Consecuencias de la sobrecarga del Estado y la globalización en la concepción del Estado de bienestar. Hacia un régimen de prestaciones sociales condicionadas

Resumen El Estado de bienestar necesita el replanteamiento de las bases en las que se asienta, tanto por causa de la crisis de sobrecarga como por causa de la globalización. Estas razones han ayudado a las perspectivas que abogan por un modelo de Estado de bienestar alejado del keynesiano, que hace al ciudadano más responsable por la procura de su propio bienestar en un mundo regido por la competitividad económica. Valgan como ejemplo los modelos de Estado teorizados por Bob Jessop («Estado schumpeteriano de workfare»), Philip Cerny («Estado de competición»), Philip Bobbit («Estado de mercado») o Anthony Giddens («Estado social inversor»), en los cuales se somete la distribución de bienestar a las exigencias del mercado. Palabras clave: bienestar, responsabilidad, ciudadano, competitividad económica, nuevos modelos de Estado. Abstract. Consequencies of globalization and state’s overload in welfare’s conception. Towards a workfare scheme Welfare State needs the rethinking of the bases in which is settled due to its overload crisis as well as due to globalization. Those reasons have brought the arrival of new State concepts far from keynesian model, which make the citizens more responsible for their own wellbeing in a world ruled by economic competition. Models theorized by Bob Jessop («Schumpeterian Workfare State»), Philip Cerny («Competition State»), Philip Bobbit («Market State») or Anthony Giddens («Investor Social State»), could be seen as an example of how the welfare is submitted to market. Key words: welfare, responsibility, citizen, economic competition, new State models. Papers 81, 2006 119-129 Consecuencias de la sobrecarga del Estado y la globalización en la concepción del Estado de bienestar. Hacia un régimen de prestaciones sociales condicionadas Amaia Inza Bartolomé Universidad del País Vasco-EHU [email protected] Sumario 1. Introducción 2. La crisis del Estado de bienestar 3. Las improntas que la globalización impone al Estado 4. Nueva naturaleza del Estado 5. Algunas teorizaciones de un nuevo modelo de Estado 6. Conclusión Bibliografía Papers 81 001-264 11/2/07 19:46 Página 119 1. Introducción La crisis de sobrecarga del Estado, por un lado, y el desafío que supone la globalización económica, por otro, han terminado definitivamente con la idoneidad del modelo de Estado de bienestar paternalista solidificado tras el periodo de preeminencia socialdemócrata. Estas variables encauzan y someten la acción del Estado, circunscribiéndolo a unas características determinadas en cuanto a la provisión de bienestar. La propia crisis del Estado tiene una incidencia tal en los resultados que incluso las políticas de los años ochenta y noventa pueden verse como respuesta a su crisis de legitimación y de sobrecarga (Heywood, 1997: 197). La globalización económica, a su vez, impone un ritmo insoslayable y los estados tienen auténticas dificultades para seguir operando mediante las «categorías tradicionales», aquéllas que lo venían acompañando desde su asentamiento en la época moderna (Vallespín, 2003: 405). Las circunstancias anteriormente mencionadas toman forma de constreñimientos que reducen el espacio político de maniobra, es decir, el «conjunto factible» de opciones realistas (Merkel, 2001: 14). Las consecuencias más evidentes se plasman en los cambios en la concepción del Estado en su papel suministrador de bienestar, en la titularidad de los receptores de los servicios sociales y en la relación triangular entre Estado, mercado y sociedad civil, lo cual, en última instancia, abre paso al advenimiento de un nuevo modelo de estado. 2. La crisis del Estado de bienestar El Estado de bienestar de postguerra cumplía sus funciones estabilizadoras aunando crecimiento económico y derechos sociales, con lo que legitimaba la economía de mercado. Era un estado de bienestar paternalista que se hacía responsable de la provisión de un nivel de vida mínimo, protegiendo a los ciudadanos ante los riesgos del mercado. El consenso sobre la idoneidad de este modelo keynesiano duró hasta los años setenta, momento en el que la mayor parte de los elementos que le confirieron legitimidad entraron en crisis. El detonante fue el hecho de que la economía europea entrara en recesión, lo cual condujo a la quiebra de la confianza en la capacidad del Estado para hacer frente a los nuevos problemas con los viejos instrumentos. El asentimiento a la política del Estado benefactor va abandonando su base procedimental y se apoya cada vez más en criterios de eficiencia, puesto que se ha convertido en requisito imprescindible para el logro de legitimidad. Además, si bien la gobernabilidad quedará asegurada en la medida en que un gobierno pueda simultáneamente mantener la legitimidad y promover el desarrollo económico (Alcántara, 1995: 41), vemos precisamente que la situación a la que deben enfrentarse los países en la actualidad es que los elementos anteriormente citados colisionan debido a la gran cantidad de demandas de las cuales debe hacerse cargo el Estado. Es imposible cumplir con sus obligaciones 120 Papers 81, 2006 Amaia Inza Bartolomé Papers 81 001-264 11/2/07 19:46 Página 120 de una forma eficiente, de manera que esto erosiona su legitimidad y lastra la consecución de una gobernabilidad óptima. La crisis del Estado de bienestar lleva a retomar la cuestión de los derechos sociales, obliga a reconsiderar las expresiones usuales del contrato social, a reformular la definición de lo justo y lo equitativo, a reinventar las formas de solidaridad (Rosanvallon, 1995a: 12). En el proceso descrito, no sólo se interrumpe el ciclo ilustrado de continuada ampliación de los derechos y, por conexión, del contenido de la ciudadanía, sino que se ponen en entredicho las ideas de ciudadano y de igualdad política, es decir, las pautas para concebir democráticamente las condiciones sociales (Alvarado, 1998: 53). 3. Las improntas que la globalización impone al Estado Las características del desarrollo de la economía mundial permiten que las empresas multinacionales adquieran el poder de someter a los estados a los requerimientos de unos parámetros de orden económico concreto, para entrar en el juego de la competencia global. De la misma manera, la globalización ha introducido un nuevo poder fiscalizador de los estados, los mercados internacionales de capital, que reaccionan negativamente ante cualquier decisión política adversa. Esto redunda en una presión hacia abajo de los sistemas de protección y de gasto social, puesto que se prioriza la reducción de los déficits y la deuda y el descenso de los impuestos como objetivos prioritarios de las políticas del Estado (Mishra, 1999: 15). Así, se abren paso tesis como la de la «convergencia del bienestar», que afirma que los gobiernos se ven forzados a adoptar políticas económicas, fiscales y sociales similares, sustituyendo las políticas redistributivas de bienestar por la desregulación, privatización y «residualización», o tesis como la de la «carrera a la baja», que empuja a la devaluación competitiva de los estándares de protección social para hacer a un país y a sus trabajadores más atractivos a sus inversores (Yeates, 2001: 23-25). Como consecuencia, la globalización hace que el Estado vea atacada de nuevo una de sus líneas de flotación, es decir, su legitimidad. Si bien, por un lado, se ve obligado a reducir su tamaño y encoger algunas funciones, por otro lado, no tiene más remedio que extender sus funciones protectoras ante la incertidumbre y el riesgo, porque, de lo contrario, los ciudadanos no percibirán a los gobiernos como legítimos (Gray, 2000: 257). El debate se centrará, a partir de ahora, en las restricciones a la capacidad de intervención utilizada hasta ahora por el Estado nación para llevar a cabo políticas sociales que lo legitimen. Ello en un contexto de déficit de legitimación de los procesos de toma de decisiones, así como una incapacidad creciente para realizar sus funciones organizativas y de gobierno (Habermas, 2001: 5 y 6). Todo ello viene regido por lo que podríamos definir como «estrategia hegemónica de la globalización», es decir, el neoliberalismo (Jessop, 2000: 110). Lo que en principio era un proyecto de los gobiernos conservadores, ha acabado siendo parte inevitable de la agenda de la globalización, y su principal Consecuencias de la sobrecarga del Estado y la globalización Papers 81, 2006 121 Papers 81 001-264 11/2/07 19:46 Página 121 «mérito» radica en crear a la perfección las condiciones para la «despolitización de la economía» (Álvarez-Uría, 1998: 27). Según Hirst y Thompson (1996), lo que supone la perspectiva neoliberal es, sobre todo, una ambiciosa ingeniería social a gran escala, y ningún programa en la actualidad tiene posibilidades de éxito, a menos que entienda que los cambios establecidos son irreversibles. Se ha impuesto la retórica política basada en un liberalismo antipolítico que ve con naturalidad la existencia de desigualdades sociales y pugna por reducir el poder político a la mera protección del sistema mundial (Hirst y Thompson, 1996: 46). Por añadidura, el discurso neoliberal ignora la complejidad de las estructuras sociales, vacía de sentido la cuestión social y, en lo que respecta a las políticas sociales, sostiene que éstas no pueden resolver los problemas comunes porque, en realidad, esos problemas no son de orden social, sino personal. Mantienen que, como la dinámica social no se ve afectada por los procesos de desviación, es solamente un problema de ajuste y socialización (Álvarez-Uría, 1998: 27-28). 4. Nueva naturaleza del Estado La mencionada lógica económica tiene como efecto principal el hecho de que la prudencia política se restrinja a las pautas que ella impone. Según David Held (2001: 52), las «señas decisivas» de estos mercados y de sus fuerzas y agentes principales se convierten en la norma de decisión racional; se sostiene que los gobiernos no pueden corregir las decisiones del mercado y que no deben intentarlo. Como consecuencia de la primacía de lo económico de manos de la ideología neoliberal, vemos que es ampliamente aceptado que bienestar social y desarrollo económico son nociones antitéticas. Se cree firmemente que los gastos sociales redistributivos impiden el desarrollo económico y que los cortes sustanciales en gasto social son necesarios si se quiere mantener el crecimiento económico (Midgley, 2001: 157). Se sostiene también que el Estado de bienestar está basado en una paradoja. Podría salvar al mercado de sus tendencias disfuncionales, pero, al mismo tiempo, acarrea su potencial para minarlo (Cerny, 1997: 262). A partir de aquí, el desafío para los estados, en palabras de Cerny (1997: 262), es hacer frente a los límites que se les imponen, intentando combinar la austeridad con una red básica de bienestar que pueda mantener el consenso suficiente, mientras que, al mismo tiempo, promueva la reforma estructural en los niveles mesoeconómicos y microeconómicos para mejorar la competitividad internacional. 4.1. Reelaboración del vínculo entre Estado, mercado y sociedad civil Se presenta como necesaria la reorientación de la relación entre Estado, mercado y sociedad civil, producida sobre todo por la lógica del segundo, que obliga 122 Papers 81, 2006 Amaia Inza Bartolomé Papers 81 001-264 11/2/07 19:46 Página 122 al primero a la cesión de funciones. Es más, el éxito de la acción del Estado pasa necesariamente por una «desjerarquización» de las relaciones entre Estado y sociedad, rompe con la idea del Estado como coordinador jerárquico y da paso a uno mucho más fungible, donde la dirección política ha de interactuar necesariamente con la propia autorregulación social (Vallespín, 2000: 134-137). En cuanto al bienestar, Zapatero habla del posible advenimiento de una especie de «concepción triangular» del bienestar en las sociedades industriales o división de la función de bienestar entre Estado, mercado y otras instituciones, cuya específica combinación en una situación histórica concreta dé lugar a configuraciones diferentes, que, por un lado, descargan a un estado impotente y, por otro, impiden que el individuo quede a merced de las leyes de oferta y demanda (Zapatero, 1986: 85). A este respecto, Rosanvallon (1995b: 118) defiende que debería ser posible reconocer un «derecho de sustituibilidad» de lo estatal por lo social en el campo de ciertos servicios colectivos1. De esta manera, el Estado, que había ido acumulando responsabilidades, haciéndose más «responsable» de todo y creando un orden «desde arriba», ha pasado a una posición defensiva: ya no organiza la sociedad, sino que «la defiende» (Vallespín, 2000: 144) y, más que una acción correctora, tendrá una acción amortiguadora (Mishra, 1992: 47). 4.2. Cambio en la concepción de los derechos sociales. La «remercantilización» Cabe recordar que el Estado se ve obligado a replantear sus políticas dirigidas a limitar o corregir el despliegue del mercado, lo cual lleva a repensar el concepto de derecho social, ya que el principio existente de garantizar el máximo bienestar e igualdad universalista no va de la mano de los imperativos económicos emergentes. En opinión de Esping-Andersen (2001: 136), el núcleo principal de los derechos sociales debería ser redefinido como el derecho a una segunda oportunidad, es decir, una serie de «garantías de oportunidades de vida». Las ideas anteriormente expuestas nos llevan a tratar el tema de la mercantilización de los derechos sociales. El concepto de «desmercantilización» ha sido utilizado por Esping-Andersen (1993) en su tipología de los regímenes del Estado de bienestar. Hace referencia al nivel de derechos sociales, mediante prestaciones y servicios, que permitirían a los ciudadanos cubrir sus necesidades vitales al margen del mercado laboral2. Consecuencias de la sobrecarga del Estado y la globalización Papers 81, 2006 123 1. La alternativa no se plantea entre un mantenimiento nostálgico del keynesianismo y un neoliberalismo «puro», sino entre un modelo pseudoliberal rápido y lo que denomina la «postsocialdemocracia». El espacio postsocialdemócrata se basa en un menor papel del modelo keynesiano y en su combinación con modos de regulación autogestionaria e intrasocial (Rosanvallon, 1995b: 133). 2. La desmercantilización se produce cuando se presta un servicio como un asunto de derecho y cuando una persona puede ganarse la vida sin depender del mercado (Esping-Andersen, 1993: 41). Papers 81 001-264 11/2/07 19:46 Página 123 La «desmercantilización» se producía en el contexto de un estado de bienestar paternalista y se concedía con base a la ciudadanía y no al comportamiento real (Esping-Andersen, 1993: 41). En este sentido, algunos desarrollos teóricos han recurrido a este concepto para argumentar que algunos estados han comenzado un proceso de «remercantilización», dejando cada vez más ámbitos de la vida al albur del mercado. 4.3. Hacia un bienestar de prestaciones sociales condicionadas Tanto la lógica económica, que tiene como contrapartida la degradación de lo social, buscando la privatización del bienestar (Mishra, 1996: 317), como los cambios ideológicos sobre la noción de seguridad y bienestar en las sociedades avanzadas que llevan a cuestionar la funcionalidad, la eficacia e incluso la equidad de los criterios de universalidad basados en el principio de la ciudadanía social, favorecen la extensión de los apoyos hacia un sistema de bienestar residual, individualista y fundado en la demostración de la necesidad (Benedicto y Reinares, 1992: 21; Swank, 2001: 204). Este tipo de Estado de bienestar es denominado por Mishra (1996: 329) de «bienestar pluralista» y representa una posición centrista, en equilibrio entre lo público y lo privado, el sector estatal y no estatal. En cuanto a la categorización del cubrimiento de necesidades, el futuro del Estado de bienestar podría girar en torno a la delimitación de un nivel básico de prestaciones atendidas por el Estado y aplicadas a toda la población, entendidas como derechos de ciudadanía; una segunda franja de prestaciones estaría garantizada y regulada por el Estado, pero financiada con criterios selectivos con base a la renta y producidos de forma mixta entre Estado y mercado, y una tercera franja de prestaciones sería incentivada por el Estado, pero producida, financiada y gestada de forma casi exclusivamente mercantil (Picó, 1992: 302). La filosofía de acabar con el Estado nodriza va atada a la idea de promover en el ciudadano la responsabilidad en su vida personal y social. Consiste en «ayudar a la gente a que se ayude a sí misma», y evoca un tipo de entrenamiento que debería permitir a cualquiera asumir responsabilidades individuales y tomar iniciativas para mantenerse firme en el mercado, para no acabar como un «fracasado» que debe pedir ayuda al Estado (Habermas, 2001: 7). En otras palabras, el individuo se convierte en protagonista de la acción social. Se cuestiona su papel pasivo como mero receptor de beneficios sociales, intentando, a partir de entonces, hacerle copartícipe en la responsabilidad de su bienestar, haciéndole bregar por mantener unos privilegios de los que antes disfrutaba por su mera condición de ciudadano. El Estado providencia ya no puede ser únicamente un distribuidor de subsidios y un administrador de reglas universales. Debe convertirse en un «Estado servicio» capaz de proporcionar una «equidad de oportunidades», que facilite a los individuos instrumentos para superar los problemas que le pudieran surgir a lo largo de la vida (Rosanvallon, 1995a: 210). De un estado de bienestar paternalista se pasa a uno «facilitador». Según estas ideas, los gobiernos debe124 Papers 81, 2006 Amaia Inza Bartolomé Papers 81 001-264 11/2/07 19:46 Página 124 rían proveer a todos los ciudadanos de unas condiciones de ciudadanía similares, pasando de la agenda de derechos a moverse a una de capacitaciones (Gibbins y Reimer, 1999: 159). 5. Algunas teorizaciones de un nuevo modelo de Estado 5.1. El régimen postnacional schumpeteriano de workfare (Bob Jessop) Según Jessop, lo que está sustituyendo al Estado nacional de bienestar keynesiano es el régimen postnacional schumpeteriano de workfare. Sus características económico-sociales principales son, por una parte, que promueve la innovación organizacional y de mercado en la economía con el objetivo de fortalecer en lo posible la competitividad estructural de las economías nacionales interviniendo en el lado de la oferta y, por otra, que subordina la política social a las necesidades de la flexibilidad del mercado de trabajo y a los constreñimientos de la competición internacional. De esta manera, marca una clara ruptura con el Estado de bienestar keynesiano, ya que el pleno empleo doméstico es relegado a favor de la competitividad internacional y los derechos de bienestar redistributivos ocupan un segundo lugar respecto a la reordenación productivista de la política social (Jessop, 1994: 263). Precisamente, es de workfare en cuanto a que subordina las políticas sociales a las demandas de las políticas económicas. Mientras el Estado de bienestar keynesiano trataba de extender los derechos sociales de los ciudadanos, este tipo de Estado se concentra en proveer servicios de bienestar que beneficien a los negocios y deja las necesidades individuales en un segundo lugar. Esta subordinación workfarista de lo social a lo económico es más marcada donde estas políticas influyen en el presente y en el futuro de la población trabajadora. Es por ello que las políticas referidas al mercado de trabajo, la educación y la preparación tienen una importancia central en la estrategia del workfare. Aunque esto último ha sido siempre importante, en el «régimen schumpeteriano de workfare»se le da más importancia a la flexibilidad y le da un nuevo significado; también redefine la naturaleza de la preparación que la educación debe proveer. Es por esta razón por la que el Estado también intenta rehacer los modelos de personas que deben servir como ejemplo de la innovación, de primacía del conocimiento, de economía flexible, empresarial, autónoma (Jessop, 2002: 251). 5.2. El Estado de competición (Philip G. Cerny) La crisis de los estados de bienestar surge como consecuencia de su incapacidad para aislar las economías nacionales de la economía global y la combinación de stagnación e inflación resultante cuando intenta hacerlo. A partir de aquí, ha emergido el Estado de competición3, que intenta conseguir más con menos. Consecuencias de la sobrecarga del Estado y la globalización Papers 81, 2006 125 3. Cerny afirma que el modelo ortodoxo de Estado de competición es el Estado neoliberal británico y estadounidense de las décadas de 1980 y 1990 (Cerny, 1997: 265). Papers 81 001-264 11/2/07 19:46 Página 125 El Estado ya no puede seguir actuando como una jerarquía desmercantilizadora, sino que debe actuar cada vez más como un agente mercantilizador e incluso como un actor de mercado él mismo (Cerny, 1997: 267, 264). Al mismo tiempo, promociona la mercantilización en términos económicos e ideológicos (Cerny, 1997: 272-273). El desarrollo de este nuevo terreno político dificulta a las instituciones del Estado personificar la solidaridad común, la cual propició al Estado nación moderno su profunda legitimación, su poder institucionalizado y su implantación social (Cerny, 1997: 250). Los ciudadanos tendrán probablemente que vivir sin el tipo de servicios públicos y medidas redistribuidoras características de los estados de bienestar nacionales (Cerny, 1997: 269). 5.3. El Estado de mercado (Philip Bobbit) Bobbit afirma que, tras la Larga Guerra que aconteció desde 1914 hasta 1990, ha emergido un nuevo modelo de Estado, que denomina «Estado de mercado». La transformación a la que está sometido el Estado nación supone un cambio en nuestra visión sobre la básica razón de ser del Estado, el propósito legitimador que lo sostiene, y establece los nuevos términos en torno a los que giran los desafíos estratégicos a los que se enfrenta. El hecho de que, dentro de las corrientes globalizadoras, sólo se pueda incrementar el nivel de bienestar de un país con el crecimiento del déficit, obliga al abandono progresivo del objetivo del gobierno de mejorar el bienestar de los ciudadanos. Es decir, tendría que cambiar un elemento crucial en la base de su legitimación como Estado nación (Bobbit, 2002: 222). Mientras el Estado nación, con su educación pública gratuita, los derechos universales y las políticas de seguridad social, prometía garantizar el bienestar de la nación, el Estado de mercado promete maximizar las oportunidades de la gente, tiende a privatizar muchas actividades del Estado, y hace que el voto y el gobierno representativo sean menos influyentes y más responsables de cara al mercado (Bobbit, 2002: 211). Al igual que el Estado nación, el Estado de mercado evalúa su éxito o su fracaso económico por la habilidad de su sociedad para asegurar más o mejor bienes y servicios, pero, a diferencia de él, sólo ve al Estado como proveedor o redistribuidor mínimo (Bobbit, 2002: 229). 5.4. El Estado social inversor (Anthony Giddens) La perspectiva de Giddens sobre el Estado social inversor viene inserta en su propuesta para una «tercera vía» como renovación de la socialdemocracia. En este contexto, Giddens asegura que el Estado de bienestar crea hoy casi tantos problemas como los que resuelve (Giddens, 1999: 28). La política de la «tercera vía» pone mucho énfasis tanto en las virtudes de seguridad y de redistribución económicas socialdemócratas, como en la competitividad y la generación de riqueza de los neoliberales, que tienen una 126 Papers 81, 2006 Amaia Inza Bartolomé Papers 81 001-264 11/2/07 19:46 Página 126 importancia decisiva dada la naturaleza del mercado global (Giddens, 1999: 119-120). Matiza que debe dirigirse el énfasis hacia la «redistribución de posibilidades» y debe construirse una sociedad de «tomadores de riesgo responsables». El cultivo del potencial humano debería reemplazar, en cuanto fuera posible, a la redistribución «tras los hechos» (Giddens, 1999: 121). Las instancias del sector terciario deberían tener un mayor papel en la provisión de servicios de bienestar, la distribución vertical de beneficios debería ceder paso a sistemas de distribución más localizados y la reconstrucción de las provisiones del bienestar han de integrarse con programas para el desarrollo activo de la sociedad civil (Giddens, 1999: 140). En este sentido, sugiere como lema principal para la nueva política «ningún derecho sin responsabilidad», que va en contra de la socialdemocracia a la antigua, que tendía a considerar los derechos como exigencias incondicionales (Giddens, 1999: 81). 6. Conclusión Durante la época de postguerra, el Estado de bienestar keynesiano actuaba como legitimador de la sociedad de mercado, procurando seguridad a la ciudadanía por medio de una amplia red desmercantilizada. Debido a los problemas irresolubles que se le plantean a este modelo de Estado, que no le permiten el logro de legitimidad según los cauces hasta ahora tradicionales, vemos que su lógica renovadora en la actualidad coloca en un segundo plano la provisión de bienestar, con lo cual algunos derechos sociales pierden su pátina de «derecho» y además tiene como consecuencia que, para lograr beneficios sociales, sea necesario cumplir ciertas condiciones derivadas de la cesión de responsabilidad a ámbitos fuera del Estado. Se plantean, así, unos derechos sociales individualizados y sometidos a criterios de eficiencia en un sistema mercantilizador. Si bien esta tendencia pudiera ser vista como típica de sistemas que han abrazado el neoliberalismo, lo cierto es que los cambios políticos de este estilo no han sido confinados a los gobiernos de centro-derecha de los países anglosajones (Swank, 2001: 197). Es decir, las economías capitalistas tienen que encarar los mismos desafíos, y ha habido respuestas comunes a éstos, ya que las políticas de workfare a las que se encaminan las sociedades no se circunscriben a los países mencionados (Holden, 2003: 308). Bibliografía ALCÁNTARA, Manuel (1995). Gobernabilidad, crisis y cambio. México: Fondo de Cultura Económica. ALVARADO, Emilio (1998). «La crisis del Estado del bienestar en el marco de la crisis de fin de siglo: algunos apuntes sobre el caso español». En: ALVARADO PÉREZ, Consecuencias de la sobrecarga del Estado y la globalización Papers 81, 2006 127 Papers 81 001-264 11/2/07 19:46 Página 127