Aproximaciones teóricas para el análisis de la transformación urbana. Urban regime analysis en el contexto europeo

Resumen La creciente complejidad en la que tiene lugar la trasformación urbana europea requiere la utilización de nuevos instrumentos analíticos. En este contexto, urban regime analysis (URA) puede ser una herramienta de gran utilidad. El objetivo de esta comunicación es presentar las categorías analíticas de esta emergente teoría surgida en el contexto norteamericano. Explicamos su génesis, su evolución, su aplicación y su complementariedad con otras aproximaciones teóricas. Palabras clave: urban regime analysis, geografía urbana, Europa, desarrollo económico, ordenación del territorio. Resum. Aproximacions teòriques per a l’anàlisi de la transformació urbana: urban regime analysis en el context europeu La creixent complexitat en la qual té lloc la transformació urbana europea requereix la utilització de noves eines analítiques. En aquest context, urban regime analysis (URA) pot ser una eina de gran utilitat. L’objectiu d’aquesta comunicació és presentar les categories analítiques d’aquesta emergent teoria sorgida en el context nord-americà. N’expliquem la gènesi, l’evolució, l’aplicació i la complementarietat amb altres aproximacions teòriques. Paraules clau: urban regime analysis, geografia urbana, Europa, desenvolupament econòmic, ordenació del territori. 1. Esta comunicación ha sido posible gracias a la beca SB2004-0040 de Estancias de Jóvenes Doctores y Tecnólogos Extranjeros en España, en el Departamento de Geografía de la Universitat Autònoma de Barcelona, concedida por la Secretaría de Estado de Universidades e Investigación del Ministerio de Educación y Ciencia. Deseo agradecer a la Dra. Montserrat Pallarès Barberà, investigadora principal del proyecto Geografía del Nuevo Espacio Económico, en el cual se inscribe la beca, y al Dr. Antoni Tulla Pujol, investigador principal del Grup de Recerca Consolidat de Catalunya (2001SGR 00153), de Geografia Aplicada, sus comentarios y sugerencias. Doc. Anàl. Geogr. 46, 2005 139-147 Aproximaciones teóricas para el análisis de la transformación urbana. Urban regime analysis en el contexto europeo1 Antònia Casellas University of Utah. College of Architecture and Planning 375 S. 1530 E. Room 235 Salt Lake City, UT 84112-0370 [email protected] Data de recepció: octubre del 2005 Data d’acceptació definitiva: desembre del 2005 DAG 46 001-190 24/7/06 19:43 Página 139 Résumé. Approches théoriques à l’analyse de la transformation urbaine: urban regime analysis dans le contexte européenne La complexité croissante de la transformation urbaine européenne exige l'emploi des instruments analytiques innovateurs. Parmi ceci l’urban regime analysis peut offrir un apport considérable. Avec cette communication-ci on présente les catégories analytiques de cette théorie en évolution, la quelle apparaît en Amérique du Nord, au fin de décrire ses origines, évolutions, applications et complémentarités avec autres théories. Mots clé: urban regime analysis, géographie urbaine, Europe, développement économique, aménagement du territoire. Abstract. Theoretical approaches to urban change analysis: Urban Regime Analysis in the European conext The increasing complexity in which take part the European urban transformation requires the use of new analytical instruments. In this context, Urban Regime Analysis (URA) could make an important contribution. The goal of this communication is to present the analytical categories of this evolving theory appeared in the North American context, to explain its origins, evolution, application and complementary with other theoretical approaches. Key words: Urban Regime Analysis, urban geography, Europe, economic development, urban planning. Introducción En las últimas décadas, percibimos en creciente medida como la planificación urbana tiene lugar en un entramado político, social y económico de alta complejidad. La globalización de la economía, la creciente competencia entre ciudades para captar inversiones y empresas, el indiscutible aumento de la importancia de los recursos aportados por las empresas para llevar a cabo políticas locales de crecimiento económico, y la progresiva presencia de legislaciones y recursos creados por diferentes niveles públicos (metropolitano, regional, nacional, europeo) influyen en el proceso de decisión y en las características de políticas de desarrollo urbano adoptadas desde el sector público. Este nivel creciente de complejidad requiere nuevos instrumentos analíticos para el estudio de los procesos de transformación urbana. En este contexto, urban regime analysis (URA) puede ser una herramienta de gran utilidad en el ámbito de la geografía urbana. 140 Doc. Anàl. Geogr. 46, 2005 Antònia Casellas Sumario Introducción Contexto histórico Contribuciones analíticas El contexto europeo Conclusión Bibliografía DAG 46 001-190 24/7/06 19:43 Página 140 URA se ha utilizado básicamente en el contexto norteamericano, en donde se ha generado y ha evolucionado. Proviene del campo de las ciencias políticas, y ha sido acogido y enriquecido por geógrafos y economistas urbanos. No se trata de una teoría desarrollada a partir de un proceso deductivo. Más bien podemos hablar de un modelo analítico que surge, evoluciona y madura desde el proceso inductivo, desde el estudio de casos específicos (case studies). En este sentido, aunque muchas veces nos refiramos a este modelo analítico como urban regime theory, en este documento preferimos hablar de urban regime analysis (URA). Como modelo analítico iniciado a finales de la década de 1980, URA ha generado nuevos conceptos —urban regime, governing coalition, etc.— que se han difundido ampliamente dentro de los estudio de geografía, política, economía y planificación urbana. URA comparte perspectivas analíticas con los pluralistas —a ambos les preocupan las limitaciones a la participación democrática efectiva, son conscientes de la fragmentación y complejidad de las decisiones de gobierno y señalan la posición privilegiada de las empresas—. URA se aleja, sin embargo, de los análisis pluralistas en un aspecto clave. Mientras que los pluralistas asumen que, en la medida en que se den libertades civiles básicas y transparencia en la gestión publica, se puede ejercer control popular sobre el poder; desde URA se apunta que, a pesar de la existencia de sistemas democráticos, el poder político no es necesariamente abierto y penetrable. Como señala Stone (2005): Para aquellos grupos con un historial de marginalidad política, social y económica, conseguir impacto político requiere mucho más que el simple hecho de movilizarse acerca de temas específicos que les preocupan. Necesitan introducirse dentro de «la política de inversión» y convertirse en miembros de la coalición local que gobierna. (Stone, 2005, p. 313) Cuando Stone habla de «política de inversión» (politics of investment) se refiere a la necesidad de participar en la creación de acuerdos que permiten implementar políticas. El elemento clave de URA se encuentra en la nueva perspectiva que ofrece sobre el poder. URA entiende el poder como motor de producción social, como mecanismo que permite a diferentes intereses poner en común sus recursos para alcanzar resultados específicos. Gerry Stoker (1995), desde su perspectiva europea, enfatiza que URA nos proporciona herramientas analíticas para explorar una amplia variedad de preguntas que generan las transformaciones urbanas. URA aporta nuevas perspectivas para responder a cuestiones tales como: ¿cómo se crea la capacidad de gobernabilidad dentro de un sistema político complejo?, ¿en qué se traducen dentro de las políticas urbanas las ventajas sistémicas de ciertos grupos?, ¿qué papel pueden desenvolver grupos desaventajados dentro de este esquema? Estas cuestiones tienen una gran relevancia en el contexto geográfico europeo, en el que se están imponiendo nuevos modelos de gobernabilidad basados en la cooperación y la combinación de recursos entre el sector público y el privado. Aproximaciones teóricas para el análisis de la transformación urbana Doc. Anàl. Geogr. 46, 2005 141 DAG 46 001-190 24/7/06 19:43 Página 141 Contexto histórico Las primeras contribuciones como marco conceptual y teórico se remontan a los trabajos de Fainstein and Fainstein (1983), Stephen Elkin (1987) y Clarence Stone (1989). Los estudios de Fainstein and Fainstein (1983) se centran en el análisis de la cooperación e interacción entre las entidades públicas y las privadas en los procesos de renovación urbana en los EEUU. En este sentido, los cambios urbanos a nivel económico, social y físico son analizados como el resultado de una compleja interacción entre decisiones públicas y privadas. La publicación del libro de Elkin, City and Regime in the American Republic, establece una de las tesis centrales de URA. Según Elkin, la organización de la política urbana en los EEUU comporta que determinados grupos económicos estén posicionados mejor que muchos otros grupos sociales para influenciar sobre las decisiones en políticas de desarrollo urbano. La preponderancia del mundo de los negocios se estructura sobre tres principios: 1) para financiar sus proyectos, los gobiernos locales dependen de los ingresos que obtienen de las empresas a través de impuestos a nivel local, y de bonos locales que compran los inversores; 2) las empresas en los EEUU tienen mucha capacidad de reubicarse, y por ello pueden fácilmente abandonar una ciudad por otra, y 3) los políticos locales necesitan el apoyo de coaliciones electorales locales para su elección y reelección, este apoyo está estrechamente ligado al nivel de éxito percibido por las empresas y otros sectores económicos locales con respecto a la capacidad del candidato de fomentar el desarrollo económico de la ciudad. Estos tres factores estructurales hacen que los intereses empresariales y los intereses de los políticos locales coincidan, por lo que se crean alianzas de crecimiento económico (growth alliances). En definitiva, dada la dependencia de los gobiernos locales hacia grupos económicos, de forma estructural el sector público local se siente predispuesto a actuar de forma que favorezca los intereses de los grupos económicos, aunque no siempre ocurra así. Clarence Stone, en Regime Politics. Governing Altanta, 1946-1988, avanza las tesis de Elkin. Stone (1989) analiza como desde mediados de la década de 1940 hasta finales de la de 1980, Atlanta evolucionó a través de la cooperación establecida entre el poder económico, dominado por la clase blanca, y el control político, ejercido por la clase media negra. Esta alianza fue posible gracias al estableciendo de una coalición birracial que supo sobreponerse a los antagonismos de raza e ideología. La clave de esta colaboración, siguiendo a Stone, se encuentra en la existencia de un régimen local (urban regime) en Atlanta, es decir, un nivel de cooperación informal entre la clase política y empresarial que permitió movilizar recursos para asegurar la gobernabilidad de la ciudad con una determinada agenda. Así, urban regime se define como: […] los acuerdos informales a través de los cuales el sector público y los intereses privados funcionan juntos, con el fin de diseñar e implementar decisiones de gobernabilidad. Debo enfatizar que estas decisiones de gobernabilidad no se establecen con el fin de crearlo y controlarlo todo. Tienen que ver con la 142 Doc. Anàl. Geogr. 46, 2005 Antònia Casellas DAG 46 001-190 24/7/06 19:43 Página 142 capacidad de manejar conflicto y aportar soluciones a cambios sociales. (Stone, 1989, p. 6) Desde la publicación, en 1989, de su libro sobre Atlanta, Clarence Stone se ha convertido en uno de los mayores precursores del urban regime analisis. Las siguientes secciones presentan más en profundidad los conceptos analíticos que aporta este modelo explicativo, y se basan en gran medida en las aportaciones de Stone. Contribuciones analíticas Académicos en URA enfatizan la necesidad de considerar que el poder en temas de política urbana puede tomar diferentes formas. Distinguen entre cuatro tipos: 1) Poder sistémico: es aquél que se deriva del lugar privilegiado del que gozan ciertos agentes dentro de un sistema socioeconómico dominante. En sociedades capitalistas avanzadas, los grupos económicos gozan de poder sistémico gracias al control que ejercen sobre decisiones en materia de inversión. Los partícipes de este poder no necesitan hacer un esfuerzo consciente para obtener una posición estructural de ventaja que les permita ejercer un poder relevante. 2) Poder de mando o control social: es aquél que requiere la movilización de recursos (información, finanzas, prestigio, conocimiento) para alcanzar una posición de dominio sobre otros intereses. Este tipo de poder sólo se extiende sobre un limitado dominio y un restringido número de actividades. 3) Poder de coalición: es aquél que incluye agentes no interesados en dominar pero sí en negociar, en base a sus respectivos puntos fuertes. La negociación consiste en buscar a otros agentes que comparten objetivos similares y tienen recursos complementarios. Este tipo de poder basado en la coalición tiende a ser bastante inestable. 4) Poder de producción social (especial contribución de URA): el poder aquí nace de la necesidad de liderazgo en una sociedad compleja y de la capacidad de ciertos intereses en coalición de producir este liderazgo. El control de liderazgo no se consigue a través de adoctrinamiento, sino a través de un grupo de intereses que son capaces de solventar la necesidad de actuar y de crear una estructura capaz de generar las funciones de gobernabilidad necesarias. Esta forma de poder es intencional y activo. Ciertos intereses tienen ventaja cuando se trata de construir regímenes —aquéllos con poder sistémico y aquéllos con recursos vinculados con poder de mando o control social—. Sin embargo, para convertirlos en poder de producción social (social-production model, el tipo de poder que es crucial desde la perspectiva de URA), los agentes deben ser capaces de utilizar su posición estratégica y de control, con el fin de crear una coalición efectiva a largo plazo. Aproximaciones teóricas para el análisis de la transformación urbana Doc. Anàl. Geogr. 46, 2005 143 DAG 46 001-190 24/7/06 19:43 Página 143 No todas las ciudades cuentan con un urban regime establecido. A través de los estudios de Stone (2001), se pueden identificar cuatro elementos fundamentales que permiten determinar o no la existencia de un urban regime. Éstos son: 1) Existencia de una agenda (agenda setting): la formación de un régimen responde a la voluntad, por parte de un grupo de agentes, de alcanzar un objetivo o de establecer una dirección común. La elección del objetivo está influenciada por la comprensión que los diferentes agentes comparten respecto a lo que es factible, es decir, lo que es posible y lo que no. Ahora bien, los objetivos generales han de manifestarse en propósitos concretos. La agenda se manifiesta a través de propuestas de acción concretas por medio de las cuales se gana y se mantienen diferentes niveles de apoyo. 2) Construcción de la coalición (coalition building): un urban regime es creado a través de un grupo informal pero relativamente estable de agentes públicos y privados que, gracias a su acceso a recursos institucionales y económicos, proporciona estabilidad para tomar decisiones de gobernabilidad urbana. 3) Diseño de esquemas de cooperación (devising schemes of cooperation): los acuerdos son relativamente estables, aunque no estáticos, y son más amplios que los creados por una simple organización o institución, pues su base se encuentra en que ayudan a crear una coalición para gobernar (governing coalition). La cooperación se obtiene y se sostiene a través del establecimiento de relaciones de solidaridad, lealtad, confianza y soporte mutuo en lugar de hacerlo a través de jerarquía o negociación. 4) Movilización de recursos (resource mobilization): siguiendo Stoker (1995), «la ley de acero» para la formación de una coalición gubernamental, para la formación de un régimen, es que éste movilice recursos adecuados a su principal agenda política. El término recursos incluye aspectos materiales y no materiales. Recursos son medios económicos, pero también aspectos como conocimiento, experiencia, capacidad organizativa, conexiones informales, nivel y capacidad de participación, etc. La política en sociedades urbanas complejas consiste en establecer prioridades y el elemento primordial es cómo conseguir suficiente cooperación con otras instituciones e intereses y en cómo, a lo largo de este proceso, determinadas ideas e intereses prevalecen. En este sentido, una de las contribuciones analíticas clave de URA es el concepto de formación de preferencias (preference formation). Tipologías: Stone (1993) identifica cuatro tipos de regímenes urbanos: 1) Régimen de mantenimiento: quiere mantener el statu quo, el orden existente. Su principal objetivo es proveer servicios rutinarios. Este régimen 144 Doc. Anàl. Geogr. 46, 2005 Antònia Casellas DAG 46 001-190 24/7/06 19:43 Página 144 requiere una simple y clara relación entre agentes gubernamentales y no gubernamentales. 2) Régimen de desarrollo: está interesado en promover crecimiento y en ello centra su política. Requiere de muchos más recursos que el anterior. 3) Régimen progresivo de clase media: busca protección medioambiental y control sobre las ganancias sociales que se puedan derivar del crecimiento económico. 4) Régimen de promoción de grupos desaventajados: se centra en el apoyo a los grupos más desaventajados política y socialmente. Para conseguir sus objetivos, necesita una movilización de masas substancial, con amplios recursos y coordinación, condiciones que Stone considera son inexistentes en los EEUU. Stoker y Mossberger (1994) proponen una nueva tipología de urban regimes, dependiendo de diferentes elementos: el tipo de objetivo, la principal motivación de los participantes, las bases para la formación de una motivación común, la cualidad de la coalición o congruencia de intereses y, finalmente, el tipo de relación establecida en el ámbito local y no local. A través de estos elementos, distinguen entre regímenes orgánicos, instrumentales y simbólicos. URA considera que el proceso de conseguir una coalición efectiva por un periodo extenso de tiempo es complejo. La coalición creada necesita atraer participantes, necesita convencer de que se puede alcanzar objetivos atractivos para los diferentes agentes partícipes, necesita ofrecer incentivos para mantener el interés de las distintas partes y necesita manejar su relación con el amplio espectro político. Si se consigue satisfacer estas necesidades, una vez establecido un régimen político, éste se convierte en una poderosa fuerza en política urbana. La estabilidad de un régimen se explica a través del mantenimiento del grupo de soluciones adaptadas (solution-set), lo que permite algunos cambios incrementales. Esta situación puede, no obstante, romperse y el régimen puede enfrentarse entonces a cambios rápidos. En esta situación, las nuevas propuestas con poder simbólico tienen la capacidad de atraer a nuevos participantes, lo que altera el orden existente. Orr y Stoker (1994) proponen un modelo de transición en el régimen que reconoce la influencia de factores no locales, al igual que cambios en la dinámica interna de la coalición. El primer paso para la transformación política implica poner en cuestión la capacidad del régimen y los objetivos que persigue. Esta crítica es más fácil de defender cuando lo que acontece en un ámbito más general (regional, nacional, internacional) parece contradecir o poner en tela de juicio las prioridades del régimen local existente. El segundo paso implica la aparición de un conflicto con el objetivo de redefinir la dimensión y la dirección del régimen. Por ejemplo, grupos de elite en la oposición pueden organizar una nueva dirección política y la hostilidad generada puede encontrar caldo de cultivo en la opinión pública. Las fuerzas Aproximaciones teóricas para el análisis de la transformación urbana Doc. Anàl. Geogr. 46, 2005 145 DAG 46 001-190 24/7/06 19:43 Página 145 opositoras pueden también organizarse alrededor de experimentos piloto. Finalmente, el tercer paso incluye la institucionalización del nuevo régimen. Esto implica la creación de un nuevo grupo de incentivos materiales y una nueva imagen ideológica. En definitiva, el proceso de cambio de régimen no es fácil. Ser capaz de poner en marcha un régimen alternativo refleja una considerable expresión de poder. El contexto europeo Los conceptos analíticos generados desde URA se han aplicado a niveles diferentes del estrictamente local. Como destacan Mossberger y Stoker (2001), el modelo ha sido utilizado en los EEUU al igual que en Europa para estudios a nivel regional, de barrio, intereses de grupo (género, gays y lesbianas, etnias, etc.), al igual que estudios comparativos entre ciudades o países. Dada su estrecha vinculación con la realidad norteamericana, se ha cuestionado en ocasiones la validez de URA en el contexto local europeo. Tradicionalmente, los gobiernos locales europeos han contado con mucha más independencia que los norteamericanos, tanto a nivel político (financiación de las campañas electorales) como económico. Sin embargo, en las últimas décadas las ciudades europeas se están acercando al modelo americano con respecto a la estrecha vinculación y dependencia del sector público hacia el sector privado, el cual es percibido por el sector público como colaborador clave para asegurar los recursos necesarios para el desarrollo local y, en última instancia, para la gobernabilidad local. Parece indiscutible que si bien tradicionalmente el gobierno local europeo se ha movido motivado principalmente para generar infraestructuras y servicios, desde mediados de los años 1980, el desarrollo económico de la ciudad se ha convertido en la pieza clave de numerosas políticas locales europeas. En este sentido, la aparición de urban regimes en Europa tiene un carácter más emergente que los que encontramos en los EEUU, y quizás también por ello, más difícil de identificar y analizar. El proceso de cambio en Europa se acelera. En este contexto, surge una pregunta clave: ¿la política de desarrollo económico a nivel urbano es una de tantas otras políticas que el sector local público realiza o, por el contrario, la política de desarrollo económico de hecho desenvuelve un papel mucho más crucial? Si la respuesta es, como numerosos proyectos locales europeos parecen apuntar, que la política de desarrollo económico es el motor que articula otras políticas locales —infraestructura, comunicaciones, investigación y desarrollo, turismo, cultura…—, entonces podemos encontrarnos mucho más cerca de la experiencia norteamericana de lo que creemos. En este caso, una de las críticas que se ha hecho a URA, enfatizando que a pesar de poseer una posición normativa no es capaz de aportar soluciones de cambio, gana importancia. En los últimos años, se ha criticado la incapacidad desde URA de proponer modelos de desarrollo urbano alternativo que respondan mejor a los intereses de grupos socialmente desaventajados. En un debate entre Imbroscio (1997, 146 Doc. Anàl. Geogr. 46, 2005 Antònia Casellas DAG 46 001-190 24/7/06 19:43 Página 146 1998, 2003 y 2004) y Davies (2002), por un lado, y Stone (2001, 2004a, 2004b y 2005), por otro, los primeros achacan este problema a la preocupación de URA por cuestiones estrictamente del ámbito de la política. En este sentido, Imbroscio (2003) propone un cambio de énfasis hacia temas de tipo económico, con el fin de proponer modelos alternativos al dominante desarrollo urbano basado en intereses corporativos. Imbroscio identifica seis aproximaciones analíticas diferentes que pueden complementar el modelo propuesto por URA. 1) Capital humano (human capital): se refiere a la necesidad de hacer hincapié en el poderoso papel que puede desenvolver el capital humano para un desarrollo económico local sostenible y equitativo. 2) Estabilidad económica de barrio (community stability): entendida como la necesidad de identificar las condiciones que permiten el desarrollo de mercados laborales y determinado nivel de actividad económica estable que proporcionen un nivel de calidad de vida adecuado y estable a nivel de barrio. 3) Cuentas de balance público (public balance sheet): introduce la posibilidad de desplegar nuevos modelos de desarrollo económico como resultado de analizar los verdaderos costes y beneficios de procesos de inversión privados. En este sentido, se trataría de incorporar el modelo de estudio de costebeneficio social, el cual contabiliza los costes y beneficios sociales de las políticas locales junto a la inversión y desinversión del sector privado. 4) Especificación de los activos (asset specificities): sostiene que el desarrollo económico a largo plazo emerge de la solidez de relaciones sociales que se hallan en los activos productivos ligados a un espacio y a un tiempo concretos. Haciendo hincapié en el valor de uso del capital en oposición a su valor de cambio, se enfatiza el valor de las relaciones sociales basadas en cooperación y confianza, la experiencia de procesos de producción específicos y la identidad e idiosincrasia de los agentes locales. 5) Localismo económico (economic localism): se centra en el desarrollo del potencial del mercado local a dos niveles. Por un lado, en lugar de orientarse hacia la exportación, se enfatiza la idea de aumentar la producción orientada a cubrir las necesidades locales. Por otro lado, en lugar de intentar atraer capital foráneo, se resalta la importancia del desarrollo económico que se genera desde dentro. 6) Instituciones alternativas (alternative institutions): se trata de encontrar nuevas formas alternativas de agentes económicos con carácter colectivo. Desde el punto de vista económico tradicional, se enfatiza que este tipo de estructuras colectivas presentan numerosas ineficiencias económicas, sin embargo, esta línea de pensamiento argumenta que estudios de casos concretos de cooperativismo muestran su viabilidad y creatividad. Siguiendo a Imbroscio (2004), estas diferentes aproximaciones analíticas complementan las aportaciones teóricas de URA y pueden ayudar a demostrar empíricamente que 1) en última instancia, los desarrollos locales basados Aproximaciones teóricas para el análisis de la transformación urbana Doc. Anàl. Geogr. 46, 2005 147 DAG 46 001-190 24/7/06 19:43 Página 147