trabalham 93 pessoas. Em 2006 registrou US$213 bilhões (tinha U$7,4 bilhões em 1996). É administrado pelo governo, por intermédio do Ministro das Finanças e o gerenciamento operacional é feito pelo Banco da Noruega. Acumulou por volta de Cn$28 bilhões (out/2005). Em 2005, o montante acumulado é de Cn$12,4 bilhões. Como são distribuídos os benefícios? 50% não ficam capitalizando, não sendo, portanto, movimentados. Outros 50% são aplicados e os seus dividendos e bônus distribuídos por todos os cidadãos (em 2005, cada cidadão do Alaska recebeu um cheque de U$850; em 2000, o valor foi U$1.963). Diretamente, sob a forma de pensões, para as pessoas idosas; e, indiretamente, sob a forma de benefícios sociais, principalmente, na área da saúde. Na consulta popular, 51% dos cidadãos de Alberta aceitaram que parte dos recursos seja usado para o pagamento da dívida pública da Província. O Fundo é usado também para programas na área de educação e saúde. Qual o papel do governo no manejo desse fundo? O fundo é independente de outras receitas públicas. Quaisquer mudanças nas leis pertinentes exigem referendo popular. A administração e o uso do fundo estão isentos de injunções políticas Igual ao fundo de Alberta. O fundo é também utilizado como estabilizador macroeconômico. Potencializa o sistema de saúde. O fundo é atrelado às contas públicas, e o governo o utiliza para realizar ajustes necessários nas contas públicas. O fundo está atrelado às injunções políticas Quais semelhanças e divergências? Ambos distribuem os benefícios da extração do petróleo e gás diretamente aos seus cidadãos, Ambos emergiram de uma discussão ampla e democrática em sociedade de países ricos. Há estudos sobre a possibilidade de substituição do imposto de renda pessoal (a partir de 2015) dos cidadãos de Alberta pelos ganhos provenientes do fundo Fonte: elaboração da autora a partir de consulta nos sites: www.apfc.org ; www.albertaheritagefund.com e www.norges-bank.no/english/petroleum-fund Figura 3: Distribuição das aplicações do Fundo do Alaska (U$31 bilhões, em outubro/2005) Fonte: www.apfc.org As aplicações do fundo de Alberta são mais diversificadas (Figura 4). Contudo, se assemelham às do fundo do Alaska quanto à preferência por títulos públicos norteamericanos e pela pequena participação do de aplicações privadas e não-norteamericanas em seu portifólio, o que revela um comportamento avesso aos riscos das economias emergentes. Nos casos da Noruega e de Alberta, há uma forte vinculação dos fundos com as contas do setor público. Os valores são usados para socorrer despesas nas áreas de saúde, de previdência etc. Os fundos são usados também como estabilizador macroeconômico, ou seja, como instrumento para amortizar oscilações dos ciclos econômicos e socorrer eventuais déficits do setor público. A ções (EUA) 39% Títulos (EUA) 29% A ções (Não-EUA) 18% Imóveis 10% Títulos (Não EUA) 4% URL: http://www.redibec.org/IVO/rev5_05.pdf Enríquez, 2006. Revista Iberoamericana de Economía Ecológica Vol. 5: 61-73 ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- ___________________________________________________________________________________________ ISSN 13902776 REVISTA DE LA RED IBEROAMERICANA DE ECONOMÍA ECOLÓGICA 67 Figura 4: Distribuição das aplicações do Fundo de Alberta (U$12,4 bilhões, em junho/2005) Fonte: www.albertaheritagefund.com Todos os fundos são originários das rendas provenientes da extração de petróleo e do gás natural; as alíquotas variam de 12% do valor bruto da produção (Alberta) até próximo a 50% (Noruega). A administração do APFC é feita por um Conselho (Board), formado por seis pessoas que são indicadas pelo Governador - quatro membros da sociedade e dois da administração pública - para um mandato de quatro anos e que contam com plena autonomia. Os fundos da Noruega e de Alberta são gerenciados diretamente pelo poder público. Para todos eles há regras explícitas e transparentes que regulamentam o uso e aplicação dos valores. No fundo da Noruega, além do Conselho Gerencial, há um Conselho de Ética que define onde os valores devem ser investidos. Esse Conselho tem o poder de excluir certas empresas do universo de financiamento do fundo, para isso, divulga periodicamente a lista de companhias eliminadas. Entre os motivos para exclusão se destacam: desrespeito às regras internacionais das condições trabalho, produção de componentes de bombas, de armas nucleares, desrespeito aos direitos humanos, às leis trabalhistas ou às normas ambientais, entre outros. Esses fundos mobilizam bilhões de dólares e seus orçamentos, não raras vezes, superam os orçamentos dos seus respectivos Estados. O APFC está estimado em US$31 bilhões, o de Alberta em US$12,4 bilhões e o da Noruega, o maior de todos, está avaliado em US$213 bilhões (dados de 2005). A maior diferença entre esses fundos é a forma de distribuição dos benefícios. Há 22 anos, o Alaska distribui os dividendos anuais diretamente aos cidadãos (Figura 5), cujos valores chegaram a alcançar o pico de quase US$2 mil, no ano de 2000. Porém, 50% dos valores do APFC permanecem capitalizando. Figura 5: Distribuição dos dividendos do Fundo do Alaska Fonte: www.apfc.org Rendas privadas 3% Atividade Florestal 2% Ações Privadas 4% Estratégias de retorno garantido 6% Mercado Imobiliário 10% A ções não norteamericanas 15% A ções (EUA) 15% A ções Canadenses 15% A tivos de renda fixa 30% 0 500 1000 1500 2000 2500 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 URL: http://www.redibec.org/IVO/rev5_05.pdf Enríquez, 2006. Revista Iberoamericana de Economía Ecológica Vol. 5: 61-73 ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- ___________________________________________________________________________________________ ISSN 13902776 REVISTA DE LA RED IBEROAMERICANA DE ECONOMÍA ECOLÓGICA 68 Adicionalmente, o APFC contribui com projetos de desenvolvimento, disponibilizando parte dos valores ao sistema bancário. O fundo da Noruega distribui dividendo apenas às pessoas idosas, sob a forma de pensão, por intermédio do sistema de seguridade social. Não obstante, indiretamente, ele garante boa parte da política de bem-estar social da Noruega, uma vez que também é utilizado para cobrir os déficits orçamentários do Governo. O fundo de Alberta (Alberta Heritage Savings), assim como os outros, objetiva capitalizar para o futuro, além de fortalecer e diversificar a economia da Província. Os elevados preços do petróleo favoreceram a adoção de uma política redistribuição de dividendos nos moldes do APFC. Em 2005, o fundo distribuiu por volta de US$500 de dividendos diretamente à população da Província. Alberta é considerada uma das mais ricas Províncias do Canadá, ela encaminhou um projeto de lei que prevê a eliminação do imposto de renda pessoal a partir do ano de 20153. Os principais argumentos a favor dessa eliminação são os seguintes (Fraser Fórum, Jul/2001, disponível no site www.albertaheritagefund.com): • permitir aos cidadãos de Alberta o melhor uso de seus próprios recursos. Os contribuintes terão mais dinheiro para poupar, investir ou consumir, de acordo com suas preferências4; • contribuir para o aumento da competitividade dos produtos exportados pela Província e, assim, ter vantagens na economia global; • proporcionar à Alberta um fator adicional para atração de novas empresas, o que permitirá sustentar elevadas taxas de crescimento e de emprego da mão-deobra (a redução de US$1,0 em impostos proporciona um ganho de US$1,4 na economia); 3 A eliminação do imposto de renda corresponde à preferência dos cidadãos de Alberta, expressa em várias pesquisas de opinião. A eliminação da dívida pública e cortes nos impostos estão no topo das preferências dos cidadãos de Alberta. 4 A questão subjacente é saber se o dinheiro pertence aos contribuintes ou ao Estado. Saber até que ponto esses fundos estão cumprindo o papel de garantir a eqüidade intergeracional não é uma tarefa facilmente verificável, uma vez que o petróleo não se exauriu em nenhuma das três regiões analisadas. Portanto, ainda não houve tempo para uma ampla avaliação. No entanto, percebemos que tais fundos estão sendo muito úteis ao bem-estar social e ao consumo das gerações atuais de sociedades ricas. Até que ponto esses modelos poderão servir como inspiração para as sociedades pobres é uma boa questão. 4. Possibilidades e limitações dos modelos dos fundos em regiões pobres No plano internacional, como parte dos planos de reconstrução do Iraque, foi muito discutida a possibilidade de se estabelecer naquele país produtor do petróleo, um fundo nos moldes dos existentes no Alaska e na Noruega. A esse respeito, Karl (1997) afirma que a experiência do Alaska é irrelevante para a situação do Iraque, uma vez que o Alaska é um pequeno e despovoado estado dos Estados Unidos, e não um país. A noção de que se pode adotá-lo como modelo não é considerada uma boa opção, pois, de acordo com Karl não se trata de “maçãs e laranjas”, mas de “frutas” e “não-frutas”. Karl também observa que o estado do Alaska apresenta um dos piores déficits, entre os estados dos EUA. No Brasil, o Grupo de Assessoria Internacional do Programa Piloto para a proteção das Florestas Tropicais do Brasil (PP-G7) ressalta a necessidade de se buscar novos padrões de financiamento para geração de recursos aos projetos do Programa Amazônia Sustentável (PAS). Como alternativa, sugere o Fundo do Alaska: “... o exemplo mais relevante é a experiência do Alaska Permanent Fund Corporation – APFC (...) a natureza permanente e o caráter compensatório do APFC contribuíram para criar um órgão para-governamental que se tornou hoje o maior organismo de poupança do povo do Estado. (...) Como na região URL: http://www.redibec.org/IVO/rev5_05.pdf Enríquez, 2006. Revista Iberoamericana de Economía Ecológica Vol. 5: 61-73 ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- ___________________________________________________________________________________________ ISSN 13902776 REVISTA DE LA RED IBEROAMERICANA DE ECONOMÍA ECOLÓGICA 69 amazônica, a corrida para as novas riquezas vislumbradas pela abertura da fronteira petrolífera no Alaska gerou processos de migração desordenada (...) O fundo assegurou uma transição harmoniosa e sustentável no processo de desenvolvimento da fronteira petrolífera e, como instrumento de poupança, permite que as futuras gerações sejam remuneradas pelo uso de seus recursos naturais” (PP-G7, 2003, p.14) Como se pode constatar, dado o êxito dos fundos em suas sociedades, eles passaram a ser recomendadas como alternativas de políticas públicas e referidos como bons exemplos de uso das rendas minerais e de eqüidade intergeracional. A questão é saber até que ponto esses exemplos são, de fato, replicáveis para o caso dos recursos minerais no Brasil, ou em outra economia periférica, e quais as lições que podemos tirar deles. Começando pelas lições, verificamos que: • nessas sociedades há uma significativa preocupação com o longo prazo; • há uma preocupação enraizada de que a volatilidade dos preços dos minerais ou o esgotamento das jazidas possam comprometer a qualidade de vida das atuais e das futuras gerações; • essas sociedades realizam amplas campanhas educativas para a população de todas as faixas etárias, mas, especialmente, para as crianças, a fim de que elas compreendam o processo de geração e utilização da riqueza de que estão sendo beneficiadas; • para a criação dos fundos foram promovidas amplas discussões com vários segmentos da sociedade, porém o gerenciamento dos fundos é feito por uma administração executiva; • a principal finalidade das administrações dos fundos é aplicar bem os recursos a fim de eles gerem mais dividendos aos beneficiários. As lições descritas acima são universais e certamente podem ser replicadas em economias mineradoras de regiões pobres. Por outro lado, como investir os recursos dos fundos da mineração e como distribuir os dividendos são assuntos completamente distintos e que necessitam ser contextualizados de acordo com a realidade socioeconômica de cada país ou região. Nos casos dos fundos da Noruega, do Alaska e de Alberta, percebemos que foram criados e geridos em sociedades com um elevado grau de participação democrática. No Alaska, os cidadãos foram consultados, um a um, e foram eles que decidiram sobre o destino a ser dado aos recursos do APFC, por intermédio de emendas constitucionais e de uma série enorme de regulamentações. Em todos os fundos analisados verificamos que, periodicamente, são promovidos amplos debates para se discutir a forma de gestão, o uso dos recursos, a partilha entre os beneficiários etc., com os objetivos de promover os ajustes necessários ao melhor funcionamento do fundo e também de atualizá-lo às novas demandas da sociedade. Todo o processo de construção e implementação do APFC, por exemplo, foi precedido por um amplo e intenso debate. O processo de definição sobre qual a melhor forma de gerir os valores do fundo – se via sistema bancário (Banco de Desenvolvimento), ou por intermédio de um Conselho com responsabilidade pública, durou cerca de quatro anos. A gestão democrática e a forte participação social diferenciam esses fundos. No APFC há grande preocupação com o aspecto didático para a formação de crianças e adolescentes e esclarecimentos sobre o que é o fundo, qual a sua origem e quais os seus objetivos. Há toda uma programação educativa especialmente preparada para cada faixa etária, além de incentivos para que os professores participem com os seus alunos dos programas educacionais promovidos pelo fundo, nos quais a principal mensagem é “lições são permanentes“. No âmbito da administração dos fundos, há uma ampla discussão sobre a forma como os recursos devem ser utilizados - se para a