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Universität-Gesamthochschule

Paderborn

Armut, Arbeitsmarkt- und

Sozialpolitik.

Eine kritische Bestandsaufnahme der

wissenschaftlichen und politischen

Diskussion in der Bundesrepublik

Deutschland

Inauguraldissertation zur Erlangung des Grades eines Doktors

der Philosophie im Fachbereich der Universität-Gesamthochschule

Paderborn

Vorgelegt von

Christoph Rohleder

Paderborn 1998

1 Armut und Armutsforschung _______________________________________________10

1.1 Einleitung____________________________________________________________ 10

1.2. Armutsbegriffe _______________________________________________________ 18

1.2.1 Definition von Armut __________________________________________________________ 18

1.2.2 Alternative Bedeutungen von Armut ______________________________________________ 19

1.2.2.1. Absolute Armut __________________________________________________________ 20

1.2.2.1.1 Ermittlung der Armutslinie _________________________________________________ 21

1.2.2.1.2 Kritik _________________________________________________________________ 22

1.2.2.2 Relative Armut ___________________________________________________________ 24

1.2.2.2.1 Relative Einkommensarmut _________________________________________________ 25

1.2.2.2.2 Sozio-kulturelles Existenzminimum____________________________________________ 27

1.2.2.2.3 Relative Deprivation______________________________________________________ 29

1.2.2.2.4 Lebenslagenkonzept______________________________________________________ 31

1.2.2.2.5 Multiple Deprivation______________________________________________________ 34

1.2.2.3 Primäre, sekundäre und tertiäre Armut ________________________________________ 36

1.2.3 Vergleich der verschiedenen Armutsbegriffe anhand der Maslow´schen Bedürfnispyramide _38

1.3 Wissenschaftliche Konzepte im Hinblick auf Entstehung, Verfestigung und

Reproduktion von Armut __________________________________________________ 41

1.3.1 Armut als Subkultur ____________________________________________________________ 42

1.3.1.1. Kultureller Ansatz __________________________________________________________ 42

1.3.1.2 Situativer Ansatz ___________________________________________________________ 43

1.3.1.3 Etikettierungsansatz _________________________________________________________ 44

1.3.1.4 Werteansatz_______________________________________________________________ 44

1.3.1.5 Kritik ____________________________________________________________________ 45

1.3.2 Stigmatisierungskonzept _________________________________________________________ 45

1.3.2.1 Stigmatisierungsansatz nach Goffmann ___________________________________________ 45

1.3.2.2 Stigmatisierungsansatz nach Hohmeier ___________________________________________ 47

1.3.2.3 Stigmatisierungsansatz nach Kührt ______________________________________________ 49

1.3.2.4 Kritik ____________________________________________________________________ 51

1.3.3 Randgruppenkonzept ___________________________________________________________ 52

1.3.3.1 Randgruppenverständnis der 60er Jahre __________________________________________ 52

1.3.3.2 Randgruppenverständnis der 70er Jahre __________________________________________ 55

1.3.3.3 Randgruppenverständnis der 80er Jahre __________________________________________ 56

1.3.3.4 Randgruppenverständnis der 90er Jahre __________________________________________ 57

1.3.3.5 Kritik ____________________________________________________________________ 58

1.4 Erfassung von Armut___________________________________________________ 59

1.4.1 Armutsdokumentation in Deutschland____________________________________________ 59

1.4.1.1 Anforderungen an eine Berichterstattung ______________________________________ 59

1.4.1.2 Gesellschaftliche Einflußfaktoren ____________________________________________ 60

1.4.2 Armutsrelevante Datenquellen __________________________________________________ 62

1.4.2.1 Sozialhilfestatistik ________________________________________________________ 62

1.4.2.2 Kritik ____________________________________________________________________ 63

1.4.2.3 Sonstige Quellen _________________________________________________________ 64

1.4.3 Meßkonzepte _______________________________________________________________ 66

1.4.3.1 Normative Bestimmungen __________________________________________________ 66

1.4.3.2 Ressourcenkonzept _______________________________________________________ 69

1.4.3.3 Lebenslagenkonzept ______________________________________________________ 72

1.4.3.4 Ressourcenkonzept versus Lebenslagenkonzept________________________________ 74

1.5 Armutsstudien in Deutschland ___________________________________________ 87

1.5.1 Sozialhilfestatistik ______________________________________________________________ 87

1.5.2 Caritas-Armutsuntersuchung ___________________________________________________ 88

1.5.3 Untersuchung des DGB und des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes ___________________ 89

1.5.4 Dynamische Armutsuntersuchungen_____________________________________________ 91

1.5.4.1 Sozioökomisches Panel ___________________________________________________ 91

1.5.4.2 Bielefelder Sozialhilfestatistik _______________________________________________ 93

III

1.5.4.3 Bremer Längsschnittstudie _________________________________________________ 94

1.5.4.4 Zusammenfassung und Kritik der dynamischen Armutsuntersuchungen _____________ 95

2 Theoretische und empirische Analysen armutsverursachender Faktoren____________87

2.1 Armut im gesellschaftlichen Kontext ______________________________________ 87

2.2 Armut und Arbeitslosigkeit______________________________________________ 94

2.2.1 Einleitendes_________________________________________________________________ 94

2.2.2 Zur Empirie der Arbeitslosigkeit _________________________________________________ 96

2.2.2.1 Ausmaß der Arbeitslosigkeit________________________________________________ 96

2.2.2.2 Struktur der Arbeitslosigkeit _______________________________________________ 100

2.2.3 Arbeitsförderungsgesetz______________________________________________________ 105

2.2.4 Ursachen des Anstiegs von Arbeitslosigkeit ______________________________________ 110

2.2.4.1 Demographische Ursachen ________________________________________________ 110

2.2.4.2 Mismatch und Hysterese__________________________________________________ 112

2.2.4.3 Strukturwandel und Arbeitslosigkeit _________________________________________ 113

2.2.4.1.2 Nachfragefaktoren ______________________________________________________ 120

2.2.4.1.3 Angebotsfaktoren ______________________________________________________ 122

2.2.4.3.3 Kritik ________________________________________________________________ 126

2.2.4.3 Globalisierung und Arbeitslosigkeit__________________________________________ 127

2.2.4.2.1 Politische, ökonomische und technische Faktoren_______________________________ 128

2.2.4.2.3 Außenhandel__________________________________________________________ 129

2.2.4.2.4 Direktinvestitionen______________________________________________________ 130

2.2.4.2.5 Technologie-Patente_____________________________________________________ 133

2.2.4.2.6 Arbeitskosten__________________________________________________________ 133

2.2.4.2.7 Ausbildungsniveau _____________________________________________________ 135

2.2.4.2.8 Soziale Sicherung _______________________________________________________ 137

2.2.4.2.9 Zusammenfassung der globalen Einflüsse_____________________________________ 138

2.2.5 Arbeitsmarkttheorien und Arbeitslosigkeitsinzidenz ________________________________ 139

2.2.5.1 Funktionen des Arbeitsmarkts______________________________________________ 139

2.2.5.2 Neoklassische Modelle ___________________________________________________ 142

2.2.5.2.1 Basismodell ___________________________________________________________ 142

2.2.5.2.2 Humankapitaltheorie_____________________________________________________ 144

2.2.5.2.3 Suchtheorie ___________________________________________________________ 146

2.2.5.2.4 Kritik ________________________________________________________________ 147

2.2.5.2.5 Principal-Agent-Ansätze__________________________________________________ 148

2.2.5.2.5.1 Kontrakttheorie _____________________________________________________ 148

2.2.5.2.5.2 Effizienzlohntheorie __________________________________________________ 149

2.2.5.2.5.3 Kritik _____________________________________________________________ 150

2.2.5.3 Segmentierungsansätze __________________________________________________ 151

2.2.5.3.1 Dualer Arbeitsmarkt _____________________________________________________ 151

2.2.5.3.2 Dreigeteilter Arbeitsmarkt _________________________________________________ 156

2.2.5.3.2.1 Das unstrukturierte Segment ___________________________________________ 157

2.2.5.3.2.2 Das fachliche Segment________________________________________________ 158

2.2.5.3.2.3 Das betriebsinterne Segment ___________________________________________ 159

2.2.5.3.3 Segmentation und Klassenlagen____________________________________________ 161

2.2.5.3.4 Kritik und Zusammenfassung ______________________________________________ 164

2.2.6 Zusammenfassung und Schlußfolgerungen_______________________________________ 165

2.3 Armut und Sozialpolitik ________________________________________________ 168

2.3.1 Einleitendes________________________________________________________________ 168

2.3.2 Alterssicherung in der Bundesrepublik Deutschland________________________________ 172

2.3.2.1 Grundlagen und institutionelle Regelungen____________________________________ 172

2.3.2.2 Reformen der GRV und Regeländerungen ____________________________________ 174

2.3.2.3 Die Entwicklung des Niveaus der GRV _______________________________________ 179

2.3.2.4 Entwicklungen wichtiger Parameter und Rahmenbedingungen der GRV ____________ 180

2.3.2.4.1 Einfluß des demographischen Wandels auf die GRV _____________________________ 181

2.3.2.4.2 Einfluß des ökonomischen Wandels auf die GRV________________________________ 182

2.3.2.4.3 Einfluß des sozialen Wandels auf die GRV_____________________________________ 183

2.3.2.5 Reformmodelle zur Änderung des Systems der GRV ___________________________ 184

2.3.2.5.1 Kapitaldeckungsverfahren ________________________________________________ 184

2.3.2.5.2 Grundrente____________________________________________________________ 185

2.3.2.5.3 Elternrente ____________________________________________________________ 186

2.3.2.5.4 Voll-Eigenständige System________________________________________________ 186

2.3.2.5.5 Flexible Leistungsrente___________________________________________________ 189

2.3.3 Familienpolitik in der Bundesrepublik Deutschland_________________________________ 191

2.3.3.1 Demographischer und sozialer Einfluß auf Strukturen familiären Zusammenlebens ___ 193

2.3.3.2 Aufwendungen und Wohlstandspositionen von Familien _________________________ 194

2.3.3.2.1 Humanvermögenskonzept_________________________________________________ 194

2.3.3.2.2 Die Entwicklung der Wohlstandspositionen von Familien _________________________ 196

2.3.3.3 Modelle zum Familienlastenausgleich _______________________________________ 203

2.3.3.3.1 Dualer Familienlastenausgleich_____________________________________________ 203

2.3.3.3.2 Familien-Lasten- und Familien-Leistungsausgleich ______________________________ 205

2.3.3.3.3 Die Reform des Familienlastenausgleichs nach dem Jahressteuergesetz 1996 ___________ 206

2.3.4 Systeme zur sozialen Absicherung _____________________________________________ 207

2.3.4.1 Sozialhilfe ______________________________________________________________ 207

2.3.4.1.1 Grundlagen der Sozialhilfe_________________________________________________ 208

2.3.4.1.2 Hilfe zum Lebensunterhalt_________________________________________________ 210

2.3.4.1.3 Hilfe in besonderen Lebenslagen ___________________________________________ 212

2.3.4.1.4 Kritik ________________________________________________________________ 214

2.3.4.2 Soziale Grundsicherung___________________________________________________ 215

2.3.4.2.1 Grundlagen der Gestaltung ________________________________________________ 215

2.3.4.2.2 Bedarfsorientierte Mindestsicherung ________________________________________ 216

2.3.4.2.3 „Negative Einkommensteuer“ ______________________________________________ 218

2.3.4.2.4 Reformvorschläge von politischen Parteien____________________________________ 219

2.3.4.2.4.1 Soziale Grundsicherung im Sinne der Partei Bündnis 90/Die Grünen_______________ 220

2.3.4.2.4.2 Soziale Grundsicherung im Sinne der FDP__________________________________ 221

2.3.4.2.4.3 Soziale Grundsicherung im Sinne der SPD__________________________________ 223

2.3.4.2.4.4 Soziale Grundsicherung im Sinne der PDS__________________________________ 225

2.3.4.2.4.5 Soziale Grundsicherung im Sinne der CDU/CSU _____________________________ 227

2.3.5 Zusammenfassung und Schlußfolgerungen_______________________________________ 227

2.4 Zur Integration von Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik _________________________ 233

2.4.1 Beschäftigungspolitische Konzepte und Strategien ________________________________ 236

2.4.1.1 Zweiter Arbeitsmarkt _____________________________________________________ 237

2.4.1.2 Beschäftigungsstrategie der OECD__________________________________________ 239

2.4.1.3 Weißbuch der Europäischen Kommission ____________________________________ 241

2.4.2 Maßnahmen zur besseren Vereinbarkeit von Familie und Erwerbsarbeit _______________ 243

3 Zusammenfassung und Ausblick ___________________________________________246

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1.2.2.1: Einflußfaktoren der absoluten Armut

Abbildung 1.2.3: Maslow`sche Bedürfnispyramide

Abbildung 1.4.3.3: Das Systemisch-interaktionistische Modell „Pentagon der Armut“

Abbildung 1.4.3.4: Input-Output-Modell

Abbildung 2.1.a: Das gesellschaftliche Umfeld der Armut

Abbildung 2.1.b: Grundmodell der Perpetuierung von Armut –

Armut in unterschiedlichen Lebenssegmenten

Abbildung 2.2.4.1.a Entwicklungsprozeß von Erwerbspersonen und Erwerbstätigen

Abbildung 2.2.4.3: Erwerbstätige im Inland zusammengefaßt in drei Sektoren (in%)

Abbildung 2.2.4.2.4: Bilanz der deutschen Direktinvestitionen

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1.1: Armutsthematisierung und Armutsbilder im Wandel (BRD 1949 bis 1992)

Tabelle 1.4.2.2: Charakteristika ausgewählter Datenquellen für eine

Armutsberichterstattung in Deutschland

Tabelle 1.4.1: Ressourcendefinitionen von Armut sowie die bei deren Ermittlung

erforderlichen normativen Entscheidungen

Tabelle 2.2.2.1: Indikatoren der Beschäftigung und der Arbeitslosigkeit, alte

Bundesländer 1983-1993, (Personen in Mio.)

Tabelle 2.2.2.2.a: Gruppenanteile (in%) unter den Arbeitslosen 1986-1992

Tabelle 2.2.2.2.b: Effekte ausgewählter Einflußfaktoren auf die

Verbleibswahrscheinlichkeit in Arbeitslosigkeit nach 6 und nach 12 Monaten (in%)

Tabelle 2.2.3.a: Veränderungen des Arbeitsförderungsgesetzes 1975-1994

Tabelle 2.2.3.b: Entlastung des Arbeitsmarkts durch arbeitsmarktpolitische

Maßnahmen der Bundesanstalt für Arbeit ( Jahresdurchschnitt in 1000)

Tabelle 2.2.4.3.a: Vergleich von Ländergruppen bezüglich des Wachstumsanteils am

BIP einzelner Sektoren (1981-92 Veränderung in Prozentpunkten)

Tabelle 2.2.4.b: Dienstleistungsberufe in Wirtschaftsabteilungen des Produzierenden

Gewerbes: Anteil an den jeweils insgesamt sozialversichungspflichtig Beschäftigten

(in%)

Tabelle 2.2.4.1.2 Strukturentwicklung des Privaten Verbrauchs (Anteil in%, in Preisen

von 1985)

VIII

Tabelle 2.2.4.1.3: Entwicklung der Qualifikationsanforderungen von 1985 bis 2010

Tabelle 2.2.4.2.4: Vergleich der aus- und einfließenden Direktinvestitonen

Tabelle 2.2.4.2.7: Erwerbstätigkeit von unausgebildeten und ausgebildeten

Arbeitskräften in verschiedenen Wirtschaftsbereichen, Westdeutschland, 1973-1989

Tabelle 2.3.1: Die Leistungen des Systems sozialer Sicherung in der Bundesrepublik

Deutschland 1994

Tabelle 2.3.2.2.: Die Gesetzliche Rentenversichung

Tabelle 2.3.2.3 Durchschnittliche Rentenhöhe 1966 bis 1994 in DM/Monat in der RVA

und RVAng. (alte Bundesländer)

Tabelle 2.3.2.4.1: Künftige Beitragssätze in der Sozialversicherung (Prognos-

Modellrechnung auf der Basis unterschiedlicher ökonomicher und demographischer

Entwicklungsannahmen)

Tabelle 2.3.3 Kernbereich der Familienpolitik

Tabelle 2.3.3.1: Pluralität familialer Lebensformen

Tabelle 2.3.3.2.1: Schätzung des Beitrages der Familien zur Humanvermögensbildung

(Modell einer Zwei-Kinder-Familie) in DM

Tabelle 2.3.3.2.2.a: Die relative Wohlstandsposition von Personen in Haushalten

unterschiedlicher Größe nach sozialer Stellung bzw. überwiegendem Einkommen der

Bezugspersonen 1992 (in %)

Tabelle 2.3.3.2.2.b: Die Entwicklung der reltiven Wohlstandspositionen von Personen

in Selbständigen-, Arbeitnehmern- und Nichterwerbstätigenhaushalten

unterschiedlicher Größe von 1972-1992 (alte Bundesländer in %)

Tabelle 2.3.3.2.2.c: Verteilung von Personen in (Ehe-) Paar-Haushalten ohne Kinder

auf Klassen von Wohlstandspositionen von 1973 bis 1990 (alte Bundesländern in %)

Tabelle 2.3.3.2.2.d: Verteilung von Personen in (Ehe-) Paar-Haushalten mit minder-

und volljährigen Kindern auf Klassen von Wohlstandspositionen von 1973-1990 (alte

Bundesländer in %)

Tabelle 2.3.3.2.2.e: Die Verteilung von Personen in Alleinerziehenden-Haushalten mit

mindestens einem minder- oder volljährigen Kind auf Klassen von

Wohlstandspoitionen in den alten Bundesländern von 1973-1990 (alte Bundesländer in

Tabelle 2.3.3.3.1: Elemente des Familienlastenausgleichs 1995 (Angaben monatlich)

Tabelle 2.3.5: Vergleich der Parteienkonzepte für eine wirksame Absicherung gegen

Armut

Tabelle 2.4.1.1.a: Fiskal-Bilanz

Tabelle 2.4.1.1.b: Sozial-Bilanz

Abkürzungsverzeichnis

ABM Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen

AD Arbeitslosenverband Deutschland

AFG Arbeitsförderungsgesetz

AFRG Arbeitsförderungsreformgesetz

AL Arbeitslosigkeit

ALG Arbeitslosengeld

ALHi Arbeitslosenhilfe

ALQ Arbeitslosenquote

ALU Arbeitslosenunterstützung

APEC Asian Pacific Economies

ASEAN Association of South East Asian Nations

BA Bundesanstalt für Arbeit

BAGFW Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege

BDA Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände

Bedarfsg. Bedarfsgerechtes

BeitrAB Beiträge zur Arbeitsmarkt- und Berufsforschung

BfA Bundesversicherungsanstalt für Angestellte (BfA)

BIP Bruttoinlandsprodukt

BSHG Bundessozialhilfegesetz

DGB Deutsche Gewerkschaftsbund

Einschl. Einschließlich

EP Erwerbspersonen

Erwerbsl. Erwerbslose

ESF Europäischen Sozialfonds

EVS Einkommens- und Verbrauchsstichprobe

EWR Europäische Wirtschaftsraum

FKPG Gesetz zur Umsetzung des Föderalen

Konsolidierungsprogrammes

FLA Familienleistungsausgleich

FleSelAs flexible System eigenständiger und leistungsbezogener

Alterssicherung

FLLA Familien-Lasten und Familien-Leistungsausgleich

FuE Forschung und Entwicklung

FuU Fortbildung und Umschulung

GRV gesetzliche Rentenversicherung

HBL Hilfe in besonderen Lebenslagen

HLU Hilfe zum Lebensunterhalt

IAB Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung

ISF Institut für Sozialwissenschaftliche Forschung

IWF Internationaler Währungsfond

LSA Längsschnitt-Stichprobe von Sozialhilfeakten

LVA Landesversicherungsanstalten (LVA)

NAFTA Nordamerikanischen Freihandelszone

OECD Organization for economic corporation and development

RVA Rentenversicherung der Arbeiter

RVAng. Rentenversicherung der Angestellten

RWI Rheinisch-Westfälisches Institut

fürWirtschaftsforschung

SfB Sonderforschungsbereich

SOEP Sozio-ökonomisches Panel

Stabilisierungsprog. Stabilisierungsprogramm

Unzur. Vers. Unzureichende Versicherungsansprüche

VDR Verband Deutscher Rentenversicherungsträger

VES Voll Eigenständiges System der Altersvorsorge

ZeS Zentrum für Sozialpolitik der Universität Bremen

Hinweis:

Zur Vermeidung ungebräuchlicher Bezeichnungen sind verwendete Symbole jeweils

modellspezifisch definiert. Die Definition eines Symbols gilt somit ausschließlich in

Bezug auf das jeweils zugehörige Modell.

1.1 Einleitung

Armut, Arbeitsmarkt und Sozialpolitik – Eine kritische Bestandsaufnahme der

wissenschaftlichen und politischen Diskussion in der Bundesrepublik Deutschland

1 Armut und Armutsforschung

1.1 Einleitung

„Ein ungewohnter Bazillus schleicht sich in die deutsche Wohnstube und bohrt sich ins

mittelständische Lebensgefühl: die Angst vor Armut. Unter zyklischen Schwankungen wächst

der allgemeine Wohlstand, aber gleichzeitig steigt die Zahl der Armen - falls man Statistiken

glaubt. Für eine wachsende Bevölkerungsschicht scheint die Lebensqualität auf Rand genäht.

Gleichzeitig schwellen die Vermögen breiter Massen in die Nähe zweistelliger

Billionensummen. Kampfbegriffe wie jene von der Armuts- oder der Zwei-Drittel-Gesellschaft

machen die Runde. Kann ein Land reich sein und seine Bewohner zugleich arm? Die Welt

04.10.97“1

Es existiert also auch in einer „reichen“ und entwickelten Volkswirtschaft der westlichen Welt

Armut. Solche und ähnliche Berichte, die Schreckenszahlen über die soziale Entwicklung

beinhalten, häufen sich in der Tagespresse. Der analytische Umgang mit diesen

Informationen erfordert die Berücksichtigung des geschichtlichen Verlaufs, der zu

gegenwärtigen Problemdeutungen beigetragen hat.

Die wirtschaftliche Entwicklung in Westdeutschland in der Nachkriegszeit und die damit

einhergehende Verringerung der Arbeitslosigkeit haben dazu geführt, daß Armut lange Zeit

kein bedeutendes gesellschaftspolitisches Thema war. In den 50er und 60er Jahren wurde

Armut als weitgehend beseitigt angesehen. Von ihr waren nicht mehr die arbeitenden bzw. die

arbeitsfähigen Menschen betroffen, sondern nur noch soziale Randgruppen. Mit der 1958

eingeführten Dynamisierung der Renten konnte ein wesentlicher Teil der Altersarmut

abgebaut werden. Den verbleibenden Armen wurde durch das 1961 verabschiedete

Bundessozialhilfegesetz (BSHG) eine Existenzabsicherung in Form der Hilfe zum

Lebensunterhalt (HLU) gewährt. Aufgrund der damaligen Bewertung der Situation sollte in

erster Linie Hilfe in besonderen Lebenslagen (HBL) bereit gestellt werden. Inspiriert auch von

der Studentenbewegung Ende der 60er Jahre beschäftigten sich die Armutsforscher

schwerpunktmäßig mit den sozialen Merkmalen von Randgruppen. Zu diesem Zeitpunkt galt

Armut als exzentrische und periphere Ausnahmesituation am Rande der Gesellschaft.

1.1 Einleitung

Seit dem Rückgang der Nachkriegsarmut kam es durch die Wirtschaftskrise der 70er Jahre

und die damit einhergehende ansteigende Arbeitslosigkeit zu einer erneuten

armutstheoretischen Debatte. Zu diesem Zeitpunkt entstand die Diskussion um „die neue

soziale Frage“, in der Geißler (1976) davon ausging, daß Armut nicht mehr das Problem

„exotischer Randgruppen“ sei. Geißler nahm an, daß nicht mehr der alte Konflikt zwischen

Kapital und Arbeit im Mittelpunkt stehe, sondern vielmehr der neue Gegensatz zwischen

Organisierten (Kapitaleignern und Arbeitnehmern) und Nichtorganisierten. Neben der Armut

bei Rentnern, Obdachlosen, Behinderten, Ausländern bzw. Sozialhilfeempfängern sahen

Balsen et al. (1984) durch die seit Jahren anhaltende Massenarbeitslosigkeit sowie die

Kürzungen bei der Arbeitslosenunterstützung eine neue Form der Armut aufkommen, die

Armut der Arbeitslosen.

In der Folgezeit wurde Armut unter dem Schlagwort der „Neuen Armut“ zum Gegenstand

wissenschaftlicher und sozialpolitischer Auseinandersetzungen. Grundlegend neu an der

Entwicklung war, daß sich eine Zunahme von Arbeitslosigkeit und Sozialhilfebedürftigkeit bei

gleichzeitiger wirtschaftlicher Prosperität einstellte. Hierbei wurde offensichtlich, daß das

bestehende System der Arbeitslosenversicherung unzureichend war und zu einem immer

häufigeren Sozialhilfebezug von Arbeitslosen führte. In diesem Zusammenhang entstand die

Befürchtung, daß bei anhaltender sozialer Polarisierung ein zunehmender Teil der

erwerbsfähigen Bevölkerung aus dem Beschäftigungssystem ausgegrenzt werden könnte,

wohingegen die „Kernbevölkerung“ weiterhin am wirtschaftlichen Wachstum partizipieren

würde.

Die wachsende Anzahl von Langzeitarbeitslosen führte in den 80er Jahren dazu, daß der

Schwerpunkt der Diskussion um die Folgen von Armut und Arbeitslosigkeit auf dem

Langzeitfall lag. In diesem Zusammenhang wurde Armut mit Langzeitarmut gleichgesetzt.

Nach Annahme der konventionellen Forschung war Armut meist der Endzustand sozialer

Abstiegskarrieren, die von einer Eigendynamik sozialer Deprivation sowie häufig auch von

Reaktionen wohlfahrtsstaatlicher Instanzen angetrieben wurden. In den meisten

Untersuchungen wurde Armut im jeweiligen Querschnitt gemessen, mit dem Nachteil, daß

Bewegungen in die Armut oder aus ihr heraus nicht sichtbar werden.

Die von der konventionellen Forschungsrichtung vertretenen Aussagen, in denen die

wachsende Zahl der Sozialhilfeempfänger herausgestellt wurde, sind durch die neuere

Forschung, die Längsschnittdaten berücksichtigt, relativiert. Diese neue Forschungsrichtung,

die 1988 an der Universität Bremen von Leibfried und Voges initiiert wurde, basierte auf einer

1.1 Einleitung

Bremer Längsschnittstichprobe in Daten der Sozialverwaltung. Innerhalb dieser

Untersuchungen wurden insbesondere individuelle Armutsverläufe betrachtet. Die Vertreter

dieser sogenannten dynamischen Armutsforschung nahmen an, daß das in der Öffentlichkeit

häufig präsentierte Bild von der Sozialhilfe als „Armutsfalle“, aus der es kein Entrinnen mehr

gebe, falsch sei.

Im Gegensatz zu der statischen Betrachtung wählt die dynamische Armutsforschung als

Bezugseinheit einzelne Lebensphasen der Individuen. Danach wird Armut nicht als Merkmal

von Schichten, Bevölkerungssegmenten oder Personen gesehen, sondern als eine mehr

oder weniger lange Episode im Leben von Menschen. Wird Armut als Lebensphase

konzeptualisiert, ändern sich die Gesichtspunkte, unter denen Arme klassifiziert werden.

Danach ist Armut ein Phänomen, das sich nicht auf traditionelle Randschichten der

Gesellschaft beschränkt, sondern temporär auch in besser gestellte Schichten hineinreichen

kann.

Die 90er Jahre sind durch die gesellschaftliche und politische Auseinandersetzung mit dem

Problem der Ausgrenzung und Verarmung geprägt. Die Armutsproblematik hat nach der

Wiedervereinigung an Aktualität gewonnen, da das soziale Sicherungssystem durch den

tiefen ökonomischen und gesellschaftlichen Umbruch an die Grenzen seiner

Leistungsfähigkeit gekommen ist.

Aufgrund der Massenarbeitslosigkeit sowie dem Bedeutungsrückgang von

Mindestsicherungselementen in der Sozialversicherung stellen Armut und

Sozialhilfebedürftigkeit gegenwärtig gravierende sozialpolitische Probleme dar. Ziel der

vorliegenden Arbeit ist es, einen Beitrag für ein besseres Verständnis des Zusammenhangs

von Armut, Arbeitsmarkt und Sozialpolitik zu leisten. Die Auswahl der Mittel oder Instrumente,

mit denen Armut beseitigt oder verhindert werden soll, setzt voraus, daß ein gesellschaftlicher

und politischer Konsens darüber besteht, was unter Armut zu verstehen ist. Aus diesem

Grund werden zu Anfang Definitionen und Konzepte von Armut erläutert. Weiterhin ist es

notwendig, den Anteil der Bevölkerung zu bestimmen, der in Armut lebt sowie die jeweiligen

Ursachen zu erfassen.

Um ein Verständnis und ein „Register“ der verschiedenen Erklärungsansätze und

Beschreibungen von Armut zu erlangen, ist es notwendig aufzuzeigen, in welchen Fällen von

Armut gesprochen werden kann. In Kapitel 1.2 werden verschiedene Problemdefinitionen

aufgeführt, die eine Vielzahl unterschiedlicher Armutsbegriffe implizieren. Im weiteren werden

alternative Bedeutungen der Armut vorgestellt. Hierbei wird die absolute Armutsdefinition

1.1 Einleitung

erläutert, und es werden Möglichkeiten der Festlegung einer Armutslinie geprüft. Aufgrund der

Mängel dieses Konzeptes wurden relative Armutsbestimmungen entwickelt, die anschließend

skizziert werden. Innerhalb des relativen Armutsverständnisses werden verschiedene

Ansätze erörtert. Ferner wird das Konzept der primären, sekundären und tertiären Armut

vorgestellt, das Armut in Abhängigkeit vom Gesellschaftsniveau klassifiziert.

Die analytische Auseinandersetzung mit der Existenz von Armut führt zu verschiedenen

interaktionistischen Konzepten, die in Kapitel 1.3 vorgestellt werden. Hierunter fallen das

Konzept der Subkultur, das Stigmatisierungskonzept sowie das Randgruppenkonzept.

Innerhalb dieser Ansätze bestehen differenzierte, zum Teil subtile Verständnisformen. Die

Gemeinsamkeit dieser Konzepte besteht darin, daß gemäß dem unterstellten

Armutsverständnis kognitive Schematisierungen devianter Personen und Lebenslagen für die

Existenz von Armut als ursächlich angesehen werden. Demnach führt soziale

Wissensproduktion zu Deprivationen.

Für ein besseres Verständnis der aktuellen Armutsuntersuchungen in Deutschland ist die

Problematik der Armutsberichterstattung von Bedeutung, die in Kapitel 1.4 aufgezeigt wird.

Zur Messung des Bevölkerungsanteils, der (laut der Definition) von Armut betroffen ist, ist es

notwendig, eine sinnvolle Informationsgrundlage bereitzustellen. Dieses setzt eine kritische

Überprüfung der Möglichkeiten einer Erfassung von Armut voraus. Aus diesem Grund werden

die Anforderungen an eine aussagekräftige Armutsberichterstattung aufgeführt sowie

gesellschaftliche Einflußfaktoren erläutert, die Einfluß auf das derzeitige Niveau der

Berichterstattung ausüben. Im weiteren werden verschiedene Datenquellen hinsichtlich ihrer

Eignung zur Armutsberichterstattung analysiert. Abschließend werden verschiedene

Meßkonzepte dargestellt, die unterschiedliche Zugangsweisen zum Armutsproblem

aufweisen. Je nachdem, welches dieser Konzepte der Analyse zugrunde gelegt wird,

variieren Umfang, Struktur und Ursachen der Armut in der Deskription, woraus auch

unterschiedliche Problem- und Aufgabenstellungen für eine Armutspolitik resultieren.

Die aktuelle Existenz von Armut ist ein Indikator für problematische Folgen und bislang

ungelöste Fragen eines beschleunigten sozialökonomischen Wandels in Deutschland. Die

bis jetzt bestehenden Armutsbefunde, die auf sozialpolitisch allemal brisante Sachverhalte

verweisen, lassen es als nützlich erscheinen, die Hintergründe dieser Entwicklung anhand

unterschiedlicher Datenquellen genauer zu erforschen. Aus diesem Grund wird in Kapitel 1.5

versucht, das Ausmaß, die Entwicklung und die Struktur des von Armut betroffenen

Personenkreises empirisch aufzuzeigen. Die Ergebnisse der vorliegenden Arbeit beziehen

sich überwiegend auf die alten Bundesländer, da in den neuen Bundesländern besondere

1.1 Einleitung

Einflüsse bestehen, die eine separate Analyse erfordern. Es werden hierbei die Ergebnisse

verschiedener Studien vorgestellt. Die in der Sozialhilfestatistik ausgewiesene Entwicklung

der Ursachenstruktur für den Sozialhilfeanspruch verdeutlicht, daß seit Mitte der achtziger

Jahre die arbeitsmarktlich bedingte Verursachung von Armut stark zugenommen hat.

Desweiteren stellt sich eine Vielzahl von Unterversorgungslagen in Bereichen wie Arbeit oder

Bildung heraus. Es wird deutlich, daß sich diese Unterversorgungserscheinungen auf

bestimmte Bevölkerungsgruppen konzentrieren und teilweise in kumulierter Form bestehen.

Eine genauere Ursachenanalyse mit Hilfe biographieorientierter Untersuchungen ist auf der

Grundlage von Sozialverwaltungsdaten allerdings nur bedingt möglich.

Hinsichtlich sozialstruktureller Merkmale ist festzustellen, daß neben traditionellen

Armengruppen, wie Behinderten, Alleinerziehenden oder unzureichend versorgten Rentnern,

insbesondere solche Personen von Armut betroffen sind, denen es trotz Arbeitsfähigkeit und -

willigkeit nicht möglich ist, ihren Lebensunterhalt durch Erwerbsarbeit zu sichern.

Die umfangreiche Existenz von Armut in einem vergleichsweise reichen Land wie der

Bundesrepublik Deutschland legt es nahe, einen Wandel in der Struktur der Gesellschaft zu

vermuten. Durch einen solchen Wandel sind die gegenseitigen strukturerhaltenden

Erwartungen bedroht, was die Koordination der Akteure über gemeinsam anerkannte Normen

gefährdet. Bei der Bestimmung der Ursachen für das Ausmaß der gegenwärtigen Armut

werden zu Anfang in Kapitel 2 die Anforderungen an eine Ursachenanalyse beschrieben.

Innerhalb dieser Arbeit wird dann die Konstitution der Einkommensarmut als Focus gewählt.

Die empirischen Ergebnisse der Armutsstudien führen zu dem Schluß, daß für den aktuellen

Strukturwandel der Armut einerseits Arbeitslosigkeit und andererseits das soziale

Sicherungssystem verantwortlich sind. Daher werden dann im einzelnen die

ungleichheitsrelevanten Wirkungen des Arbeitsmarktes und des sozialen Sicherungssystems

untersucht.

Das Phänomen der Arbeitslosigkeit wird zunächst empirisch aufgezeigt. Hierbei werden das

Ausmaß der Arbeitslosigkeit wie auch deren Struktur bzw. Verteilung skizziert. Hinsichtlich

des Zusammenhangs von Arbeitslosigkeit und Armut ist es besonders interessant, welche

gesellschaftlichen und persönlichen Faktoren zu Langzeitarbeitslosigkeit oder

Mehrfacharbeitslosigkeit geführt haben. Die Ergebnisse zeigen die Konturen der

Ungleichverteilung von Arbeitslosigkeitsbetroffenheit. Im weiteren wird das

Arbeitsförderungsgesetz (AFG) vorgestellt. Hierbei werden am AFG zwischen 1975 und 1994

vorgenommene Veränderungen aufgeführt, die zu einer stärkeren Inanspruchnahme der

1.1 Einleitung

Sozialhilfe geführt haben. Desweiteren werden die Entlastungen des Arbeitsmarkts durch

arbeitsmarktpolitische Maßnahmen der Bundesanstalt für Arbeit dargestellt, wodurch das

tatsächliche Defizit an Arbeitsplätzen noch deutlicher wird.

Im Anschluß daran werden die Ursachen des Anstiegs von Arbeitslosigkeit besprochen.

Neben demographischen Ursachen sowie den Phänomenen der Mismatch-Arbeitslosigkeit

und der Hysterese werden insbesondere die Zusammenhänge zwischen wirtschaftlichem

Strukturwandel und Arbeitslosigkeit sowie die Einflüsse der Globalisierung auf den Anstieg der

Arbeitslosigkeit hinterfragt. Die Beschreibung der Zusammenhänge von Strukturwandel und

Arbeitslosigkeit orientiert sich an der Drei-Sektoren-Hypothese von Fourastiè (1969).

Desweiteren werden Nachfrage- und Angebotsfaktoren differenziert, die zu dem unterstellten

Strukturwandel beigetragen haben. Es stellt sich hierbei heraus, daß sich durch den

Strukturwandel die Knappheitsverhältnisse am Arbeitsmarkt verändert haben, was bei einer

rigiden Lohnpolitik zu einem Anstieg der Arbeitslosigkeit geführt hat.

Mit der zunehmenden Globalisierung von Unternehmen und Märkten steigt die

weltwirtschaftliche Arbeitsteilung. Diese wird durch politische, ökonomische und technische

Entwicklungen gefördert. Im Hinblick auf Außenhandel, Direktinvestitionen, Arbeitskosten,

Ausbildungsniveau, soziale Sicherung und Patentanmeldungen werden die Einflüsse der

Globalisierung auf das Niveau der Arbeitslosigkeit in Deutschland differenziert.

Sodann werden arbeitsmarkttheoretische Erklärungsansätze in Bezug auf eine differentielle

Arbeitslosigkeitsinzidenz dargestellt. Ausgehend von den Funktionen Anpassung und

Verteilung des Arbeitsmarktes werden verschiedene arbeitsmarkttheoretische Konzepte

vorgestellt, wobei neoklassische Modelle und Segmentierungsansätze unterschieden werden.

Die neoklassischen Ansätze beruhen auf einem Grundmodell mit restringierenden

Annahmen, das in verschiedenen theoretischen Weiterentwicklungen modifiziert wurde. Die

Gemeinsamkeit der Segmentierungsansätze besteht darin, daß sie unterschiedliche

Teilarbeitsmärkte innerhalb eines Gesamtarbeitsmarktes unterstellen. In dieser Arbeit wird

versucht, die grundlegenden Argumentationslinien dieser Konzepte aufzuzeigen und sie

hinsichtlich ihrer Erklärungskraft für die bestehende Arbeitslosigkeit zu überprüfen.

Anschließend werden Konsequenzen der Globalisierung und des Strukturwandels resümiert,

Möglichkeiten zur Behebung der hierdurch bedingten Arbeitslosigkeit und mögliche Reformen

der Arbeitspolitik besprochen. Es werden beschäftigungspolitische Konzepte und Strategien

vorgestellt, die zu einem Anstieg der Beschäftigung führen sollen.

1.1 Einleitung

Neben der Arbeitslosigkeit hat das System der sozialen Sicherung einen erheblichen Einfluß

auf das Ausmaß von Armut. Eine wachsende Anzahl von Menschen wird durch die

Sicherungssysteme nicht ausreichend geschützt und ist auf Sozialhilfe angewiesen.

Angesichts dessen werden im Kapitel „Armut und Sozialpolitik“, nach der Erläuterung des

bisherigen Systems der sozialen Sicherung, die Alterssicherung und die Familienpolitik in der

Bundesrepublik sowie neue Konzepte der sozialen Absicherung erörtert.

Bei der Analyse der Alterssicherung in der Bundesrepublik werden zunächst Grundlagen und

institutionelle Regelungen vorgestellt, wodurch ein Verständnis der nachfolgenden

Reformmodelle ermöglicht werden soll. In den empirischen Armutsstudien hat sich

herausgestellt, daß die Armutsbetroffenheit von Rentenbeziehern in den letzten Jahren

zurückgegangen ist. Es werden die Reformen der gesetzlichen Rentenversicherung (GRV)

und Regeländerungen aufgezeigt, die für diese Entwicklung bestimmend waren. Zudem

werden demographische, ökonomische und gesellschaftliche Entwicklungen dargestellt, die

zukünftig Einfluß auf die Armutsgefährdung im Alter haben können. Im Hinblick auf diese

Problematik werden anschließend Reformmodelle zur Änderung des Systems der GRV

vorgestellt, die darauf abzielen, Armut im Alter zu vermeiden.

In Kapitel 1.5 war aufgezeigt worden, daß Familien mit mehreren Kindern sowie

Alleinerziehende überdurchschnittlich von Armut betroffen sind. Aus diesem Grund wird nun

die Familienpolitik in der Bundesrepublik analysiert. Um einen Überblick zu ermöglichen,

werden zunächst die Kernbereiche der Familienpolitik vorgestellt. Desweiteren werden die

demographischen und sozialen Einflüsse auf die Strukturen familiären Zusammenlebens

skizziert, die zu der armutsrelevanten Pluralität familiärer Lebensformen geführt haben.

Um die Zunahme der Armutsbetroffenheit von Familien mit Kindern sowie von

Alleinerziehenden zu erklären, werden die Aufwendungen und Wohlstandspositionen dieser

Personengruppen dargestellt. Im Rahmen des Humanvermögenskonzepts erfolgt eine

Schätzung des Beitrages der Familien zur Humanvermögensbildung. Zudem wird die

Entwicklung der Wohlstandspositionen von Familien im Zeitraum 1972 bis 1992 aufgezeigt,

womit verdeutlicht wird, inwieweit Kosten für Kinder durch Transferzahlungen kompensiert

werden.

Anschließend werden verschiedene Modelle zum Familienlastenausgleich vorgestellt. Neben

dem dualen Familienlastenausgleich, dem Familien-Lasten- und Familien-Leistungsausgleich

wird die Reform des Familienlastenausgleichs nach dem Jahressteuergesetz 1996 diskutiert.

1.1 Einleitung

Weiterhin werden Maßnahmen zur besseren Vereinbarkeit von Familie und Erwerbsarbeit

aufgezeigt.

Den dritten Schwerpunkt des Kapitels 2 bilden die Systeme zur sozialen Absicherung. Hier

wird das System der Sozialhilfe und das der sozialen Grundsicherung unterschieden. Um ein

besseres Verständnis zu ermöglichen, werden zunächst die Grundlagen der Sozialhilfe

erläutert. Desweiteren werden die beiden Bereiche laufende Hilfe zum Lebensunterhalt (HLU)

und Hilfe in besonderen Lebenslagen (HBL) analysiert. Auch bei der sozialen Grundsicherung

werden zunächst die Grundlagen dieses Konzepts besprochen. Weiterhin werden die

Vorschläge einer bedarfsorientierten Mindestsicherung sowie einer negativen

Einkommensteuer erläutert, was das Verständnis für die nachfolgend vorgestellten

Reformvorschläge von politischen Parteien erleichtern soll.

Die Reformvorschläge der Bundestagsparteien werden unter folgenden Aspekten analysiert;

Bedarf versus Anreizkompatibilität, Familien-Haushalt- versus Individualprinzip,

pauschalisierte versus individualisierte Leistungsausgestaltung, unbedingte versus bedingte

Gewährung, eigenständige versus integrierte Organisation, Finanzierung und Anpassung der

sozialen Grundsicherung. Das Spektrum der Vorschläge der Parteien reicht von kleinen

systemimmanenten Veränderungen bis zu systemtransformierenden Reformen.

Abschließend werden die Ergebnisse des Kapitels „Armut und Sozialpolitik“ aus eigener Sicht

bewertet.

Im letzten Kapitel der Arbeit werden die Resultate zusammengefaßt und mögliche

Perspektiven einer problemlösenden Sozialpolitik aufgezeigt.

1.2 Armutsbegriffe

1.2. Armutsbegriffe

1.2.1 Definition von Armut

Der Begriff Armut hat eine lange Geschichte und dient traditionell zur Kennzeichnung von

Elendslagen vielfältiger Art und Weise. Seinen Ursprung hat das Wort in der Alltagssprache.

In die wissenschaftliche Diskussion wurde der Begriff erst relativ spät aufgenommen.1

Zunächst versteht man relativ pragmatisch unter Armut, daß die betroffenen Personen zu

wenig Geld besitzen, um ihren Lebensunterhalt zu bestreiten.2

Bei der Analyse sozialer Probleme, wie z.B. der Armut, gibt es i.d.R. keine einheitlichen,

gesamtgesellschaftlich verbindlichen Definitionen. Es existieren vielmehr unterschiedliche

gesellschaftliche Definitionen mit darin enthaltenen differenten Interessen und

Wertvorstellungen.3 Die drei wichtigsten Problemdefinitoren von Armut sind in der

Gegenwartsgesellschaft4:

l Wissenschaft;

l Politische Öffentlichkeit;

l Politisch-soziale Praxis, d.h. Sozialverwaltung, soziale Professionen und

Wohlfahrtsverbände.

Im Bereich der Wissenschaft in der (Alt-) Bundesrepublik Deutschland nahm das Thema

Armut lange Zeit eine Randstellung ein, was vermutlich auch auf seine moralische Besetzung

zurückzuführen ist. In den 70er Jahren wandte sich die „kritische“ Sozialwissenschaft den

gesellschaftlichen Randgruppen zu, wobei diese Forschungsrichtung individuelle

Armutslagen besonders im biographischen Kontext untersuchte. In der zweiten Hälfte der

70er Jahre trat eine weitere Forschungsrichtung hinzu, die soziale Indikatoren konstruierte,

anhand derer die Wohlfahrtsentwicklung der Bevölkerung und deren Gefälle beobachtet

werden sollte.5

Die tendenzielle Verdrängung des Themas aus der politischen Öffentlichkeit hatte ihre

Ursache im geringen Protestpotential der Armen.6 Einen weiteren Grund für die geringe

öffentliche Thematisierung stellt vermutlich die marktwirtschaftliche Ideologie dar, in der es

plausibel scheint, wenn Arme als „Asoziale“ verstanden werden, die ihr Schicksal selbst

verschuldet haben; auf diese Weise kann Armut als sozialpolitisches Thema minimiert

werden.7

1.2 Armutsbegriffe

Der politisch-sozialen Praxis kommt auch in diesem Fall, eine besondere Bedeutung zu, da

sie Faktor und zugleich Produkt der Konstruktion des sozialen Problems ist.8 In diesem

Bereich kann eine Dramatisierung von sozialen Problemlagen naheliegen, in dem Sinne, viele

Menschen als auf externe Hilfe angewiesen zu definieren, da die Betonung von

Hilfsbedürftigkeit der Klientel sozialen Professionen hilft, das eigene Tätigkeitsfeld

abzusichern oder auszubauen.9

Die Entscheidung für eine Definition ist kaum zu trennen von der kritischen Sichtung

verschiedener theoretischer Annahmen über die Ursachen von Armut, die den einzelnen

Definitionen zugrunde liegen. Es ist festzustellen, daß Definition, Messung und Erklärung von

Armut sich in einem interdependenten Verhältnis befinden.10 Die Definition von Armut kann

zusätzlich dadurch erschwert sein, daß die Beschreibung von Armut möglicherweise implizit

die Forderung nach gesellschaftlicher Veränderung transportiert. Vielfach wird der Begriff der

Armut nur sehr allgemein umschrieben11:

Diese weite Formulierung läßt diffuse Interpretationen zu. In der Literatur sind verschiedene

Konzepte zu finden, die versuchen, den Begriff genauer zu fassen.12 Im Resultat ist

festzuhalten, daß der Begriff Armut ein mehrdimensionales Problem beschreibt, das die

materielle Armut als Kern hat, aber auch immaterielle Armut, wie z.B. „Unterversorgung“

sozio-kultureller Bedürfnisse, enthalten kann.13 Armut steht begrifflich immer im

Spannungsverhältnis zu Reichtum. In einer Gesellschaft läßt sich nur dann sinnvoll von Armut

reden, wenn auf der anderen Seite Reichtum existiert.14 Simmel (1908) machte in seinem

Aufsatz „Der Arme“ darauf aufmerksam, daß Armut wie auch die Armen selber erst dann als

solche begriffen werden, wenn die Gesellschaft ihnen diesen Status zugesteht.15 In dieser

Sichtweise ist Armut eher als politisch-normativer Begriff zu verstehen denn als

wissenschaftlicher.

Es besteht also eine Vielzahl unterschiedlicher Definitionen von Armut.16 Im folgenden

werden die Bedeutungen der einzelnen Konzepte näher vorgestellt.

1.2.2 Alternative Bedeutungen von Armut

Armut wird als Mangelsituation bezeichnet, die unterschiedliche

Formen und Intensitätsgrade annehmen kann

1.2 Armutsbegriffe

1.2.2.1. Absolute Armut

Als Begründer der systematischen Armutsforschung, der absoluten Armutsdefinitionen im

besonderen, ist zuerst Charles Booth zu nennen, der 1889 in der Studie „Life and Labour of

the People in England“ einen Einkommensmaßstab zur Armutsbestimmung eingeführt hat.

Diesen Ansatz führte Seebohm Rowntree17 1902 fort, indem er in York eine Studie über die

Lebensverhältnisse der Armen erstellte.18

Innerhalb der Armutsforschung haben Versuche, Kriterien absoluter Armut festzulegen, die

längste Tradition. Historisch gesehen bilden absolute Armutsdefinitionen den Beginn der

systematischen Armutsforschung.19 Die Gemeinsamkeit dieser verschiedenen Versuche ist

darin zu sehen, daß unabhängig von kontextuellen Bedingungen und Ursachen der Armut die

physische Existenz des Menschen im Mittelpunkt der Betrachtung steht.20

Unter dem Begriff der absoluten Armut, die auch als existentielle bzw. primäre Armut

bezeichnet wird, ist die Unmöglichkeit zu verstehen, die längerfristige körperliche

Selbsterhaltung zu gewährleisten, also der Mangel an zum Überleben notwendiger Nahrung,

an Kleidung, Obdach, Gesundheitspflege und anderen Grundbedarfsgütern.21 Die

Befriedigung dieser Bedürfnisse kann als existenznotwendige Bedingung menschlichen

Lebens bezeichnet werden, bzw. als „physisches Existenzminimum“.22 Brentano (1978)

bezeichnete diesen Zustand als absolut arm, „... weil ungeachtet jeglicher kontextueller

Bedingungen und Ursachen der Armut ein die bloße physische Existenz des Menschen

gewährleistender Lebensstandard bestimmt wird.23“ Können Menschen die materiellen Mittel

zur Sicherung der körperlichen Existenz aufbringen, so gehören sie nach dieser Definition

nicht zu den absolut Armen.24 In der strengen Form enthält das Verständnis von einem

physischen Existenzminimum einen theoretischen Universalitätsanspruch (raum- und

zeitunabhängig), der nur Faktoren wie Geschlecht, Alter oder Klima als relativierend

berücksichtigt.25

Die Art und Weise, mit der die Grundbedürfnisse der körperlichen Selbsterhaltung befriedigt

werden, ist aber abhängig von den gesellschaftlichen Bedingungen. Die Beschaffenheit der

vorgefundenen und bearbeiteten Natur, klimatische und gesellschaftliche Bedingungen, wie

z.B. die Formen der Produktion, Nahrungs- und Kleidungsgewohnheiten, das

Entwicklungsniveau der Gesellschaft, die Modalitäten der sozialen Kontrolle und der Technik,

sind hierbei wichtige Einflußgrößen.26 Diese müssen bei der Bestimmung des aktuellen

Ausmaßes der notwendigen Mittel zur Befriedigung der Grundbedürfnisse berücksichtigt

werden.27 Bei absoluten Armutskonzepten werden i.d.R. eher marktfähige private Güter und

1.2 Armutsbegriffe

weniger Kollektivgüter berücksichtigt.28 Als Indikatoren zur Bestimmung der absoluten Armut

lassen sich der Grad der Unterernährung sowie das Ausmaß von Krankheiten, die als Folge

der Unterernährung entstehen, operationalisieren.29 Die „Folie“ der absoluten Armut ist daher

das Streben nach dem existentiellen Überleben.30 Die folgende Abbildung verdeutlicht

nochmals die Einflußfaktoren.31

Abbildung 1.2.2.1: Einflußfaktoren im Konzept der absoluten Armut

1.2.2.1.1 Ermittlung der Armutslinie

Die Grenze zwischen absolut Armen und Nichtarmen, die auch als Armutslinie bezeichnet

wird, kann durch die Operationalisierung von Standards für jedes Grundbedürfnis verdeutlicht

werden. Grundsätzlich bestehen zwei Möglichkeiten zur Bestimmung von Armutsgrenzen im

Sinne von existentiellen Notlagen. Im ersten Fall spricht man von der versorgungsorientierten

Armutsdefinition, die sich an der konkreten Lebenslage der entsprechenden Person oder des

Haushalts orientiert und auf Dimensionen, wie z.B. Ernährung, Kleidung oder Gesundheit,

abstellt. Hiervon ausgehend werden beispielsweise Mindestnahrungsmittelmengen oder eine

Mindestversorgung an Kleidung festgelegt, die die Grenze zur absoluten Armut darstellen.

Das versorgungsorientierte Verständnis ist oft in soziologischen Untersuchungen

anzutreffen.32

1.2 Armutsbegriffe

Im zweiten Fall, der ressourcenorientierten Armutsdefinition, stehen die vorhandenen

Ressourcen, wie z.B. Einkommen, Vermögen oder Arbeitskapazität, im Mittelpunkt der

Betrachtung. Bei der Berechnung werden die für das physische Existenzminimum

notwendigen Kohlenhydrate, Proteine, Fette und andere notwendige Nährstoffe als

Lebensmittel in einem „Warenkorb“ quantitativ und qualitativ zusammengefaßt. Je nach

Genauigkeit der Ermittlung werden Gewichts-, Alters- und Geschlechtsunterschiede der

Menschen für das physische Existenzminimum berücksichtigt. Der Warenkorb wird anhand

vorhandener Daten für Haushaltsausgaben preislich eingeschätzt. Anschließend wird der

Gesamtbetrag als Nahrungsbudget in Beziehung zum insgesamt zur Verfügung stehenden

Einkommen gesetzt.33

Der Vorteil des ressourcenorientierten Ansatzes besteht darin, daß alle Mittel zur physischen

Existenzsicherung durch das Äquivalent Geld bewertbar sind. Die monetäre

Operationalisierung erlaubt gesellschaftliche Vergleiche hinsichtlich der Höhe der Standards

und der dafür erforderlichen Kosten.34 Hierbei sind die unterschiedlichen

Lebenshaltungskosten oder der Entwicklungsstand der Produktion der einzelnen Länder zu

beachten.35 Durch die Orientierung am Einkommen sind die Ermittlung der Armutslinie sowie

die Berechnung der zur Beseitigung absoluter Armut erforderlichen Mittel möglich. Diese

Betrachtungsweise ist überwiegend bei wirtschaftswissenschaftlichen Untersuchungen

anzutreffen.36 Allerdings ist zu bedenken, daß das Einkommen nicht immer der maßgebende

Indikator ist. So ist z.B. bei Agrargesellschaften oder Tauschwirtschaften nicht das

Einkommen, sondern anderes Vermögen wie z.B. Grundbesitz entscheidend.37

1.2.2.1.2 Kritik

Da sich die Wirtschaftsformen der Gesellschaften und damit auch die Mechanismen

verändern, die die Verteilung der materiellen Mittel auf die Individuen regeln, kann mit solchen

Meßverfahren nicht geklärt werden, wie die unzureichende Versorgungslage der betroffenen

Menschen entstanden ist, und auf welche Art und Weise sie strukturell behoben werden

kann.38 Die unzureichende Berücksichtigung der Ursachen der Armut und der Möglichkeiten

ihrer Bekämpfung führt dazu, daß solche Konzepte den gesellschaftlichen status quo als

Rahmenbedingung stillschweigend akzeptieren.39

Problematisch ist die „messende Definition“ der absoluten Armut auch deshalb, weil der

ernährungsphysiologische Mindestbedarf der Menschen individuell unterschiedlich ausfällt.

1.2 Armutsbegriffe

Ein weiteres Problem ist die Praktikabilität der so ermittelten Standards, da hinsichtlich der

Zusammenstellung des „Warenkorbs“, z.B. einer sparsamen und gleichzeitig nahrhaften

Mahlzeit, Informationsdefizite bestehen und „Minimal“- Anforderungen somit nicht ohne

weiteres „lebenspraktisch“ sind.40

Die Ermittlung der Subsistenzbedingungen bei anderen Grundbedürfnissen, wie z.B. den

sozialen Bedürfnissen, gestaltet sich noch schwieriger.41 Die Notwendigkeit dieses Aspektes

besteht darin, daß Menschen nicht nur als biologische Individuen existieren. Ein objektives

„sozial“-physisches Existenzminimum ist aber nicht faßbar, es läßt sich nur unter

Berücksichtigung der natürlichen, gesellschaftlichen und ökonomischen

Rahmenbedingungen und der Einbeziehung subjektiver Werte annähernd umschreiben,42

was eine statische Betrachtungsweise ausschließt.

Es läßt sich demnach feststellen, daß sich die Reduzierung der Armutstandards auf das

physische Existenzminimum aus einer abstrakten Vorstellung vom Menschen herleitet, die

der Realität gerade in hochentwickelten, konsumorientierten Industriegesellschaften nicht

angemessen ist.43 In Gesellschaften wie der Bundesrepublik Deutschland ist dieser

Definitionsansatz nach Hauser (1984) weder politisch noch wissenschaftlich ein Thema.44 In

Deutschland ist „absolute Armut“ in relativ kleinen Randschichten der Gesellschaft, so etwa

bei Alkohol- und Drogenabhängigen oder bei Nichtseßhaften vorzufinden.45 Fälle des

Erfrierens von Obdachlosen, das zeitweilige Hungern von älteren Menschen oder auch von

Ausländerfamilien, die aus Angst vor Stigmatisierung keine Sozialhilfe beanspruchen, sind

extreme Folgen „absoluter Armut“, aber eben Ausnahmen.46 Das absolute Armutsverständnis

trifft aber auch heute noch auf Massen von Menschen in der dritten und vierten Welt zu, die

ihre physischen Grundbedürfnisse nicht ausreichend befriedigen können.47

Trotz der aufgeführten Nachteile wird der absolute Armutsbegriff in den USA auch heute noch

von Wohlfahrtsverwaltungen und Sozialwissenschaftlern verwendet. Die einmal festgelegten

Bezugsgrößen werden dabei lediglich um die Inflationsrate bereinigt.48 In Europa wurde in

einer Studie über Armut in Dänemark eine ähnlich enge Definition verwendet, die nur

physische und keine sozialen Bedürfnisse berücksichtigte.49 In der Bundesrepublik besteht

auch in der Gesetzgebung die Ansicht, daß zu einem menschenwürdigen Leben mehr als die

Behebung organischer Mangelzustände gehöre. Aus diesem Grund wird hier der Inhalt der

„absoluten Armut“ und damit derivativ die Armutsgrenze mit einem sozio-kulturellen

Existenzminimum gleichgesetzt50, welches über dem physischen Existenzminimum liegt.51

Damit ist aber der Übergang zu einer anderen Definition bereits gegeben.

1.2 Armutsbegriffe

1.2.2.2 Relative Armut

Aufgrund der Schwierigkeiten bei der Konzipierung einer absoluten Armutsdefinition haben

verschiedene Armutsforscher seit den 50er Jahren dieses Jahrhunderts die

Armutsbestimmung relativ zu fassen versucht.52 Jedoch gibt es zu den Bezugspunkten

dieser Relativität viele Vorstellungen. Nach Auffassung der International Labour Conference

(1970) sollen folgende Bereiche in die Armutsbetrachtung einbezogen werden53:

l Einkommen;

l Arbeitsbedingungen;

l Lebensbedingungen, Umwelt (Wohnung, Infrastruktur, Freizeit, etc.);

l Gleichmäßige Behandlung.

Kennzeichnend für diesen Ansatz ist, daß die Zugehörigkeit zur Armutspopulation in Relation

zu Merkmalen anderer Bevölkerungsgruppen bestimmt wird.54 Diese Orientierung bietet sich

insbesondere bei der empirischen Analyse der Einkommensarmut an. Hier wird unter

Zuhilfenahme verschiedener Armutsindikatoren die Distanz zu einem bestimmten

Bezugspunkt auf der Verteilungskurve sichtbar gemacht. Personen, die im unteren Extrem

der Verteilung liegen, sind demnach als arm zu bezeichnen.55 Diese Vorgehensweise bietet

den methodischen Vorteil, daß bei Änderungen des Niveaus der Einkommensverteilung keine

Neudefinition notwendig wird.56 Es ist jedoch anzumerken, daß bei einem Ziel

„Verteilungsgerechtigkeit“ unterschiedliche Ausdeutungen bestehen und in der normativen

Diskussion diese Zielsetzung umstritten ist. Als normative Richtungsangabe läßt sich bei

diesem Ansatz „mehr Gleichheit“ nennen.57

Nach Auffassung der Vereinten Nationen (1971) sind Personen arm, die „depriviert sind im

Hinblick auf das Maß an Lebenschance, Lebenskomfort und Selbstrespekt, das die

Gemeinschaft, der sie angehören, als normal ansieht“58. Die Europäische Union versteht

unter Armen „Einzelpersonen und Familien, die über so geringe Mittel verfügen, daß sie von

der Lebensweise ausgeschlossen sind, die in dem Mitgliedstaat, in dem sie leben, als

Minimum annehmbar ist“59. Im Hinblick auf das Europa nach Maastricht wurde „in dem

Mitgliedstaat“ durch „in der Gesellschaft“ ersetzt, womit die EU als Ganzes den

Vergleichsrahmen bildet.60 Diese Orientierung verdeutlicht den Zuschreibungscharakter der

relativen Armut.61

Versteht man unter der Konkretion des relativen Armutsbegriffs relevante Abstände in

verschiedenen Lebenslagen, die mit ungleichen Chancen einhergehen, so ist Armut durch

1.2 Armutsbegriffe

den relativen Ausschluß von und/oder Benachteiligung bei Bedürfnisbefriedigungsmitteln und

-möglichkeiten einschließlich sozialer Aktivitäten gekennzeichnet. Die Ausdehnung des

Begriffs Armut über quantitativ faßbare Einkommensgrößen hinaus führt allerdings zu der

Schwierigkeit, aussagekräftige Armutsindikatoren zu ermitteln, zu gewichten und miteinander

zu verbinden. Eine weitere Schwierigkeit besteht darin, daß sich im Zuge der

Weiterentwicklung der Gesellschaften auch die Armutsbedingungen sowie deren

Erscheinungsformen laufend verändern.62

Das Konzept der relativen Armut wird überwiegend bei empirischen Analysen verwendet,

auch wenn dies methodologisch durch die unzureichende Datengrundlage und das Fehlen

allgemein akzeptierter Kriterien bei der Auswahl relevanter Indikatoren zur Erfassung von

Armut Schwierigkeiten mit sich bringt. Innerhalb des relativen Konzeptes lassen sich

unterschiedliche Ansätze gegeneinander abgrenzen, die im folgenden aufgeführt werden.

1.2.2.2.1 Relative Einkommensarmut

In der Bundesrepublik legten Achinger, Archinel und Bangert (1952) die ersten Arbeiten zum

Thema nach einem Untersuchungskonzept vor63, dem auch heute noch vorrangige

Bedeutung eingeräumt wird.64 Dieses, in der empirischen Armutsforschung der

Bundesrepublik häufig verwendete Konzept beruht auf der Annahme, daß Geld oder

Einkommen als ein Substitut für eine große Anzahl stark differierender Bedürfnisse

angesehen werden kann,65 womit Einkommensgrößen als Indikatoren für Lebensstandard

oder Lebensqualität zu verwenden sind.66 Viele Untersuchungen belegen einen engen

Zusammenhang zwischen monetärer Einkommensarmut und anderen Lagen der

Unterversorgung.67 Eine weiter gefaßte Definition bezieht neben dem Einkommen zusätzlich

liquidierbare Forderungen ein, in Form von Vermögenswerten oder Rechtsansprüchen, die in

Nahrungsmittel, Kleidung etc. umsetzbar sind.68

Als Vergleichsmaßstab für die Einkommenshöhe gilt oftmals der gesellschaftliche

Durchschnitt bzw. die entsprechende Modalgruppe.69 Anders ausgedrückt bedeutet dies, daß

Haushalte mit einem deutlich geringeren Einkommen oder Lebensstandard als andere

Haushalte einer entsprechenden Vergleichsgruppe als relativ arm gelten. Ab einem

bestimmten Abstand erfolgt eine klare Trennung von der übrigen Bevölkerung: “Families

whose incomes are below this line clearly are far removed from the mainstream level of living

of their societies“70. Folglich ist es bei diesem Ansatz nicht notwendig, Präferenzen

hinsichtlich der Bedürfnisse sowie deren Befriedigung definitorisch festzulegen.

1.2 Armutsbegriffe

Probleme ergeben sich bei der Festlegung eines geeigneten Maßstabes, da hierbei subjektive

Komponenten eine Rolle spielen. Es existieren verschiedene Varianten, die sich durch die Art

der verwendeten Verteilungskenngrößen unterscheiden. In einer Variante wird davon

ausgegangen, daß die Armutsgrenze sich nach Quantilen bzw. Dezilen richtet. Danach

wären beispielsweise 20- oder 10 % der einkommensschwächeren Personen arm.71 Die

Armut dieser Personen wäre also abhängig von ihrer Position auf der Einkommensskala.

Problematisch ist diese Definition, da hiernach Armut immer im gleichen Maße bestände und

praktisch nicht zu beseitigen wäre.72

Desweiteren besteht die Möglichkeit, die Armutsgrenze von einem bestimmten Prozentwert

des Mittelwertes einer Einkommensverteilung aus zu bestimmen. Als Mittelwert dienen hier

das arithmetische Mittel oder auch der Einkommensmedian.73 Die Armutsgrenze wird nun bei

einem Prozentwert von beispielsweise 50 % dieser Verteilungskenngröße festgesetzt74,

wobei die Bandbreite der Armutsgrenze von 40 % bis 80 % des Parameters reicht.75 Es

handelt sich hierbei um eine nicht weiter begründete Konvention.76 Hauser et al. (1981)

definierten dabei einzelne Armuts- „Klassen“. Sie legten bei 40 % des äquivalenten

Nettoeinkommens die Grenze von strenger, bei 50 % von mittlerer und bei 60 % von geringer

relativer Einkommensarmut fest.77

Die Orientierung am Durchschnittseinkommen ist insofern problematisch, als sie die

Einkommensverteilung und deren Streubreite nivelliert und Verarmungsprozesse größerer

Bevölkerungsgruppen durch den Zugewinn anderer Gruppen nicht erkannt werden können.78

Je mehr eine Verteilung asymmetrisch ist, desto weniger ist das arithmetische Mittel

definitorisch geeignet. Insbesondere beim Einkommen, das typischer Weise eine linkssteile

Verteilung aufweist, ist das arithmetische Mittel als Meßgröße nicht sinnvoll.79 Alternativ dazu

läßt sich auch ein Prozentsatz des äquivalenzgewichteten Nettomedianeinkommens

einsetzen. Der Median hat gegenüber dem arithmetischen Mittel den Vorteil, daß er nicht von

„Ausreißern“ beeinflußt wird. Aus diesem Grund hat er als charakterisierende Maßzahl der

Verteilung im Rahmen von Armutsanalysen einen Vorteil.80 In neueren Veröffentlichungen des

Statistischen Amtes der Europäischen Union zum Thema Armut wird dem Median der

Vorrang gegenüber dem arithmetischen Mittel eingeräumt.81

Weiterhin ist eine Orientierung am Modus möglich, der ebenso wie der Median nicht für

Extremwerte anfällig ist. Er charakterisiert in einer Einkommensverteilung die bei einem

Einkommenswert oder in einem Einkommensbereich dichteste Besetzung mit Haushalten.

Unter der Annahme, daß die Einkommen aller Haushalte bekannt sind, ließe sich durch

1.2 Armutsbegriffe

Auszählen das Einkommen ermitteln, über das majoritär Haushalte in einer Gesellschaft

verfügen.82

Die am schwersten zu ermittelnde Form der Einkommensarmut stellt die versteckte Armut

dar. Dies sind in der Bundesrepublik Personen und Haushalte mit einem Einkommen

unterhalb des jeweiligen Sozialhilfeniveaus, die Sozialhilfe jedoch nicht in Anspruch nehmen.

Gründe für dieses Verhalten können Mangel an Informationen, Furcht vor Rückgriff auf

Verwandte, Scham oder Stolz, demütigende Behandlung durch die Ämter etc. sein.83

Besonders betroffen sind hierbei Haushalte mit ledigen, geschiedenen oder verwitweten

Haushaltsvorständen, Einpersonenhaushalte und Haushalte mit weiblichem

Haushaltsvorstand.84 Die Erforschung der demographischen Struktur der betroffenen

Personenkreise hat für die Ursachenanalyse und die Konzipierung sozialpolitischer

Maßnahmen einen besonderen Stellenwert.85

Ferner sind verschiedene Lebensbereiche zu berücksichtigen. Armut ist als

mehrdimensionales Problem zu verstehen, wobei Interdependenzen bestehen können. Der

Betrachtung dieser komplexen Bedingungen kann die einseitig auf das Einkommen

konzentrierte Sichtweise nicht genügen.86 Das Einkommen stellt ein Mittel zur Erlangung von

Gütern und Dienstleistungen dar. Eine Orientierung an dieser Größe impliziert, daß der

Wohlstand nicht direkt gemessen wird, sondern eine wohlstandsäquivalente Größe.87 Ein

weiteres Problem: Bei dem hier skizziertem Konzept werden völlig verschiedene Situationen

bezüglich der Möglichkeit der Bedürfnisbefriedigung als gleichwertig angesehen, was einen

zeitlichen und räumlichen Vergleich erschwert.88

Vertreter des Konzepts der relativen Einkommensarmut verwiesen auf die subjektive

Komponente dieses Ansatzes, nach der die Bedürfnisbefriedigung von der relativen Stellung

bei der Einkommensverteilung abhängt. Miller (1967) bemerkte dazu: „So wie die Einkommen

steigen, nehmen auch die ‘Bedürfnisse’ zu und zwar offensichtlich in der Weise, daß ein

großer Bevölkerungsanteil unter dem Existenzminimum bleibt“89. Ein solches Konzept

impliziert jedoch auch die Möglichkeit, daß sich bei einem erheblichen generellen

Einkommensrückgang innerhalb eines Landes die Berechnung der Armutsgrenze nicht

ändert, was bedeuten könnte, daß auch bei den „Nichtarmen“ das physische

Existenzminimum nicht gesichert wäre. Diese Problematik verbietet methodologisch die

Gleichstellung von Verteilungsungleicheit und Armut.90 In diesem Ansatz wird darüberhinaus

der Ursprung der Armut vernachlässigt.91

1.2.2.2.2 Sozio-kulturelles Existenzminimum

1.2 Armutsbegriffe

Im Gegensatz zur „existenzminimalen“ Notlage, bei der die Betroffenen durch völlige

Hilflosigkeit gekennzeichnet sind, handelt es sich bei dem Nichterreichen des sozio-

kulturellen Existenzminimums nicht unbedingt um eine Gefährdung des Lebens.92 Diese

Definition, die auch mit den Begriffen „konventionelles“ oder „kulturelles“ Existenzminimum

umschrieben wird, beinhaltet eine Erweiterung des physischen Existenzminimums und

enthält, in Abhängigkeit von dem gesellschaftlichen Niveau, neben materiellen auch

immaterielle Komponenten.93 Die Benachteiligung besteht im Ausschluß von öffentlichen,

gesellschaftlich üblichen Lebenschancen. Solche Benachteiligungen lassen sich als

Armutszustand bezeichnen, da sie die Teilnahme am gesellschaftlich erwarteten sozialen

Leben verhindern. Durch die Vielzahl von Ressourcen, Berufstätigkeiten und anderen

Aktivitäten in arbeitsteiligen Gesellschaften fällt hier auch der Umfang an möglichen

Benachteiligungen sehr hoch aus.94 Innerhalb der empirischen Armutsforschung ist daher bei

der Verwendung der sozio-kulturellen Definition besonders die zeit-, land- und

kulturspezifische Variabilität des Existenzminimums zu beachten.95

Die Mittel zur Befriedigung des sozio-kulturellen Existenzminimums sind als „fließende

Größen“ zu beurteilen, da sie jeweils in Abhängigkeit vom gesellschaftlichen Kontext zu

sehen sind. Aufgrund dieses Verhältnisses ist die exakte Bestimmung eines sozio-kulturellen

Existenzminimums äußerst schwierig. Im Unterschied zur Bestimmung der absoluten Armut

fließen bei der relativen Definition von Armut mehr subjektive Werturteile ein. Außerdem ist die

Einbeziehung nicht-monetärer Bedürfnisse insofern problematisch, als dadurch eine

eindeutig ökonomische Sichtweise erschwert wird. 96

Der Sozialstandard ist hinsichtlich der Kriterien „Angemessenheit und Ausgewogenheit,

Effizienz und Finanzierbarkeit“ fortwährend zu überprüfen.97 Piachaud (1992) stellte dazu

fest, daß die Festlegung von Mindeststandards auf der Meinung von Experten beruhe, bzw.

deren Anforderungen über ein menschenwürdiges Dasein widerspiegele. Der Standard könne

daher nur in dem Sinne objektiv sein, daß er explizit, eindeutig und überprüfbar sei. Der

Notwendigkeit, Werturteile einfließen zu lassen, läßt sich nicht entgehen.98

Analog zur Kritik am Begriff des physischen Existenzminimums gilt für den des sozio-

kulturellen Existenzminimums, daß die Ursachen der Armut sowie die Möglichkeiten deren

Bekämpfung nicht berücksichtigt werden. Auf diesen Zusammenhang wies bereits Simmel

(1908) hin, indem er die Wohlfahrt, deren Ziel es sei, die Subsistenz zu erhalten, als

kollektiven Egoismus bezeichnete, der nur der Erhaltung des gesellschaftlichen Status quo

diene. Ziel der Armenpflege sei es, „... gewisse extreme Erscheinungen der sozialen

1.2 Armutsbegriffe

Differenziertheit so weit abzumildern, daß jene Struktur weiter auf dieser ruhen kann. Fußte

sie in dem Interesse für den individuellen Armen, so wäre dem Prinzip nach gar keine Grenze

gegeben, an der die Güterverschiebung zu seinen Gunsten halt machen müßte, bevor sie die

Ausgleichung erreichte ...“99.

Ein Verständnis von Armut als sozialer Benachteiligung setzt die formal-rechtliche

Gleichstellung aller Gesellschaftsmitglieder voraus. Die Bestimmung der Armutszone ist nur

über Werturteile möglich, die sich in Konventionen niederschlagen.100 Die Milderung des

Armutszustandes zielt dann auf die Reduzierung der realen sozialen Abstände ab. Das

bedeutet eine „gerechtere“ Verteilung des Einkommens und Vermögens, sowie die Förderung

von kollektiven sozialen Sicherungen. Irrelevant erscheinen in diesem Zusammenhang

Maßnahmen wie Almosen oder Spendenaktionen.101 Ein internationaler Vergleich zeigt, daß

ein sozio-kulturelles Existenzminimum allgemeiner ideeller Bestandteil sozialpolitischer

Überlegungen ist.102

1.2.2.2.3 Relative Deprivation

Der Begriff „Deprivation“ wird vor allem in der Soziologie und der Psychologie verwendet103,

wobei diese Herkunft darauf hinweist, daß bei diesem Konzept das Empfinden des Menschen

in Relation zu seinem sozialen Umfeld im Mittelpunkt steht.104 Piachaud (1992) sprach in

diesem Zusammenhang von einem Verhaltensansatz.105 In der Bundesrepublik wird dieser

Ansatz als „Konzept der Lebensqualität“ bezeichnet. Die zentrale Annahme hierbei ist, daß

Armut im Hinblick auf den gesellschaftlichen Durchschnitt anhand der Kriterien

Lebenschancen, Lebenskomfort und Selbstrespekt bestimmt werden sollte.106

Eine umfassende Definition erfordert dann die simultane Betrachtung verschiedener Arten

relativer Benachteiligungen: Die “objective deprivation“ als intersubjekiv nachvollziehbare, die

“conventionally acknowledged or normative deprivation“ als staatlich anerkannte und die

“individual subjective or group deprivation“ als subjektiv wahrgenommene Form von Armut.107

Den höchsten Stellenwert nimmt hier die objektive Benachteiligung ein, die durch die beiden

anderen Formen ergänzt wird. Townsend (1979), der für Großbritannien das Konzept der

relativen Deprivation entwickelt hat, bestimmte die Position, die eine Person im sozialen

System der Gesellschaft einnimmt, in Abhängigkeit folgender Kriterien108:

I. Zugang zu fünf schichtenspezifisch verteilten Ressourcen. Diese sind

Bareinkommen, Kapitalvermögen, Sonderleistungen der Arbeitgeber, Sozialleistungen

und Leistungen privater Art;

1.2 Armutsbegriffe

II. Stabilität der Ressourcenverteilung.

III. Bestandteil dieses Rasters ist ein Deprivationsindex.

Den nationalen Lebensstil versuchte Townsend, unter Berücksichtigung von Ergebnissen aus

Interviews, mit insgesamt 60 Indikatoren zu erfassen, und zwar für die Bereiche Nahrung,

Kleidung, Heizung, Beleuchtung, Elektrizität, Haushaltsausstattung, Wohnverhältnisse,

Arbeitsbedingungen, Gesundheit, Bildung, Umwelt, Familie, Erholung und soziale Kontakte zu

erfassen.109 Bei der Berechnung des Deprivationsindexes wählte Townsend zwölf Indikatoren

aus, zwischen denen keine Hierarchie besteht. Die relative Deprivation einer Person drückte

sich durch die Anzahl der nicht erfüllten Bedingungen innerhalb dieser Indikatoren aus. Dabei

wurde das der Person zur Verfügung stehende Einkommen berücksichtigt. Er ging weiterhin

davon aus, daß der Erfüllungsgrad dieser Bedingungen ab einem bestimmten Einkommen,

dem Grenzeinkommen, sinke und im weiteren überproportional falle. Diese Schwelle, ab der

die Erfüllung überproportional sinkt, sah Townsend als Armutsgrenze an: “The evidence from

this survey ... suggests that thus a threshold may exist“110. Im weiteren bereinigte er die

Berechnung des Einkommens um den Faktor Haushaltsgröße, um eine generelle Schranke

angeben zu können und definierte es als Prozentsatz des englischen Sozialhilfesatzes. Für

England nahm Townsend an, daß unter einem Einkommen von 150 % des englischen

Sozialhilfesatzes der Deprivationsgrad rapide ansteige.111

Der Vorteil dieses Ansatzes im Vergleich zu anderen relativen Konzepten liegt darin, daß die

Armutsgrenze nicht nur nach Einkommensungleichheiten festgelegt wird. Die

haushaltsspezifischen Einkommensverhältnisse werden vielmehr den Kosten

gegenübergestellt, die bei einer als üblich geltenden gesellschaftlichen Teilnahme am

öffentlichen Leben anfallen. Der Autor fokussierte in seinem Armutsbegriff folglich die

Unfähigkeit, am jeweiligen Lebensstil einer Gesellschaft teilzuhaben.112 Die oben aufgeführte

Operationalisierung verdeutlicht, daß die verschiedenen Deprivationsformen zusammen

auftreten können und in ihren typischen Interdependenzen eine multiple Struktur von Armut

und Ungleichheit erzeugen können.113 Weiterhin bietet das Konzept Ansatzpunkte für eine

Ursachenanalyse, womit es für empirische Untersuchungen und die gesellschaftspolitische

Diskussion von hoher Bedeutung ist.114 Hauser und Neumann (1992) bezeichnen die

Untersuchung von Townsend gar als „Markstein in der empirischen Sozialforschung von

Armut als Phänomen multipler Deprivationserscheinungen“115.

Die Überlegungen Townsends ermöglichen eine differenzierte Erfassung von Armut als

komplexer Lebenssituation. Er berücksichtigte dabei nicht nur wertbestimmte Kategorien, wie

Macht, Prestige, Partizipation etc., sondern beschrieb auch objektivierbare

1.2 Armutsbegriffe

Lebensumstände.116 Ein weiterer Vorteil besteht darin, daß Townsend bei der Auswahl der

Kriterien zur Definition von Armut Wahrnehmungen und Erfahrungen von Betroffenen

berücksichtigte und sich nicht ausschließlich auf Aussagen von Sozialwissenschaftlern

beschränkte.117

Nachteilig an Townsends Konzept ist, daß sein an Lebenssituationen orientierter Ansatz aus

theoretischer Sicht möglichst viele Aspekte umfassen müßte. Dadurch steigt jedoch die

Komplexität, so daß wegen der Operationalisierbarkeit Vereinfachungen vorgenommen

werden müssen.118 Weiterhin gilt der von Townsend errechnete Deprivationsindex nur relativ

bezüglich der Gesellschaft und besitzt nur für den Betrachtungszeitpunkt Gültigkeit. Das

methodische Konzept läßt sich, sofern die Voraussetzungen erfüllt sind, jedoch auf andere

Gesellschaften übertragen.119

Die Bestimmungsmöglichkeit eines eindeutigen „Grenzeinkommens“ ist zweifelhaft. Schulz

(1989) bemerkte in diesem Zusammenhang, daß aus der disproportionalen Änderung des

Verhältnisses von Einkommen und der damit verbundenen geringeren Teilnahme am

allgemeinen Lebensstil, nicht entschieden werden kann, ob hier die Armut beginne.120

Desweiteren unterliegt die Feststellung der nationalen Lebensgewohnheiten subjektiven

Faktoren.121 Townsend räumte bei seiner Untersuchung über England ein, daß das Ergebnis

nicht unbedingt schlüssig sei.122

Ein weiterer Kritikpunkt besteht darin, daß diese Konzeption an der Norm, dem allgemein

Üblichen ausgerichtet ist und nicht am minimal Notwendigen. Diese Forderung

berücksichtigten Mack & Lansley (1985) in ihrer Untersuchung. Nachdem sie festgestellt

hatten, daß die Wahrnehmung von „unentbehrlichen Notwendigkeiten“ auf einem einheitlichen

Konsens beruhe, fragten sie anschließend, wieviele Personen unfreiwillig einige dieser

Bedürfnisse nicht befriedigen können: “...the findings on people`s attitudes to necessities and

on the overall level of lack of necessities are likely to be a good reflection of reality“123. Nach

diesem Verständnis gelten Personen als arm, wenn sie drei oder mehr der aufgestellten

Bedingungen aufgrund fehlender Mittel nicht erfüllen können.124 Die Feststellung eines

konkretes Ausmaßes der Deprivation als Armutsgrenze hat auch in diesem Ansatz etwas

willkürliches.

1.2.2.2.4 Lebenslagenkonzept

Der Begriff der Lebenslage wird vornehmlich bei der Sozialstrukturanalyse in der

Armutsforschung angewendet und ist hierbei synonym mit dem Begriff „Soziallage“ bzw.

1.2 Armutsbegriffe

„soziale Lage“ zu verwenden.125 Die „soziale Lage“, im Zusammenhang mit der Analyse

sozialer Ungleichheit in der Gesellschaft, wurde bereits bei Friedrich Engels (1845) und Max

Weber (1894) thematisiert.126 Der Begriff der „Lebenslage“ geht auf Neurath (1931)

zurück.127 Nach ihm ist Lebenslage „... der Inbegriff all der Umstände, die verhältnismäßig

unmittelbar die Verhaltensweise eines Menschen, seinen Schmerz, seine Freude bedingen.

Wohnung, Nahrung, Kleidung, Gesundheitspflege, Bücher, Theater, freundliche menschliche

Umgebung, all das gehört zur Lebenslage, auch die Menge der Malariakeime, die bedrohlich

einwirken“128. Die erste soziologische Armutsforschung der Nachkriegszeit, die

bemerkenswerte qualitative Elemente im Sinne von „Lebenslagebildern“ enthielt, führte Münke

(1956) durch.129

Weisser, dem gelegentlich diese Begriffsbildung zugeschrieben wird, prägte den Begriff der

Lebenslage (1953-1978) erneut.130 Er definierte den Begriff jedoch unscharf, was an der

Vielzahl von Operationalisierungsversuchen erkennbar ist.131 Unter dem Begriff der

Lebenslage sind die individuellen sozialen Chancen eines Individuums in einer Gesellschaft

zu verstehen. Weisser definierte die Lebenslage als den „ ... Spielraum, den die äußeren

Umstände dem Menschen für die Erfüllung der Grundanliegen bieten, die er bei unbehinderter

und gründlicher Selbstbesinnung als bestimmend für den Sinn seines Lebens ansieht“132. In

dieser Begriffsbestimmung berücksichtigte Weisser eine subjektive Komponente: die

Kompetenz zur Interessensentfaltung.133

Die Möglichkeiten der Interessensentfaltung beziehen sich im einzelnen darauf, innerhalb der

gesellschaftlichen Rahmenbedingungen ein angemessenes Maß an existentiellen

Bedürfnisssen zu befriedigen.134 Weitere Bedürfnisse stellen Kommunikations-, Interaktions-

und Kooperationsmöglichkeiten sowie Lern- und Erfahrungspotentiale und

Entscheidungsfreiheiten dar.135 Der Ansatz des Lebenslagekonzeptes beinhaltet neben

materiellen Werten, wie Einkommens- und Vermögensverteilung, auch immaterielle Werte

wie z.B. Arbeitszufriedenheit, Sicherheit oder Selbstbewußtsein. Zudem werden negativ

beurteilte Zustände, wie beispielsweise Arbeitsmühen, Trennung von der Familie, langer

Arbeitsweg oder Schmutz, berücksichtigt.136 Mit dem Begriff der Lebenslage soll die

Gesamtheit der Bedingungen und Merkmale der individuellen und sozialen Wirklichkeit zu

erfasst werden.137

Hauser (1984) nahm an, daß die Armutsgrenze innerhalb dieser Definition als Lebenslage

anzusehen sei, die in einer Gesellschaft gerade noch als zumutbar beurteilt wird. 138

Lebenslagen werden ständig gesellschaftspolitisch mitgestaltet, wie z.B. in der Wohnungs-

oder der Bildungspolitik. Aus dieser Perspektive heraus ist Gesellschaftspolitik zugleich

1.2 Armutsbegriffe

Armutspolitik. Die Höhe der Armutsgrenze soll dabei die Funktionsfähigkeit der Gesellschaft

nicht gefährden.139 Weisser stellte fest, daß eine „optimale Wirtschaftsordnung“ zwangsläufig

unterschiedliche Lebenslagen produziere, da die Aussicht auf Verteilungsvorteile für viele

Menschen ein zentrales Antriebsmoment bilde. Werde das „kulturelle Optimum“140 erreicht,

seien unterschiedliche Lebenslagen legitim.141

Alternativ zu dem Konzept von Weisser entwickelte Nahnsen (1975) einen Zugang zum

Lebenslagenkonzept, in dem sie „objektive“ wie „subjektive“ und „materielle“ wie

„immaterielle“ Aspekte der Lebensverhältnisse in die Betrachtung einbezog.142 Sie war im

Gegensatz zu Weisser der Ansicht, daß die Untersuchung der Beschaffenheit von

Lebenslagen sowie die Bewertung durch die Katalogisierung von Bedürfnissen kein

erfolgversprechender Zugriff sei. Nahnsen begründete ihre Ansicht damit, daß den Menschen

aufgrund ihrer sozialen Prägungen eine deformationsfreie Interessensreflexion nicht möglich

sei und somit ein Katalog nicht aufstellbar sei. Nach ihrer Ansicht birgt das Konzept von

Weisser eher die Gefahr, daß Interessen oktroyiert und nicht ermittelt werden.143

Nahnsen ging davon aus, daß sich der Spielraum zur Interessensbefriedigung abschätzen

lasse, da es Hypothesen über die Bedingungen gäbe, die die Wahrnehmung von Interessen

sowie deren Befriedigung beeinflussen. Sie umschrieb diesen Spielraum innerhalb der

verschiedenen Lebenslagen als ein Bündel von fiktiven, interdependenten Einzelspielräumen.

Konkret handelte es sich dabei um144:

l den Versorgungs- und Einkommensspielraum, der sich auf den Umfang der möglichen

Versorgung mit Gütern und Diensten bezieht;

l den Kontakt- und Kooperationsspielraum, der die Kommunikations- und

Interaktionsmöglichkeiten, die Pflege sozialer Kontakte und das Zusammenwirken mit

anderen meint;

l den Lern- und Erfahrungsspielraum, der durch Sozialisationsbedingungen die Chancen

zur Interessenentfaltung und -realisierung beeinflußt;

l den Muße- und Regenerationsspielraum, der Arbeitsbedingungen, Wohnmilieu etc.

betrifft;

l den Dispositions- und Partizipationsspielraum, der die Chancen des Individuums

bestimmt, in den verschiedensten Lebensbereichen mitzuentscheiden und mitzugestalten.

Bei diesem Ansatz erweist sich die Abgrenzung und Gewichtung der einzelnen

Handlungsfelder als problematisch.145 Weiterhin bestehen hier Schwierigkeiten bei der

Operationalisierung der gesellschaftlichen Ungleichheiten sowie der Bewertung der

1.2 Armutsbegriffe

Standards, die als Grenzwerte angesehen werden können, wenn man sozialpolitisch

bestimmbare Normen und Werte für ein menschenwürdiges Leben festlegen möchte.146 Die

Komplexitätsproblematik der Umsetzung dieses Konzeptes zeigt sich von der quantitativen

Analyse regionalspezifischer Strukturdaten über die qualitative Analyse prozeßproduzierter

Daten der Sozialämter bis hin zu Tiefeninterviews. Die Umwandlung der subjektiven

Äußerungen aus einzelnen Interviews in objektive Lebenslagebilder von Gruppen erfordert

mehrere aufeinanderfolgende Analyseschritte, bei denen sukzessive der Abstraktionsgrad

gesteigert wird. Dadurch können übergreifende Zusammenhänge herausgearbeit werden.147

Neben der Ermittlung von Handlungsspielräumen ist zu untersuchen, inwiefern diese

tatsächlich genutzt werden. Amann (1983) schien eine individualisierte Erfassung des

Spielraums aus der Perspektive der Einzelperson möglich, da interindividuelle Variationen

lebensgeschichtlicher Gestaltung nachgewiesen seien. Ungeachtet dessen seien die

Interdependenzen zwischen subjektiven Handlungsspielräumen und vollzogenen Handlungen

bei verschiedenen „objektiven“ Lebenslagen nur schwer erfaßbar. Im Gegensatz zu

makrosoziologischen Untersuchungen, die auf „subjektiven“ Maßen von Zufriedenheit

beruhen, wie sie beispielsweise im „System sozialer Indikatoren“148 verwendet werden, sei

eine Analyse der Mikrosphäre auf der Basis von Deutungs- und Verarbeitungsmustern

notwendig, um somit die Erscheinungsformen vollzogenen oder verhinderten Handelns mit

„objektivierbaren“ Handlungsspielräumen in Bezug setzen zu können.149 Ein solche

Sichtweise erfordert die Berücksichtigung der gesamten, innerhalb eines bestimmten

Zeitraumes gegebenen, kognitiven Repräsentationen der Lebenssituation als einer

personalen Existenzweise.150

Die Ergebnisse der Lebenslauf- und Lebensverlaufsforschung lassen vermuten, daß

Soziallagen eine erhebliche Instabilität aufweisen und eine prozessuale Dynamik im

Lebensablauf besteht. Handlungsspielräume sind historisch geprägt und ein Ergebnis sich

wandelnder äußerer Bedingungen. Als dynamischer Begriff zielt die „Lebenslage“ auf die

kognitiven Deutungs- und Verarbeitungsmuster ab, die sich mit den äußeren

Lebensbedingungen im menschlichen Lebenslauf in wechselnder Abhängigkeit entwickeln.151

1.2.2.2.5 Multiple Deprivation

Diese Form des Armutsverständnisses geht über die Analyse des Lebensstandards und der

Verfügbarkeit von Ressourcen hinaus. Es wird versucht, die relative Benachteiligung in

unterschiedlichen Bereichen darzustellen. Hierbei kristallisieren sich folgende fünf Bereiche

heraus152:

1.2 Armutsbegriffe

l Mangel an physischem Komfort;

l Krankheit;

l Mangel an zureichender sozialer Sicherheit;

l Entbehrung von Wohlfahrtswerten;

l Benachteiligung durch mangelnde Achtung und Autorität.

Anhand dieser Dimensionen wird untersucht, ob eine Benachteiligung oder Unterversorgung

besteht. Dies betrifft z.B. die Versorgung mit Wohnraum, Verbrauchsgütern oder den

Energieverbrauch.153 Mit diesem Konzept wird versucht, die Frage zu beantworten, welche

lang- und kurzfristigen Probleme sich aufgrund eines ökonomischen Mangels und

unzureichender Konsumchancen im Sinne eines Mindestwarenkorbes ergeben. In der

Bundesrepublik findet dieses Konzept dort indirekt seinen Niederschlag, wo Armut, unter

Berücksichtigung der verschiedenen Modelle sozialer Schichtung, als Zugehörigkeit zur

Unterschicht definiert wird.154

Die Entwicklung der „Randgruppendiskussion“ hat erheblich zu einer Erweiterung des

Armutsverständnis beigetragen. Neben der quantitativen Geldarmut wurden die sozialen

Lebens- bzw. Partizipationschancen am gesellschaftlichen Leben mit einbezogen.155 Durch

Berücksichtigung der Lebenssituation, der Arbeitsmarktchancen, der Bildungsmöglichkeiten

etc. werden diejenigen Lebensverhältnisse stärker berücksichtigt, die überwiegend qualitativ

bewertet werden.156 Hier zeigt sich die spezifische Problematik dieses Konzeptes. Aufgrund

des qualitativen Charakters ist eine quantitative Operationalisierung nur schwer möglich, so

daß der Aussagewert eher als gering einzuschätzen ist. Ein weiteres Problem stellt die

Gewichtung der unterschiedlichen und komplexen Komponenten dar. Hierbei werden

verschiedene Erscheinungen des sozialen Lebens, die mit dem traditionellen Verständnis von

Armut nur noch wenig gemeinsam haben, unter diesem Begriff subsumiert.157

Unterläßt man eine quantifizierende Operationalisierung und orientiert sich an nominalen

Werten, ergibt sich die Schwierigkeit einer Einschätzung von Personen, die in verschiedenen

Bereichen Deprivationen aufweisen, aber auch über ein hohes Einkommen verfügen, wie z.B.

der reiche Suchtkranke. Fallen alle Personen, die in irgendeinem Bereich Deprivationen

aufweisen, unter die Definition „arm“, so wird nur schwer eine obere Grenze für den Anteil der

Armen an der Gesamtbevölkerung zu finden sein. Zählt man hingegen nur die Personen zu

den Armen, die bestimmte Deprivationen aufweisen und ein unzureichendes Einkommen

beziehen, so ist das Konzept der multiplen Deprivation überflüssig.158 Dieser Ansatz wird

1.2 Armutsbegriffe

oftmals von Soziologen vertreten, die Armut als relative Benachteiligung von Individuen in

verschiedenen Bereichen, wie Einkommen, Bildung, Sozialprestige etc., verstehen.159

1.2.2.3 Primäre, sekundäre und tertiäre Armut

Die Begriffe der primären, sekundären und tertiären Armut gehen auf Strang (1967) zurück,

der für sein Konzept den Anspruch erhob, das Phänomen Armut umfassend zu beschreiben.

In Abhängigkeit vom Gesellschaftsniveau definierte er zusammenfassend folgende drei

Formen der Armut:

- Die „primäre Armut“ wird als die „reinste Ausprägung objektiver Armut“ oder als „Urarmut“160

verstanden. Dieser Armutsbegriff beruht auf der Malthus´schen Gesellschaftstheorie, die ein

notwendiges Auseinanderfallen von Bevölkerungsvermehrung und Nahrungsmittelproduktion

unterstellt. Somit komme es zu einer periodisch wiederkehrenden physischen

Existenzbedrohung.161 Historisch läßt sich diese Armutsform den vor- und frühindustriellen

Gesellschaften sowie geschlossenen Agrargesellschaften zuordnen. Ihr liegt das Fehlen

einer Absicherung der physischen Existenz zugrunde.162

- Der Begriff der „sekundären Armut“ bzw. „secondary poverty“ stammt ursprünglich von

Rowntree (1901). Dieser verstand darunter einen Zustand, in dem eine Familie über

genügend Mittel verfüge, um ihre Grundbedürfnisse zu befriedigen, aber es nicht schaffe, ihre

Mittel sinnvoll einzusetzen. Einen solchen Mißstand bezeichnete er als Ineffizienz beim

Konsum.163 Strang (1967) hingegen verstand unter sekundärer Armut ein „subjektiv-

sozialpsychologisches Phänomen“, das den Mangel an höher bewerteten Gütern betrifft,

deren Besitz in der jeweiligen Gesellschaft als notwendig angesehen werde.164 Entstanden

sei sie durch den Abbau der ständisch-hierarchischen Ordnung, wodurch neue und

bewegliche sozio-ökonomische Anspruchsniveaus hervorgerufen wurden, was zur

Relativierung des Armutsbegriffs beigetragen hat. Die „sekundäre“ Armut wird auch als

„Bewußtseinsarmut“ bezeichnet, und stellt eine subjektiv empfundene relative Armut dar.165

- Die „tertiäre Armut“ beinhaltet eine Vielfalt unterschiedlicher individualspezifischer

Mangelsituationen und individueller Lebensnotstände in entwickelten Industriegesellschaften.

Strang (1967) beschrieb diesen Armutstyp als komplex, amorph und diffus. Es handelt sich

um eine relative Armutsbestimmung, die sich auf das gesellschaftsspezifische Niveau

bezieht. Tertiäre Armut stellt für eine „nivellierte Mittelstandsgesellschaft“166 die typische Form

der Armut dar. Dieser Armutstyp kann als individual-spezifische Mangelsituation beschrieben

werden, die durch soziale Desorganisation oder Desintegration gekennzeichnet ist. Gelindert

1.2 Armutsbegriffe

werden kann sie überwiegend durch besondere Lebenslagehilfen. Kennzeichnend ist hier die

vom Einkommensniveau losgelöste Armut, obwohl auch materielle Not eine Komponente sein

kann.167

Die empirische Umsetzung dieses Armutsverständnisses ist schwierig, da ein so

umfassendes, diffuses Bild von Armut nur schwer zu operationalisieren ist.168 Die Kategorien

von Strang haben sich als hilfreiches Charakteristika zur Erfassung des geschichtlichen

Wandels der Armut und des Armutsbegriffes erwiesen.169 Für eine hinreichende Erfassung

der Armut in einer modernen Reichtumsgesellschaft sind die Kategorien jedoch zu

unbestimmt.170

Tertiäre Armut meint eine Form der Einzelarmut, die abhängig ist von der „Konstitution“ der

Betroffenen, etwa der Schwäche, nicht in der Lage zu sein, persönliche Beziehungen

einzugehen. Klanfer (1969) entwickelte einen Begriff der tertiären Armut, bei dem soziale

Isolation im Mittelpunkt steht. Hier geht es um folgende Sachverhalte:171:

l Vereinsamung;

l Die Gesellschaft fühlt sich gegenüber dem Armen nicht verantwortlich;

l der Arme gilt als Kranker, da er ein Opfer seiner eigenen Schwächen und Laster sei;

l die Nachfrage auf dem Arbeitsmarkt konzentriert sich auf das Potential, das spezifischen

Anforderungen genügt (Alter, Geschlecht, Gesundheitszustand);

l Mangelnde Anerkennung für Individuen seitens anderer gesellschaftlicher Schichten wie

auch innerhalb des eigenen Milieus.

In einer Weiterentwicklung des Begriffes der tertiären Armut bezog Stromberger (1978)

Deprivationserscheinungen im Sozialverhalten und materielle Armutsbedingungen

aufeinander. Hier wird soziale Isolation als Teil ökonomischer Deprivation angesehen.172

Geißler (1976) nahm an, daß Armut nicht in rein materielle und in immaterielle Formen

aufgeteilt werden könne. Vielmehr befänden sich Armut und soziale Isolierung in einem

Kreislauf: „Wer arm ist, verliert den sozialen Anschluß, und wer den Anschluß verliert, ist

arm“173. Die Abgrenzung der nicht-materiellen von der materiellen Armut wird neuerdings mit

den Begriffen qualitativ und quantitativ versucht. Dabei wird unter qualitativer Armut das

Defizit an Lebensqualität verstanden, während quantitative Armut sich an der

Einkommenshöhe orientiert. Die Unterscheidung von qualitativer und quantitativer Armut

erbringt demnach kein neues Verständnis von Armut, sondern fügt sich eher in die

Systematik von Strang ein.174

1.2 Armutsbegriffe

1.2.3 Vergleich der verschiedenen Armutsbegriffe anhand der Maslow´schen

Bedürfnispyramide

Zum Vergleich der verschiedenen Armutsbegriffe werden die vorgestellten Verständnisformen

in den fünf Bedürfnisgruppen nach Maslow gegenübergestellt.

Maslow, ein Vertreter der Humanistischen Psychologie, unterschied in seinem

Motivationsmodell (1943) fünf Bedürfnisgruppen. Für ihn stellt die Selbstverwirklichung die

höchste Stufe der menschlichen Entwicklung dar. Um dieses Niveau zu erreichen, ist die

vorherige Befriedigung jeweils niedrigerer Bedürfnisstufen notwendig. Maslow postulierte ein

dynamisches Aktivierungsprinzip, wonach durch die Sättigung niedrigerer Bedürfnisse die

jeweils nächst höheren angeregt werden. Dabei sind mit Ausnahme des Bedürfnisses nach

Selbstverwirklichung alle anderen potentiell vollständig zu befriedigen und werden daher auch

als Sättigungsbedürfnisse bezeichnet, die einen homöostatischen Charakter aufweisen. Das

bedeutet, daß die Nichterfüllung dieser Bedürfnisse zu körperlicher und/oder psychischer

Deprivation führt, was mit Verhaltensänderungen einhergeht.

Die Begründung für die unterstellte Reihenfolge besteht darin, daß der Mensch nur in

Grenzen konsumieren könne. Es sei nicht möglich unbegrenzt zu essen und zu trinken,

ständig Auto zu fahren oder fernzusehen etc. Das Prinzip vom „abnehmenden Grenznutzen“

meint, daß bei Sättigungsbedürfnissen der Nutzen mit fortdauerndem Konsum geringer

ausfällt. Der Wunsch nach Selbstverwirklichung stellt dagegen ein Wachstumsbedürfnis dar,

das mit zunehmender Erfüllung nicht nachläßt, sondern sich weiter steigert. Dies wird in der

Abbildung durch gestrichelte Linien auf der Ebene der Selbstverwirklichung zum Ausdruck

gebracht.175

Das Modell von Maslow ist bis heute nicht empirisch umgesetzt. Dies ist auf die Schwierigkeit

zurückzuführen, die einzelnen Bedürfnisklassen zu operationalisieren. Ein Kritikpunkt besteht

darin, daß sich in dem Bedürfnismodell drei verschiedene Aspekte der Hierarchisierung

überschneiden. Es wird z.B. davon ausgegangen, daß die Befriedigung des

Sicherheitsbedürfnisses eine notwendige Voraussetzung für die Befriedigung des

Zuneigungsbedürfnisses sei. Zugleich wird die Hierarchisierung auch als

Entwicklungszusammenhang begriffen. Die Bedürfnisse entstehen demnach sowohl

ontogenetisch als auch phylogenetisch in einer bestimmten Reihenfolge. Letztlich impliziert

die Bedürfnispyramide auch eine Wertehierarchie, in der die Selbstverwirklichung den

höchsten Zweck des menschlichen Lebens darstellt. Die Befriedigung der anderen

Bedürfnisse wird dabei jedoch nicht sekundär. Maslow räumte ein, daß für manche

Menschen die hierarchische Ordnung nicht gilt. So ist es z.B. möglich, daß Zuneigung vor

1.2 Armutsbegriffe

Sicherheit rangiert. Innerhalb der psychologischen Fachdisziplinen ist das Modell als

spekulativ und empirisch nicht verifizierbar weitgehend beiseite gelegt worden.176

Die theoretische Plausibilität sowie die inhaltliche Offenheit lassen jedoch einen Vergleich der

einzelnen Bedürfnisgruppen mit den Armutsbegriffen zu. Die Analogie beider Konzepte

besteht darin, daß die Relevanz der Armutsbegriffe in Abhängigkeit von der gesellschaftlichen

Genese gesehen wird. Ähnlich „durchlaufen“ die Menschen in ihrer psychogenetischen wie

ontogenetischen Entwicklung das Modell von Maslow.

Bei einem Vergleich der einzelnen Ebenen der Konzepte ist festzustellen, daß die Analogie

mit zunehmendem Hierarchieniveau komplexer wird. Der Begriff der absoluten Armut deckt

sich zum großen Teil mit Maslows Ebene der physiologischen Bedürfnisse. Ähnlich wie bei

der Ermittlung der Armutslinie im Konzept der absoluten Armut versuchte Maslow

physiologische Grundbedürfnisse herauszuarbeiten, deren Befriedigung unbedingte

Voraussetzung für die Aufrechterhaltung des Organismus ist. Solange dieser Zustand nicht

gewährleistet ist, sind weitergehende Bedürfnisse irrelevant. „If all the needs are unsatisfied,

and the organism is then dominated by the physiological needs, all other needs may become

simply nonexistent or be pushed into the background“177.

Das sozio-kulturelle Existenzminimum enthält neben materiellen auch immaterielle

Komponenten. Unter die immateriellen Komponenten fallen auch Bedürfnisse, die Maslow

unter Sicherheitsmotiven subsumierte, also Stabilität, Unabhängigkeit, eine strukturierte

Gesellschaftsordnung, Schutz etc. Beispielsweise können Personen, die sich im Strafvollzug

befinden, diese Bedürfnisse nur unzureichend befriedigen. Aus diesem Grund ist die

mangelnde Befriedigung dieser Bedürfnisse gemäß dem sozio-kulturellen Existenzminimum

als Benachteiligung anzusehen.178

Der Verhaltensansatz im Begriff der relativen Deprivation konstituiert sich zu einem

wesentlichen Teil aus sozialen Motiven, wie sie von Maslow aufgeführt wurden. In diesem

Konzept bestimmt sich die Selbstwahrnehmung des Menschen in Relation zu seinem

sozialen Umfeld. Faktoren wie Macht, Prestige oder Partizipation spielen hierbei eine Rolle. In

ähnlicher Weise beschrieb Maslow die Bedürfnisorientierung nach vorheriger Befriedigung

der beiden ersten Ebenen: „He will hunger for affectionate relations with people in general,

namely, for a place in his group or family, and he will strive with great intensity to achieve this

goal“179.

1.2 Armutsbegriffe

Das Konzept der Lebenslage umfaßt neben materiellen Werten, wie Einkommens- und

Vermögensverteilung, auch immaterielle Werte, wie Ansehen, Selbstbewußtsein und Erfolg.

Unter „Ich-Motive“ faßte Maslow eben diese immateriellen Werte zusammen. Er differenzierte

hierbei zwei Klassen. In der ersten Klasse geht es um das Streben nach Stärke, Leistung,

Eignung etc. Die zweite Klasse ist durch das Streben nach Status, Prestige und Beachtung

gekennzeichnet. Maslow wies hierbei darauf hin, daß das Ausmaß bei diesen Faktoren

individuell erheblich variieren könne.180

Das Konzept der multiplen Deprivation umfaßt die relative Benachteiligung unter nahezu allen

Lebensbedingungen. Das bedeutet, daß mit zunehmender Lebenskomplexität die Anzahl

potentieller Deprivationen in gleichem Maße steigt. Eine Parallele zum Begriff der

Selbstverwirklichung besteht darin, daß diese ihrer Natur nach unendlich ist. Daraus folgt,

daß eine Annäherung an eine situativ bestehende Vorstellung von Selbstverwirklichung mit

einem Anstieg neuer Bedürfnisse einhergeht. Das Dilemma besteht folglich darin, daß die

multiple Deprivation mit zunehmender Komplexität mehr potentielle Deprivationen aufweist

und die Selbstverwirklichung im gleichen Maße mehr Bedürfnisse.

Der Vergleich zwischen den verschiedenen Armutsbegriffen und den einzelnen Ebenen der

Bedürfnispyramide von Maslow ist diffizil. Man kann sicherlich nicht von einer Kongruenz

sprechen, was unter anderem auf die unterschiedlichen Ausgangspunkte zurückzuführen ist.

Die Analogie kann vielmehr verdeutlichen, daß der Kernpunkt der verschiedenen

Armutsdefinitionen bei der Bedürfnisbefriedigung eines Menschen oder auch bei den zur

Bedürfnisbefriedigung verfügbaren Mitteln liegt. Die Konzepte unterscheiden sich also in ihren

Begriffen vom Bedürfnis. Als generelle Bezugspunkte der verschiedenen

Armutsinterpretationen können die physische Subsistenz, der Lebensstandard, der

Lebensstil, die soziale Integration sowie die Lebensqualität fungieren. Die Berücksichtigung

untergeordneter Bedürfnisse zielt dabei auf einzelne Spezifikationen ab. Innerhalb der

verschiedenen Definitionen kann Armut als eine Situation beschrieben werden, in der bei

einem der oben aufgeführten Bezugspunkte nur unzureichende Realisierung erreicht werden

kann. Dies setzt den Vergleich zwischen einem notwendigen Niveau der

Bedürfnisbefriedigung hinsichtlich der einzelnen Punkte und der realen Ausprägung der

Befriedigung voraus. Tritt bei einem solchen Vergleich eine deutliche Diskrepanz auf, so kann

diese als Armut bezeichnet werden.

1.3 Wissenschaftliche Konzepte im Hinblick auf Entstehung, Verfestigung und

Reproduktion von Armut 41

1.3 Wissenschaftliche Konzepte im Hinblick auf Entstehung, Verfestigung und

Reproduktion von Armut

Die Bestimmung der Ursachen von Armut ist von der vorausgehenden Armutsdefinition sowie

von den identifizierten gesellschaftlichen Kontexten abhängig. Folglich existiert eine Vielzahl

theoretischer Ansätze zur Ursachenbestimmung, die sich aus verschiedenen

wissenschaftlichen Sichtweisen herleiten. Zu nennen sind hierbei polit-ökonomische,

soziologische, verteilungstheoretische, kulturell-anthropologische, sozialpsychologische,

kommunikationstheoretische, bedürfnistheoretische, biologische und individual-

psychologische Erklärungsmuster, die teils einzeln, teils miteinander kombiniert, zur

Erklärung von Armut herangezogen werden können.1

Kickbusch (1976) schlug eine zusammenfassende dichotome Unterscheidung der

wissenschaftlichen Denkmuster vor, die folgende Einteilung macht2:

l Armut gilt als selbstverschuldet, als Folge moralischer Minderwertigkeit; ihren Ausdruck

findet sie in einer „Gegenkultur“, die das vorherrschende Arbeits- und Leistungsethos

ablehnt;

l Armut gilt als gesellschaftliches Problem mit schwerpunktmäßig ökonomischen, in jedem

Falle strukturellen Ursachen, das zu einer verminderten Lebensqualität bei den

Betroffenen führt.

Die in zahlreichen Ansätzen herausgestellten Konfigurationen armutsverursachender

Bedingungen werden durch diese Einteilung stark simplifiziert. Angesichts der Vielfalt der

unterschiedlichen Armutsbegriffe ist diese dichotome Einteilung nur schwer

aufrechtzuerhalten. Der Nutzen einer solchen Unterscheidung ist darin zu sehen, daß

etwaige Schwerpunkte konzeptioneller und empirischer Arbeiten leichter zu identifizieren sind.

Bei interaktionistischen Konzepten besteht die Annahme, daß soziale Probleme

gesellschaftlich-kommunikativ produziert werden und nur begrenzt eine „unabhängige“

Existenz besitzen. Im Mittelpunkt der Betrachtung steht hier die Erzeugung kognitiver

Schematisierungen devianter Personen und Lebenslagen, die maßgeblich den Umgang mit

den Betroffenen regeln. Danach werden Deprivationen in Anlehnung an den symbolischen

Interaktionismus durch soziale Wissensprozesse, Definitionen und Zuschreibungen

geschaffen. Es ist somit möglich, daß die Problemlagen der Betroffenen Konstrukte

gesellschaftlicher Interaktion darstellen, ohne daß ein davon unabhängiges Substrat existiert.3

1.3 Wissenschaftliche Konzepte im Hinblick auf Entstehung, Verfestigung und

Reproduktion von Armut 42

1.3.1 Armut als Subkultur

Verschiedene Konzepte zur Subkultur der Armut versuchen, Armut zu beschreiben und zu

erklären. Die Gemeinsamkeit dieser Konzepte besteht darin, daß sie einen als abweichend

empfundenen Lebensstil der Armen fokussieren.4 Die Existenz von Subkulturen läßt sich als

notwendige Begleiterscheinung komplexer Gesellschaften verstehen, wobei der Anthropologe

Lewis (1968) als prominentester Vertreter dieses Ansatzes davon überzeugt war, daß in

sozialistischen Ländern keine Armutskulturen existieren. Armutskulturen entstünden dann,

wenn ein geschichtetes soziales System zerfällt oder von einem neuen System abgelöst

wird.5

Subkulturen im Bereich abweichenden Verhaltens werden als das Resultat aktueller

Statusprobleme betrachtet. Alternativ dazu lassen sie sich auch im strikt anthropologischen

Sinne als durch Tradition verfestigte Systeme ansehen.6 Ein weiterer Erklärungsansatz zur

Entstehung der Armut als Subkultur ist, daß Individuen oder gesellschaftliche Gruppen nur

begrenzte Zugangsmöglichkeiten zu Ausbildungseinrichtungen, medizinischer Versorgung

oder beruflicher Fortbildung haben. Dies führt zur Isolation von der gesellschaftlichen Umwelt

und zu einer geringen Teilnahme am sozialen Leben.7

Stjernquist (1987) nahm folgende vier Gründe an, die Menschen dazu bewegen, sich einer

Subkultur anzuschließen:8:

I. Extreme Armut am Rande der physischen Subsistenz;

II. Erziehungsdefizite;

III. Mangel an gemeinsamer Aktivität und Kooperation innerhalb der „hauptkulturellen“

Bezugsgruppe;

IV. Außenseiterrolle in der Gesamtgesellschaft.

Innerhalb des Verständnisses von Armut als Subkultur werden der kulturelle und situative

Ansatz sowie der Etikettierungs- und Werteansatz unterschieden, wobei teilweise nur

marginale Differenzen bestehen.

1.3.1.1. Kultureller Ansatz

Bei diesem Ansatz werden Arme als eine eigenständige, sich selbst reproduzierende Gruppe

verstanden, welche nur sehr eingeschränkt an den Institutionen der dominierenden Kultur

teilnimmt.9 Die verschiedenen in diesem Zusammenhang verwendeten Kulturbegriffe zielen

1.3 Wissenschaftliche Konzepte im Hinblick auf Entstehung, Verfestigung und

Reproduktion von Armut 43

auf eine umfassende normative Ausrichtung menschlichen Handelns ab.10 Als Subkultur, die

auch als Eigenkultur oder Gegenkultur bezeichnet wird11 und nicht einheitlich definiert ist, wird

die Gesamtheit kollektiver Besonderheiten einer Minderheit verstanden.12

Aufgrund der gesellschaftlichen Umweltbedingungen entwickeln die Armen eine spezifische

Lebensweise, die für diese Subkultur zum charakteristischen Lebensstil wird.13 Diese wird

durch Sozialisationseffekte von Generation zu Generation in sehr beständiger Form

weitergegeben. Lewis betonte dabei die besondere Bedeutung der intergenerationellen

Weitergabe innerhalb der Familie im Vergleich zu anderen Sozialisationsagenten.14

1.3.1.2 Situativer Ansatz

Vertreter des situativen Ansatzes nehmen an, daß abweichende Verhaltensweisen,

Mangelerscheinungen und andere Unzulänglichkeiten des Lebens bei den Armen darauf

beruhen, daß die wohlhabenden Schichten den Armen den Zugang zu annehmbaren

Positionen und Ressourcen verweigern. Die Armutsproblematik ließe sich somit nur durch

eine radikale Umstrukturierung der Gesellschaft lösen, etwa durch revolutionäre Gewalt der

Armen gegenüber den etablierten Schichten.15

Alternativ dazu besteht eine etwas andere Form des situativen Ansatzes, indem Arme als

eine heterogene Teilgesellschaft angesehen werden. Hier wird angenommen, daß die

Teilkulturen von der sie umgebenden Kultur nicht abgeschlossen sind und daß teilweise

kulturelle Gemeinsamkeiten in verschiedenen Lebensbereichen bestehen können. Das

Verhalten der Armen ist dann abhängig von den Situationen und den Gelegenheiten, die sich

ihnen bieten. Die Stimuli der Situation bestimmen die Reaktionen der Armen. Ihr Verhalten gilt

hier als kulturell erlernt, d.h. reaktiv und kreativ, und wäre somit auch kurzfristig

veränderbar.16

Valentine (1968), einer der Hauptkritiker von Lewis und Vertreter des situativen Ansatzes,

unterteilte die ‘Kultur der Armut’ in drei verschiedene Gruppen.17 Die erste Gruppe weise

existentielle Probleme auf, die auf äußere Bedingungen zurückzuführen seien wie z.B.

Arbeitslosigkeit. Die zweite Gruppe zeichne sich durch spezifische Verhaltensmuster und

Formen interpersoneller Beziehungen aus, die weniger kulturelle Muster als reaktive

Anpassungen an besondere Situationen seien.18 In der dritten Gruppe existieren Werte und

Einstellungen, die nicht unbedingt als Bestandteile einer Subkultur, sondern eher als

unvermeidliche emotionale Reaktionen auf eine Armutssituation in einer westlichen

Gesellschaft zu Werten seien, also situationsabhängig seien.19

1.3 Wissenschaftliche Konzepte im Hinblick auf Entstehung, Verfestigung und

Reproduktion von Armut 44

1.3.1.3 Etikettierungsansatz

Innerhalb dieses Ansatzes werden die Verhaltensweisen der Armen vor der „Folie“ der

dominierenden Kultur interpretiert. Bei dieser Betrachtungsweise wird unterstellt, daß Arme

Personen und Gruppen repräsentieren, deren Wert-Normgefüge aufgrund mangelnder

Durchsetzungsmacht den Wert-Normgefügen der dominierenden Kultur nach- und

untergeordnet sind. Die unteren Klassen werden durch die Angehörigen der dominierenden

Kultur etikettiert. Die Möglichkeit zur Etikettierung ergibt sich aus der stärkeren Macht der

Angehörigen der dominierenden Kultur. Den Armen werden dabei Eigenschaften,

Einstellungen und Verhaltensweisen, die nach Ansicht der dominierenden Kultur inakzeptabel

sind, unterstellt.20

Die aus der Konfrontation folgenden Diskriminierungen führten zu spezifischen

Verhaltensmustern der Armen, die als Reaktionen auf die negativen Zuschreibungen

anzusehen seien. Unterstützend wirke hierbei das Stigma der beeinträchtigten Lebensweise

durch den Ressourcenfluß der Nichtarmen an die Armen, wobei erstere nichts

zurückerhalten und bei wachsenden Wohlfahrtsbudgets verstärkte Kontrollen fordern. Der

Fokus dieses Ansatzes liegt folglich auf den Techniken, Kräften und Prozessen der

gesellschaftlichen Produktion von abweichendem Verhalten.21

1.3.1.4 Werteansatz

Nach diesem Erklärungsansatz besteht bei den Armen ein doppeltes Wertesystem bzw. eine

„Wert-Norm-Bandbreite“, die in ihrer Hierarchie und Spannweite ausgedehnter ist als die der

dominierenden Kultur. Es wird versucht, eine Vereinigung von „Innenstandpunkt“ und

vergleichendem Standpunkt herbeizuführen. Zudem besteht die Annahme, daß einer

Unterklasse die Werte und Verhaltensweisen der Mittelschicht bekannt sind und als

erstrebenswert gelten. Obwohl diese nicht real gelebt werden können, stellen sie neben dem

im Alltag befolgten Wert-Normgefügen ein toleriertes Regelsystem dar.22

Das Nebeneinander von Anerkennung der dominierenden Werte und nicht konformen Werten

im Verhalten der Armen läßt sich als Reduktion von Erwünschtem zu Erwartbarem

verstehen. Dieser Kompromiß bedeutet jedoch nicht den Verzicht auf Ansprüche. Die Kultur

der Armut bildet hier eine kulturelle Ressource, die Armutsgruppen entwickeln, um

anderweitige Mängel zu kompensieren, womit die Verhaltensweisen einen

1.3 Wissenschaftliche Konzepte im Hinblick auf Entstehung, Verfestigung und

Reproduktion von Armut 45

gruppenspezifischen Anpassungsmechanismus darstellen. Eine solche Interpretation

unterstellt weite Spielräume der persönlichen Einschätzung, womit Werte von dem sozialen

Stellenwert, den sich Individuen zuschreiben, beeinflußt werden.23

1.3.1.5 Kritik

Der Erklärungswert des Verständnisses von Armut als Subkultur ist aus verschiedenen

Gründen anzuzweifeln. Bei einer Zielsetzung, Armut zu beseitigen, müßte die Zugehörigkeit

zur Subkultur abgegrenzt werden. Hierbei besteht jedoch die Schwierigkeit, einen qualitativen

Indikator zu finden. Es ist ebenfalls fraglich, inwieweit Beobachtungserklärungen, die für

Minoritäten gültig sind, auf homogenere Gesellschaften übertragbar sind.24

Eine weitere Schwäche liegt darin, daß Armut nur in Teilaspekten erklärt wird, obwohl

Vertreter des Konzeptes „Subkultur der Armut“ den Anspruch auf Universalität erheben. Es

wird versucht die Armut in der Kultur, den Werten und den Einstellungen der Armen

nachzuweisen.25 Ein praktischer Nachteil besteht darin, daß der Subkulturansatz im

wesentlichen nur für hochentwickelte westliche Gesellschaften konzipiert ist. Innerhalb dieses

Erklärungsbezuges konzentriert er sich auf abweichende Minoritäten.26 Beispielsweise

enthalten die Arbeiten von Lewis über ethnische Minderheitsgruppen in den USA ungefähr 70

Indikatoren, wobei er feststellte, daß diese nur im kulturellen Kontext der jeweiligen

Gesellschaft zu handhaben seien, was die Auswahl der jeweils relevanten Indikatoren

erschwert.27

1.3.2 Stigmatisierungskonzept

Der Ursprung dieses Begriffes ist bei den antiken Griechen zu finden. Danach gilt ein Stigma

„... als Verweis auf körperliche Zeichen, die dazu bestimmt waren, etwas Ungewöhnliches

oder Schlechtes über den moralischen Zustand des Zeichenträgers zu offenbaren“28.

Entwickelt hat sich der Stigmatisierungsansatz aus dem symbolischen Interaktionismus.

1.3.2.1 Stigmatisierungsansatz nach Goffmann

Der Stigmabegriff geht im sozialwissenschaftlichen Sprachgebrauch auf Goffmann (1967)

zurück. Er dient der Erklärung sozialpsychologischer Sachverhalte im Zusammenhang mit

personaler Identitätsbildung. Ein Stigma bedeutet die Diskreditierung einer verachtbaren

Eigenschaft einer Person durch die Gesellschaft. Da Eigenschaften nicht objektiv kreditierend

1.3 Wissenschaftliche Konzepte im Hinblick auf Entstehung, Verfestigung und

Reproduktion von Armut 46

oder diskreditierend seien, erlangten sie diese Eigenschaft erst im Zusammenhang mit den

Erwartungen an einen bestimmten Typus. Goffmann bezog den Begriff des Stigmas nicht auf

bestimmte Individuen, im Sinne einer Dichotomisierung in „Stigmatisierte“ und „Normale“,

sondern auf einen durchgehenden sozialen Zwei-Rollen-Prozeß, in dem jedes Individuum in

irgendeiner Form an beiden Rollen partizipiert. Danach sind „der Normale“ und „der

Stigmatisierte“ nicht Personen, sondern Perspektiven.29 Goffmann unterschied drei Typen

von Stigmata30:

l Physische Deformationen;

l Individuelle „Charakterfehler“;

l Phylogenetische Stigmata von Rasse, Nation und Religion.

Nach Goffman existiert in jeder Gesellschaft unterhalb der Ebene formaler und fixierter

Normen eine Reihe von Attributen und informellen Maßstäben, die zur Kategorisierung von

Personen dienen. Diese Attribute symbolisieren Eigenschaften, Verhaltensweisen und

Merkmale und dienen in Interaktionen zur Bewertung und Typisierung. Aufgrund dieser

Beurteilung werden weitere nicht sofort erkennbare Eigenschaften unterstellt, womit es

möglich ist, einem nicht näher bekannten Menschen eine „soziale Identität“ zuzuordnen.

Goffman unterschied eine virtuelle soziale Identität, die auf Erwartungen und Zuschreibungen

basiert und eine aktuelle soziale Identität, die sich an der Wirklichkeit orientiert. Durch diese

Kategorisierung ist es möglich, soziale Handlungsfelder zu strukturieren bzw. die Komplexität

der sozialen Welt zu reduzieren, was zu einer erhöhten Sicherheit im gesellschaftlichen

Umgang führt.31

Zu beachten ist, daß nicht alle Attribute gleichrangige Implikationen enthalten. Einerseits

existieren Merkmale, die für bestimmte Rezeptoren eindeutig mit mehr oder weniger

festgelegten Verhaltensvorschriften verbunden sind. Andererseits gibt es Merkmale, die

hinsichtlich der Frage des angemessenen Verhaltens zweifelhaft sind. Für alle Merkmale gilt,

daß sie ihre Bedeutung und ihre erforderlichen Verhaltenskonsequenzen nur im

Zusammenhang mit einem sozialen Definitionsprozeß und in Relation zu einem sozialen

Bezugssystem erhalten. Isoliert betrachtet ist es möglich, daß sie völlig belanglos sind. Aus

diesem Grund sind Stigmata in historischer und interkultureller Hinsicht außerordentlich

variabel.32

Das gesellschaftliche Verhalten gegenüber Personen mit diskreditierbaren Attributen, das mit

einer stark negativen Bewertung derjenigen einhergeht, die sie tragen, bezeichnet Goffmann

als Stigmatisierung. Diese Personen werden von der Gesellschaft in negativer Weise als

1.3 Wissenschaftliche Konzepte im Hinblick auf Entstehung, Verfestigung und

Reproduktion von Armut 47

abweichend wahrgenommen, was sich, in Abhängigkeit vom Kontext und der

gesellschaftlichen Gewichtung der Abweichung, auch in problematischen Interaktionen

bemerkbar macht.33

Goffman selbst hat den Stigmabegriff nicht als Instrument zur Untersuchung der Entstehung

und Aufrechterhaltung von Armut angesehen. Der Stigmatisierungsansatz fand Anfang der

70er Jahre Eingang in die Armutsforschung. Seine Anwendung ist darauf zurückzuführen,

daß in einer an Leistung orientierten Industriegesellschaft, verbunden mit zunehmenden

Wohlstand, Armut als negative Abweichung bzw. diskreditierendes Merkmal wahrgenommen

wird. Damit sind Arme den gleichen Stigmatisierungsprozessen ausgesetzt wie andere von

der Norm Abweichende.34

1.3.2.2 Stigmatisierungsansatz nach Hohmeier

Die Modifizierung des Stigmaverständnisses zeigt sich bereits in der Begriffsbestimmung.

Danach versteht man die Eigenschaft, die der Diskreditierung unterworfen wird, als objektiv

gegebenes Merkmal, dem vorurteilshaft negative Eigenschaften zugeschrieben werden. Ein

Stigma ist demnach ein Sonderfall des Vorurteils und beruht auf Verallgemeinerungen von

geprüften wie auch ungeprüften Erfahrungen. Aufgrund der Generalisierung erfolgt eine

Übertragung eines negativ besetzten Merkmals auf die gesamte Person in allen sozialen

Bezügen, womit das Stigma die gesamte Interaktion zwischen dem Betroffenen und der

Gesellschaft bestimmt.35

Hohmeier (1975) beschrieb detailliert die Durchsetzung von Stigmata, die von der Wichtigkeit

und Verbindlichkeit einer gebrochenen Norm, dem Eingreifen von Sanktionsinstanzen, dem

Verhalten betroffener gesellschaftlicher Gruppen und der Macht, über die Stigmatisierer und

Stigmatisierte verfügen, abhängt. Stigmatisierungen sind gegen machtlose Gruppen leichter

durchzusetzen als gegen mächtige Gruppen. Letzteren ist es eher möglich,

Stigmatisierungen durchzusetzen als Machtlosen. Die negativen Folgen einer Stigmatisierung

ortete Hohmeier in drei Ebenen36:

I. Teilhabe des Individuums an der Gesellschaft;

II. Interaktion mit Nicht-Stigmatisierten;

III. Veränderung der Person und ihrer Identität.

Die am schwersten wiegende Schädigung der betroffenen Person liegt auf allen drei Ebenen

in der Nicht-Anerkennung als Person und als gesellschaftlichem Partner. Der dominante

Einfluß der Stigmatisierung bestimmt maßgeblich den Handlungsspielraum einer betroffenen

1.3 Wissenschaftliche Konzepte im Hinblick auf Entstehung, Verfestigung und

Reproduktion von Armut 48

Person. Aufgrund des äußerlichen Drucks durchläuft der Stigmatisierte verschiedene

Phasen, was schließlich zur Übernahme der zugeschriebenen abweichenden Rolle führen

kann. Hohmeier verwies in diesem Zusammenhang auf den Mechanismus der „self-fulfilling

prophecy“.37

Mit zunehmender Differenzierung der Gesellschaft verlagern sich verschiedene Funktionen

von der Familie und der Nachbarschaft auf Organisationen. Diesen kommt die Aufgabe zu,

Hilfen und Betreuung in sozial schwierigen Situationen anzubieten, Abweichungen

festzulegen, Deviante zu identifizieren und die Einhaltung von Normen durchzusetzen. Als

Kontrollinstanzen sind hier beispielsweise Sozialarbeit, Polizei, Strafjustiz und -vollzug sowie

partiell auch die Schule zu nennen. Diese Institutionen können in unterschiedlicher Weise

unabsichtlich zur Stigmatisierung ihrer Klientel beitragen. Hierbei kann der bloße Kontakt zu

einer Institution, wie z.B. bei Patienten einer Heilanstalt, eine Stigmatisierung bedeuten.38

Die Konzepte der Festlegung der sozialen Identität von Klienten durch Organisationen nannte

Hohmeier „Alltagstheorien“. Diese Theorien bestimmen den Umgang mit Stigmatisierten als

„sozialen Problemfällen“ und legen die Rolle fest, die an die Stigmatisierten vermittelt werden

soll. Aufgrund des Machtgefälles sind diese Bestimmungen von den Interessen der

einflußnehmenden Institutionen und Personen geprägt, wohingegen die Stigmatisierten nur

einen geringen Einfluß nehmen. Die „Alltagstheorien“ unterliegen nach Hohmeier einem

sozialen Wandel. Wurde manchen Devianten bis vor einigen Jahrzehnten eher

Selbstverantwortlichkeit zugesprochen und damit schuldhaftes Verhalten, wird denselben in

der heutigen Zeit eher die Verantwortlichkeit ganz oder teilweise abgesprochen. Dieser

Wandel ändert jedoch nichts an dem Stigmatisierungseffekt. Die Ursachen der

Stigmatisierung faßte Hohmeier in vier allgemeinen Hypothesen zusammen39:

l Ursachen der Stigmatisierung liegen in den Interessen gesellschaftlicher Institutionen, wie

Wirtschaft, Kirche oder Familie, im Agieren von Machtgruppen in einer Gesellschaft,

sowie in den bestehenden Herrschaftsstrukturen.

l Es besteht ein Zusammenhang zwischen der Dynamik gesellschaftlicher Differenzierung,

insbesondere der Herausbildung neuer Normen, und Stigmatisierung.

l In den verschiedenen gesellschaftlichen Teilbereichen besteht im zunehmendem Maß

eine Zweck-Mittel-Orientierung. Orientieren sich Gruppen nicht an den veränderten

Verhältnissen, geraten sie in eine gesellschaftliche Marginalität und werden stigmatisiert.

l Stigmatisierung ist eine Folge der anthropologischen Grundausstattung des Menschen,

die das Bedürfnis, sich von anderen zu unterscheiden, nach Triebentladung von

Aggressionen, nach Verdrängung belastender Ansprüche sowie nach Orientierung an

1.3 Wissenschaftliche Konzepte im Hinblick auf Entstehung, Verfestigung und

Reproduktion von Armut 49

übernommenen Vorurteilen beinhaltet.

1.3.2.3 Stigmatisierungsansatz nach Kührt

Kührt (1982) bezog den Stigmatisierungsansatz explizit auf die deutsche Gesellschaft. Hier

konstatierte er einen dominanten gesellschaftlichen Anspruch an das Individuum zur

Verwertung seiner Arbeitskraft. Aufgrund dieses an Leistung orientierten Wertesystems, das

jedem die Chance nach beruflichem Aufstieg unterstellt, spiegelt die gesellschaftliche

Stellung die individuelle Leistung wider. Bei Personen, die diesen Ansprüchen z.B. durch

Arbeitslosigkeit oder Erwerbsunfähigkeit nicht genügen, wird dies als individuelles Versagen

interpretiert. Wegen dieses „Versagens“ werden diesen Personen die zur Erfüllung

gesellschaftlicher Rollen notwendigen Eigenschaften abgesprochen.40

Aus dieser Perspektive lassen sich Stigmata als Manifestationen der Leistungsideologie

verstehen. Die ausschließliche Betrachtung individueller Unzulänglichkeiten bei der Erklärung

von beruflichem Versagen z.B. trägt aber eher zur Verschleierung denn zur Aufklärung der

tatsächlichen Ursachen dieses Prozesses bei. Die objektive Funktion von Stigmata liegt

demnach weniger in der Rezeption gesellschaftlicher Realität als in der Legitimierung

herrschender Ideologien und der Stabilisierung bestehender gesellschaftlicher Verhältnisse.41

Im Rahmen eines Aktionsforschungsprojektes des EG-Modellvorhabens zur Bekämpfung der

Armut führte Kührt in den Jahren 1978 bis 1980 eine Untersuchung durch, die sich auf eine

Siedlung am Rande einer Kleinstadt von 50.000 Einwohnern bezog.42 Der Autor beschrieb die

gesellschaftliche Komplexität des Kreislaufs, in den das Individuum durch Armut und soziale

Deklassierung gerät und die diesem Kreislauf immanente Unentrinnbarkeit. Ausgehend von

Arbeitslosigkeit und Sozialhilfebedürftigkeit bis hin zur Reproduktion der Armut in der

nächsten Generation skizzierte der Autor folgendes Acht-Stationen-Modell, das er als den

„Teufelskreis der Armut“ bezeichnete43:

l Der einzelne Haushalt kann seine Arbeitskraft nicht mehr verwerten und hat keine

Ansprüche auf Sicherungsleistungen über dem Sozialhilfeniveau;

l der Haushalt ist auf Sozialhilfe angewiesen;

l die Haushaltsmitglieder sind durch die ökonomische Situation weitreichenden

Handlungsbeschränkungen unterworfen;

l diese Umstände wirken sich mittel- und langfristig negativ auf die physische Konstitution

und psychosoziale Lage der Haushaltsmitglieder aus;

l die Lebenssituation wird durch Stigmatisierungs- und Segregationsprozesse verfestigt,

1.3 Wissenschaftliche Konzepte im Hinblick auf Entstehung, Verfestigung und

Reproduktion von Armut 50

was eine weitere Einschränkung der Handlungsspielräume und eine Verschlechterung

der psychosozialen Lage bedeutet;

l beide Faktoren schränken die Verwertbarkeit der Arbeitskraft der Haushaltsmitglieder

weiter ein, womit die deprivierte Situation verfestigt wird;

l die Auswirkungen dieser Lebenssituation übertragen sich durch Sozialisationsprozesse

auf die nachfolgenden Generationen;

l die benachteiligte Sozialisation führt zu mangelnden schulischen und beruflichen

Qualifikationen der Kinder und damit zu einer fehlenden oder unzureichenden

Verwertbarkeit auf dem Arbeitsmarkt. Damit ist Niedrigeinkommen und

Sozialhilfebedürftigkeit als „Erbe“ vorprogrammiert.

Die materielle Deprivation führt zu bestimmten Bewußtseinsformen und Handlungsmustern,

die mit physischen und psychischen Mangelerscheinungen verbunden sind. Somit verhindert

die materielle Armut die Chance, Verhaltensweisen und Orientierungen zu entwickeln, die aus

der benachteiligten Lebenssituation hinausführen. Je weiter die Betroffenen vom

gesellschaftlichen Durchschnitt entfernt sind, desto stärker wird diese soziale Lage durch

Stigmatisierungsprozesse geprägt. Diese wirken in verschiedenen Formen

armutsverfestigend, wobei Kührt, bezogen auf seine Siedlungs-Untersuchung, folgende

sechs Wirkungsfelder herausarbeitete44:

l Einschränkung der Chancen auf dem Arbeitsmarkt durch Vorurteile der Arbeitgeber

gegenüber Siedlungsbewohnern;

l Vorbehalte von Wohnungsvermietern gegenüber den Siedlungsbewohnern, regionale

Immobilität im Stadtgebiet;

l Einschränkung des sozialen Verkehrskreises durch Fehlen von Kontakten zur Reststadt;

l aufgrund ungleicher Behandlung entstandener Verzicht auf Inanspruchnahme der

Behörden;

l durch das schlechte soziale Milieu bedingte unzureichende Schulbildung der Kinder;

l anschließend schlechte Berufsausbildung, was durch Vorbehalte der ausbildenden

Betriebe verstärkt wird.

Diese Wirkungen führten dazu, daß die Siedlungsbewohner von der Restgesellschaft

abgetrennt und ausgeschlossen wurden, was einer sozialen Segregation gleichzusetzen ist.

Die Tendenz zur sozialen und räumlichen Ausgrenzung von Armen und anderen

Problemgruppen ist weit verbreitet. Typischerweise befinden sich in der Bundesrepublik

Deutschland Armutssiedlungen am Stadtrand, in der Nähe von Müllkippen, Industriegebieten,

1.3 Wissenschaftliche Konzepte im Hinblick auf Entstehung, Verfestigung und

Reproduktion von Armut 51

Bahngleisen etc.45 Diese residentiale Segregation wird auch durch die kommerzielle

Verwertung des Bodens bestimmt, mit der einkommensschwache Familien ausgegrenzt

werden, und durch das Bestreben der „Normalbevölkerung“, eine räumliche Distanz zu

stigmatisierten Gruppen zu halten.46 Dies führt zu einer homogenen Bevölkerung in

Armutssiedlungen, was wiederum mit einer Häufung sozialer Probleme und einer weiteren

Stigmatisierung einhergeht.47

1.3.2.4 Kritik

Die Stigmatisierungskonzepte von Goffmann und Hohmeier zeichnen sich dadurch aus, daß

sie den Prozeß der Verfestigung und Reproduktion von Armut erklären können, vorausgesetzt

Armut stellt ein „diskreditierendes“ Merkmal dar. Werth (1991) nahm an, daß Armut in

unterschiedlichem Maße diskreditierend sei bzw. Stigmatisierungsprozesse auslöse. Als

Beispiel führte die Autorin an, daß eine arme und unauffällige Rentnerin mit hoher

Wahrscheinlichkeit weniger der Gefahr einer Stigmatisierung ausgesetzt sei als ein

alkoholabhängiger Nichtseßhafter. Durch die Stigmatisierung werden die

Handlungsmöglichkeiten der Betroffenen eingeengt, was eine geringere Wahrscheinlichkeit

für eine Änderung der Situation durch die Betroffenen selbst bedeutet. Resignieren die

Betroffenen, so erhöht sich auch die Wahrscheinlichkeit, daß sie ihre Kinder auf diese Rolle

hin sozialisieren. Die dadurch „vererbte“ Stigmatisierung bedeutet schließlich eine

Reproduzierung des Elends.48

In beiden Konzepten ist die Erklärung der Ursachen der Stigmatisierung nur unzureichend.

Goffmann setzte für die Stigmatisierung ein diskreditierbares Merkmal voraus, wobei er die

Existenz eines solchen Merkmals nicht weiter hinterfragte. Hohmeiers vier Hypothesen zur

Erklärung der Ursachen weisen einen starken Allgemeinheitsgrad auf, was die Aussagekraft

einschränkt. Den Konzepten gelingt es nicht, die Frage nach der Entstehung und

Verfestigung der gesellschaftlichen Stigmata und den stigmatisierenden Institutionen zu

beantworten. Die Hervorhebung des Faktors der gesellschaftlichen Reaktion auf Abweichung

ist zu einseitig, weil hierbei die eigentliche Ursache, die die Stigmatisierung ausgelöst hat,

unzureichend behandelt wird.49

Der Ansatz von Kührt ist darauf gerichtet, Armut von der Entstehungsseite her zu beleuchten

sowie die Verfestigung von Verelendungszuständen bei gesellschaftlichen Gruppen zu

erklären. Die Aussagefähigkeit des Konzeptes besteht darin, herrschende gesellschaftliche

Ideologien und Institutionen als Betreiber eines Teufelskreises der Armut erkennbar zu

machen, in welchem das Elend eine personenübergreifende gesellschaftliche Verfestigung

1.3 Wissenschaftliche Konzepte im Hinblick auf Entstehung, Verfestigung und

Reproduktion von Armut 52

erfährt und die Persönlichkeit des Betroffenen möglicherweise deformiert wird. Der Ansatz

von Kührt zeichnet sich dadurch aus, daß er neben der Stigmatisierungstheorie auch

materielle Aspekte beachtet. Desweiteren werden potentiell armutsfördernde Faktoren

berücksichtigt, wie z.B. die Arbeitsmarktlage, womit dieser Ansatz eine größere

Erklärungskraft besitzt als die reine Stigmatisierungstheorie.

1.3.3 Randgruppenkonzept

1.3.3.1 Randgruppenverständnis der 60er Jahre

In den 50er Jahren wurden einzelne soziale Gruppierungen, wie z.B. Obdachlose, als

„Randständige“ angesehen, die aus individuellen Gründen die Integration in die Gesellschaft

versäumt haben.50 Der Begriff „Randgruppe“, der ursprünglich auf Kleining (1961)

zurückgeht51, ist mit stigmatisierenden Konnotationen besetzt, die sich auch in den

überwiegend disziplinierend ausgerichteten Konzepten der damaligen Sozialarbeit

widerspiegelten. Im Verlauf der 60er Jahre entwickelte sich der Randgruppenbegriff zum

Prädikat für die gesamte benachteiligte Bevölkerung.52 In diesem Zusammenhang setzte

Fürstenberg (1965) den Begriff erstmals als Analyseinstrument für gesellschaftliche

Probleme ein. Fürstenberg verstand unter Randgruppen mehr oder weniger organisierte

Zusammenschlüsse von Personen, die durch ein niedriges Niveau in der Anerkennung sozio-

kultureller Werte und Normen sowie eine geringe soziale Integration gekennzeichnet sind. Die

Ausprägung dieser Faktoren bei den einzelnen Personen bestimmt über die Zugehörigkeit zur

Randgruppe oder zur Kerngesellschaft. Als Gründe für die Entstehung von Randgruppen gab

Fürstenberg an53:

l Unwirksamkeit des Sozialisationsprozesses;

l Abbau der sozio-kulturellen Persönlichkeit;

l Veränderung der für das Individuum richtungsweisenden Normen und Werte als Folge

sozialen Wandels und sozialer Mobilität;

l Kulturkontakte, die das Wertesystem einer Gesellschaft relativieren oder fragwürdig

werden lassen.

Die Entstehung von Randgruppen wurde durch den Mangel an Anpassung des Individuums

an die Gesellschaft und ihre sich verändernden Anforderungen erklärt, womit der individuelle

Charakter des Problems betont wurde. Fürstenberg ging nicht auf die Verfestigung und

Reproduktion von Randgruppen ein; insgesamt war sein Ansatz eher beschreibend als

1.3 Wissenschaftliche Konzepte im Hinblick auf Entstehung, Verfestigung und

Reproduktion von Armut 53

erklärend. Ein weiteres Problem besteht darin, einen Schwellenwert bei den Faktoren

festzulegen, die über die Zugehörigkeit zur Kern- oder Randgruppe entscheiden.

Bei Friedrich und Schaufelberger (1975) wurde das Randgruppenphänomen explizit unter

dem Gesichtspunkt der Armut behandelt. Unter Armut verstanden die Autoren, daß sich

Personen „... in einer Position relativer Benachteiligung im Vergleich zur übrigen Gesellschaft

im Hinblick auf ökonomische Güter und, daraus folgend, im Hinblick auf Macht, Prestige und

Ausbildungschancen befinden“54. Sie klassifizierten Bevölkerungsgruppen, die unter

Armutsbedingungen lebten, als soziale Randgruppen. Die gesellschaftliche Lage von

Randgruppen wurde folgendermaßen charakterisiert55:

l Geringes Einkommen, schlechte Arbeits- und Qualifizierungsmöglichkeiten;

l beengte, überfüllte und unzureichend ausgestattete Wohnungen;

l Abhängigkeit von der Sozialversorgung.

Dieses Randgruppenverständnis ist für eine Situation, in der Armut kein

gesamtgesellschaftliches, sondern eher ein partielles Problem darstellte, nachvollziehbar.56

Bei der gesellschaftlichen Einordnung der Armutsbevölkerung orientierten sich Friedrich und

Schaufelberger an der Terminologie von Marx. Danach bestehen neben dem

Lumpenproletariat die arbeitsfähigen Armen, die Waisen- und Pauperkinder57,

Arbeitsunfähige, Witwen etc. Desweiteren wiesen sie darauf hin, daß die Zeitdauer zu

berücksichtigen sei, in der ein Individuum oder eine Gruppe unter den Bedingungen der Armut

lebt.58 Die Berücksichtigung der Zeitdauer begründet sich durch die Annahme, daß

hinsichtlich der Sozialisationsmuster, der Orientierungen, Verhaltensweisen und der

innerfamiliären Dynamik erhebliche Unterschiede zwischen kurz- und langfristigen

Armutsbedingungen bestehen. Hinsichtlich der Dauer des Lebens unter Armutsbedingungen

unterschieden die Autoren folgende drei Gruppen59:

l Arbeiter, Angestellte, evtl. in geringem Umfang auch kleine Selbständige, deren berufliche

Qualifikation nicht dem technisch-ökonomischen Entwicklungsstand entspricht. Diese

Gruppe lebt i.d.R. erst kurze Zeit unter Armutsbedingungen.

l Ungelernte Arbeiter mit geringer spezifischer Qualifikation, die in Zeiten ökonomischer

Krisen entlassen werden. Die Armut dieser Gruppen erscheint in hohem Maße als

Chronifiziert.

l Die traditionell Armen, die nie oder nicht mehr arbeiten können, wie z.B. Behinderte,

Kranke, Invalide, Arbeitsunfähige, Witwen und geschiedene Frauen ohne Versorgung und

schließlich die Alten. Für diejenigen, die durch einen Unfall oder eine Krankheit ihren

1.3 Wissenschaftliche Konzepte im Hinblick auf Entstehung, Verfestigung und

Reproduktion von Armut 54

Arbeitsplatz verloren haben, und für Ältere, die aus dem Arbeitsprozeß

ausgeschieden sind, bestehen i.d.R. erst seit kurzer Zeit Armutsbedingungen. Für die

anderen Teile dieser Gruppe tritt die Armut jedoch chronifiziert auf.

Innerhalb ihrer Untersuchungen nahmen die Autoren eine weitere Typisierung von

Armutsgruppen vor. Kriterien waren hierbei die Stabilität bzw. Instabilität der ökonomischen

Lage sowie die Familienstruktur und -dynamik einschließlich des sozialen Netzwerkes. Im

einzelnen wurden folgende drei Gruppen unterschieden:

l Deklassierte Arbeiterfamilien: Diese Gruppe ist in hohem Ausmaß gefährdet, ihren

sozio-ökonomischen Zustand zu chronifizieren. Der Abstieg ist aufgrund von längerfristiger

Krankheiten, Arbeitsunfällen, Lebenszyklusproblemen, psychischen oder familiären

Problemen, Arbeitslosigkeit oder Arbeitsunzufriedenheit erfolgt.

l Traditionelle Randschichtfamilien: Sie sind gekennzeichnet durch über Generationen

bestehende Abhängigkeit von der Sozialadministration und durch soziale

Unterprivilegierung, die z.B. durch andauernde Arbeitslosigkeit verursacht wird.

l Klinische Randschichtfamilien: Hier handelt es sich um Familien, in denen eine

Verhaltenstörung, eine andere Persönlichkeitsproblematik oder eine psychische

Erkrankung eines oder mehrerer Familienmitglieder das gesamte Geschehen der

Famliengruppe prägt, wie es z.B. durch Alkoholismus geschehen kann.

Anhand dieser Typenbildung ist es möglich zu untersuchen, inwieweit sich der

sozialbiographische Hintergrund in der ökonomischen Lage und den Familienverhältnissen

niederschlägt.

An dem Konzept von Friedrich und Schaufelberger ist zu kritisieren, daß durch die

Konzentration auf die Typologie von Randgruppen die Gefahr einer weiteren Stigmatisierung

besteht. Das Problem der Stigmatisierung und Ausgrenzung von Randgruppen blieb in ihren

Arbeiten unberücksichtigt. Ebenso wurde der Verlauf von Deklassierungsprozessen nur

unzureichend behandelt.60 Der verwendete Armutsbegriff zielt nur auf die sozio-ökonomische

Perspektive ab, womit wesentliche andere Dimensionen des Lebenslagenkonzepts

vernachlässigt wurden.

Der Randgruppenbegriff in den Arbeiten von Fürstenberg sowie von Friedrich und

Schaufelberger wurde an dem Gesellschaftsbild der 60er Jahre ausgerichtet, nach dem die

gesellschaftliche Stellung hauptsächlich durch Leistung und Aufstiegswillen bestimmt wurde.

Diese Orientierung hat als Nachteil, daß soziale Ungleichheit fast ausschließlich als

1.3 Wissenschaftliche Konzepte im Hinblick auf Entstehung, Verfestigung und

Reproduktion von Armut 55

ökonomische Benachteiligung angesehen wurde.61 Die Ursachen der

Randgruppenzugehörigkeit wurden lediglich auf der individuellen, und nicht auf der

gesellschaftlichen Ebene untersucht, was zwangsläufig zu einer Individualisierung des

Randgruppenproblems und zu einer einseitigen Schuldzuweisung führte.62 Zum damaligen

Zeitpunkt dominierte die Annahme, daß gesellschaftlich benachteiligte Gruppen im Laufe der

Zeit an der allgemeinen Wohlfahrtsentwicklung teilhaben und sich gesellschaftlich integrieren

würden. Diese Fehldiagnose erklärt sich angesichts des starken Wirtschaftswachstums der

damaligen Zeit, das mit einer beispiellosen Verbesserung des Lebensniveaus und einem

breiten Ausbau des Sozialstaats einherging.

1.3.3.2 Randgruppenverständnis der 70er Jahre

Im Diskurs der Studentenbewegung Ende der 60er Jahre sowie durch die Wirtschaftskrise

Mitte der 70er Jahre wurde deutlich, daß eine Vielzahl von benachteiligten und

unterversorgten Gruppen existierte. Dieser Perspektivenwechsel führte dazu, daß diese

Gruppen nicht als „Restbestände“ oder Peripherprobleme einer ansonsten intakten

Gesellschaftsordnung angesehen wurden. In den Arbeiten von Stallberg und Stallberg (1976)

wurden die Randgruppen nicht mehr dem Gesellschaftskern gegenübergestellt. Das

Phänomen der Randgruppen wurde vielmehr als regulierungsbedürftiges

gesamtgesellschaftliches Problem angesehen.63

Karstedt (1975) entwickelte ein interaktionistisches Randgruppenkonzept, in dem die

Randgruppen nicht mehr als „außerhalb der Gesellschaft“ stehend angesehen wurden. Unter

sozialen Randgruppen verstand die Autorin z.B. „Zigeuner“, ausländische Arbeitnehmer oder

Homosexuelle. Die Gemeinsamkeit der verschiedenen Gruppen wurde darin gesehen, daß

sie von den herrschenden Normen und Werten abweichen. Durch diese Form des

„Nonkonformismus“ könnten Randgruppen eine Bedrohung für die gesellschaftliche Mehrheit

darstellen.64 Der Prozeß der Ausgliederung von Randgruppen lasse sich in vier Dimensionen

aufteilen, die Karstedt in einem Interaktionszusammenhang sah65:

l Abweichung der Randgruppe von den herrschenden Normen;

l Strategien der herrschenden Gruppen zur Sicherung der Legitimationsbasis und der

sozialen Ressourcen;

l Problemlösungsstrategien der Randgruppen im Interaktionsprozeß mit der Mehrheit;

l Entwicklung eines spezifischen Selbstbildes bzw. Rollenverhaltens der

Randgruppenangehörigen.

1.3 Wissenschaftliche Konzepte im Hinblick auf Entstehung, Verfestigung und

Reproduktion von Armut 56

Karstedt unterschied Stadien situationsspezifischer Randständigkeit und

Randgruppenzugehörigkeit, zwischen denen ein fließender Übergang angenommen wurde.

Als Beispiel für situationsspezifische Randständigkeit wurden ungelernte Arbeitskräfte

angeführt, die einer ökonomischen Benachteiligung unterworfen waren. Bei einem Verlust des

Arbeitsplatzes wäre es möglich gewesen, daß sie einen Randgruppenstatus erreicht

hätten.66 Weiterhin nahm Karstedt an, daß Randständigkeit nicht statisch sei, sondern in

einem komplizierten Interaktionsprozeß jeweils neu produziert und reproduziert werde.67

Durch die interaktionistische Sichtweise Karstedts wird der Prozeß der Entstehung und der

Verfestigung von Randgruppen deutlich. Der Zusammenhang zwischen Armut und

Randgruppenzugehörigkeit wurde jedoch nur unzureichend berücksichtigt.68

1.3.3.3 Randgruppenverständnis der 80er Jahre

Aufgrund der veränderten sozialen Verhältnisse ab Mitte der 70er Jahre und mit dem Ende

des Wirtschaftswunders entstand Anfang der 80er Jahre eine veränderte Sichtweise sozialer

Probleme. Arbeitslosigkeit, Sozialhilfestatus, Verarmung, Obdachlosigkeit und Wohnungsnot

betrafen immer breitere gesellschaftliche Gruppen und keineswegs nur mehr Randgruppen.

Diese Entwicklung schlug sich u.a. in der Studie von Hauser, Cremer-Schäfer und Nouvertné

(1981) nieder, die nicht vom Begriff der Randgruppe, sondern vom weiter gefaßten Begriff der

„sozialen Problemgruppe“ ausgingen. Unter diesem Begriff werden hier Personenkategorien

verstanden, die neben dem allgemeinen Struktureffekt der Ungleichheit, wie er durch die

Einkommensverteilung gegeben ist, noch eine weitere Benachteiligung erfahren. Im

Unterschied zur Randgruppe hätten sie einen gesellschaftlich anerkannten Status und

würden nicht als Bedrohung gesellschaftlicher Ordnung angesehen. Demnach wäre eine

soziale Problemgruppe dann eine Randgruppe, wenn sie von sozialem Ausschluß,

verbunden mit besonderen Kontrollprozessen, betroffen ist und neben der Benachteiligung in

verschiedenen Lebensbereichen auch stigmatisiert wird.69

Aufgrund der sozialen Ausschließung und der Kontrolle durch Behörden, Justiz etc. würden

Randgruppen stärker beeinträchtigt, als dies i.d.R. bei Problemgruppen, wie z.B. den armen

alten Menschen, vorzufinden sei. In ihrer Aufzählung von Randgruppen unterschieden die

Autoren Insassen totaler Institutionen, wie Strafanstalten, psychiatrische Krankenhäuser und

Fürsorgeerziehungsheime, und stigmatisierte Gruppen, wie Strafentlassene, Nichtseßhafte,

Landfahrer, Obdachlose, Entlassene aus psychatrischen Krankenhäusern, Drogensüchtige,

Alkoholiker, auffällige Jugendliche, Prostituierte, Homosexuelle und Behinderte.70

Eine differenzierte Gruppenanalyse bezüglich der Benachteiligungen ergab, daß das

Kriterium der relativen Einkommensarmut in unterschiedlicher Deutlichkeit auf die Mehrheit

1.3 Wissenschaftliche Konzepte im Hinblick auf Entstehung, Verfestigung und

Reproduktion von Armut 57

der Randgruppen zutraf. Mit der Einkommensarmut korrelierten nahezu alle anderen von den

Autoren untersuchten Benachteiligungen, wie schlechte Wohnungsversorgung, Krankheit und

reduzierte Zugangschancen zur Gesundheitsversorgung, minimale Mobilitätschancen durch

Bildungs- und Qualifikationsdefizite, Ausgliederung aus dem Arbeitsmarkt, Betroffenheit durch

sozial unzureichend abgesicherte Lebenssituationen, oder Unterbrechung der Möglichkeit zur

Eigenvorsorge.71

Zwischen den aufgeführten Merkmalen bestünden Interdependenzen. Die dargestellten

Benachteiligungen seien nicht nur Begleiterscheinungen von Randständigkeit, sondern

ebenso Rekrutierungsmerkmale für den Randgruppenstatus. Insbesondere im zeitlichen bzw.

biographischen Verlauf von Randständigkeit ließen sich Ursache und Wirkung kaum

unterscheiden. Die Analyse von Randgruppenbiographien ergab weiterhin, daß Personen im

Zeitverlauf unterschiedlichen Randgruppen angehörten und die Grenzen zwischen den

einzelnen Randgruppen unscharf waren.72

Im Gegensatz zur Epoche des deutschen Wirtschaftswunders, die einen abgestuften

Fortschritt für nahezu alle Bevölkerungsgruppen erbrachte, zeigte sich in den 80er Jahren der

Trend zu einer gespaltenen sozialökonomischen Entwicklung der Gesellschaft. Diese

Divergenz wurde auch mit dem Begriff der „Zwei-Drittel-Gesellschaft“73 beschrieben, welcher

meint, daß auf der einen Seite Wohlstands- und Reichtumsbedingungen für den

überwiegenden Teil der Gesellschaft bestehen, während auf der anderen Seite

Verarmungsprozesse und soziale Deprivationsprozesse für eine Minderheit von etwa einem

Drittel vorherrschen. Gemeint ist also, daß der wachsende Wohlstand der Mehrheit mit

zunehmenden Ausgliederungsprozessen für einzelne Gruppen einhergehe.74 Die Entwicklung

seit Mitte der 80er Jahre läßt in der Tat erkennen, daß der zunehmende Reichtum unserer

Gesellschaft insgesamt nicht mit einer Verminderung der sozialen Probleme oder sozio-

ökonomischer Mangellagen einhergeht. Während eine breite Mehrheit der Gesellschaft (noch)

am Wohlstand und Reichtum partizipiert, nehmen die Prozesse von Verarmung und

Randständigkeit zu.75 Die quantitativen Relationen von „arm“ und „reich“ verschieben sich

dabei.

1.3.3.4 Randgruppenverständnis der 90er Jahre

In neueren Untersuchungen über Randgruppen zeigte sich eine Vielzahl von

Benachteiligungen in allen gesellschaftlichen Lebenslagedimensionen, die kumulativ bei

verschiedenen Bevölkerungsgruppen zusammentreffen. Für die Zugehörigkeit zu einer

Randgruppe hielten Bolte und Hradil (1988) nur ein bestimmtes Maß an sozialen

1.3 Wissenschaftliche Konzepte im Hinblick auf Entstehung, Verfestigung und

Reproduktion von Armut 58

Benachteiligungen für notwendig, wobei sich die Benachteiligungen nicht auf alle Kriterien

sozialer Ungleichheit beziehen müßten. Die Randständigkeit könne sich dabei aus

ungünstigen materiellen Bedingungen, wie Armut und Obdachlosigkeit, aus einem

besonderen Verhältnis zu staatlichen Stellen, wie es z.B. beim Strafvollzug besteht, oder aber

auch aus belasteten Beziehungen zur übrigen Bevölkerung, die durch Vorurteile,

Diskriminierungen oder Isolation entstehen können, entwickeln.76

1.3.3.5 Kritik

Insgesamt gibt es zum Thema „Randgruppen“ eine verwirrende Fülle von Ansätzen und

Perspektiven, die sämtlich den Aspekt der sozialen Integration betonen.77 Das

Randgruppenkonzept hat eine Vielzahl von Erkenntnissen über die Konstitution von

Armutsgruppen gebracht, jedoch bietet es keine Einsicht in die gesellschaftlichen

Entstehungs- und Entwicklungszusammenhänge von Armut.78 Der Randgruppenbegriff

besitzt eher deskriptiven Charakter und entfaltet seinen Nutzen im politisch-öffentlichen

Diskurs. Durch die sich verändernden Ungleichheitsstrukturen wird die Klärung, was heute

und künftig Randgruppen sind bzw. sein werden, erschwert. So ist es durchaus möglich, daß

in Zukunft bestimmte Formen sozialer Ungleichheit und Benachteiligung entstehen, die nicht

mit dem Randgruppenbegriff zu fassen sind. Dann wäre eine neue Terminologie erforderlich.

Solange diese jedoch nicht existiert, hat der Begriff der Randgruppe in der Armutsforschung

seine Brauchbarkeit.79

1.4 Erfassung von Armut

1.4.1 Armutsdokumentation in Deutschland

1.4.1.1 Anforderungen an eine Berichterstattung

In den sozialpolitischen Diskussionen des vergangenen Jahrzehnts tauchte immer wieder die

Forderung nach einer institutionalisierten Armutsberichterstattung auf,1 analog zu den

regelmäßig erscheinenden Familien-, Jugend- und sonstigen Regierungsberichten2, wobei

weder Bundesregierung noch Bundestag diese Forderung bislang aufgegriffen haben.3 Seit

1985 hat eine Publikationswelle von kommunalen Armutsberichten eingesetzt. Anlaß dieser

publizistischen Aktivitäten der Kommunen war die Konfrontation mit steigenden

Sozialhilfekosten, die von den Kommunen getragen werden. Armut wird in diesen Berichten

durchgängig nach den Sozialhilfekriterien definiert. Seitens der Kommunen besteht das

Interesse, diese Armutslasten an den Bund und die Sozialversicherungen zu übertragen.4

Eine Berichterstattung, die lediglich Angaben über die Zahl von Arbeitslosen und

Sozialhilfeempfängern oder über die Verteilung von Einkommen und Vermögen auf die

privaten Haushalte enthält, ist unzureichend. Zusätzlich notwendig sind Informationen, wie

Menschen mit Bildung oder Wohnraum, mit Gesundheitsgütern oder der Möglichkeit zur

kulturellen und sozialen Teilhabe an unserer Gesellschaft versorgt sind. Nur so besteht die

Möglichkeit, Strukturen und Zusammenhänge zu erkennen.5 Eine aussagekräftige

Armutsberichterstattung läßt sich durch folgenden Anforderungskatalog kennzeichnen6:

l Armutserfassung;

l Zugrundelegung verschiedener Armutsschwellen;

l detaillierte Beschreibung der Situation von armen in Relation zu nicht-armen

Bevölkerungsgruppen;

l statistische Erfassung auf Haushalts- und Personenebene einschließlich der Erfassung

innerfamiliärer Transfers;

l Aussagen über repräsentative arme und nicht-arme Bevölkerungsgruppen sowie

armutsgefährdete Gruppen;

l Anwendung von qualitativen und quantitativen Methoden, subjektiven und objektiven

Indikatoren und Kennzahlen auf Mikro- und Makroebene.

l Prüfung und Bewertung der Funktionsfähigkeit des Systems der sozialen Sicherung

hinsichtlich Armutsvermeidung und -bekämpfung;

1.4 Erfassung von Armut

l Bezug zur theoretischen Erklärung von Armut.

Die Berichterstattung muß Persönlichkeitsrechte und Regelungen des Datenschutzes

besonders beachten. Dabei müssen positive und negative Auswirkungen der

Berichterstattung vor der Durchführung abgewogen werden.7

1.4.1.2 Gesellschaftliche Einflußfaktoren

In der Bundesrepublik existiert keine umfassende Armutsberichterstattung, auch keine

Analyse der Prozesse, die Armut produzieren. Dies läßt auf politischer Ebene die

Schlußfolgerung zu, daß es keinen durchsetzungsfähigen Willen gibt, der das Problem der

Armut zu lösen beabsichtigt.8 Eine Rolle spielt sicherlich das Risiko, das von einer

Sozialberichterstattung ausgeht, da diese Wählerinen und Wählern die Probleme des

sozialpolitischen Systems im Blick auf die eigenen Lebensverhältnisse im Vergleich mit

anderen Gruppen demonstriert.9

Im Bundessoziahilfegesetz (BSHG) ist der Begriff der Armut nicht aufgeführt. Es ist hier

vielmehr die Rede von der Führung eines Lebens, das der „Würde des Menschen“ entspricht.

Aufgrund dieser Formulierung ist die amtliche Armutsgrenze unterhalb der Sozialhilfeschwelle

zu vermuten. Angesichts dieser verbalen Nichtzurkenntnisnahme von Armut staatlicherseits

wäre eine systematische und kontinuierliche amtliche Armutsberichterstattung geradezu

überraschend.10 Schließlich würde allein das Konstatieren von Armut sozialpolitische

Defizite, und damit Handlungsbedarf signalisieren.11 So wird auch erklärlich, warum sich die

Regierung so schwer tut, eine praktikable Sozialhilfeschwelle oder gar eine Armutsschwelle

zu definieren und der Öffentlichkeit über die Lebenssituation der Menschen am unteren

Randbereich unserer Gesellschaft Kenntnis zu verschaffen.12

Ein pragmatisches Problem bei primärstatistischen Erhebungen besteht in der exakten

Ermittlung der Sozialhilfeempfänger, da der Tatbestand des Sozialhilfebezugs als

diskriminierend angesehen und daher von Befragten u.U. verschwiegen wird. Als noch

schwieriger erweisen sich Schätzungen über die Höhe der Dunkelziffer von potentiell

anspruchsberechtigten Sozialhilfeempfängern. Es besteht die Befürchtung, daß eine

Einbeziehung aller Anspruchsberechtigten in das Leistungsgefüge des BSHG die Ausgaben

der laufenden Hilfe zum Lebensunterhalt (HLU) verdoppeln würde. Dies bildet ein Motiv dafür,

daß eine Aufklärung über Sozialhilfeansprüche bisher nur sehr zaghaft betrieben wurde.13

1.4 Erfassung von Armut

Aus dem vorherrschenden Blickwinkel der Politik besteht Handlungsbedarf gegenüber Armut

nur auf individueller Ebene. Aus dieser Sichtweise wird Armut allein als Mangel an

wirtschaftlichen Ressourcen, wie Einkommen und Vermögen, verstanden, stellt also „nur“ ein

materielles Problem dar. Die Auswirkungen der materiellen Mangelsituationen auf den

Menschen werden nicht weiter berücksichtigt. Hier sind zwei fragwürdige Effekte zu

erkennen14:

l Die Armutspolitik wird immunisiert. Der politische Handlungsbedarf gilt als nur bei

bedauernswerten Einzelnen gegeben. Die Verteilungspolitik erlangt eine Legitimation.

l Die Wirkung von Armutspolitik für den Einzelnen verläuft diametral. Zum einen kann die

Fürsorge eine beträchtliche Verbesserung seiner materiellen Situation bedeuten, zum

anderen erfolgt durch die Stigmatisierung eine subjektive und teilweise auch objektive

Belastung. Letztere läßt sich jedoch nur schwer sozialwissenschaftlich erfassen und bleibt

damit weitgehend unbekannt.

Fokussiert man die politische Sichtweise, so existiert Armut so lange nicht, wie sie nicht als

machtpolitischer zu berücksichtigender Faktor in Erscheinung tritt.15 Voraussetzung hierfür

wäre die Organisation der Armen, was die Überwindung verschiedener Hindernisse erfordern

würde. Die Macht einer Gruppe hängt wesentlich von ihrer Homogenität ab, die bei der

Armutsbevölkerung jedoch nicht gegeben ist.16 Ein weiteres Einflußkriterium einer Gruppe ist

ein Droh- oder Verweigerungspotential, das den Armen fehlt. Ihr Verweigerungshandeln

blockiert nicht, wie dies Gewerkschaften vermögen, die stoffliche Reproduktion einer

Gesellschaft.17 Arme haben keine parlamentarische Lobby.18 So besteht bei dem Problem

der Armut die Gefahr, daß Daten darüber solange relativiert und in Frage gestellt werden, bis

das Problem zu entschwinden droht. Dem dient auch der Versuch, die Armutsproblematik

über die Definition zu lösen. Geht man davon aus, daß nur staatlich unterstützte Personen als

potentiell arm gelten, so kann es keine Armut geben, da ja genau diese Menschen durch die

Sozialhilfe unterstützt werden und somit oberhalb der Armutsgrenze leben.19

Die Armutsforschung ist in den letzten Jahrzehnten innerhalb der EU-Länder weiter

fortgeschritten. Ausschlaggebend für diese anwachsende Thematisierung waren die sozialen

Veränderungen in Zeiten hoher Arbeitslosigkeit. Wirksam wurde auch das Interesse der EU-

Kommission und der Wohlfahrtsverbände an Armutsstudien.20 So ist insbesondere in den

80er Jahren in den Niederlanden, in Spanien und Frankreich Armutsforschung intensiver

betrieben worden. Intranationalen Anstoß gibt dabei der Kenntnismangel der Politik bei der

Diskussion eines garantierten Mindesteinkommens21 oder bei der konkreten Definition einer

Mindestsicherung bzw. Mindestsicherungsleistung, die der Vermeidung von Armut dienen

soll.22

1.4 Erfassung von Armut

1.4.2 Armutsrelevante Datenquellen

1.4.2.1 Sozialhilfestatistik

Die Sozialhilfestatistik gilt als eine wichtige Informationsquelle für alle, die ein Interesse an der

Beobachtung, Erklärung und Lösung sozialer Probleme haben. Hierzu gehören vor allem

Betroffene, Verbände, Journalisten, Sozialverwalter, Sozialplaner, Sozialwissenschaftler

sowie Kommunal- und Landespolitiker. Diese Datenquelle zeichnet sich dadurch aus, daß sie

kontinuierlich auf breiter Basis über die Entwicklung Auskunft gibt. Der Anspruch auf den

Bezug von Sozialhilfe gilt als „quasi offizielle Armutsdefinition“.23 Von ihrem Potential her ist

die Sozialhilfestatistik geeignet, für eine wichtige Teilgruppe der Armutsbevölkerung eine

profunde Beschreibung zu liefern, durch die auch Prozesse des sozialen Wandels und der

Entstehung neuer Ungleichheiten erkennbar werden, was wiederum die politische

Aufmerksamkeit auf Entwicklungen im Terrain von Armut und Sozialhilfe lenken kann.24

Aufgrund zunehmender Kritik an der Erhebungspraxis der Sozialhilfestatistik wurde im

Rahmen der Änderungen des Bundessozialhilfegesetzes durch das „Gesetz zur Umsetzung

des Föderalen Konsolidierungsprogrammes - FKPG“ vom 23. Juni 1993 eine Systematik

beschlossen, die seit dem 1. Januar 1994 wirksam ist. Der Schwerpunkt der Reform ist die

Empfängerstatistik, die insbesondere die Bezieher von laufender Hilfe zum Lebensunterhalt

(HLU), die etwa drei Viertel aller Sozialhilfeempfänger ausmachen und die ca. 40 % der

Ausgaben der Sozialhilfeträger verursachen, erfaßt. Die Empfänger von Hilfen in besonderen

Lebenslagen (HBL) weisen dagegen eine geringere Armutsrelevanz auf. Aus diesem Grund

werden die Empfängergruppen in der Sozialhilfestatistik getrennt ausgewiesen. Zusätzlich

wird noch eine Statistik über die kurzzeitigen Empfänger laufender HLU angelegt.25

Durch die Änderung des Asylbewerberleistungsgesetzes, die im November 1993 in Kraft

getreten ist, fallen Asylbewerber, abgelehnte Bewerber und geduldete Ausländer nicht mehr

unter das BSHG. Folglich werden ab 1994 die Leistungen die sich an diesen Personenkreis

richten, nicht mehr in der Sozialhilfestatistik, sondern in der neuen

Asylbewerberleistungsstatistik ausgewiesen.26

Anfangsschwierigkeiten bei der Praktizierung der neuen Statistik führten dazu, daß bei der

neuen Statistik über die Empfänger von laufender HLU für das Berichtsjahr 1994

unvollständige Daten vorliegen. Einige Berichtsstellen hatten noch Schwierigkeiten,

1.4 Erfassung von Armut

vollständige Angaben zu der umstrukturierten Sozialhilfestatistik zu liefern. Weiterhin war die

Aussagekraft einiger neuer Erhebungsinhalte noch eingeschränkt, da oftmals

„Restpositionen“ (z.B. sonstiges oder unbekannt) angegeben wurden. Dies betraf

insbesondere die Erhebungsmerkmale „Erwerbsstatus“ und „Besondere soziale Situation bei

der Hilfegewährung“. Da einigen Sozialhilfeträgern zum Zeitpunkt der Erhebung die

entsprechenden Informationen nicht vorlagen, war es nicht möglich, bestimmte im BSHG

vorgesehene weitergehende Aufgaben durchzuführen. Aufgrund dieser Veränderungen sind

die Ergebnisse der neustrukturierten Sozialhilfestatistik nur bedingt mit den Daten der

früheren Statistik zu vergleichen.27

Die reformierte Sozialhilfestatistik ist in folgende Teilerhebungen untergliedert, zwischen

denen Unterschiede in Erhebungsverfahren, Berichtszeitraum bzw. -punkt und Inhalt

bestehen28:

l Statistik der Empfänger:

- Empfänger laufender Hilfe zum Lebensunterhalt

- Kurzzeitempfänger laufender Hilfe zum Lebensunterhalt

- Empfänger von Hilfe in besonderen Lebenslagen

l Statistik der Ausgaben und Einnahmen.

1.4.2.2 Kritik

Ein prinzipielles Problem der Sozialhilfestatistik als Instrument der Armutsberichterstattung

liegt darin, daß sie von einer Rechnungshof- und nicht von einer Problemperspektive geprägt

ist.29 Das hat eine Fokussierung auf die quantitative Entwicklung von Fallzahlen und

Ausgaben zur Folge, wohingegen die Erfassung der Problemlagen in der Bevölkerung Lücken

aufweist.30 Die Multidimensionalität des Armutsproblems erfordert die Beschreibung des

Armutsproblems anhand unterschiedlicher Merkmale.31 Die Erfassung von Alter, Geschlecht

und Nationalität, wie auch materieller Aspekte der Lebenssituation und der Haushalts- und

Familienstruktur einschließlich aller Veränderungen, die für die Berechnung der Sozialhilfe

von Relevanz sind, ist in der bestehenden Form der Sozialhilfestatistik realisiert. Mängel

treten dagegen bei der Erfassung verschiedener Lebenslagen, wie z.B. der Wohnsituation,

der Gesundheit oder sozialer Partizipation auf. Merkmale von Haushaltsmitgliedern, die selbst

keine Sozialhilfe beziehen, werden nur unzureichend erfaßt.32

Das dynamische Element der Sozialhilfestatistik weist Mängel auf. Bei jeder Unterbrechung

des Leistungsbezugs ist ein Abgangsbogen und bei einer erneuten Hilfegewährung ein

Zugangsbogen auszufüllen. Somit ist aus der Statistik nicht zu entnehmen, ob bereits in

1.4 Erfassung von Armut

früheren Zeiträumen laufende HLU in Anspruch genommen wurde. Die Statistik stellt auf die

Erfassung der Dauer der aktuellen „Sozialhilfeepisode“ und nicht auf die Gesamtdauer der

möglicherweise diskontinuierlichen „Sozialhilfekarrieren“ ab.33

Da nicht alle Anträge auf Gewährung von Sozialhilfe positiv entschieden werden, wäre es

interessant, die absolute Anzahl der Menschen zu erfahren, die beim Sozialamt jemals um

Hilfe nachgesucht haben. Eine Untersuchung der abgelehnten Fälle würde Aufschluß darüber

geben, wie viele Menschen zumindest in der Nähe der Sozialhilfeschwelle leben und eventuell

in naher Zukunft Sozialhilfe in Anspruch nehmen. Zudem wäre es sinnvoll, die

Beratungsleistungen der Verwaltung, die bisher in keiner Statistik aufgeführt werden,

statistisch zu erfassen. Der Sinn einer solchen Erfassung läßt sich aus der Bedeutung der

Beratung ableiten, da in § 8 Abs. 1 BSHG die persönliche Hilfe an erster Stelle genannt wird

und in Abs. 2 auf die „Beratung in Fragen der Sozialhilfe“ und „Beratung in sonstigen sozialen

Angelegenheiten“ als Formen der persönlichen Hilfe hingewiesen wird.34

1.4.2.3 Sonstige Quellen

In den verschiedenen armutsrelevanten Datenquellen hat die Kategorie des Einkommen eine

dominante Stellung. Dem multidimensionalen Charakter der Armut kann aufgrund der

Erhebungsproblematik in diesen Quellen nicht vollkommen Rechnung getragen werden.

Hierfür wären Erhebungen notwendig, die auf die Erfassung des Lebensstandards abzielen.

Eine Bewertung der relevanten Datenquellen erfolgt anhand sechs ausgewählter

Armutsdimensionen. Diese sind im einzelnen: Einkommen, Wohnen, Gesundheit, Bildung,

soziale Sicherung und soziale Integration. Zur Erfassung von Risikogruppen sind beispielhaft

alte Menschen, Ausländer, Arbeitslose, Jugendliche und Langzeitarme aufgeführt. Bei den

Untersuchungsmerkmalen bedeutet „erfaßt“ bzw. „identifizierbar“ eine wenigstens minimale

Abbildung der Dimension der Risikogruppe. Eine weitere Anforderung an Primärstatistiken

besteht darin, daß diese bevölkerungsrepräsentativ sein müssen, wobei grundsätzlich die

Erfassung der gesamten Armutsbevölkerung angestrebt wird. Die Tabelle auf der folgenden

Seite gibt eine Übersicht wichtiger regelmäßig publizierter Statistiken und Erhebungen.35

1.4 Erfassung von Armut

Tabelle 1.4.2.3 Charakteristika ausgewählter Datenquellen

für eine Armutsberichterstattung in Deutschland

1.4 Erfassung von Armut

Es zeigt sich, daß keine der Datenquellen mehrere Armutsdimensionen gleichzeitig

zufriedenstellend erfaßt, den methodischen Anforderungen vollständig genügt und alle

Risikogruppen ausreichend berücksichtigt. Die Einkommensinformationen aus dem jährlich

durchgeführten Mikrozensus, der als Mehrzweckstichprobe angelegt ist, sind für die

Armutsforschung unzureichend, da im unteren Einkommensbereich eine zu grobe

Klassifizierung besteht. Auch sind die Ergebnisse insofern fragwürdig, als sie auf der

Selbsteinschätzung der Befragten beruhen, womit die Richtigkeit zweifelhaft ist. Die Daten

der Einkommens- und Verbrauchstichprobe stellen einerseits sehr differenzierte

Informationen über die Einkommenssituation zur Verfügung, andererseits liegen die Daten nur

im Turnus von 5 Jahren vor. Zudem ist die Zuverlässigkeit dieser Informationen, insbesondere

bei gesellschaftlichen Randgruppen aufgrund von Stigmatisierungseffekten, fragwürdig.36 Die

auf Wohlfahrtsmessung abzielenden Erhebungen, allgemeine Bevölkerungsumfragen und

das Wohlfahrtssurvey weisen bei Einkommens- und einkommensnahen Dimensionen nur

wenige Variablen auf. Festzustellen ist, daß Erhebungen, die viele Armutsdimensionen

erfassen, bei den einzelnen Variablen wie Einkommen und Transfers relativ wenig detailliert

sind. Einen vertretbaren Kompromiß bildet das SOEP.37 Es erfaßt viele Armutsdimensionen

sowie die wichtigsten Risikogruppen und läßt aufgrund der Stichprobengröße noch am

ehesten eine Disaggregation zu.38 Ein weiteres Problem der meisten für das Thema Armut

relevanten Studien besteht darin, daß die Armen in der Stichprobe unterrepräsentiert sind,39

und daß die Daten teilweise erst mit einer erheblichen zeitlichen Verzögerung von fünf bis

sechs Jahren zur Verfügung stehen.40

1.4.3 Meßkonzepte

1.4.3.1 Normative Bestimmungen

Bei der Erfassung von Armut ist es zwingend notwendig, vorweg die Definition von Armut zu

klären. In Kapitel 1.2 dieser Arbeit wurde dargelegt, daß es aufgrund der komplexen Struktur

des Armutsphänomens eine Vielzahl unterschiedlicher Definitionen gibt. Besondere

Bedeutung gewinnt hierbei der Aspekt, daß jeder Armutsbegriff politisch-normativer Natur ist.

In Abhängigkeit von der gesellschaftlichen Übereinkunft ist zu entscheiden, ab welchem Grad

der Unterausstattung oder Unterversorgung Armut vorliegt. Somit hängt die Armutsgrenze

von der gesellschaftlichen Einschätzung des Niveaus ab, von dem an die materiellen und

immateriellen Notlagen von Menschen als Arm zu bezeichnen sind. Ab dieser Schwelle ist

der wohlhabende Teil der Gesellschaft bereit, von dem erwirtschafteten Wohlstand einen Teil

1.4 Erfassung von Armut

für die Behebung von Notlagen anderer aufzuwenden.41 Die Festsetzung der Armutsgrenze

ist somit eine politisch-normative Entscheidung.42 Folgende Übersicht verdeutlicht nochmals

den Einfluß normativer Entscheidungen43:

Tabelle 1.4.1 Ressourcendefinitionen von Armut sowie die bei deren Ermittlung erforderlichen

normativen Entscheidungen

Physisches Existenzminimum Festlegung des zum Überleben in der jeweiligen

Gesellschaft erforderlichen „Warenkorbes“. Auswahl der

zur Bewertung heranzuziehenden Preise.

Konventionelles oder sozio-

kulturelles Existenzminimum

Festlegung des in der jeweiligen Gesellschaft zur

Sicherung einer menschenwürdigen Existenz

erforderlichen „Warenkorbes“. Auswahl der zur

Bewertung heranzuziehenden Preise.

Lohnorientiertes Existenzminimum Festlegung der relevanten Lohngruppe, der relevanten

Normalarbeitszeit, eines prozentualen Abschlages zur

Ermittlung des Existenzminimums.

Niedrigeinkommensorientiertes

beziehungsweise

bezieherorientiertes

Existenzminimum

Festlegung der relevanten Vergleichsgruppe, die die

Bezieher von Mindestleistungen nicht umfassen darf;

gegebenenfalls Festlegung eines prozentualen

Abschlags zur Ermittlung des Existenzminimums.

Durchschnittseinkommens-

orientiertes Existenzminimum

Festlegung des Durchschnittseinkommens aller

Haushalte als Bezugsgröße; Festlegung eines

prozentualen Abschlags zur Ermittlung des

Existenzminimums.

Teilhabeorientiertes

Existenzminimum (Townsend-

Modell, deprivation standard)

Festlegung der Einzelaspekte, die angemessene

Teilhabe konstituieren, sowie eines existenzminimalen

Einkommens dort, wo Desintegration sprunghaft

zunimmt.

Quelle: In Anlehnung an Hauser, R. & Klein, T. (1985). Alternative Methoden der Leistungsbemessung für die Sozialhilfe: Die

Einkommens- und Verbrauchstichprobe als eine ihrer empirischen Grundlagen. In: Blätter der Wohlfahrtspflege. S. 29-32. Hier

S. 30.

Die Problematik der Bestimmung von Armut läßt sich an der von der EU-Kommission

vorgeschlagenen 50 % Grenze des durchschnittlich verfügbaren Einkommens eines

jeweiligen Landes verdeutlichen. Vorab ist es notwendig, einen Einkommensbegriff zu

bestimmen. Hierbei taucht die Schwierigkeit auf, selbsterzeugte und dann konsumierte

Produkte, das Bewohnen einer Sozialwohnung oder andere staatliche oder betriebliche

Vergünstigungen zu bewerten. Weiterhin ist die Festlegung eines Mittelwertes und einer

1.4 Erfassung von Armut

Äquivalenzskala notwendig. Auch ist zu entscheiden, ob die Berechnungen und statistischen

Analysen auf Basis der Daten der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen durchgeführt

werden oder ob alternativ dazu Stichproben erhoben werden sollen.44

Mit der Vielschichtigkeit von Ressourcen- und Versorgungsbereichen nehmen die

Entscheidungsprobleme bei Untersuchungen zu. Neben der steigenden Anzahl der

festzulegenden Unterversorgungsschwellen sind auch die möglichen Kumulationen und

Kompensationen zu berücksichtigen. Aus diesem Grund sind bei einem Lebenslagenkonzept

mehr normative Entscheidungen notwendig als im Ressourcenkonzept. Die mit der

Annäherung an das Armutsphänomen einhergehende Komplexität des

Lebenslagenkonzeptes erfordert eine Vielzahl normativer Vorentscheidungen, womit im

Entscheidungsprozeß ein erheblicher Ermessensspielraum besteht.45

Ein generelles Problem der unterschiedlichen Bestimmungen von Armut ist die Abgrenzung

der Zeiteinheit. Die Frage ist, ob die Untersuchung zeitpunkt- oder zeitraumbezogen sein soll,

und wie lange der Zustand der Unterversorgung andauern muß, damit er als Armut zu

bezeichnen ist.46 In einer Zeitpunktbetrachtung hat diese Entscheidung wesentlichen Einfluß

auf die Feststellung des Umfangs der Armut. Je kürzer die Periode gewählt wird, desto

größer fällt die erfaßte Armut aus. In einer Zeitraumbetrachtung können dagegen langfristige

Prozesse erfaßt werden. Diese Betrachtung erfordert die Unterscheidung zwischen

permanenter und temporärer Einkommensschwäche. Hierbei ist die Festlegung der Perioden

relevant, die ein Haushalt oder Individuum unterhalb der Einkommensschwächegrenze gelebt

haben muß, um als permanent einkommensschwach anerkannt zu werden. Je weniger

Zeitperioden verlangt werden, desto höher fällt der Anteil der permanent

Einkommensschwachen aus.47

Letztlich ist auch der räumliche Geltungsbereich, für den der Armutsstandard gelten soll,

festzulegen.48 Eine einheitliche nationale Armutsgrenze berücksichtigt nur unzureichend die

unterschiedlichen regionalen Lebenshaltungskosten.49 Da in der Praxis von niemandem ein

Wohnortwechsel verlangt werden kann, um die Lebenshaltungskosten zu senken, ist es

sinnvoll, die Einkommensgrenzen nach den jeweiligen regionalen Niveaus der Lebenskosten

zu bereinigen. Da ein solcher Preisdeflator nicht zur Verfügung steht, werden im BSHG die

Kosten für Unterkunft und Heizung individuell berücksichtigt.50

Aufgrund der Werturteilsfreiheit von Wissenschaft ist es fraglich, inwiefern diese ein Konzept

zur Lösung der Armutsproblematik hervorbringen kann. Die wissenschaftliche Aufgabe

besteht eher darin, eine sinnvolle Informationsgrundlage für diese Entscheidungsfindung zur

1.4 Erfassung von Armut

Verfügung zu stellen. Voraussetzung dafür ist die Analyse der Lebensumstände in der

entsprechenden Gesellschaft. Dabei gilt es zu beachten, daß nicht ein einzig richtiger

Armutsbegriff existiert, sondern verschiedene begriffliche Konzepte nebeneinanderstehen, mit

deren Hilfe das Armutsproblem untersucht werden kann. In Deutschland liegt inzwischen eine

Vielzahl theoretischer Studien und empirischer Analysen zu dem Thema vor.

1.4.3.2 Ressourcenkonzept

Die sozialwissenschaftliche Armutsforschung hat sich auf das Ressourcenkonzept

konzentriert. Unter Ressourcen sind Einkommen, Vermögen, Arbeitskapazität oder auch

Gesundheit zu verstehen.51 Als zentraler Indikator wird in empirischen Untersuchungen

hauptsächlich die Ausstattung mit Einkommen operationalisiert.52 In der ökonomischen

Literatur ist nach Buhmann (1988) die Haig-Simons Definition des Einkommens weitgehend

akzeptiert. Danach entspricht dem Einkommen der Wert des Konsums in einer Periode

zuzüglich der positiven oder negativen Nettoveränderung des Vermögens in der gleichen

Periode. Dieser umfassende Einkommensbegriff, der eine hohe Aussagekraft beinhaltet, ist in

einer empirischen Untersuchung jedoch nur mit beträchtlichen Abstrichen

operationalisierbar.53

In Deutschland wird bei der Untersuchung der relativen Einkommensarmut auf das

durchschnittliche Haushaltseinkommen abgestellt. Die Verwendung der Einkommensstatistik

ist jedoch aufgrund erheblicher Mängel sowie der zeitlichen Verzögerungen als problematisch

anzusehen.54 Daher wird ersatzweise auf die Resultate der Sozialhilfestatistik

zurückgegriffen, wobei die laufende HLU als Indikator für Einkommensarmut verwendet wird.

Die Armutsgrenze wird hierbei inoffiziell als das Anspruchsniveau für HLU angesehen. Die

Entwicklung der Empfängeranzahl unterliegt der politisch-administrativen Festlegung des

Sozialhilfeniveaus. Auch hier weist die amtliche Statistik eine Vielzahl von Mängeln auf.55

Beim Konzept der relativen Einkommensarmut wird angenommen, daß bei ausreichender

Verfügbarkeit von monetären Mitteln keine Armut vorliegt, da bei Liquidität in einer

funktionierenden Marktwirtschaft ohne Rationierung alle erforderlichen Grundbedarfsgüter

gekauft werden können. Diese Definition betont die Selbstverantwortung, da es bei

unwirtschaftlicher Verwendung zu gravierenden Unterversorgungen in einzelnen

Lebensbereichen kommen kann.56

Das Einkommen stellt i.d.R. ein Faktoreinkommen bzw. Individualeinkommen dar, das durch

das Steuersystem und das System der sekundären Einkommensverteilung57 begrenzt

1.4 Erfassung von Armut

korrigiert wird. Es ist notwendig, die Größe und Struktur der Haushalte zu berücksichtigen,

um eine Festlegung des Bedarfs der Haushaltsangehörigen zu ermöglichen.58 Um

Bedarfsunterschiede und Kostenvorteile von Haushalten unterschiedlicher Größe und

Altersstruktur auszugleichen, werden die absoluten Einkommensabgaben unter Zuhilfenahme

von Äquivalenzskalen in sogenannte Äquivalenzeinkommen umgerechnet. Mit Hilfe dieser

Skalen ist es möglich, die Frage zu beantworten, wieviel mehr an Ressourcen einem n-

Personenhaushalt zur Verfügung stehen muß, um das gleiche Wohlstandsniveau wie ein n-1

Personenhaushalt zu erreichen. Äquivalenzskalen fungieren damit in vergleichbarer Weise

wie Preisdeflatoren, die Wohlstandsvergleiche ähnlicher Haushalte bei unterschiedlichem

Preisniveau zulassen.59 Vereinfacht lassen sich Äquivalenzskalen nach Buhmann (1988)

folgendermaßen darstellen60:

Das Ergebnis ist ein unter Bedarfsgesichtspunkten erweitertes Pro-Kopf-Einkommen. Die

Höhe dieses Einkommen spiegelt das wohlstandsäquivalente Einkommensniveau aller

Haushalte wider. Es bildet die Grundlage für die Ableitung einer Armutsgrenze unter

Berücksichtigung der gesamten Einkommensverteilung bei unterschiedlichen

Haushaltszusammensetzungen.61

In der Bundesrepublik wird i.d.R. auf die Regelsatzproportionen des BSHG zurückgegriffen,

die Größe und Alterszusammensetzung von Haushalten berücksichtigen. Die

Personengewichte gemäß der Sozialhilfe ordnen den Faktor 1,0 für den Haushaltsvorstand,

0,8 für den Ehepartner sowie für andere Personen über 18 Jahren zu. Kinder bis 7 Jahre

werden mit 0,5 bzw. bei alleinerziehendem Elternteil mit 0,55 berücksichtigt. Kinder von 7 bis

einschließlich 14 Jahren gehen mit 0,65 in die Berechnung ein. Die Altersgruppe von 15 bis

unter 18 Jahren sowie Alleinstehende zwischen 18 und 25 Jahren werden mit dem Faktor 0,9

bewertet.62 Wird das absolute Haushaltseinkommen durch die Summe der individuellen

Bedarfsgewichte eines Haushaltes dividiert, so erhält man das allgemeine

Äquivalenzeinkommen.

W = Äquivalenzeinkommen

D = absolutes verfügbares

W = D/Se Einkommen

S = Famliengröße

e = Äquivalenzelastitzität

1.4 Erfassung von Armut

Die Armutsschwelle der relativen Einkommensarmut wird als prozentualer Abstand zum

durchschnittlichen, jährlichen Haushaltseinkommen bestimmt. Der Haushalt wird dabei als

Einkommenseinheit definiert. Es wird unterstellt, daß das Einkommen aller

Haushaltsmitglieder zusammengelegt wird und der Konsum der einzelnen

Haushaltsmitglieder das gleiche Bedürfnisbefriedigungsniveau erreicht.63 Am

gebräuchlichsten ist hierbei die bereits erwähnte 50 % Armutsgrenze des durchschnittlichen,

jährlichen Haushalteinkommen64, die allgemein als relative Einkommensarmut bezeichnet

wird.65

Die Orientierung an Einkommensdaten ist mit dem Problem behaftet, daß diese oftmals nicht

verläßlich sind. So übersteigt beispielsweise in einigen Ländern der Gesamtkonsum das

angegebene Einkommen der Haushalte. Erklären läßt sich dies durch die Existenz einer

Schattenwirtschaft. Weiterhin sind in ländlichen Regionen oftmals die Naturaleinkommen von

großer Bedeutung.66

Neben dem Einkommen ist die Vermögensausstattung zu berücksichtigen. Friedman (1969)

verstand unter Vermögen die „Summe all dessen, was als Quelle zukünftiger

Einkommensströme angesehen werden kann“67. Bei der Umsetzung dieses umfassenden

und abstrakten Vermögensbegriffs tritt eine Vielzahl operationaler Schwierigkeiten auf, die

eine Untersuchung der personellen Vermögensverteilung stark einschränken.68 Das BSHG

zählt dagegen vereinfachend Geld, bewegliche und unbewegliche Sachen, Forderungen und

sonstige Vermögenswerte zum Vermögensbestand. Außer Betracht fällt hierbei Vermögen,

das nicht gepfändet werden kann, insbesondere Sachen zum persönlichen Gebrauch.69

Innerhalb der Bedürftigkeitsprüfung wird neben der Vermögensausstattung des Antragstellers

auch die weiterer Personen des Haushalts oder der Familie berücksichtigt. Bei der HLU wird

die gesamte Vermögensausstattung mit Ausnahme des Hausrats sowie selbstgenutztem

Haus- und Grundbesitz berücksichtigt. Die einbezogenen Vermögenswerte wirken auf den

Bezug von laufender HLU in der Weise, daß die Zahlung gemäß dem Subsidiaritätsprinzip

erst dann erfolgt, wenn das anzurechnende Vermögen verbraucht worden ist. Bis zu diesem

Zeitpunkt ist der Betroffene aus politischer Sicht nicht arm.70

Der wichtigste Vorteil des Ressourcenkonzepts besteht darin, daß eine metrische Methode

verwendet wird, wodurch die Berechnungen einfacher durchzuführen sind. Bei der

Diskussion über das Ressourcenkonzept mit der Einkommensarmut als zentraler Dimension

gilt in ähnlicher Weise die Kritik, die schon bei dem Konzept der relativen Einkommensarmut

skizziert wurde.

1.4 Erfassung von Armut

1.4.3.3 Lebenslagenkonzept

Einen anderen Zugang zum Armutsproblem stellt die Lebenslagenanalyse dar, die eine

Operationalisierung des bereits in Kapitel 1.2.2.2.4 vorgestellten Konzeptes zum Inhalt hat.

Hierbei wird nicht nach Ressourcen gefragt, die einen bestimmten Lebensstandard

ermöglichen. Der Schwerpunkt liegt bei der tatsächlichen Versorgungslage von Personen,

Haushalten oder sozialen Gruppen in verschiedenen zentralen Lebensbereichen. Das

Konzept der Lebenslage berücksichtigt dabei, daß die Ausstattung mit Sachgütern nicht allein

als Verfügbarkeit über Ressourcen thematisiert werden kann, sondern auch eine

strukturbestimmende Wirkung besitzt. Diese besteht darin, daß von Sachgütern implizit

Handlungsmuster ausgehen, und die Qualität sozialer Beziehungen in Milieus oder

Netzwerken mit der verfügbaren technisch-materiellen Ausstattung variiert.71

Unterversorgung in einem oder mehreren Bereichen gilt dabei als Ausdruck einer

depravierten Lebenslage. Vorteil des Lebenslagenkonzeptes ist es, daß objektive

Lebensbedingungen mit subjektiven Verarbeitungsmustern verbunden werden, wobei

beachtet wird, daß das individuelle Erleben einer Situation selbst Bestandteil derselben ist.72

Statistisch gesehen ist es hier, genau wie bei den anderen Ansätzen notwendig, Merkmale zu

ermitteln, um sie anschließend operationalisieren zu können. Als äußerst problematisch

gestaltet sich daher jedoch die Erkennung objektiv gegebener

Selbstverwirklichungsspielräume sowie deren Beurteilung. Für die einzelnen Bereiche sind

jeweils Indikatoren auszuwählen, mit denen die Versorgungslage gemessen wird. 73 Letztlich

ist auch bei diesem Ansatz die Unterversorgungsschwelle festzulegen, die sich am

durchschnittlichen Versorgungsniveau oder an einem vorab normativ festgelegten

Grundbedarf orientieren kann.74

Die Erfassung von Lebenslagen muß neben den Grundbedürfnissen die gesellschaftlichen

Rahmenbedingungen berücksichtigen, innerhalb derer die individuellen Bedürfnisse befriedigt

werden. Als Orientierungsmaßstab dient hierbei nicht die tatsächliche, sondern die mögliche

Bedürfnisbefriedigung. Die normative Festlegung der Ausstattungs- und Versorgungsminima,

bei deren Unterschreiten Armut vorliegt, ist aufgrund der Wertabhängigkeit i.d.R.

gesellschaftlich umstritten.75 Ebenso erweist sich die Festlegung und Abgrenzung der

verschiedenen sogenannten Lebenslagengruppen als schwierig.76 Eine Ausklammerung

dieser qualitativen Dimensionen und die Konzentration auf Faktoren, die quantitativ erfaßbar

sind, bedeutet jedoch eine unzureichende Erfassung armutserklärender Umstände.77

1.4 Erfassung von Armut

Tschümperlin (1988) hat versucht, das Lebenslagenkonzept als Modell durch ein „Pentagon

der Armut“ anschaulich darzustellen, das eine Vielzahl möglicher Armutsfaktoren verknüpft.78

Abbildung 1.4.3.3: Das Systemisch-interaktionistische Modell „Pentagon der Armut“

Biographie / Persönlichkeit

- Alter / Krankheit / Behinderung / Gebrechlichkeit

- Mangel an intellektuellen Fähigkeiten

- Sozialisationsdefizite

- Passivität / Fatalismus / Suchtverhalten

- Fehlender Zeithorizont / Frustrationsintoleranz

- Übertriebende Anspruchshaltung / mangelnde

Leistungsbereitschaft.

Soziale Netze

- Bedeutungsverlust von Familie und

Verwandtschaft

- Krisenanfälligkeit der Kleinfamilie -

Scheidung

- Alleinerziehung

- Anonymes Wohnen ohne Nachbarschafts-

beziehungen

- Fehlende Beziehungen am Arbeitsplatz

Gesellschaftliche Werthaltungen

- Wandel von natürlicher zu künstlicher

Subsidiarität

Õ Sozialrechte statt zwischenmenschliche

Verantwortlichkeit

- Auf persönliche Autonomie zielendes

Selbstverwirklichungsstreben

- Gewinn von Status und Selbstwertgefühl

über Konsum

Arbeit / Einkommen

- Mangel an Bildung / Ausbildung

- Rationalisierung von Arbeitsprozessen / weniger

Nischen für Leistungsschwache / Verengung des

Marktes für Ungelernte Õ niedrige Löhne

- Hohe geographische und professionelle

Mobilitätsforderungen

- Schlechte Arbeitsverteilung / zu wenig Teilzeitstellen

- Lücken im Sozialversicherungssystem / kleine oder

uneinbringliche Alimente / geringe Kinderzulagen

- Arbeitslosigkeit

Kosten / Konsum

- Aggressive Werbung / übertriebenes

Konsumbedürfnis

- Verschuldung / Konsumkredite

- Steigende Freizeitkosten

- Zu hohe Kosten für die Befriedigung von

Grundbedürfnissen (Wohnen, Krankenversicherung,

Ernährung)

- Fehlende Zeit zum preisbewußten Einkaufen

- Hohe Kosten für professionelle Fremdbetreuung der

Kinder

1.4 Erfassung von Armut

Bei dem „Pentagon der Armut“ handelt es sich um ein theoretisches Modell. Die im Pentagon

aufgezählten Faktoren können sowohl Ursache wie Folge von Armut sein. So lassen sich

Sozialisationsdefizite wie mangelnde Ich-Stärke als Ursache und als Folge von

Armutsprozessen verstehen.79

Eine theoretische Präzisierung des Begriffes der Lebenslage bietet sich bis jetzt jedoch noch

nicht an. Es handelt sich eher um eine bestimmte Sichtweise, ein noch nicht ausgereiftes

Forschungskonzept, dessen Anwendung zum Zwecke empirischer Untersuchungen noch

allerlei Fragen aufwirft.80 Nach Hauser und Neumann (1992) kann das Lebenslagekonzept

„nur als eine Leitidee verstanden werden, die in empirischen Untersuchungen vorwiegend

explorativ umgesetzt wird“81. Es bleibt festzustellen, daß es „das“ theoretische Konzept der

Lebenslage bisher nicht gibt und Versuche einer empirischen Operationalisierung sowie der

Datenbeschaffung eher als heuristische Ansätze zu sehen sind, um ungenügend

differenzierende Klassen- und Schichtkonzepte zu überwinden.82

Als Fazit ist zum Konzept der Lebenslage festzustellen, daß bei der empirischen Umsetzung

und bei der Anwendungsorientierung erhebliche Defizite bestehen.83 So konstatierte

Zimmermann (1993), daß man sich bei den bisherigen Versuchen, das Lebenslagenkonzept

für die Armutsforschung empirisch umzusetzen, auf verschiedene Versorgungslagen, wie

z.B. Ernährung, Kleidung oder Wohnumwelt, beschränke, womit immer nur ein Teilbereich

des Lebenslagenkonzept abgedeckt wurde.84 Die Datenbeschaffung sowie die empirisch-

statistischen Modelle blieben weit hinter den theoretischen Konzeptionen zurück.85 Der

Anspruch des Lebenslagenkonzepts, differenzierte Analysen sozialstruktureller Verteilungen

erbringen zu können, wird durch die Vielzahl möglicher Dimensionen und ihrer

Wirkungszusammenhänge zunichte gemacht. Es besteht auch die Gefahr, daß die

expansive Typologienbildung zu Lebenslagen soziale Ungleichheit relativiert, was in

Diskussionen um „Individualisierung“ oder „Pluralisierung der Lebensweisen“ zum Ausdruck

kommt.86

1.4.3.4 Ressourcenkonzept versus Lebenslagenkonzept

Zwischen den beiden Ansätzen sind Überschneidungen der Art möglich, daß Arbeit in

Verbindung mit Gesundheit einerseits als Lebensbereich und andererseits als Ressource

angesehen werden kann, da die Berufsausbildung für den Großteil der Erwerbstätigen die

Voraussetzung für die Teilnahme am Arbeitsmarkt und die Erzielung von Einkommen ist.87 In

diesem Zusammenhang erscheinen die beiden Konzepte eher als zwei unterschiedliche

Zugangsweisen zum Armutsproblem. Somit könnte es sinnvoll sein, das Ressourcen- und

1.4 Erfassung von Armut

das Lebenslagenkonzept für eine Armutsanalyse miteinander zu kombinieren. Dies wird

sowohl im Rahmen des Wohlfahrtssurveys88 als auch innerhalb des SOEP89 praktiziert.

Am Beispiel des Input-Output-Modells lassen sich sowohl das Ressourcenkonzept als auch

das Lebenslagenkonzept als Operationalisierungsansätze verdeutlichen. Die folgende

Abbildung zeigt für eine Untersuchungseinheit (Person, Haushalt, soziale Gruppe) das

Wirtschaftssystem als Input-Output-Modell, das als offenes System durch eine Reihe von

Faktoren beeinflußbar ist.

Abbildung 1.4.3.4: Input-Output-Modell

Input System Output

Ressourcen Lebenslagen

Die Abbildung zeigt, daß beim Ressourcenansatz idealtypisch alle Ressourcenpotentiale mit

in die Analyse eingehen, bzw. beim Lebenslagenansatz alle Handlungsspielräume. Die

verschiedenen Armutsanalysen unterscheiden sich dadurch, daß sie teilweise am Input

(zufließende Ressourcen) oder teilweise am Output (resultierende Lebenslagen) ansetzen

oder beide Dimensionen berücksichtigen.90

Die meisten Untersuchungen stellen auf die Einkommensarmut ab, da die materielle

Lebenssituation als das „Fundament“ zur Befriedigung zahlreicher immaterieller Bedürfnisse

angesehen wird.91 Die Lebenslagenansätze stellen insofern eine sinnvolle Ergänzung des

Ressourcenansatzes dar, als hiermit die Möglichkeit besteht, die Differenz zwischen einem

bestimmten Versorgungsniveau, auf das infolge der Verfügbarkeit bestimmter Ressourcen

geschlossen wird, und der tatsächlichen Versorgungslage in verschiedenen Lebensbereichen

nachzuweisen. Ungelöste Probleme bei der Umsetzung von lebenslagenbasierten Konzepten

bestehen insbesondere bei der Auswahl und Eingrenzung der relevanten Lebens- und

Versorgungsbereiche, deren Gewichtung, der Berücksichtigung individueller Präferenzen

sowie der Bestimmung von Mindeststandards. Aus diesen Gründen kombinieren die meisten

Studien das Konzept der Ressourcen- bzw. Einkommensarmut mit der

lebenslagenorientierten Analyse der Versorgung in verschiedenen Lebensbereichen. Es

liegen also diesen Studien gemischte Ressourcen- und Lebenslagenkonzepte zugrunde.92

Untersuchungseinheit

1.5 Armutsstudien in Deutschland

Eine Bilanzierung der verausgabten Sozialleistungen der Bundesrepublik Deutschland läßt

den Schluß zu, daß die Armut eben dadurch drastisch zurückgegangen sein müsse. Im

Zeitraum von 1960 bis 1993 sind die Ausgaben von 69,2 Milliarden DM auf 859 Milliarden DM

gestiegen. Einschließlich der neuen Bundesländer ergab sich für 1993 ein gesamtdeutsches

Sozialbudget von mehr als 1.062 Milliarden DM.1 Aus dem Antwortentwurf der

Bundesregierung auf die Große Anfrage bezüglich „Armut in der Bundesrepublik

Deutschland“ geht hervor, daß jede dritte Mark 1993 für die soziale Absicherung ausgegeben

wurde. Bedingt auch durch die Wiedervereinigung haben sich die sozialen Leistungen im

Zeitraum 1989 bis 1994 von 420 Mrd. DM auf 1.106 Mrd. DM erhöht.2

Diese Daten lassen vordergründig vermuten, daß der Wohlstand der wirtschaftlich

Schwächsten massiv angehoben worden sei. Eine nähere Betrachtung ergibt jedoch, daß ein

Teil des Sozialbudgetanstiegs auf einen demographischen Wandel zurückzuführen ist,

infolge dessen verstärkt ältere Menschen Leistungen aus der Renten- und

Krankenversicherung erhalten. Auch der Anstieg der Sozialhilfeausgaben von 1,9 Milliarden

DM (1963/1964) auf 40,1 Milliarden (1992) in den alten Ländern erfordert eine differenzierte

Betrachtung. So ist ein wachsender Anteil dieser Expansion im Zusammenhang mit der

unzulänglichen Absicherung bei Langzeitarbeitslosen und Pflegefällen zu sehen.3

Anhand der wichtigsten vorliegenden Studien wird im folgenden versucht, das tatsächliche

Ausmaß der Armut in Deutschland zu skizzieren. Bei diesem Vorhaben werden zuerst

Entwicklung und Struktur der Sozialhilfeempfänger anhand der amtlichen Statistiken

vorgestellt.4 Ausgehend von diesen Ergebnissen werden verschiedene Untersuchungen

betrachtet, die das Armutsausmaß unter differierenden Gesichtspunkten darstellen. In

Anlehnung an diese Untersuchungen wird der Bezug von Sozialhilfe als Armutsindikator

angenommen.

1.5.1 Sozialhilfestatistik

Die Analyse der Sozialhilfestatistik ergibt, daß die Anzahl der Sozialhilfeempfänger stark

angewachsen ist, wobei die unterschiedlichen Bezugslängen zu berücksichtigen sind. Die

jüngsten HLU-Empfänger (unter 7 Jahre) wiesen das stärkste Wachstum auf, wohingegen

der Anteil der über 65-jährigen deutlich abnahm. Hinsichtlich des Geschlechts zeigt sich, daß

der Anteil der Frauen überwog, jedoch im Zeitraum 1985-1993 deutlich rückläufig war. Die

1.5 Armutsstudien in Deutschland

Analyse der Haushaltstypen ergibt, daß Ehepaare und Haushalte mit Kind(ern) sowie

alleinerziehende Frauen den stärksten Zuwachs aufwiesen. Innerhalb der Ursachenstruktur

ging der Anteil der Ursache der unzureichenden Versicherungs- und Versorgungsansprüche

deutlich zurück, wohingegen derjenige der Anteil der Ursache Arbeitslosigkeit stark

angestiegen ist. Die Verweildauer ist bei männlichen erwerbsfähigen Personen im Alter von

25- bis 50 Jahre am kürzesten.

Als Kritik an der Sozialhilfestatistik ist zu bemerken, daß die offiziellen Zahlen nur einen Teil

der Armutspopulation beschreiben. Nur die Personen, denen öffentliche Hilfe gewährt wird,

werden erfaßt. Es handelt sich hierbei um die sogenannte „bekämpfte Armut“. In der Literatur

wird davon ausgegangen, daß die Dunkelziffer um 50-100 % höher liegt.5 Demnach ist die

Sozialhilfequote nur bedingt geeignet, Verarmungsprozesse quantitativ aufzuzeigen. Es

bestimmt sich dieses Armutsverständnis durch die politisch-administrative Festsetzung des

Sozialhilfeanspruchs.

1.5.2 Caritas-Armutsuntersuchung

Im Jahr 1986 beschäftigte sich die Caritas erstmals mit dem Thema Armutsforschung. Über

mehrere Zwischenschritte in den Jahren 1987-89 legte die „Arbeitsgruppe Armutsdiskussion“

1990 einen ersten Zwischenbericht vor, der ein Armutsuntersuchungskonzept des Instituts für

Sozialpolitik an der Universität Frankfurt (Prof. Dr. Hauser) zur Grundlage hatte.6 Die Caritas-

Studie umfaßte insgesamt 4.072 Klienten, die in 1.512 Caritas-Einrichtungen in einer

Querschnittbefragung untersucht wurden. Der große Stichprobenumfang ermöglichte es, die

Struktur der Armutsbevölkerung zu berücksichtigen. Zusätzlich wurden die von den

Sozialstationen Betreuten betrachtet, die offene Hilfen der Caritas empfingen.7

In der Caritas-Armutsuntersuchung wurde der Ressourcenbegriff der relativen Armut

angewendet, womit an der Schlüsseldimension der Armut, dem Einkommen, festgehalten

wurde. Dabei wurde Armut als relative Einkommensarmut operationalisiert.8 Zusätzlich

wurden die Sozialhilfegrenze berücksichtigt und verschiedene Versorgungslagen in wichtigen

Lebensbereichen. Die Lage der Caritas-Klienten, die zu den Einkommensarmen gehörten,

wurde dabei mit der Situation der Nicht-Einkommensarmen und mit den

Durchschnittsangaben der Gesamtbevölkerung verglichen. 9

Personen, die innerhalb der Sozialhilfe unter den Zweig der HBL fielen, wurden nicht

berücksichtigt. Die Personen, die HLU erhielten, wurden neben den relativ

Einkommensarmen in Abhängigkeit von der Bezugsdauer zusätzlich untersucht. Die Caritas

1.5 Armutsstudien in Deutschland

verstand unter Bezug von Sozialhilfe (HLU) die bekämpfte Armut. Beurteilt man die Höhe der

Sozialhilfeleistungen als ausreichend für ein sozio-kulturelles Existenzminimum, muß bei

diesen Personen die Armut als beseitigt angesehen werden.10 Da nicht alle Personen ihren

Rechtsanspruch auf Sozialhilfe geltend machten, gab es Personen, deren Einkommen

unterhalb der Sozialhilfeschwelle lag.11 Diese verdeckte Armut war ebenfalls Gegenstand der

Untersuchung der Caritas. Die Personen, die zur Kategorie der bekämpften Armut zählten,

wurden zusammen mit den Personen, die zu derjenigen der verdeckten Armut gehörten, als

Sozialhilfebedürftige bezeichnet. Dieser Begriff ist nicht mit dem Begriff der relativen Armut

identisch.12

Die Studie ergab, daß hinsichtlich sozialstruktureller Merkmale die Alleinerziehenden am

meisten von bekämpfter und relativer Armut betroffen sind. Die Arbeitslosen waren häufiger

von bekämpfter und relativer Armut betroffen als die Alten, wobei letztere den größten Anteil

an der verdeckten Armut hatten. Weiterhin ergab sich, daß mit wachsender Haushaltsgröße

die Notwendigkeit außerfamilialer Unterstützung anwuchs. Die Ursachenanalyse ergab, daß

Arbeitslosigkeit die Hauptursache darstellte, wovon hauptsächlich Männer betroffen waren.

Ungefähr 8 % der Empfänger bezogen Sozialhilfe aufgrund administrativer Verzögerungen.

Hinsichtlich der Dauer der Armutslage ergab sich, daß die Arbeitslosen den größten Anteil bei

den Kurzzeitbeziehern darstellten, die Alten den größten Anteil bei den Langzeitbeziehern.

Insbesondere verwitwete Männer und Frauen gehörten zu den Langzeitbeziehern.

Das Bildungsniveau als zentrale ökonomische Ressource war bei den Caritas-Klienten

unterdurchschnittlich. Dies bezog sich sowohl auf die schulische Bildung als auch auf die

Berufsausbildung, wobei hier die Unterschiede noch deutlicher waren. Schließlich wiesen die

Caritas-Klienten eine Vielzahl von Deprivationen bei verschiedenen Lebenslagenindikatoren

auf.

Der Versuch, neben der bekämpften und der relativen Armut die versteckte Armut zu

ermitteln, zeichnet die Studie aus. Es wurden verschiedene Versorgungslagen sowie die

Dauer der Armut erfaßt. Diese Ergebnisse wurden nach der Aufgliederung der Caritas-

Klienten differenziert. Zu beachten ist, daß die Stichprobe der Caritas-Klienten eine

überproportionale Repräsentation der unteren Schichten enthielt, womit Verallgemeinerungen

einzelner Ergebnisse in bezug auf die Gesamtbevölkerung nur bedingt möglich sind.

1.5.3 Untersuchung des DGB und des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes

1.5 Armutsstudien in Deutschland

Diese Untersuchung orientierte sich an einem gemischten Ressourcen- und

Lebenslagenkonzept. Da sie die Armut und die Unterversorgung in Deutschland seit der

Vereinigung möglichst zeitnah dokumentieren sollte, wurde statt der amtlichen Statistik auf

das SOEP als Datenquelle zurückgegriffen. Da mit dieser Datenquelle nur ein relativ grobes

Bild der Lebenssituation in den neuen Bundesländern gewonnen werden kann, wurden für die

Studie auch eigene Erhebungen und Auswertungen auf nationaler und lokaler Ebene

durchgeführt.13

Die Auswertung gesamtdeutscher Daten ermöglicht eher einen Überblick über die Trends

beim Armutsproblem im Untersuchungszeitraum, während die exemplarische Untersuchung

auf lokalen Ebenen eher für eine Veranschaulichung der besonderen Problemsituationen in

den neuen Bundesländer geeignet war. Bei ausgewählten Armutsgruppen wurde eine

quantitative Sozialhilfesondererhebung sowie eine qualitative Erhebung von Deutungs- und

Bewältigungsmustern durchgeführt.14

Die Auswertung der Daten der SOEP zeigt, daß im Untersuchungszeitraum 30 % der

Bevölkerung mindestens einmal von Armut betroffen waren, wobei dies überwiegend

kurzfristige Armutsperioden waren. Bezüglich sozio-struktureller Merkmale kristallisierten sich

Frauen, ältere Menschen, Arbeitslose, gering Qualifizierte, getrennt Lebende und größere

Familien als besondere Problemgruppen heraus. Weiterhin wurde nachgewiesen, daß

Unterversorgungslagen oftmals mit subjektiver Unzufriedenheit hinsichtlich des eigenen

Gesundheitszustands einhergingen.

In der Sozialhilfesonderuntersuchung ergab sich, daß bei Personen über 60 Jahre

unzureichende Versicherungs- bzw. Versorgungsansprüche die Hauptursache von Armut

darstellte. Bei Personen im erwerbsfähigen Alter dominierte Arbeitslosigkeit als Hauptgrund

des Sozialhilfebezugs, wobei hier Männer öfter als Frauen betroffen waren. Für ein Viertel der

betroffenen Frauen stellte der Ausfall des Ernährers die Hauptursache dar. Hinsichtlich des

Schulabschlusses und des Berufsausbildungsabschlusses ist festzustellen, daß mit

abnehmendem Niveau der Sozialhilfebezug stieg. Bei der zeitlichen Erfassung des

Sozialhilfebezugs ergab sich, daß die Langzeitbezieher insbesondere aus Ehepaaren und

Alleinerziehenden mit drei und mehr Kindern bestanden.

Die qualitative Erhebung ergab, daß die Bewältigung von Einkommensarmut und anderen

Unterversorgungslagen abhängig war von Faktoren wie Alter, Geschlecht, Familienstand und

Bildungsstatus. Hiervon wurde auch die Verhaltensstrategie der Betroffenen beeinflußt.

1.5 Armutsstudien in Deutschland

Durch die Studie ist es gelungen, ein zeitnahes und zugleich differenziertes Bild von Armut in

den alten und neuen Bundesländern aufzuzeigen. Neben der Beachtung dynamischer

Aspekte orientierte sich die Studie an einem pragmatisch integrierten Ressourcen- und

Lebenlagenkonzept. In der Sozialhilfesonderuntersuchung wurde versucht, Bedingungen

aufzuzeigen, die Einfluß auf die subjektive Betroffenheit von Armut haben. In diesem

Zusammenhang wurde versucht, die persönlichen Deutungs- und Verarbeitungsmuster

herauszufinden. Nachteilig war, daß verdeckte Armut nicht berücksichtigt wurde.

1.5.4 Dynamische Armutsuntersuchungen

Nach Annahme der konventionellen Forschung ist Armut zumeist der Endzustand sozialer

Abstiegskarrieren, die von einer Eigendynamik sozialer Deprivationen sowie häufig auch von

Interventionen wohlfahrtsstaatlicher Instanzen angetrieben werden. Diese Aussagen wurden

jedoch durch eine neue Forschungsrichtung, die Längsschnittdaten berücksichtigt,

relativiert.15 Die zunehmende Zahl von Langzeitarbeitslosen führte in den 80er Jahren dazu,

daß die Diskussion um die Folgen von Armut und Arbeitslosigkeit sich am Langzeitfall

orientierte. Überwiegend wurde Armut mit Langzeitarmut gleichgesetzt. 16 Im Gegensatz zu

der statischen Betrachtung wählt die dynamische Armutsforschung als Bezugseinheit

einzelne Lebensphasen der Individuen. Danach wird Armut nicht als Merkmal von Schichten,

Bevölkerungssegmenten oder Personen angesehen, sondern als eine mehr oder weniger

lange Episode im Leben von Menschen.17

Im Rahmen der konventionellen Forschung wurde die Dauer der Armutsbetroffenheit nur am

Rande behandelt, da andere Fragestellungen als wichtiger erachtet wurden. In den

Untersuchungen, die Ergebnisse zur Dauer des Hilfebezugs enthalten, wurde Armut i.d.R. im

Querschnitt zu einem Stichtag gemessen, was den Nachteil hat, daß Bewegungen in die

Armut oder aus ihr heraus nicht sichtbar werden. Eine biographische Längsschnittperspektive

führt dagegen zu einem erweiterten, dynamischen Kausalitätsbegriff. Bei der Betrachtung der

Ursachen, die in die Armut führen, wird deutlich, daß sich die Ursachen während des Weges

durch die Armut ändern können, und daß der Weg aus der Armut nicht immer mit der

Aufhebung der Ursachen verbunden ist, die in die Armut führten.18

1.5.4.1 Sozioökomisches Panel

Voraussetzung für eine empirische Umsetzung sind geeignete Längsschnittdaten, wie sie im

Rahmen des SOEP zur Verfügung stehen. Im Rahmen dieser Erhebung werden seit 1984

1.5 Armutsstudien in Deutschland

jährlich etwa 5.000 Haushalte zu unterschiedlichen sozio-ökonomischen Themen befragt.19

Bei der Auswertung des SOEP stand die Betroffenheit von Armut innerhalb eines bestimmten

Zeitraums sowie die Analyse der Mobilität zwischen verschiedenen Einkommenspositionen

im Mittelpunkt. Die Dauer einzelner Armutsperioden wurde dagegen vernachlässigt. In der

Untersuchung wurde davon ausgegangen, daß Personen, die im gesamten

Beobachtungszeitraum höchstens in zwei Jahren von Armut betroffen waren, zu den

Kurzzeitarmen zählen; fielen sie über einen längeren Teil des Untersuchungszeitraums unter

die Armutsgrenze, so zählten sie zu den Langzeitarmen.20

Längsschnittanalysen weisen einen hohen Anteil von Personen aus, die im

Untersuchungszeitraum mindestens einmal arm waren.21 Habich und Headey (1991) führten

vor diesem Hintergrund eine Untersuchung über die Längsschnittergebnisse des SOEP von

1984 bis 1989 durch. In ihrer Studie orientierten sie sich an der relativen Einkommensarmut.

Sie stellten fest, daß die Armutsquote, die im Zeitraum von 1984 bis 1989 nahezu konstant

war, durchschnittlich 11 % betrug. Weiterhin zeigte sich, daß 75 % der Gesamtbevölkerung

im angegebenen Zeitraum niemals arm waren, und daß 15 % nur kurzfristig, d.h. höchstens

für zwei Jahre unter der Armutsgrenze, lagen. Demnach waren 10 % längerfristig oder

häufiger als zweimal arm, und 3 % waren über den gesamten Untersuchungszeitraum von

Armut betroffen.22 Zu einem vergleichbarem Ergebnis kam Sopp (1994), der in seiner

Untersuchung das SOEP (West) in sechs Einkommensgruppen aufteilte. Bei der Analyse

ergab sich, daß 44 % derjenigen, die sich 1984 im untersten Sextil befanden, 1990 immer

noch oder wieder dort zu finden waren. Die Untersuchung zeigte auf, daß mehr als der Hälfte

der untersuchten Personen ein kurzfristiger Aufstieg in eine bessere Einkommensposition

gelungen war.23

Busch-Geertsema und Ruhstrat (1992) wiesen in diesem Zusammenhang darauf hin, daß ein

Ergebnis, das zwischen 10- und 20 % der Haushalte der alten Bundesrepublik in einem

Zeitraum von sechs Jahren während mindestens drei Jahren als arm ausweist, auch als

Bestätigung der Annahme einer hohen Zahl von Langzeitarmen beurteilt werden kann.

Folglich spiegelt sich im Ergebnis der Studie nicht eine falsche Annahme des Anteils der

Langzeitbezieher wider, sondern eine hohe Fluktuation, von der ein unerwartet hoher Anteil

der betroffenen Bevölkerung tangiert ist. Die beiden Autoren wiesen auch darauf hin, daß das

quantitative Ausmaß von Langzeitarmut sich noch höher darstellen würde, wenn Personen in

stationären Einrichtungen, wie Nichtseßhafte, Strafentlassene, psychisch Kranke etc.,

entsprechend repräsentiert gewesen wären.24

1.5 Armutsstudien in Deutschland

Resümierend läßt sich feststellen, daß die Ergebnisse des SOEP auf eine hohe Fluktuation

der Armutsbevölkerung innerhalb des Untersuchungszeitraum hindeuten. Es bestand jedoch

ein „Bodensatz“, dem es nicht gelang, dauerhaft in eine sichere Einkommensposition zu

gelangen, was zu mehrfachen Armutsepisoden oder mehrfachem Sozialhilfebezug führen

kann.25 Weiterhin gilt es zu beachten, daß viele betroffene Personen auch in „armutsfreien“

Jahren im „Umfeld“ von Sozialhilfe und Armut verbleiben, da es i.d.R. nur zu einer

geringfügigen Verbesserung des Einkommensniveaus kommt.26

1.5.4.2 Bielefelder Sozialhilfestatistik

Im Jahr 1989 entstand das Projekt „Verbleib in Sozialhilfe“ in Kooperation zwischen der

Universität und der Stadt Bielefeld. In diesem Zusammenhang wurde die Bielefelder

Datenbank „Sozialhilfe-Statistik“ entwickelt, mit der es möglich ist, Zugänge, Abgänge und

Bestände systematisch voneinander zu trennen und Verlaufsprozesse einzelner

Bedarfsgemeinschaften zu rekonstruieren. Mit dieser Methode ist es möglich, wachsende,

konstante und abnehmende Teilgruppen der Sozialhilfeempfänger zu identifizieren.27

Neben der Dauer des Bezugs wurde auch die Ursache, die zum Sozialhilfebezug geführt hat,

erfaßt. Die Analyse verschiedener Ursachengruppen ergab innerhalb dieser Teilgruppen eine

unterschiedliche Fluktuation. Die Ursachengruppe unzureichende Versorgungsansprüche

zeichnete sich durch ein hohes Maß an Konstanz mit geringen Zu- und Abflüssen aus, womit

sie eine verfestigte Teilgruppe der Bielefelder Sozialhilfeempfänger darstellte. Die

Ursachengruppe Arbeitslosigkeit wies dagegen wesentlich höhere Zu- und Abgänge auf.28

In allen Teilgruppen bestand Fluktuation, wobei ein bestimmter Personenkreis dauerhaft

Sozialhilfe bezog. Dies spiegelt sich in der unterschiedlichen Bezugsdauer wider. Im Jahr

1987 hatten mehr als ein Drittel aller Abgänger weniger als ein Jahr Sozialhilfe bezogen

(gegenüber 29 % im Bestand), wohingegen ungefähr ein Viertel aller Fälle im Bestand mehr

als fünf Jahre Sozialhilfe bezogen hatten (gegenüber 3 % bei den Abgängern).

Die Dynamik des Zu- und Abgangsprozesses in die und aus der Sozialhilfe wird durch die

Betrachtung der Entwicklung des Kurzzeitbezugs dokumentiert. Im Zeitraum 1977 bis 1980

betrug der mittlere Sozialhilfebezug eines Arbeitslosen ca. 35 Monate. Im Jahre 1989/1990

betrug die erwartete mittlere Bezugsdauer für einen in die Sozialhilfe eingetretenen

Arbeitslosen etwa 13 Monate.29 Die Ergebnisse der Bielefelder Studie zeigen, daß sich die

Bewegungen in die Sozialhilfe und aus ihr heraus beschleunigt haben. Da die gesamte

Zeitdauer vom erstmaligen bis zum letztmaligen Sozialhilfebezug erfaßt wurde, ist es

1.5 Armutsstudien in Deutschland

weitgehend auszuschließen, daß es sich hierbei immer wieder um den gleichen

Personenkreis handelte.30

1.5.4.3 Bremer Längsschnittstudie

Die wohl bedeutendste Längsschnittstudie ist die Bremer 10 %-Längsschnitt-Stichprobe von

Sozialhilfeakten (LSA). Die LSA wird seit 1987 vom Zentrum für Sozialpolitik der Universität

Bremen (ZeS) und dem Sonderforschungsbereich (Sfb) 186 „Statuspassagen und

Risikolagen im Lebensverlauf“ in Zusammenarbeit mit der Bremer Landesregierung erhoben.

Innerhalb der LSA wurde als Sonderfall eine Kohorte von erfolgreichen Neuantragstellern auf

Sozialhilfe aus dem Jahre 1983 (586 Fälle) gezogen, was den Vorteil hatte, daß alle

Antragsteller ungefähr gleiche gesamtgesellschaftliche und administrative

Ausgangspositionen besaßen. Desweiteren wurde die 10 %-Stichprobe um alle Neuzugänge

ergänzt, so daß sie im Jahr 1995 etwa 12.000 Akten umfaßte und jährlich um etwa 1.000

Akten zunimmt.31

Anhand der Aktendaten konnten die verschiedenen Sozialhilfeverläufe rekonstruiert werden.

Dabei war es möglich, alle Typen von Kurzzeitbeziehern sowie die Dauer einzelner oder

mehrfacher Sozialhilfeepisoden zu erfassen. Da einige Lebensbereiche in den Akten nur sehr

schlecht dokumentiert waren, insbesondere die genauen Wege in die und aus der Sozialhilfe,

wurden die Aktendaten um eine qualitative Datenquelle ergänzt. Unterstützend wurden im

Projekt „Sozialhilfekarrieren“32 offene Interviews mit Hilfeempfängern durchgeführt, die sowohl

problemzentrierte als auch narrative Elemente enthielten.33

Die Ergebnisse der Bremer Studie stellen die Sichtweise der herkömmlichen

Armutsforschung, die sich auf sozialstrukturelle Typen konzentriert hat, wie beispielsweise

Arbeitslose, Alleinerziehende oder alte Menschen, die oftmals dem Zeittyp der Langzeitarmut

zugeordnet werden, in Frage. Es stellt sich heraus, daß Zeittypen und sozialstrukturelle

Typen nur bedingt einander entsprachen, wobei jedoch einige Gruppen, wie Alleinerziehende

oder ältere Personen, überproportional von kontinuierlichem Langzeitbezug betroffen waren.

Kurze Sozialhilfeepisoden wurden größtenteils durch Warten auf vorrangige Leistungen

ausgelöst. Neben der Ausbildung, waren familiäre Ursachen, wie Scheidung oder Geburt

eines Kindes, wie auch Zuwanderung und insbesondere Arbeitslosigkeit Indikatoren für

Kurzzeitbezug. Danach scheint Arbeitslosigkeit entgegen der herrschenden Meinung weniger

1.5 Armutsstudien in Deutschland

als allgemein angenommen mit dem Risiko von langfristiger Armut verbunden. Vielmehr

übernahm die Sozialhilfe hier eine Überbrückungsfunktion.

Busch-Geertsema und Ruhstrat (1992) wiesen auf die Gefahr hin, daß die Ergebnisse der

Bremer Studie unkritisch übernommen werden. Es ist erforderlich, die zugrundeliegenden

Methoden und die Aussagekraft von Längsschnittanalysen zu berücksichtigen. Bei einer

Querschnittsanalyse besteht die Möglichkeit, den Anteil von Kurzzeitbeziehern von Sozialhilfe

zu unterschätzen, da diese zum Zeitpunkt der Untersuchung teilweise schon wieder aus dem

Bezug ausgeschieden sind. Bei der Längsschnittanalyse ergibt sich der gegenteilige Effekt.

Langzeitbezieher summieren sich über den Untersuchungszeitraum zu einem wesentlichen

Anteil der Sozialhilfeempfänger auf. Dieser „Kumulationseffekt“ von Langzeitarmen kann zu

zwei Ergebnissen führen. Zum einen, daß von einer Antragskohorte nur ein geringer Teil als

Langzeitsozialhilfebezieher ausgewiesen wird und zum anderen, daß in der

Gesamtpopulation eines Jahres ein hoher Anteil von Langzeitbeziehern festzustellen ist.34

Ein weiterer Kritikpunkt an der Bremer Studie besteht darin, daß die Personen, die

ausschließlich HBL erhalten haben, nicht berücksichtigt wurden.35 Die selektive Betrachtung

einer Jahrgangskohorte führt zu einem verengtem Blickwinkel. Eine die Fallstudie

übergreifende Repräsentativität der Ergebnisse ist aufgrund der zeitlichen (Schwerpunkt:

80er Jahre) und räumlichen (Bremen) Begrenzung nicht gegeben. Aufgrund dieser Probleme

sind Verallgemeinerungen aus den Ergebnissen nicht ohne weiteres möglich.36 Festzustellen

ist jedoch, daß wichtige Befunde der Bremer Studie mit Ergebnissen anderer Studien, wie

z.B. der Bielefelder-Sozialhilfestatistik oder den SOEP-Analysen, im Einklang stehen.

1.5.4.4 Zusammenfassung und Kritik der dynamischen Armutsuntersuchungen

Die Analyse des SOEP zeigt für den Untersuchungszeitraum eine hohe Fluktuation der

Armutsbevölkerung, wobei aber bestimmte Personengruppen dauerhaft auf Sozialhilfe

angewiesen waren. Diese Ergebnisse stimmen mit der Bielefelder Studie überein, nach der

die Anzahl der Sozialhilfeempfänger anstieg, die durchschnittliche Dauer jedoch gesunken ist.

Dies läßt vermuten, daß sich die Bewegungen in die Sozialhilfe und aus ihr heraus

beschleunigt haben. Innerhalb der Bielefelder Sozialhilfestatistik kristallisierten sich drei

besondere Problemgruppen heraus: die Langzeitarbeitslosen ohne AFG-Leistungen, ältere

Menschen mit unzureichenden Versicherungs- und Versorgungsansprüchen sowie

Alleinerziehende mit häuslicher Bindung durch Kinder.

1.5 Armutsstudien in Deutschland

In der Bremer Studie stellte sich ein hoher Anteil kurzer Verweildauer im Sozialhilfebezug

heraus. Insgesamt haben 57 % der Bedarfsgemeinschaften, die in Bremen 1983 erstmalig

Sozialhilfe bekommen haben, im Median diese nicht länger als vier Monate bezogen. Es

waren 14 % aller untersuchten Fälle Langzeitbezieher mit einer mittleren Verweildauer von 63

Monaten. Anhand einer Stichprobe der Bremer Sozialhilfeakten ergab sich, daß 40 % der

Kurzzeitfälle auf Zahlungen von anderen Stellen warteten. Bei Langzeitfällen waren familiäre

Gründe mit 32 % die häufigste Ursache, wobei sich überwiegend Frauen in dieser Gruppe

finden, die wegen Erziehungstätigkeit, Trennung, Scheidung oder zu geringen Unterhalts

Sozialhilfe bezogen.37

In der Bremer Studie wurde deutlich, daß Personen mit zunehmendem Alter sowie

Alleinerziehende und kinderreiche Familien relativ geringere Chancen zum Ausstieg aus der

Sozialhilfe haben. Kurze Sozialhilfeepisoden waren bei den Ursachen Warten auf vorrangige

Leistungen und Arbeitslosigkeit festzustellen. Entgegen der vorherrschenden Auffassung war

Arbeitslosigkeit eher der wesentliche Grund für Kurzzeitbezug und nicht für Langzeitbezug.

Bei den Wartefällen ist festzustellen, daß diese teilweise administrativ verursacht waren.

Die dynamische Armutsforschung hat durch den Perspektivwechsel von der Querschnitts-

zur Längsschnittsanalyse eine Erweiterung der Armutsforschung herbeigeführt. Neben

strukturellen Ursachen wurden auch individuelle Faktoren berücksichtigt. Dies führte dazu,

daß nicht sozialstrukturelle Typen wie Arme Alte, Alleinerziehende etc. herausgestellt wurden,

sondern in der Zeitdimension Langzeitfälle und Kurzzeitfälle. Durch diese Vorgehensweise ist

ein differenziertes Bild einer heterogenen Armutsbevölkerung entstanden.38

Ein methodischer Nachteil der dynamischen Armutsforschung liegt darin, Armut mit

Sozialhilfebezug gleichzusetzen. Gemessen an der Armutsanalyse anhand des

Ressourcenansatzes oder des Lebenslagenansatzes stellt dies eine unvollständige

Beschreibung dar. Auch wurde die hohe Dunkelziffer derjenigen Hilfeberechtigten, die keinen

Antrag stellten, nicht berücksichtigt. Randgruppen wie Obdachlose und Nichtseßhafte blieben

unberücksichtigt.

2.1 Armut im gesellschaftlichen Kontext

2 Theoretische und empirische Analysen armutsverursachender Faktoren

2.1 Armut im gesellschaftlichen Kontext

Im Vergleich zur Bestimmung absoluter Ursachen kommen bei einem relativen Armutsbegriff

zahlreiche materielle und immaterielle Ursachenbestimmungen hinzu. Eine umfassende

Ursachenanalyse muß sowohl das Wirtschaftssystem als auch politische Prozesse

berücksichtigen, die im Bereich der Wirtschaftspolitik, insbesondere der Arbeitsmarkt- und

Sozialordnung, entstehen.1 Ein solcher Erklärungsansatz umfaßt verschiedene

Einflußfaktoren, wie z.B. die konjunkturelle Lage, das vorhandene System der sozialen

Sicherung, die gesellschaftlichen Normen und Prozesse, die Definition von abweichendem

Verhalten sowie die Umsetzung solcher Normen durch Sozialverwaltung,

Wohlfahrtsverbände und Arbeitgeber. Ferner spielen Faktoren wie berufliche Qualifikation, die

Biographie von Armen sowie die im Sozialisationsprozeß entstandenen Verhaltensmuster

von Armen eine Rolle.2

Da eine allgemeingültige, vollständige und konsistente Bedingungsanalyse, die umfassend

von der partiellen Mikro- bis zur Makroebene der Komplexität armutsverursachender Faktoren

gerecht wird, nicht existiert, sind Ursachenanalysen ganz überweigend zu den pragmatischen

Ansätzen zu zählen, die unterschiedliche Problemfelder analysieren, ohne einen

umfassenden theoretischen Bezug herzustellen der eine Theorie zum Armutsphänomen

anbietet.

Innerhalb dieser Arbeit wird im weiteren die Konstitution der Einkommensarmut fokussiert.

Bei dieser Armutsform existiert eine Vielzahl von Ursachen, die unmittelbar für einen

Armutszustand verantwortlich sind. Im Mittelpunkt stehen hier Mängel in der Funktion des

Arbeitsmarktes sowie des sozialen Sicherungssystems, die vor allem zur Erklärung

kurzfristiger Armutsperioden beitragen. Personen sind von Einkommensarmut betroffen,

wenn bei ihnen folgende drei Bedingungen kumulativ zutreffen3:

I. Sie erzielen kein ausreichendes Markteinkommen (Primäreinkommen) aus eigener

Arbeitsleistung oder aus Vermögensbesitz, oder die institutionell bedingten Abzüge

vom Markteinkommen in Form von Steuern und Sozialversicherungsbeiträgen sind zu

hoch;

II. Sie erhalten keine ausreichenden privaten Transfers von anderen

Familienmitgliedern oder müssen zuviel an andere Familienmitglieder abgeben;

2.1 Armut im gesellschaftlichen Kontext

III. Sie beziehen keine ausreichenden öffentlichen Transfers im Rahmen des Systems

der sozialen Sicherung.

Diese drei Punkte lassen sich in einer weitergehenden Analyse vertiefen. Daß ein

unzureichendes Primäreinkommen nicht unbedingt mit Einkommensarmut gleichzusetzen

ist, liegt an verschiedenen intervenierenden Einflußfaktoren. Einen Einfluß üben hierbei die

unter Punkt zwei aufgeführten privaten Transferbeziehungen aus, bei denen zwei Ebenen zu

unterscheiden sind. Zum einen gibt es die institutionelle Ebene, auf der die Unterhaltsrechte

und -pflichten zwischen Familienmitgliedern festgelegt sind und zum anderen die faktische

Ebene, die die tatsächlich fließenden Unterhaltszahlungen bzw. Transfers charakterisiert.

Insbesondere auf der institutionellen Ebene ist der Einfluß der Rechtspolitik, als

systembedingter Faktor, offensichtlich. Die Armutsbetroffenheit ist hierbei um so größer, je

enger der Kreis der gegenseitig Unterhaltsverpflichteten gezogen und je geringer das

Ausmaß der Unterhaltsverpflichtung festgelegt wird. Auf der zweiten Ebene besteht ein

indirekter Einfluß, in der Form, daß die rechtlichen Grundlagen wesentlichen Einfluß auf die

erfolgreiche Durchsetzung der Unterhaltsverpflichtungen haben. Folglich läßt sich Armut auch

als Korrelat der Rechtspolitik verstehen.4

Bei einer Analyse des dritten Punktes ist festzustellen, daß die Zielsetzung der sozialen

Sicherung außerhalb der Sozialhilfe darin besteht, über Transfers Armut zu vermeiden. Daher

ist auf dieser Analysestufe Armut mit Sozialhilfebedürftigkeit gleichzusetzen.

Armutsverursachende Gründe liegen folglich in unzureichender Definition von Umständen, bei

deren Eintritt Sozialleistungen gewährt werden sowie in der ungenügenden Ausgestaltung

und Bemessung von Sozialleistungen in den einzelnen sozialen Sicherungssystemen.

Folgende Problembereiche sind hierbei zu berücksichtigen5:

l Die sozialen Sicherungssysteme sind einseitig konzentriert auf abhängig Beschäftigte und

sie vernachlässigen Selbständige, Hausfrauen und Ein-Elternteil- Familien.

l Die Abhängigkeit der Höhe der monetären Transfers von der Höhe und der Dauer des

vorangegangenen Erwerbseinkommens impliziert die Möglichkeit, daß ehemalige

Niedriglohnempfänger oder Personen mit geringen Anwartschaftszeiten trotz dieser

Leistungen unter die Sozialhilfeschwelle abrutschen.

l Da monetäre Transfers unabhängig davon, ob der Grund, der zur

Inanspruchnahme geführt hat, noch besteht, zeitlich beschränkt sind, ist es möglich, daß

bei anhaltender Dauer der Situation die betreffenden Leistungsempfänger nach Ablauf

der Leistungsgewährung unter die Armutsgrenze fallen.

l Das soziale Sicherungssystem deckt z.B. Rehabilitationsbedürftigkeit oder Invalidität nicht

2.1 Armut im gesellschaftlichen Kontext

hinreichend ab.

l Die Höhe des Kinderlastenausgleichs ist unzureichend. Damit besteht für Familien mit

geringem Einkommen die Gefahr, mit zunehmender Kinderzahl unter die Armutsgrenze

zu fallen.

Diese Faktoren verdeutlichen, daß verschiedene situative Gruppen durch das Netz der

sozialen Sicherung fallen können und somit sozialhilfebedürftig werden. Aus diesem Grund ist

Armut, wenn sie im Sinn von Sozialhilfebedürftigkeit verstanden wird, auch ein Korrelat des

sozialen Sicherungssystems.6

Zu beachten ist, daß die Struktur einer Armutspopulation nicht mit den Ursachen der Armut

gleichzusetzen ist. Folglich sind Merkmale, die charakteristisch für eine Armutspopulation

sind, nicht generell als Armut hervorrufende Eigenschaften zu interpretieren, sondern

vielmehr als Merkmale, die möglicherweise durch die Armut selbst bedingt werden. So muß

z.B. niedrige Bildung, Alleinerzieherstatus oder abweichendes Verhalten, wie z.B.

Drogenabhängigkeit, nicht zwingend eine Ursache für Armut sein, sondern diese Faktoren

können ebenso Ergebnisse eines Lebens in Armut sein.7

Armut entsteht im System gesellschaftlicher Rahmenbedingungen und als

Begleiterscheinung kurz- und langfristiger gesellschaftlicher Entwicklungen. Hauser et al.

(1981) machten auf den Gesamtkontext in der (west-) deutschen Gesellschaft aufmerksam,

also das überwiegend marktwirtschaftlich orientierte Wirtschaftssystem der Bundesrepublik,

welches mit einer starken sozialpolitischen Komponente ausgestattet ist.8 Sie bemerkten

dabei auch, daß dieser Kontext bei einer umfassenden Ursachenanalyse der Armut

mitzubehandeln ist, beschränkten sich jedoch auf das Aufzeigen der Ergebnisse, sofern sie

für das Fortbestehen des Armutsproblems in der Bundesrepublik bedeutsam sind.9

Schmolling (1994) faßte die auf Armut einwirkenden gesellschaftlichen Faktoren

folgendermaßen zusammen10:

Abbildung 2.1.a: Das gesellschaftliche Umfeld der Armut.

Armut

Arbeitsmarkt Soziale Sicherung

Wirtschaft Politik

bewirkt

vermindert

Wirtschaftspolitik

Sozialpolitik

2.1 Armut im gesellschaftlichen Kontext

Die Bundesrepublik ist als Erwerbsgesellschaft zu kennzeichnen, in der dem Arbeitsmarkt

eine besondere Bedeutung zukommt. Der Stellenwert des Berufslebens führt zu einer hohen

Bedeutung der Berufsausbildung, die wesentlichen Einfluß auf das Verarmungsrisiko hat. Ist

ein Teil der Bevölkerung von Arbeitslosigkeit betroffen, hängt es vom System der sozialen

Sicherung ab, ob es zur Verarmung kommt.11

Das Politiksystem bildet ein gesellschaftliches Teilsystem wie andere auch, wobei das

Interesse an der eigenen Konstanz Vorrang hat. Das Politiksystem hat damit soziologisch

betrachtet a priori nicht ohne weiteres ein Interesse daran, die vielfältigen Belastungen der

Sozialhilfeempfänger abzubauen.12 Armutsvorbeugende und -verhindernde Konzepte können

somit nur bedingt umgesetzt werden, abhängig von ihrem politischem Druckpotential. Die

Wirtschaftslage beeinflußt das Armutsausmaß, indem sie die Mittel zur Finanzierung

notwendiger politischer Maßnamen beeinflußt sowie die quantitative und qualitative Nachfrage

an Arbeitskräften mitbestimmt. Die exportabhängige deutsche Wirtschaft ist gegenüber

exogenen Faktoren, wie z.B. den weltwirtschaftlichen Entwicklungen, besonders sensibel.13

Sidler (1989) fokussierte in seiner Betrachtung das Verteilungssystem, wobei er die

Dominanz der wirtschafts- oder produktionsgebundenen Verteilung betonte. Armut konstituiert

sich danach als abgegrenztes Extrem ungleicher Verteilung materieller Güter. Dieses

Problem ist wiederum nur ein Teilaspekt der Frage nach sozialer Ungleichheit überhaupt.14 In

dieser Makrobetrachtung ist Armut unter sozialanthropologischen und allgemein-

soziologischen Aspekten zu anlysieren. Damit sind Problemfelder angesprochen, die in den

verschiedenen theoretischen Ansätzen i.d.R. nur gestreift werden.15

Auf die Bedeutsamkeit des sozial-räumlichen Kontextes, in dem eigene und fremde Armut

erlebt, bewertet und verarbeitet wird, wiesen Alisch und Dangschat (1993) hin. Die Autoren

nahmen eine zunehmende Konzentration von Armut in Großstädten an, insbesondere eine

räumliche Ballung in bestimmten städtischen Teilgebieten. Dabei bestimmt die regionale

Entwicklung der Arbeitsmärkte, ob die jeweilige Stadtregion zu den „Gewinnern“ oder zu den

„Verlierern“ gehört. Die „Gewinner“ („Verlierer“) zeichnen sich durch niedrige (hohe)

Bildung / Ausbildung

2.1 Armut im gesellschaftlichen Kontext

Arbeitslosenraten, moderne (veraltete) Wirtschaftsstrukturen, hohe (niedrige) Raten der

Wertschöpfung etc. aus. Diese Entwicklung führt zu einer stärkeren Belastung der

Kommunen mit Sozialausgaben, was dazu führt, daß Armut nicht angemessen

wahrgenommen und bekämpft wird, da sie nur als Kostenfaktor gesehen wird.16

Eine differenzierte Erklärung konkreter Armutslagen ermöglicht das Karrieremodell, das von

Kortmann (1986) schematisch skizziert wurde. Das Modell macht deutlich, daß

Unterversorgung ein Ergebnis abgelaufener und ablaufender Interaktionen zwischen „Armen“

und „Normalen“ ist. Den Ausgangspunkt bilden die Handlungen des Armen. Zeigt der Arme

dabei abweichendes Verhalten, so reagieren die „Normalen“ durch Ausschluß aus der

Verteilung.

2.1 Armut im gesellschaftlichen Kontext

Abbildung 2.1.b: Grundmodell der Perpetuierung von Armut - Armut in unterschiedlichen

Lebenssegmenten.

Vgl. Kortmann, K. (1986). Blätter der Wohlfahrtspflege, 11/86, S. 259.

Nach einer bestimmten „marktradikalen“ Auffassung benötigt jede Wirtschaftsgesellschaft zur

Aufrechterhaltung ihrer Funktionsfähigkeit die Existenz armer Menschen.17 Dies folgte

daraus, daß eine Leistungsgesellschaft gekennzeichnet sei durch das Gegenüber der

leistenden Gruppe, die an der Fülle gesellschaftlicher Chancen teilnimmt, und der nicht

leistenden Gruppe, die daran nur begrenzt partizipiert, entsprechend dem Motto: „ohne Moos -

nix los“18. Aus dieser Konfrontation resultiere eine Leistungsmotivation bei jenen Gruppen, die

eine gesellschaftliche Leistung erbringen und ein Leistungsanreiz innerhalb der (noch) nicht

leistenden Gruppen.19 Aus sozialdarwinistischer Sicht wird Armut als verdientes Resultat der

Untüchtigkeit und Leistungsschwäche des armen Menschen gedeutet. Demnach setzen sich

im konkurrierenden Verhalten um Ansehen und Reichtum die Besten durch, während die

Schwächsten auf der Strecke bleiben.20

Eine weitere Deutung zielt auf die Disziplinierungsfunktion von Armen. Diese hätten Einfluß

auf Nichtarme bzw. Leistende, in dem Armut als abschreckend wahrgenommen werde.

Daraus folge die Bereitschaft, den Anforderungen einer Erwerbstätigkeit standzuhalten, da

andernfalls die Gefahr bestehe, zu den Armen zu gehören. Armut als sichtbare Realität

fördert demnach die funktionstüchtige Gesellschaft.21 Durch die Angst vor dem persönlichen

Versagen werde die Produktivität der Volkswirtschaft verbessert und dies sei daher aus Sicht

BildungStatus

der Eltern

Familiäre

Situation

Stellung im

Arbeitsmarkt

Erwerbs-

einkommen

Wohnen

Partizipation

Alters-

einkommen

Gesundheit

Lebens-

erwartung

2.1 Armut im gesellschaftlichen Kontext

der allgemeinen Wohlfahrt in Kauf zu nehmen.22 Eine solche Sichtweise verweist auf

Vertrauen in die Marktwirtschaft als hinreichendes Armutsbekämpfungsinstrument.23

Bei einer „marktradikalen“ Einstellung werden keine Anstrengungen unternommen, um die

sozialpolitische Armut zu überwinden, vielmehr gilt sie als ein funktional nützlicher und

notwendiger Bestandteil unserer Gesellschaft. Simmel sah die Umsetzung dieser Auffassung

darin gegeben, daß „... Armenpflege ... nicht einmal der Tendenz nach die Differenzierung der

Gesellschaft in Arme und Reiche aufheben will“24. Die Reduzierung von Armut auf

individuelles Versagen rechtfertigt Elend als notwendige Kehrseite des Wohlstandes, was zur

Verfestigung der Armut führt. Die Notwendigkeit zur Veränderung von Strukturen, die als

Daueraufgabe demokratischer und dynamischer Gesellschaften anzusehen ist, wird dabei

übersehen und verdrängt.25 Die Weltwirtschaftspolitik, die Einfluß auf das Wohlstandsgefälle

hat, induziert weltweite Armutswanderungen, womit die Armutsproblematik in den reichen

Ländern weiter verschärft wird. Auch für die deutsche Gesellschaft stellt dies gegenwärtig ein

Problem dar.26

Im aktuellen Strukturwandel der Armut kristallisieren sich drei Aspekte heraus. Erstens

existiert eine soziale Spaltung. Trotz der bestehenden Fluktuation ist es durch den

allgemeinen Anstieg von Armut naheliegend, daß die Anzahl von Langzeitfällen steigt.

Zweitens vollzieht sich eine Entgrenzung von Armut. Damit ist die vorübergehende

Betroffenheit von Armut auch bei Personen gemeint, die nicht zu den traditionellen

Randschichten gehören. Drittens ist eine Pluralisierung von Abspaltungs- und Konfliktlinien zu

konstatieren, was sich an sozialstrukturellen Merkmalen feststellen läßt. So ist z.B. die

Gruppe der Arbeitslosen von ökonomischen Ungleichheiten betroffen, und bei

alleinerziehenden Frauen sind Wandelungen familialer Lebensformen und Lebensziele sowie

sozialpolitische Regelungen für Armutsbetroffenheit verantwortlich.27

Der Arbeitsmarkt spielt mit den ihm immanenten Mechanismen der Produktion und

Reproduktion sozialer Ungleichheit eine wichtige Rolle. Zudem ist der Wandel sozio-

struktureller Merkmale zu berücksichtigen. Diese sind im Kontext mit dem sozialen

Sicherungssystem zu sehen, das einen weiteren Sektor von ungleichheits(re)produzierenden

Effekten darstellt. Die empirischen Ergebnisse legen es nahe, daß diese beiden

ungleichheitsrelevanten Bedingungszusammenhänge für die gegenwärtige Armutssituation in

Deutschland in erster Linie verantwortlich sind. Aus diesem Grund werden im Anschluß die

ungleichheitsrelevanten Wirkungen des Arbeitsmarktes und des sozialen Sicherungssystems

herausgearbeitet.

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

2.2 Armut und Arbeitslosigkeit

2.2.1 Einleitendes

In Kapitel 1.5 wurde gezeigt, daß Arbeitslosigkeit die zentrale Ursache für Armut war. Für ein

Verständnis des Phänomens Arbeitslosigkeit ist es notwendig, den Begriff der ‘Arbeit’ zu

erläutern. Etymologisch beschreibt Arbeit Mühsal bzw. Unlust sowie schmerzverursachende

körperliche Anstrengung. Diese abwertende Einschätzung der Arbeit beruht auf der

Zwanghaftigkeit der Arbeit, die durch die biologische Abhängigkeit des Menschen von der

Natur gegeben ist. Historisch hat sich ein Verständnis von Arbeit als eines zentralen

Lebenswertes entwickelt. Der Zwangscharakter der Arbeit wird weniger betont, zugunsten der

Ansicht, Arbeit als Möglichkeit zur Selbstverwirklichung zu verstehen.1

Arbeit ist allgemein als zielgerichtete Tätigkeit zur Befriedigung materieller, seelischer oder

geistiger Bedürfnisse zu verstehen. Im engeren Sinn beschreibt Arbeit jede Erwerbstätigkeit

zur Sicherung des Lebensunterhalts, die in selbständiger oder abhängiger Form ausgeübt

wird. Oftmals wird auch das Ergebnis der Erwerbstätigkeit als Arbeit bezeichnet, wobei hier

das engere Arbeitsverständnis zugrunde gelegt wird.2

Der Bezug von Einkommen durch Arbeit ist in modernen Gesellschaften ein zentraler Faktor

zur Sicherung der Lebensgrundlage. Ist es aus individuellen oder gesellschaftlichen Gründen

nicht möglich, einer Erwerbstätigkeit nachzugehen, so ist die Existenzsicherung gefährdet.

Die Ablösung des Feudalismus durch marktwirtschaftliche Systeme hat traditionelle

Armutsursachen wie Krankheit und Alter um das Problem der Arbeitslosigkeit erweitert. Erst

durch die Entstehung des Kapitalismus ist die heute vorherrschende „abhängige

Beschäftigung“ entstanden, mit der gleichzeitig auch Beschäftigungslosigkeit im Sinne

heutiger Arbeitslosigkeit zum Problem geworden ist. Im Verlauf der industriellen Entwicklung

in Deutschland ergaben sich verschiedene Phasen hoher Massenarbeitslosigkeit, wie sie

auch seit Mitte der 90er Jahre besteht.

Die Wohnbevölkerung eines Landes läßt sich in Erwerbspersonen und Nicht-

Erwerbspersonen unterteilen. Letztere sind hier ansässige Menschen, die nicht erwerbsfähig

sind, weil sie z.B. zu jung, zu alt oder physisch oder psychisch nicht in der Lage sind, einer

Erwerbstätigkeit nachzugehen. Weiterhin fallen hierunter die Personen, die nicht erwerbswillig

sind, obwohl sie erwerbsfähig sind, weil sie andere Einkünfte beziehen wie z.B.

Kapitaleinkünfte. In diese Kategorie fallen auch „potentielle“ Erwerbspersonen, die nur

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

zeitweise nicht erwerbstätig sind, z.B. wegen Umschulung oder Kindererziehung. Diese

Gruppe der Nichterwerbspersonen wird als „stille Reserve“ bezeichnet. Die Erwerbspersonen

bilden den Teil, der fähig und willig ist, einem Erwerb nachzugehen, wobei nicht tatsächlich

alle erwerbstätig sind. Die nichterwerbstätigen Personen in der Erwerbsbevölkerung bilden

die registrierten Arbeitslosen, die Erwerbstätigen sind entweder selbständig oder abhängig

arbeitend.

Laut §101 des Arbeitsförderungsgesetz (AFG) ist jede Person ohne dauerhaftes

Arbeitsverhältnis arbeitslos, die beim Arbeitsamt registriert ist. Gesamtwirtschaftliche

Arbeitslosigkeit liegt vor, wenn die Anzahl der Arbeitslosen die Anzahl der offenen Stellen

übersteigt, bzw. das Arbeitskräftepotential unterausgelastet ist.3 In der Wirtschaftstheorie

dominieren zwei Definitionen. Nach der produktionstheoretischen Definition wird

Arbeitslosigkeit als Unterauslastung des Produktionsfaktors Arbeit verstanden. Die

markttheoretische Definition führt Arbeitslosigkeit auf einen Überschuß des auf dem

Arbeitsmarkt auftretenden Arbeitsangebotes gegenüber der Arbeitsnachfrage zurück. In der

gesellschaftlichen Vorstellung spiegelt Lohnarbeit den typischen Arbeitsbegriff wider. Aus

diesem Grund hat das „normale“ Verständnis von Arbeitslosigkeit Lohnarbeit im Blick.4

Es gibt verschiedene Definitionen der Arbeitslosenquote. Kennzeichnend ist, daß die relative

Unterauslastung des Kräfteangebots angezeigt wird. Die Arbeitslosen werden zu den

Erwerbspersonen (EP= Erwerbstätige plus Arbeitslose) in Beziehung gesetzt, wobei der

Kreis der Erwerbstätigen unterschiedlich abgegrenzt wird. I.d.R. beschränkt man sich auf die

abhängigen zivilen Erwerbstätigen, d.h. auf sozialversicherungspflichtig Beschäftigte

(einschließlich Auszubildende), geringfügig Beschäftigte und Beamte (ohne Soldaten). Die

Berechnung der Arbeitslosenquote (auf der Basis der abh. ziv. EP) ergibt sich wie folgt:

registrierteArbeitslose

abh ziv ET Arbeitslose. . +ù 100. Diese Art der Quotenberechnung hat in Deutschland die längste

Tradition. Aus datentechnischen Gründen beziehen sich alle Arbeitslosenquoten von

Regionen und Teilpopulationen bisher stets nur auf die abhängigen zivilen Erwerbspersonen.

Eine alternative Berechnung berücksichtigt alle zivilen Erwerbstätigen (alle ziv. ET), d.h. man

ergänzt die abhängigen zivilen Erwerbstätigen um die nicht-abhängigen, also die

Selbständigen und die mithelfenden Familienangehörigen. Die Berechnung der

Arbeitslosenquote (auf der Basis aller ziv. EP) ergibt sich folgendermaßen:

Arbeitslose

alle ziv ET Arbeitslose− +.ù100. Diese Art der Berechnung gilt vielen als analytisch vorzugswürdig. Im

Ausland ist sie gebräuchlicher und deshalb für internationale Vergleiche notwendig.

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

Bei der Untersuchung von Arbeitslosigkeit und Armut ist festzustellen, daß sich erstere i.d.R.

nur auf einzelne Personen bezieht, während Armut normalerweise die ganze Familie betrifft.

Durch die Arbeitslosigkeit der Haupterwerbsperson einer Familie können mehrere

Familienmitglieder von Armut betroffen sein. Armutslagen, die durch unzureichendes

Markteinkommen aus Arbeitsleistung oder Vermögensbesitz entstehen, sind im Kontext eines

marktwirtschaftlich orientierten Staates zu sehen.

Um einen Anhaltspunkt für wirtschafts- und sozialpolitische Maßnahmen zu gewinnen, ist es

sinnvoll festzustellen, daß der Mangel an Arbeitsplätzen sowie niedrige Lohnsätze

systembedingte Determinanten darstellen. Andere Determinanten sind eher auf individuelle

Umstände zurückzuführen, wobei es möglich ist, daß beide Ursachenkomplexe zusammen

wirken. Somit ist individuelle Armut in bezug auf das Primäreinkommen als system- und

individuell bedingtes Korrelat einer Marktwirtschaft anzusehen. Die Ausprägung ist dabei u.a.

abhängig von5:

l der Arbeitsmarktlage allgemein und branchenspezifisch;

l den Wirtschaftskonjunkturen;

l dem als notwendig angesehenen Ausmaß der Lohnsatzdifferenzierung, das zur

Aufrechterhaltung von Arbeits- und Aufstiegsanreizen bestehen soll;

l den Regelungen der zulässigen Einkommenserzielung (z.B. Verbot von Überstunden);

l dem Angebot an Teilzeitbeschäftigung und ähnlichen Arbeitsformen abseits des

„Normalarbeitsverhältnisses“;

l den Möglichkeiten im Bereich der Selbständigen Erwerbstätigkeit.

Diese Faktoren bestimmen nicht allein über Armut, da diese auch durch private oder

staatliche Transfers kompensiert werden kann.6 Besteht für einen Arbeitslosen ein Anspruch

auf Arbeitslosengeld oder -hilfe, so ist Armut im Sinne eines Bezugs von Sozialhilfe

möglicherweise zu vermeiden. Entscheidend ist die Höhe dieser Leistungen.

2.2.2 Zur Empirie der Arbeitslosigkeit

2.2.2.1 Ausmaß der Arbeitslosigkeit

Die offiziell konstatierte Arbeitslosenquote betrug 1950 in der Bundesrepublik Deutschland 7,3

%. Im weiteren Verlauf nahm sie kontinuierlich ab und betrug 1960 etwa 1 %. Mit wenigen

Ausnahmen war dieses Niveau bis 1973 konstant. Durch zwei Rezessionen kam es im

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

folgenden zu einem stetigen Anstieg der Arbeitslosenquote, die 1983-1984 auf über 8 %

anstieg. Durch zyklische Erholungsphasen kam es bis 1991 zu einem Rückgang der

Arbeitslosigkeit. Aufgrund der Rezession 1992-1993 stieg die Arbeitslosigkeit erneut an und

erreichte für die BRD einen historischen Höchststand. Der Anstieg der Arbeitslosigkeit wurde

als kurzfristiges, konjunkturbedingtes Problem angesehen, das keynesianisch zu lösen sei.

Phasen konjunktureller Erholung führten zeitweise zu einem Rückgang der Arbeitslosenquote

um ungefähr 1 bis 2,5 Prozentpunkte, was für einen Ausgleich der langfristigen Entwicklung

unzureichend war.7 Der Sachverständigenrat hat in seinem Jahresgutachten 1994-1995

versucht, die Größenordnung der konjunkturellen Arbeitslosigkeit im Jahr 1994 abzuschätzen.

Bei der Ermittlung bot es sich an, die aktuelle Situation mit einer spannungsfreien

wirtschaftlichen Situation, wie sie im Jahr 1989 mit einer Arbeitslosenquote von 7,6 %

bestanden hatte, zu vergleichen. Im Jahr 1994 betrug die Arbeitslosenquote durchschnittlich

9%, was einen Anstieg von etwa 450.000 Arbeitslosen bedeutet, der auf konjunkturelle

Abläufe zurückzuführen war. Bezogen auf die Ausgangsperiode 1989/90 ergab sich für 1994

eine konjunkturell bedingte Arbeitslosigkeit in Höhe von 500.000 bis 600.000 Personen. Selbst

bei optimistischen Konjunkturprognosen war also weiterhin mit einem hohen Niveau der

Arbeitslosigkeit zu rechnen, was sich in der Folgezeit auch bestätigte.

Eine differenzierte Betrachtung der Arbeitsmarktentwicklung zeigt widersprüchliche Befunde.

Folgende Tabelle spiegelt die Entwicklung im Zeitraum 1983-1993 wider.

Tabelle 2.2.2.1: Indikatoren der Beschäftigung und der Arbeitslosigkeit, alte Bundesländer

1983-1993, (Personen in Mio.).

Jahr 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993

Erwerbstätige 26,2 26,2 26,4 26,8 27,0 27,2 27,6 28,4 29,2 29,4 29,0

darunter:

Sozial-

versich.pflichti

20,1 20,1 20,4 20,7 21,0 21,2 21,6 22,4 23,2 23,5 23,1

davon: teilzeitig 1,78 1,83 1,87 1,95 2,03 2,11 2,21 2,38 2,54 2,67 2,76

Erwerbsquote

Männer (in %)

82,0 81,4 81,9 82,0 82,3 82,5 82,2 82,7 82,2 82,2

Frauen (in %) 50,7 51,7 52,7 53,4 54,0 55,0 55,5 58,5 58,4 59,5

Arbeitslose 2,25 2,26 2,3 2,22 2,22 2,24 2,03 1,88 1,68 1,8 2,27

Arbeitslosenqu

ote Männer (in

8,4 8,5 8,6 8,0 8,0 7,8 6,9 6,3 5,8 6,2 8,0

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

Frauen (in %) 10,1 10,2 10,4 10,5 10,2 10,0 9,4 8,4 7,0 7,2 8,4

Dauer der

Arbeitslosigkeit

Monate

Männer

6,1 6,6 6,5 6,4 6,3 6,3 6,3 6,3 6,4 6,3 6,1

Frauen 6,8 7,4 7,4 7,1 7,4 7,5 7,4 7,2 7,1 7,1 7,1

Wiederbeschäf

-tigungsquote

Männer (in %)

74 70,7 78,2 78,0 72,4 72,3 62,0 57,2 51,0 42,5 44,4

Frauen (in %) 60,5 58,9 64,3 63,7 61,0 60,3 54,8 49,6 46,1 35,9 37,5

Anteil

Leistungs-

bezieher (in %)

67,9 65,8 64,5 63,2 62,5 63,9 65,9 66,3 66,4 69,1 74,8

AL-Zugang 3,7 3,67 3,75 3,63 3,72 3,66 3,8 3,7 3,66 3,96 4,54

davon zuvor

erwerbstätig

(%)

78,6 76,1 74,8 74,7 74,2 73,9 69,7 61,1 57,2 57,3 56,5

AL-Abgang 3,57 3,69 3,72 3,76 3,63 3,78 3,94 3,97 3,71 3,66 4,06

Anteil Sozial-

hilfeempfänger

an Erwerbsl.

(%)

9,3 10,5 12,7 12,2 13,1 13,0 13,1 10,5

Quelle: Amtliche Nachrichten der Bundesanstalt für Arbeit, Arbeitsmarkt 1993, 1994

Die Anzahl der Erwerbstätigen stieg also in den alten Bundesländern bis 1992 stetig an. Der

deutliche Zuwachs im Jahr 1990 ist auf die zusätzliche Erfassung von geringfügigen,

sozialversicherungsfreien Beschäftigungsverhältnissen zurückzuführen, wobei hier die

kontinuierliche Erhöhung von Teilzeitarbeitsplätzen eine wesentliche Rolle gespielt hat. Aus

der Tabelle geht eine ansteigende Frauenerwerbstätigkeit hervor. Der Anteil der

erwerbstätigen Frauen stieg von 50,7 % (1983) auf 59,5 % (1992). Die erhöhte

Frauenerwerbsbeteiligung beruht im wesentlichen auf Teilzeitarbeitsplätzen. Trotz des

Anstiegs der Arbeitsplätze kam es bis 1988 zu keinem wesentlichen Rückgang der

Arbeitslosenquote. Im Zeitraum 1988-1991 war ein deutlicher Abbau der Arbeitslosigkeit zu

verzeichnen, danach war wieder ein Anstieg zu konstatieren.

Der Zuwachs an Arbeitsverhältnissen in diesen Jahren hat anfangs nur positiven Einfluß auf

die männlichen Arbeitslosen gehabt, wohingegen arbeitslose Frauen erst seit 1988

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

nennenswert von dem Anstieg der Arbeitsplätze profitieren. Die durchschnittliche Dauer der

Arbeitslosigkeit war im Gesamtzeitraum bei beiden Geschlechtern relativ konstant. In diesem

Zusammenhang ist es wichtig, die Entwicklung der Wiederbeschäftigungsquote zu beachten.

Bei männlichen Arbeitslosen war sie im Zeitraum 1983-1993 von 74 % auf 44,4 % und bei

Frauen von 60,5 % auf 37,5 %, zurückgegangen.8 Vergleicht man hiermit das Verhältnis der

Bestands-, Zugangs- und Abgangszahlen, so fällt auf, daß die Zugangszahlen fast doppelt so

hoch waren wie die Bestandszahlen, was auf eine erhebliche Fluktuation unter den

Betroffenen schließen läßt. Die Konstanz der durchschnittlichen Arbeitslosigkeitsdauer ist mit

einer zunehmenden Ungleichheit im Arbeitsmarkt zu erklären. Das bedeutet einen

zunehmenden Anteil an Langzeitarbeitslosen und einen zunehmenden Teil temporär

Betroffener. Es wird hier eine Parallele zu den Ergebnissen der dynamischen

Armutsforschung deutlich.

Die Dynamik der Arbeitslosigkeit läßt sich durch den Vergleich der Bewegungsvorgänge mit

den entsprechenden Bestandsgrößen ermitteln. Im Jahr 1994 bezogen durchschnittlich 2,6

Millionen Personen Arbeitslosengeld, wobei etwa ein Drittel den Langzeitarbeitslosen

zuzuordnen war, d.h. diese Personen hatten mindestens seit einem Jahr Arbeitslosenhilfe

bezogen. Im gleichen Zeitraum wies die Statistik ungefähr jeweils 4,5 Millionen Zu- und

Abgänge in die bzw. aus der Arbeitslosigkeit aus. Wird das arithmetische Mittel der über ein

Jahr kumulierten Zu- und Abgänge in Relation zum Jahresdurchschnittsbestand an

Arbeitslosen gesetzt, so erhält man einen „Fluktuationskoeffizient“ der 1994 1,7 betrug.

Werden die Langzeitarbeitslosen von dem arithmetischen Mittel abgezogen, erhöht sich der

Fluktuationskoeffizient auf etwa 2,3.9

Im internationalen Vergleich ist festzustellen, daß der westdeutsche Fluktuationskoeffizient im

Jahr 1988 knapp über dem Durchschnitt der Europäischen Gemeinschaft lag. In den USA

betrug dieser Wert in diesem Zeitraum das siebenfache. Die unterschiedliche Dynamik wird

oftmals für die ungleiche Entwicklung der Arbeitslosenquote verantwortlich gemacht. Es

besteht die Annahme, daß mit steigender Fluktuation sich die Wahrscheinlichkeit für

Arbeitslose, einen Arbeitsplatz zu erhalten, erhöht. Danach müßte Langzeitarbeitslosigkeit

entsprechend weniger anzutreffen sein. Ein Vergleich mit den USA ergibt, daß der Anteil der

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

100

Langzeitarbeitslosen rund ein Drittel des entsprechenden Wertes für Westdeutschland

betrug. Diese Differenz ist neben unterschiedlichen institutionellen Regelungen auch auf eine

andere Anpassungsform von Arbeitsvolumen und -nachfrage zurückzuführen. Während sich

in den USA die Anpassung hauptsächlich durch Einstellung und Entlassung vollzieht, erfolgt

diese in Deutschland durch Überstunden und Kurzarbeit. Es wirkt weniger die

Geschwindigkeit, sondern eher die unterschiedliche Form der Anpassung. Dies hat zur Folge,

daß ein Konjunkturaufschwung in den USA zu einem Abbau der Arbeitslosigkeit führt,

wohingegen in Deutschland Kurzarbeit in Vollzeitarbeit umgeformt wird. Der Vorteil der

deutschen Verlaufsform liegt darin, daß das Humankapital erhalten bleibt und die

Beschäftigten nicht arbeitslos werden. Für Arbeitslose bedeutet dies in einem

Konjunkturaufschwung jedoch eine geringere Chance auf einen Arbeitsplatz, d.h. sie bleiben

vom Arbeitsmarkt ausgeschlossen.10

2.2.2.2 Struktur der Arbeitslosigkeit

Die Analyse der Arbeitslosigkeit läßt sich mit Hilfe der Komponenten Betroffenheitsquote

sowie mittlere abgeschlossene Dauer einer Arbeitslosigkeitsspanne differenziert vornehmen.

Die Betroffenheitsquote beschreibt das durchschnittliche Risiko, arbeitslos zu werden.

Ermittelt wird sie, indem die Anzahl der Arbeitslosenzugänge in einem Jahr in Relation zum

Bestand an Erwerbspersonen zu Beginn des Zeitraums gesetzt wird. Die abgeschlossene

Dauer einer Arbeitslosigkeitsspanne ist als das Verbleibrisiko in Arbeitslosigkeit zu

interpretieren. Wenn sich Zu- und Abgänge aus Arbeitslosigkeit über den Zeitraum

ausgleichen und kein Einfluß der bisherigen Verweildauer in Arbeitslosigkeit besteht, gibt der

Quotient aus dem durchschnittlichen Arbeitslosenbestand und der Summe der Zugänge die

abgeschlossene Arbeitslosigkeitsdauer wider.11

Hinsichtlich der Struktur der Arbeitslosigkeit ist festzustellen, daß demographische und sozio-

ökonomische Disparitäten bestehen. Der Unterschied zwischen Frauen und Männern hat

sich im Zeitverlauf nivelliert, was auf den Beschäftigungsrückgang im sekundären Sektor

zurückzuführen ist, von dem überwiegend Männer betroffen waren. Jugendliche lagen knapp

über der durchschnittlichen Arbeitslosenquote. Personengruppen im Alter von 55 bis 59

Jahren und 60 bis 64 Jahren wie auch Schwerbehinderte zeigten einen vergleichbaren Verlauf

über dem Durchschnitt. Personen ohne Ausbildung sind seit 1982 von der höchsten

Arbeitslosigkeit betroffen. Ausländer wiesen über den gesamten Zeitraum eine hohe

Arbeitslosigkeit aus, wobei der Verlauf darauf schließen läßt, daß Ausländer überwiegend in

konjunkturabhängigen Branchen beschäftigt waren.12

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

101

Zwischen Frauen und Männern bestanden nur geringfügige Unterschiede in der

Betroffenheitsquote. Eine deutlich überdurchschnittliche Betroffenheitsquote wiesen

Jugendliche, Personen ohne Berufsausbildung und Ausländer auf. Bei Jugendlichen kann

dies auf Mängel an Berufserfahrung bzw. betriebsspezifischer Qualifikation zurückgeführt

werden. Weiterhin besteht bei Jugendlichen, wie auch bei Personen ohne Berufsausbildung,

ein geringerer Kündigungsschutz, damit leichte Austauschbarkeit. Die unterdurchschnittliche

Betroffenheit der Älteren und der Schwerbehinderten ist teilweise auf den umfassenden

Kündigungsschutz dieser Personengruppen zurückzuführen. Bei älteren Personen kommt

oftmals eine hohe betriebsspezifische Qualifikation dazu.13

Ältere und Schwerbehinderte weisen eine weit überdurchschnittliche Dauer der

Arbeitslosigkeit auf. Diese Gruppen wurden durch die Kündigungsschutz-bestimmungen am

besten geschützt. Arbeitslosigkeitsdauer steht hier im reziproken Verhältnis zur

Betroffenheitsquote. Die geringste Dauer wiesen Jugendliche auf. Dies ist in Anbetracht der

geburtenstarken Jahrgänge gegen Ende der achtziger Jahre bemerkenswert. Die kurze

Dauer hängt teilweise mit dem schwachen Kündigungsschutz sowie den geringeren

berufsspezifischen Qualifikationen zusammen. Diese Faktoren führten einerseits zwar zu

einer hohen Betroffenheitsquote, andererseits aber zu einer geringen Arbeitslosigkeitsdauer.

Personen ohne Berufsausbildung wiesen eine durchschnittliche Arbeitslosigkeitsdauer auf,

wobei auch hier eine hohe Betroffenheitsquote festzustellen ist. Aufgrund geringer

betriebsspezifischer Qualifikation können diese Personen leichter entlassen werden, auf der

anderen Seite -bei Bedarf- auch eher eingestellt werden. Dies erklärt auch die hohe

durchschnittliche Arbeitslosigkeitsdauer der ausländischen Arbeitnehmer, die oftmals über

keine Ausbildung verfügen.14

Bei der Betrachtung der Entstehung und Dauerhaftigkeit von Langzeitarbeitslosigkeit

kristallisieren sich zwei Faktoren heraus, die Konzentration von „nachteiligen Merkmalen“ bei

den Betroffenen sowie die selbstverstärkende Tendenz der Entmutigung und Dequalifikation.

Der Anteil der Langzeitarbeitslosen lag im Jahr 1980 bei 12,9 % und war seitdem mit kurzen

Unterbrechungen bis 1994 auf 32,5 % angestiegen. Eine genauere Differenzierung

hinsichtlich sozio-struktureller Merkmale zeigt, daß bei einem Alter über 54 Jahren,

gesundheitlichen Einschränkungen und fehlender Berufsausbildung die Eingliederung von

Arbeitslosen in das Erwerbsleben deutlich schwieriger wurde. Oftmals ist bei Arbeitslosen

eine Kombination dieser Merkmale vorzufinden, da beispielsweise in hohem Alter

gesundheitliche Probleme vermehrt auftreten. Dies führt zu einer überdurchschnittlichen

Dauer der Arbeitslosigkeit. Folgende Tabelle verdeutlicht diesen Zusammenhang.15

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

102

Tabelle 2.2.2.2.a: Gruppenanteile (in %) unter den Arbeitslosen 1986-1992.

Jahr Gruppe I Gruppe II Gruppe III

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

Bestand Abgang

37,5 51,9

37,1 50,7

37,5 48,1

37,7 46,2

36,8 49,4

34,5 45,7

33,6 41,9

Bestand Abgang

35,2 34,3

34,7 34,7

31,7 36,1

28,8 37,9

27,3 32,2

26,8 32,3

27,4 35,1

Bestand Abgang

27,3 13,7

28,2 14,6

30,9 15,8

33,5 15,9

35,9 18,3

38,7 22,0

39,0 22,9

Veränderung

Absolut in %-Punkte - 3,9 - 10,0 - 7,8 + 0,8 + 11,7 + 9,2

Gruppe I: mit abgeschlossener Berufsausbildung, unter 55 Jahre, gesund

Gruppe II: ohne abgeschlossene Berufsausbildung unter 55 Jahre, gesund

Gruppe III: mit oder ohne Berufsausbildung, über 54 Jahre, gesundheitliche

Einschränkungen

Quelle: IAB Nr. 6/03.061993, eigene Berechnungen

Mit zunehmender durchschnittlicher Dauer der Arbeitslosigkeit erhöhte sich der Anteil im

Bestand, was sich bei der Gruppe III durch die Bestandsveränderung von +11,7 bzw. +9,2

Prozentpunkte bei den Abgängen ausdrückt. Ein Vergleich dieser beiden Gruppenanteile

ermöglicht die Ermittlung des Arbeitslosigkeitsvolumens. Dieses errechnet sich durch

Multiplikation des Durchschnittsbestands mit der Zeit, z.B. gemessen in Personenjahren.

Personen aus Gruppe I stellten 1992 mit 41,9 % den größten Anteil der Abgänger dar.

Innerhalb dieser Gruppe dauerte eine durchschnittliche Arbeitslosigkeitsperiode 21,6 Wochen,

wobei für jeden 10. Arbeitslosen die Stellensuche länger als ein Jahr dauerte. Der

Bestandsanteil dieser Gruppe betrug 1992 durchschnittlich 33,6 %.

In Gruppe II betrugen 1992 die Abgänge 35,1 % und der Bestand 27,4 %. Die

durchschnittliche Dauer betrug 23,1 Wochen, womit sie unter dem Durchschnitt von 28,4 lag.

Dies läßt den Schluß zu, daß eine fehlende Ausbildung nicht zu wesentlich größeren

Eingliederungsschwierigkeiten führte. Zu beachten ist jedoch eine andere Verteilung. In dieser

Gruppe betrug der Anteil der Personen, die länger als ein Jahr arbeitslos waren, 15 %. Ein

deutlicher Unterschied bestand zur Gruppe III, die neben einer fehlenden Ausbildung noch

durch gesundheitliche Einschränkungen oder fortgeschrittenes Alter gekennzeichnet war.

Diese Gruppe machte in diesem Zeitraum 39 % des Bestandes und 23 % der Abgänge aus.

Die durchschnittliche Dauer der Arbeitslosigkeit betrug 48,9 Wochen, wobei 25 % der

Arbeitslosigkeitsperioden länger als 1 Jahr dauerten. Eine weitere Differenzierung innerhalb

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

103

dieser Gruppe ergibt, daß das Alter den größten Einfluß auf die Dauer der Arbeitslosigkeit

hatte. Lagen gesundheitliche Vermittlungseinschränkungen bei Arbeitslosen unter 55 Jahren

mit Ausbildung vor, so stieg die durchschnittliche Arbeitslosigkeitsdauer von 28,4 auf 34,4

Wochen, bei Personen ohne Ausbildung auf 41,2 Wochen. Bei Arbeitslosen über 54 Jahre

stieg das Verbleibrisiko auf 65 Wochen, auch wenn keine gesundheitlichen

Beeinträchtigungen vorlagen.

Angesichts dieser Entwicklung entstand die Überzeugung, daß das Phänomen

Arbeitslosigkeit längerfristiger, struktureller Natur sei. Aufgrund der weiteren Zunahme dieses

Anteils, trotz wirtschaftlichen Aufschwungs, muß konstatiert werden, daß sich ein „Sockel“

von Arbeitslosen gebildet hat, denen der Wiedereintritt ins Beschäftigungssystem nicht

gelingt.16 Daß das Risiko arbeitslos zu werden, mit abnehmender Qualifikation der

Berufsausbildung steigt, unterstützt diese These. Bogai (1995) konstatierte, daß die Zahl der

Arbeitsplätze für geringqualifizierte Tätigkeiten in den alten Bundesländern zwischen 1976 bis

1991 um über 3 auf 5,5 Millionen gesunken ist. Es sei anzunehmen, daß sich diese Anzahl

bis zum Jahre 2010 noch einmal halbieren wird.17

Langzeitarbeitslosigkeit kann ein sich selbst verstärkender Prozeß sein. Aufgrund

unzureichender anderer Möglichkeiten beurteilen Unternehmen die Produktivität eines

Bewerbers häufig anhand leicht feststellbarer Kriterien wie der Dauer der bisherigen

Arbeitslosigkeit. Dabei besteht die Annahme, daß das Humankapital des Arbeitslosen mit

zunehmender Dauer an Wert verliere, und der Bezug zur Arbeitswelt verloren gehe. Diese

Annahme wird als Humankapital-Hypothese bezeichnet. Daß Unternehmen mit zunehmender

Arbeitslosigkeitsdauer die Produktivität eines Arbeitslosen geringer einschätzen, kann auch

als Stigmatisierungseffekt bezeichnet werden.18

Bei formal gleicher Qualifikation wird i.d.R. der kurzfristig Arbeitslose dem

Langzeitarbeitslosen vorgezogen. Hierdurch entsteht Langzeitarbeitslosigkeit aufgrund eines

Sortierprozesses. Wegen der geringen Einstellungschancen von Langzeitarbeitslosen stellen

sich Entmutigungseffekte ein, was zu einer nachlassenden Suchintensität führen kann.

Arbeitslosigkeit besitzt daher eine inhärente Tendenz zur Verfestigung.19

Ob eher die Humankapital-Hypothese und die Annahme eines Stigmatisierungseffekts

zutreffen, oder ob es sich um einen Sortierprozeß handelt, ist für arbeitsmarktpolitische

Maßnahmen von entscheidender Bedeutung. Im ersten Fall wäre es angebracht, vor allem

Fortbildung, Umschulung und Lohnsubventionen für Langzeitarbeitslose einzusetzen. Liegt

ein Sortierprozeß vor, so wären für bestimmte Problemgruppen, deren

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

104

Wiederbeschäftigungschancen von Beginn an als gering einzuschätzen sind, Interventionen

sofort vorzunehmen. Steiner (1994) hat die Relevanz der beiden Hypothesen für die alten

Bundesländer untersucht. Im Ergebnis stellte sich heraus, daß mit zunehmender

Verweildauer die Abgangsrate sank. Hiervon war nur ein geringer Anteil von Arbeitslosen

betroffen, wobei der Anteil dieser Gruppe fortlaufend zunahm. Folgende Tabelle verdeutlicht,

welche Faktoren die individuelle Verbleibswahrscheinlichkeit in Arbeitslosigkeit

beeinflussten20:

Tabelle 2.2.2.2.b: Effekte ausgewählter Einflußfaktoren auf die Verbleibswahrscheinlichkeit in

Arbeitslosigkeit nach 6 und nach 12 Monaten (in %).

Monate Männer

6 12 Frauen

6 12

Referenzgruppe

Ausländer/in

Kinder unter 6 Jahren

Gesundheitliche Einschränkungen

Alter bis 26 Jahre

Alter bis 55 Jahre

Keine Berufsausbildung

Höhere Berufsausbildung

Betriebszugehörigkeitsdauer (25 Jahre)

Berufseinsteiger

Primärer Sektor

Bausektor

Tertiärer Sektor

Nord

Süd

Rückgang der regionalen ALQ um 10 %

Eine frühere AL-Episode (6 Monate)

Mehr als eine frühere AL-Episode

(Dauer der letzten = 6 Monate)

Kein Bezug von Arbeitslosengeld

(Lohnersatzquote = 0 %)

Reduktion der Lohnersatzquote um 10 %

44,6

52,5

57,3

32,3

82,9

48,9

30,6

50,4

66,0

22,6

31,3

50,7

58,0

33,9

31,1

44,4

51,0

32,5

44,2

23,2

31,5

36,9

13,1

71,1

27,5

12,0

29,1

47,7

7,5

12,4

29,5

37,8

14,2

12,3

23,0

29,7

13,3

22,9

68,0

76,2

80,0

74,7

54,4

70,4

72,4

90,0

69,8

59,3

62,1

56,3

37,6

74,4

80,5

55,9

67,7

34,9

48,8

55,0

40,3

19,4

37,6

45,3

74,6

35,0

24,6

26,7

23,6

10,6

46,4

59,6

22,0

34,6

Quelle: Steiner, V. & Kaltenborn, B. (1995) Arbeitsmarktdynamik, Langzeitarbeitslosigkeit und der Beitrag der

Arbeitsmarktpolitik. a.a.O., S. 49.

Die Tabelle beschreibt den Einfluß einzelner Effekte auf die 6- und 12-Monats-Verbleibswerte.

Diese ergaben sich durch Vergleich mit einer Referenzgruppe21, die dieses Merkmal nicht

aufwies, bezüglich der anderen Effekten jedoch parallel lag. Somit ist es möglich, den Einfluß

eines Faktors näherungsweise zu bestimmen. Wie aus der Tabelle zu ersehen, bestehen

erhebliche geschlechtsspezifische Differenzen. Bei den Frauen bestand eine

überdurchschnittlich hohe Verbleibswahrscheinlichkeit, wenn Kinder unter sechs Jahren

vorhanden waren. Im Gegensatz zum Faktor einer höheren Berufsausbildung war der

Einflußfaktor Alter (über 55 Jahre) für eine extrem hohe Verbleibwahrscheinlichkeit in

Arbeitslosigkeit verantwortlich. Deutliche geschlechtsspezifische Unterschiede bestanden

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

105

außerdem bei der Betriebszugehörigkeitsdauer, dem Sektor der früheren Beschäftigung, der

Regionalität sowie bei früheren Arbeitslosigkeitsepisoden.22

2.2.3 Arbeitsförderungsgesetz

Das Arbeitsförderungsgesetz (AFG), das am 01.07.1969 in Kraft getreten ist, wurde

wesentlich durch keynesianische Vorstellungen geprägt. Ziel des AFG ist es „die

Herausbildung einer am Wachstumsziel orientierten Beschäftigungsstruktur zu fördern und

andererseits den mit dem Wachstum verbundenen Strukturwandel, dessen

Anpassungslasten zu großen Teilen die Arbeitnehmer treffen, sozial abzufedern“23. Demnach

ist das AFG einer vorausschauenden präventiven Arbeitsmarktpolitik zuzuordnen, die

Arbeitslosigkeit, unterwertige Beschäftigung und Arbeitskräftemangel vermeiden soll.

Die Arbeitslosenversicherung läßt sich durch drei zentrale Merkmale charakterisieren24:

l Die sozialstaatliche Absicherung hängt von einer Vorbeschäftigung ab. Arbeitslosigkeit mit

Armut und/oder sozialem Abstieg ist unter diesem Aspekt am ehesten bei den

Gruppen zu erwarten, die keine Vorbeschäftigung aufweisen, v.a. bei Jugendlichen und

Hausfrauen.

l Die Absicherung hängt von dem früheren Arbeitsentgelt ab. Besonders gefährdet sind

deshalb die niedrigen Lohngruppen und z.T. auch diejenigen, die nur durch

Sonderzulagen oder Überstunden, die bei der Berechnung der Arbeitslosenunterstützung

(ALU) nicht angerechnet werden, auf ein vergleichsweise hohes Arbeitsentgelt kamen.

l Das höhere Arbeitslosengeld (ALG) ist terminiert, die kurzfristige Absicherung ist besser

als die langfristige.

In dieser Arbeit ist es nicht möglich, die zahlreichen Veränderungen des AFG-Systems

zuungunsten der Sozialhilfe vollständig aufzuführen. Die folgende Tabelle spiegelt die

Kürzungen und Streichungen von Leistungen sowie Erhöhungen von

Anspruchsvoraussetzungen wider.

Tabelle 2.2.3.a: Veränderungen des Arbeitsförderungsgesetzes 1975-1994.

Jahr Gesetzliche Grundlage Inhalt

1975 Haushaltsstrukturgesetz Streichung der Arbeitslosenhilfe für Schul- und

Hochschulabsolventen

1975 4. AFG Novelle Umwandlung der Sperrzeiten in

Anspruchsverkürzungen der Bezugszeiten für

Arbeitslosengeld und -hilfe

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

106

1979 5. AFG Novelle Verschärfung der Verfügbarkeitsregelung

dahingehend, daß nur Leistungen erhält, wer für das

Arbeitsamt täglich persönlich erreichbar ist

1983 AFG Konsolidierungsgesetz Erhöhung der notwendigen Anwartschaftszeiten für

Arbeitslosengeld von 6 auf 12 Monate, für

Arbeitslosenhilfe von 70 auf 150 Tage

1984 Haushaltsbegleitgesetz Kürzung von Arbeitslosengeld und -hilfe für Betroffene

ohne Kinder von 68 % auf 63 % bzw. von 58 % auf 56

% des früheren Nettoeinkommens

1985 7. AFG Novelle Einführung der Regelprüfung zur Herabsetzung der

Arbeitslosenhilfe für Dauerarbeitslose

1989 9. AFG Novelle Absenkung der Fördersätze für

Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen

1993 Spar-, Konsolidierungs- und

Wachstumsgesetz

Kürzungen von Arbeitslosengeld und -hilfe um 3 %

1994 Beschäftigungsförderungsge

setz

Begrenzung des Bezugs von originärer

Arbeitslosenhilfe auf ein Jahr

Absenkung des förderungsfähigen Arbeitsentgeltes bei

ABM auf 90 % des Tariflohns

Quelle: Trube, A. (1997). S. 69.

Es wird deutlich, daß das AFG in der ursprünglichen Form durch zahlreiche Novellen und

Änderungen zumeist absenkend modifiziert wurde. Der Beitragssatz stieg von 1,3 % (1969)

auf 6,5 % (seit 1992) des Bruttoarbeitsentgelds. Durch veränderte

Anspruchsvoraussetzungen, Bemessungsgrundlagen und Lohnersatzraten wurden das

Arbeitslosengeld und die -hilfe gekürzt. Im Jahr 1984 wurde das Arbeitslosengeld von 68 %

des Nettoarbeitsentgelts für Leistungsempfänger ohne Kinder auf 63 % gekürzt. In den

folgenden Jahren kam es zu Leistungsverlängerungen für ältere Arbeitnehmer. Seit 1994

beträgt das Arbeitslosengeld 63 % für Arbeitslose mit Kindern und 60 % für Arbeitslose ohne

Kinder. Die Arbeitslosenhilfe beträgt für Arbeitslose ohne Kinder 53 %, mit Kindern 57 % des

Nettoarbeitsentgelts.25

Voraussetzung für den Anspruch auf ALG ist eine Mindestversicherungszeit von 360

Kalendertagen in den vorangegangenen 3 Jahren. Die Bezugsdauer richtet sich nach der

Versicherungszeit und dem Alter. Die Mindestversicherungszeit ermöglicht für 156 Tage den

Bezug von ALG. Personen unter 42 Jahre können nach langjähriger Versicherungszeit

maximal 312 Tage ALG beziehen. Bei der Arbeitslosenhilfe (ALHi) ist die Anschluß-ALHi mit

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

107

unbegrenzter Laufzeit von der originären ALHi mit maximaler Laufzeit von 312 Tagen zu

unterscheiden. Die Anschluß-ALHi setzt den Bezug von ALG im letzten Jahr vor der

Antragstellung voraus. Für die originäre ALHi ist es notwendig, im letzten Jahr vor

Antragstellung mindestens 150 Tage beitragspflichtig beschäftigt gewesen zu sein. Es

besteht nur ein Anspruch auf ALHi, wenn „Bedürftigkeit“ vorliegt. Sollte diese nicht gegeben

sein, kommt es nicht zu Kompensationszahlungen.26

Im Bereich Fortbildung und Umschulung (FuU) kam es im Rahmen des Spar-,

Konsolidierungs- und Wachstumsprogramms zur Abschaffung des Rechtsanspruchs und

zur Beschränkung der Förderung auf Arbeitslose, von Arbeitslosigkeit unmittelbar Bedrohte

und auf Ungelernte. Das Unterhaltsgeld wurde der Höhe des Arbeitslosengeldes (60 %)

angepaßt. Ähnliche Modifikationen sind auch in den Bereichen

Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM), Kurzarbeiter- und Schlechtwettergeld,

Zumutbarkeitsregelung, Sperrzeit, Förderung benachteiligter Jugendlicher, Eingliederung von

Aus- und Übersiedlern, beruflicher Rehabilitation und dem Vorruhestand zu verzeichnen.

Durch Mittel des Europäischen Sozialfonds (ESF) wurde für den Zeitraum 1995-1999 mit

dem „AFG-Plus“ die Möglichkeit geschaffen, die berufliche Qualifizierung und

Beschäftigungsaufnahme zu verbessern.27

Das AFG ist hinsichtlich der allgemeinen Zielerreichung Vermeidung von Arbeitslosigkeit und

unterwertiger Beschäftigung, Sicherung beruflicher Mobilität, Ausgleich des Strukturwandels

und arbeitsmarktpolitisch positiver Effekte zu beurteilen. In der ursprünglichen Konzeption war

das AFG nicht auf tiefgreifende Wirtschaftskrisen ausgerichtet, und es war als Komponente

einer wirtschaftlichen Globalsteuerung gedacht.28

Mit dem AFG, das die Bundesanstalt für Arbeit (BA) verwaltet, wird Arbeitsmarktpolitik in

einem engen Sinn des Wortes betrieben. Die Möglichkeit, Arbeitsplätze zu schaffen, ist sehr

gering, ebenso wie die beschäftigungspolitische Effektivität. Festzustellen ist, daß die BA in

Zeiten hoher Arbeitslosigkeit eine wichtige Interaktionsebene zwischen Arbeitsuchenden und

Arbeitgebern sichert. Durch den hohen Ausschöpfungsgrad der offenen Stellen in den

Arbeitsämtern und aufgrund der geringen Laufzeit offener Stellen wird eine noch höhere

Arbeitslosigkeit verhindert. Durch die arbeitsmarktpolitischen Instrumente Kurzarbeit,

Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, berufliche Fortbildung und Umschulung und

Vorruhestandsgeld/Altersübergangsgeld wurde die Zahl der Arbeitslosen erheblich

verringert.29 Folgende Tabelle verdeutlicht den Einfluß der BA.

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

108

Tabelle 2.2.3.b: Entlastung des Arbeitsmarkts durch arbeitsmarktpolitische Maßnahmen der

Bundesanstalt für Arbeit (Jahresdurchschnitt in 1000).

Maßnahmeart 198

198

199

1994

A. Inanspruchnahme

Kurzarbeit

Allgemeine ABM (1)

ABM-Stabilisierungsprog. Bund

Vollzeit-FuU (2)

Vorruhestandsgeld (3)

Altersübergangsgeld (4)

137

606

120

384

128

197

102

154

208

115

199

215

145

237

283

250

767

238

550

252

Zusammen 269 755 583 483 569 390 488 624 106

861

Beschäftigungsäquivalent

Kurzarbeit

Allgemeine ABM

ABM-Stabilisierungsprog. Bund

Vollzeit - FuU

Vorruhestandsgeld

Altersübergangsgeld

195

120

129

107

128

143

154

161

199

116

215

116

237

110

250

228

238

173

252

Zusammen 203 361 364 399 473 387 419 462 544 506

C. Entlastung der

Arbeitslosenzahl

Kurzarbeit

Allgemeine ABM

ABM-Stabilisierungsprog. Bund

Vollzeit - FuU

Vorruhestandsgeld

Altersübergangsgeld

130

103

118

129

143

146

181

105

191

105

210

220

152

207

116

218

Zusammen 162 274 299 350 418 345 367 391 431 407

*Schätzung. (1) Allgemeine Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung. - (2) Ohne Einarbeitung, bis 1992 einschl. Maßnahmen zur

Verbesserung der Vermittlungsaussichten (Par. 41 a AFG. - (3) Vorruhestandsfälle mit Zuschuß zum Vorruhestandsgeld

(aus Haushaltsmitteln der BA). - (4) Einschl. der aus dem Bundeshaushalt zu finanzierenden Empfänger;

Altersübergangsgeld im Westen ist durch Umzüge bedingt.

Quelle: Bundesanstalt für Arbeit; Berechnung des IAB

Die Tabelle verweist darauf, daß die offizielle Arbeitslosenstatistik nur ein unvollständiges Bild

gibt. Insgesamt fehlten im Jahr 1994 ungefähr 6 Millionen Arbeitsplätze.30

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

109

Angesichts geringen Wachstums, zunehmender Inflation und erheblicher Haushaltsdefizite

kam es zur Abkehr von der keynesianischen Wirtschaftspolitik. In der Auswirkung von Daten

über Einnahmen und Ausgaben ist festzustellen, daß die Instrumente des AFG immer

weniger präventiv und gegensteuernd, sondern vielmehr reaktiv eingesetzt wurden. Ein

weiterer Kritikpunkt am AFG bezieht sich auf die angebotsseitige Ausrichtung am

Arbeitsmarkt, die durch FuU, Eingliederungszuschüsse für Arbeitslose und Vorruhestands-

und Verfügbarkeitsregelungen zum Ausdruck kommt. Maßnahmen wie ABM,

Lohnkostenzuschüsse nach §§ 242s, 249h sowie Kurzarbeitergeld beeinflussen die

Nachfrageseite des Arbeitsmarktes..31

Aufgrund der Mängel des AFG beschloß die Bundesregierung 1996 ein

Arbeitsförderungsreformgesetz (AFRG), das 1998 in Kraft treten wird. Hauptziele sind die

Verbesserung der Erwerbschancen von Arbeitslosen und Hilfen zur Vermeidung von

Arbeitslosigkeit. Die arbeitsmarktpolitischen Instrumente wurden modifiziert und erweitert.

Dies betrifft Trainingsmaßnahmen, Einstellungszuschüsse bei Neugründungen,

Eingliederungsverträge für Langzeitarbeitslose sowie Unterstützung von

beschäftigungswirksamen Sozialplanmaßnahmen.32

Ein weiteres Ziel ist die Angleichung des Arbeitsförderungsrechts an das

Sozialversicherungsrecht. Durch eine Organisationsreform soll die Effizienz der BA

verbessert werden.33 Die Gestaltungsfreiheit der Arbeitsämter wird durch eine Erhöhung des

Teilbudgets erweitert, mit dem die Möglichkeit besteht, auf örtliche und aktuelle Erfordernisse

zu reagieren. Mit der Verpflichtung der Arbeitslosen zur aktiven Beschäftigungssuche, der

Befristung der persönlichen Arbeitslosenmeldung auf drei Monate sowie der Erweiterung der

Definition zumutbarer Beschäftigung sollen Leistungsmißbrauch und illegale Beschäftigung

eingeschränkt werden. Weiterhin wird die Entlastung der Beitragszahler durch einen

verminderten Mitteleinsatz angestrebt.34

Die Beurteilung des AFRG fällt unterschiedlich aus. Während die Bundesvereinigung der

Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA) das AFRG als positive Neuerung beurteilt, sieht der

Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB) in der Gesetzesänderung eine rückwärts gerichtete

arbeitsmarktpolitische Weichenstellung. Nach Meinung des DGB sollte unbedingt an den

ursprünglichen Zielen des AFG festgehalten werden. Ähnliche Stellungnahmen formulierten

die Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege (BAGFW) und der

Arbeitslosenverband Deutschlands (AD).35

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

110

2.2.4 Ursachen des Anstiegs von Arbeitslosigkeit

2.2.4.1 Demographische Ursachen

Demographisch bedingte Arbeitslosigkeit kann eine Ursache des Anstiegs der Arbeitslosigkeit

darstellen. In der neueren Literatur wird darunter ein durch Veränderungen in der

Bevölkerungszahl und Bevölkerungszusammensetzung verursachtes, zu großes Angebot an

Arbeitskräften auf dem Arbeitsmarkt verstanden. Diese Einflußfaktoren sind von „sozio-

ökonomischen“ Variablen, wie z.B. Beteiligung am Erwerbsleben oder Bildungsabschluß zu

trennen.36 Ein Vergleich zwischen der Arbeitsmarktbilanz und den Beschäftigungsproblemen

zeigt, daß der Anstieg der Bevölkerung hierbei eine Rolle gespielt hat. Wie die folgende

Abbildung verdeutlicht, ist die Anzahl der Erwerbspersonen im Zeitraum 1980-1992 um drei

Millionen Personen gestiegen. Dies ist auf Nettoeinwanderungen, sowie das Eintreten

geburtenstarker Jahrgänge in den Arbeitsmarkt zurückzuführen, aber auch auf eine erhöhte

Erwerbstätigkeit von Frauen. Im gleichen Zeitraum nahm die Zahl der Erwerbstätigen um 2,1

Millionen zu. Es wird deutlich, daß ein Anstieg der Arbeitsplätze durch ein gestiegenes

Arbeitsangebot übertroffen werden kann. Es ist davon auszugehen, daß sich der Ausländer-

und Frauenanteil zukünftig weiter erhöhen wird, wohingegen die absolute Zahl der männlichen

Erwerbspersonen abnehmen wird.37 Folgende Abbildung verdeutlicht diese Entwicklung.

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

111

Abbildung 2.2.4.1.a: Entwicklungsprozeß von Erwerbspersonen und Erwerbstätigen.

Vgl. Franz, W. (1995), S. 15.

Das effektive Arbeitsvolumen pro Kopf hat zwischen 1950 und 1975 um 16,14 Stunden pro

Monat abgenommen. Im Jahr 1975 (1993) betrug das Arbeitsvolumen in Millionen

Arbeitsstunden 46.802 (46.155) bei etwa 26 (29) Millionen Erwerbstätigen, was einer

durchschnittlichen Arbeitszeit je Erwerbstätigen von 1.798 (1.591) Stunden gleichkam.38

Die Wohnbevölkerung stieg zwischen 1950 und 1972 von 50 auf 60 Millionen.39 Bis 1975

befand sich die Wirtschaft hinsichtlich der Nurverbraucher und der produzierenden

Verbraucher im Gleichgewicht. In den folgenden Jahren drängten geburtenstarke Jahrgänge

auf den Arbeitsmarkt, womit das Arbeitsangebot stieg. Da die Arbeitsnachfrage nicht

entsprechend anwuchs, führte diese Entwicklung zu einer erhöhten Arbeitslosigkeit. Die

Betrachtung der Alterspyramide im Jahr 1989 zeigt, daß Personen zwischen 20 und 30

Jahren einen Schwerpunkt bildeten. Das bedeutet, daß aus Nurverbrauchern potentiell

produzierende Verbraucher geworden sind, was sich in einer erhöhten Arbeitslosigkeit

niederschlug.40 Die Erklärung der Persistenz von Arbeitslosigkeit durch eine gestiegene

Erwerbsquote41 hat jedoch vordergründigen Charakter. Aus ökonomischer Sicht bleibt zu

fragen, warum nicht genügend Arbeitsplätze für das gestiegene Arbeitskräfteangebot

geschaffen wurden.42

Die Untersuchung nach Geschlecht und ausgewählten Altersgruppen ergibt, daß die

Erwerbsquote der Männer in der Altersgruppe 15 bis 64 Jahre nach einem leichten Rückgang

Anfang der 80er Jahre nahezu konstant geblieben ist. Der Rückgang war im wesentlichen auf

die sinkende Erwerbsquote älterer Männer (60 bis 64 Jahre) zurückzuführen. Eine Erklärung

für diese Entwicklung könnte die antizipierte Verschärfung der Anspruchsvoraussetzungen für

Berufs- und Erwerbsunfähigkeitsrenten im Jahr 1984 sein. Der Anteil der Frauen im Alter von

15 bis 64 Jahre ist in dem angegebenen Zeitraum von 50 % auf 60 % angestiegen, wobei die

schon erwähnte unterschiedliche Konzeption in der Erfassung den Anstieg überzeichnet. Die

erhöhte Erwerbsbeteiligung ist besonders auf die Altersgruppe von 30 bis 49 Jahren

zurückzuführen.43

Der Einfluß der konjunkturellen Entwicklung auf die Erwerbsquote ist anders als bei der

Beschäftigungsentwicklung zu vernachlässigen. Der Frauenanteil an den Beschäftigten hat

sich im beobachteten Zeitraum von 38,2 auf 43,2 % erhöht. Parallel zu dieser Entwicklung hat

sich die Wirtschaftsstruktur verändert. Im sekundären Sektor kam es zu einem

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

112

Beschäftigungsrückgang und im tertiären Sektor zu einem Anstieg. Der erhöhte Frauenanteil

ging mit einer Zunahme der Teilzeitbeschäftigung in diesem Sektor einher.44

2.2.4.2 Mismatch und Hysterese

Eine friktionelle Ursache der Arbeitslosigkeit stellt das „Mismatch“ Phänomen dar.45 Dieses

bezieht sich auf die Kontakt- und Kontraktwahrscheinlichkeit zwischen Arbeitgeber und

Arbeitnehmer.46 Aufgrund des Strukturwandels bestehen zwischen Arbeitsnachfrage und –

angebot Disparitäten. Dies folgt auch daraus, daß Anforderungen bei Arbeitsplätzen nicht mit

Qualifikationen der Bewerber übereinstimmen.47 Weiterhin ist es möglich, daß geographische

Abstände zwischen Arbeitsangebot und Arbeitsnachfrage bestehen. Diese

Strukturdiskrepanzen und Mobilitätsdefizite werden als „Matchingprobleme“ bezeichnet.48 Die

empirische Bestimmung der Mismatch-Arbeitslosigkeit ist problematisch.49 Der

Sachverständigenrat hat zur ungefähren Abschätzung der Größenordnung von Mismatch-

Arbeitslosigkeit folgende Überschlagsrechnung für das Jahr 1991 aufgestellt:

- registrierte offene Stellen 330.000

- Einschaltungsgrad der Arbeitsämter 33 %

- insgesamt zu besetzende offene Stellen 1.000.000

- Anteil sofort zu besetzender offener Stellen 71 %

- Gesamtzahl sofort zu besetzender offener Stelle 710.000

- „friktionelle“ Arbeitslosenquote im Jahre 1991 200.000

- Größenordnung einer „Mismatch-Arbeitlosigkeit“ 510.000

Die Ergebnisse verweisen auf die Bedeutung des Problems. In einer Befragung des IAB-

Betriebspanels gaben die Unternehmen Qualifikationsdefizite, mangelnde persönliche

Eignung und zu hohe Einkommensvorstellungen als häufigste Gründe an. Matchingprobleme

und Mobilitätsdefizite stellen miteinander verbundene Probleme dar.50

Im Hinblick auf Langzeitarbeitslosigkeit ist das Phänomen der Hysterese zu beachten.

Hysterese beschreibt allgemein eine Situation, in der eine temporäre Veränderung einer

exogenen Variable zu einer dauerhaften Veränderung einer endogenen Variablen führt. 51 In

Bezug auf die Arbeitslosenproblematik stellt die exogene Variable die Lage der Wirtschaft im

Konjunkturzyklus dar, während die Arbeitslosenquote als endogene Variable fungiert. Eine

Zeitreihenbetrachtung verdeutlicht, daß in den Konjunkturzyklen seit den siebziger Jahren in

Westeuropa ein signifikant positiver Unterschied (von Zyklus zu Zyklus) im Niveau der

Arbeitslosenquoten besteht. Für Deutschland wird angenommen, daß mit jeder

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

113

konjunkturellen Krise die Sockelarbeitslosigkeit um etwa 600.000 Personen zugenommen

hat.52 Demnach führen negative exogene Schocks zu einer persistierenden Erhöhung der

Arbeitslosigkeit.53

Beim Konzept der Hysterese wird davon ausgegangen, daß die Erhöhung der Arbeitslosigkeit

auf konjunkturelle Zyklen zurückzuführen sei, was langfristig zu einer Zunahme der

‘Sockelarbeitslosigkeit’ führe.54 In diesem Fall wäre der exogene Wandel der

Knappheitsverhältnisse am Arbeitsmarkt zu vernachlässigen. Das Hysterese-Konzept

bezieht sich auf historische Abläufe am Arbeitsmarkt. Wirtschaftspolitisch wäre es folglich

notwendig, durch antizyklische Interventionen die Dualisierung des Arbeitsmarkts zu

verhindern.55

Als Kritik ist anzumerken, daß das Konzept der Hysterese mit verschiedenen

makroökonomischen Analysen unvereinbar ist. Anzuführen ist hier z.B. die Ermittlung des

Lohnverhaltens. Ökonometrische Untersuchungen von Lohngleichungen zeigen, daß in Zeiten

hoher Arbeitslosigkeit keine aggressive Lohnpolitik praktiziert wurde, die zu einer Abkopplung

Arbeitsloser geführt hätte. Empirisch ist festzustellen, daß der Beschäftigungsanstieg in der

zweiten Hälfte der siebziger Jahre sowie ab 1983 mit einem hohen Lohnanstieg einherging,

was der These einer aggressiven Lohnpolitik im Sinne des Insider-Outsider-Mechanismus

widerspricht. Das Hysterese-Konzept wird teilweise durch mikroökonometrische Studien zum

Verhalten von Arbeitslosen bestätigt. Danach läßt die Intensität der Arbeitsplatzsuche nach

einem Jahr erheblich nach. Aus einer Sondererhebung der Bundesanstalt für Arbeit im Jahr

1953 geht hervor, daß zu jener Zeit ein höherer Anteil von Langzeitarbeitslosen bestand als in

den achtziger Jahren. Es kam jedoch in der Folgezeit zu einem Abbau der

Langzeitarbeitslosen. Das Hysterese-Konzept kommt hier in einen Erklärungsnotstand, da

es, ohne sich auf den Strukturwandel zu beziehen, begründen müßte, warum die

Langzeitarbeitslosigkeit einen so unterschiedlichen Verlauf genommen hat.56

2.2.4.3 Strukturwandel und Arbeitslosigkeit

Um den Zusammenhang zwischen Strukturwandel und Arbeitslosigkeit erkennbar zu

machen, ist es vorweg notwendig, den Begriff der Struktur zu erläutern. Aus den

verschiedenen Strukturdefinitionen ziehe ich die von Thalheim (1939) heran, nach der

Struktur als „die Art und Weise, wie die Teile eines Ganzen untereinander und zu diesem

Ganzen verbunden sind“57, verstanden wird. Bezogen auf die Wirtschaftsstruktur ist hiermit

das Verhältnis einzelner Wirtschaftsbereiche und -sektoren untereinander und zur gesamten

Volkswirtschaft gemeint. Strukturwandel beschreibt nun, wie sich die einzelnen Teile der

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

114

Gesamtwirtschaft in ihrer Konstellation im Zeitablauf verändern. In Abgrenzung zu periodisch

wiederkehrenden konjunkturellen Phänomenen zeichnet sich Strukturwandel durch

Langfristigkeit der Entwicklung, Nachhaltigkeit, Einmaligkeit oder Irreversibilität aus.58

Eine variable Wirtschaftsstruktur sowie ein positives Wachstum des BSP kennzeichnen eine

evolutorische Wirtschaft. Hierbei sind die Strukturwandlungen gleichermaßen

Begleiterscheinungen und Voraussetzungen für Wirtschaftswachstum. Von

Wirtschaftszweigen mit hohen Produktivitätsfortschritten werden mehr Produktionsfaktoren

angezogen, was zur Anteilserhöhung bei hochproduktiven und zur Anteilsverminderung in

weniger produktiven Branchen führt. Diese Verschiebung führt zu Wachstum. Durch

Veränderung der Preisrelationen sowie unterschiedlicher Preiselastizitäten der Nachfrage

kommt es im weiteren zu einer Verschiebung der Nachfragestruktur, was den Prozeß von der

Nachfrageseite her unterstützt. Ein kausaler Zusammenhang zwischen Strukturwandel und

Wachstum konnte bis jetzt allerdings nicht empirisch nachgewiesen werden.59

Einen sehr verbreiteten Erklärungsansatz für Strukturwandel und Wachstum stellt die Drei-

Sektoren-Hypothese dar, deren bekannteste Vertreter A.G.B. Fisher, C. Clark und

insbesondere J. Fourastié sind. Der Ansatz basiert auf der Annahme, daß sich in einer

Volkswirtschaft die Produktions- und Beschäftigtenstrukturen mit steigendem Pro-Kopf-

Einkommen weiter entwickeln. In diesem historischen Vorgang wird der primäre Sektor von

dem sekundären und dieser vom tertiären Sektor abgelöst. Fourastié unterschied die

Sektoren hinsichtlich der Entwicklung der Arbeitsproduktivität. Der primäre Sektor stellt

demnach einen Bereich mit mittelmäßigem technischen Fortschritt dar, im sekundären

Sektor besteht ein hoher technischer Fortschritt und im tertiären Sektor besteht kein oder nur

geringer technischer Fortschritt. Fourastié sah im technischen Fortschritt den „Grund- und

Hauptfaktor der wirtschaftlichen Entwicklung, weil das Ausmaß seiner Wirkungen so

außerordentlich ist“60. Clark sah die sektorale Abgrenzung durch die unterschiedlichen

Produktionsbedingungen gegeben, und Fisher stellte die Einkommenselastizität der

Nachfrage in den Mittelpunkt.61 Die Zuordnung zu den Wirtschaftsbereichen erfolgt heute

überlicherweise so:

Primärer Sektor: Land- und Forstwirtschaft, einschließlich Jagd und Fischerei.

Sekundärer Sektor: Grundstoffindustrien, verarbeitende Industrien, Bauindustrie und

Versorgungsbetriebe (Elektrizität, Gas, Wasser).

Tertiärer Sektor: Private und öffentliche Dienstleistungen (Verteilung, Handel,

Transport, Banken, Versicherungen, öffentliche Verwaltung).

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

115

In der Vorstellung Fourastié’s bestand zwischen angebots- und nachfrageseitigen

Determinanten eine Interdependenz, die zu einem Wandel der Beschäftigungs- und

Produktionsstruktur führe. Zu beachten ist hierbei, daß sich zwar beide Determinanten in die

gleiche Richtung entwickeln können, es hierbei aber zu zeitlichen Disparitäten kommen kann.

Tuchfeldt (1995) nahm an, daß sich der Strukturwandel in der Realität fragmentarisch

vollziehe, da jede Anpassung Zeit und Geld erfordere. Die mangelnde Strukturflexibilität liege

in einer Vielzahl von Faktoren begründet, die einzeln und/oder zusammen einen

Anpassungsdruck darstellen könnten.62

Der sektorale Strukturwandel beschreibt eine strukturelle Veränderung der Volkswirtschaft, in

der Produktion und Beschäftigung zunehmend in den tertiären Sektor verlagert werden.

Dieser Prozeß wird auch als Tertiarisierungsprozeß bezeichnet. In den Zeiten des

„Wirtschaftswunders“ kam es in der BRD zu einer forcierten Arbeitsplatzverlagerung von der

Landwirtschaft zur Industrie, was mit einer Aufwertung der Arbeitskraft einherging. Die zu

erzielenden Löhne lagen höher als die Anspruchslöhne früherer Tätigkeiten womit die

Arbeitsplätze in der Industrie sehr attraktiv waren. Dieser Wandel spiegelte sich in einem

schrumpfenden Anteil der Landwirtschaft wider, deren „Abgänge“ von der Industrie

übernommen wurde und später von der Industrie zum modernen Dienstleistungssektor63

übergingen.64 Fourastié ermittelte in seiner Studie, daß im Jahr 1850 in allen Ländern

ungefähr 80 % der Erwerbsbevölkerung im primären, 8 % im sekundären und 12 % im

tertiären Sektor beschäftigt waren. Dieser Anteil besteht heute noch in den am wenigsten

entwickelten Ländern.65 Die nachfolgende Abbildung verdeutlicht die relative Verteilung der

Erwerbstätigen in der Bundesrepublik Deutschland nach zusammengefaßten

Wirtschaftsbereichen von 1882 bis 1991. Die Bereiche Handel und Verkehr,

Dienstleistungsunternehmen und Staat werden dem tertiären Sektor zugeordnet.66

Abbildung 2.2.4.3: Erwerbstätige in der BRD zusammengefaßt in drei Sektoren (in %).

Entwicklung der Erwerbstätigen nach Sektoren

1882

1907

1933

1950

1965

1975

1983

1989

Jahr

Prozent

Primärer Sektor

Sekundärer Sektor

Tertiärer Sektor

Quelle: Statistische Jahrbücher Deutsches Reich, Statistisches Bundesamt,

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

116

Fachserie 18, Reihe 1.1., 1996, eigene Berechnungen.

Die Ergebnisse bestätigen zunächst die Aussagen von Fourastié. Der Anteil der inländischen

Erwerbstätigen im primären Sektor ist in dem Zeitraum 1960-1991 um 11 Prozentpunkte

zurückgegangen. Der Rückgang im sekundären Sektor betrug 9 Prozentpunkte, während im

tertiären Sektor ein Zugang von 20 Prozentpunken zu verzeichnen war. In den 50er Jahren

nahm die Arbeitslosigkeit kontinuierlich ab, was vornehmlich auf einen Beschäftigungsanstieg

im sekundären Sektor zurückzuführen war. In den beiden großen Rezessionen 1974-1975

und 1981-1983 kam es zu einem dauerhaften Rückgang der Beschäftigung im sekundären

Sektor. Aufgrund der Rohstoffpreisverteuerung verschlechterten sich die Terms-of-trade, was

die Beschäftigungsmöglichkeiten in der Industrie weiter reduzierte. Auch durch den

zunehmenden weltweiten Konkurrenzdruck wurde in der Industrie der Einsatz von sach- und

humankapitalintensiven Produktionstechnologien notwendig, was zum Abbau von

unqualifizierten Arbeitskräften führte.67

Die Industrie, insbesondere das verarbeitende Gewerbe, entlohnt einfache Arbeit von

ungelernten Arbeitern überdurchschnittlich. Zurückzuführen ist dies auf die komplementäre

Beziehung zwischen Mensch und Maschine, die in der Industrie überwiegt. Die relative

Abnahme des sekundären Sektors bedeutet folglich eine Abwertung der rein physischen

Arbeitskraft in Relation zum Humankapital. Diese Entwicklung wird durch technischen

Fortschritt und weltwirtschaftlichen Strukturwandel weiter verstärkt. Der Strukturwandel

bedeutet für den Faktor Arbeit eine „Humankapitalintensivierung“.68 Zugleich vollzieht sich eine

Ablösung menschlicher Arbeit durch Produktionstechnologie.

Im Zeitraum 1970-1975 hat der tertiäre Sektor den primären Sektor anteilig überholt und stellt

seitdem den größten Sektor bezüglich der Erwerbstätigkeit dar. Dieser Wechsel dokumentiert

den Übergang in den reichen Ländern von der Industrie- zur Dienstleistungsgesellschaft.

Dieser basiert unter anderem auf der Sättigung materieller Bedürfnisse und einem Anstieg

immaterieller Bedürfnisse. Dienstleistungen lassen sich in gehobene und einfache

Dienstleistungen unterteilen. Letztere erfordern unqualifizierte oder nur angelernte Arbeit, was

mit erheblichen Lohnunterschieden einhergeht. In gehobenen Dienstleistungsbereichen spielt

unqualifizierte Arbeit nur eine untergeordnete Rolle.69 Der Industriesektor stellt einen

wichtigen Pfeiler der Wirtschaftskraft dar, mit einer Vielzahl von Beschäftigten, den Motor der

wirtschaftlichen Entwicklung bildet jedoch der Dienstleistungssektor. Die Lage der Industrie

ist mit der der Landwirtschaft zur Zeit des Übergangs zur Industriegesellschaft zu

vergleichen.70 Inzwischen verdrängt allerdings auch in bestimmten Dienstleistungsbranchen

Technologie die menschliche Arbeitskraft.

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

117

Neben der Längsschnittanalyse besteht bei dieser Frage die Möglichkeit, die empirische

Basis durch eine Querschnittsanalyse zu ergänzen. Hierbei werden mehrere Länder

berücksichtigt. Die zu einem bestimmten Zeitpunkt erhobenen Daten werden verglichen und

analysiert.71 Bei dieser Untersuchung müßten laut Fourastié die Anteile des tertiären Sektors

um so größer sein, je wirtschaftlich fortgeschrittener ein Land ist bzw. je höher das Pro-Kopf

Einkommen liegt. In der Untersuchung von Görgens (1975) wurden die Beschäftigten- und

Produktionsanteile von 15 Industrieländern72 in zwei Einkommensgruppen

(Bruttosozialprodukt pro Kopf) im Jahr 1966 gegliedert. Hierbei ergab sich eine tendenzielle

Bestätigung der Dreisektoren-Hypothese, wobei die Ausdehnung des tertiären Bereichs

vorwiegend zu Lasten des Agrarsektors ging.73

Die gleiche Untersuchung für das Jahr 1987 ergab, daß die sektorale Verteilung der

Beschäftigung in beiden Gruppen nahezu identisch war. Beim Vergleich der

Produktionsanteile wiesen die relativ ärmeren Industriestaaten sogar einen höheren Wert im

tertiären Sektor auf als die wohlhabenderen Industrieländer. Diese Ergebnisse widersprachen

dem unterstellten Entwicklungsverlauf.74 Als Einwand an dieser Argumentation ist

anzuführen, daß die ausgewählten Länder möglicherweise einen zu geringen relativen

Einkommensunterschied aufwiesen. Folgende Tabelle spiegelt den Beitrag einzelner

Sektoren im Vergleich zwischen Ländern mit höherem Einkommensgefälle zum Wachstum

des BIP wider.

Tabelle 2.2.4.3.a: Vergleich von Ländergruppen bezüglich des Wachstumsanteils am BIP

einzelner Sektoren (1981-92 Veränderung in Prozentpunkten).

Anteil am Wachstum

des BIP

Ländergruppe

Primärer Sektor Sekundärer Sektor Tertiärer Sektor

Länder mit geringem

Einkommensniveau

(bis $ 695)

14 27,9 24,4

Länder mit mittlerem

Einkommensniveau

($ 695 - $ 8.625)

2,3 510,3

Länder mit hohem

Einkommensniveau

(Japan*) ($ 8.626

oder mehr)

0,2 22,7 23,7

* Für diese Einkommensgruppe liegen nur für Japan vollständige Daten vor.

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

118

Quelle: Weltbank (Hrsg.): World Tables 1995, Washington 1995. S. 32-45, eigene Berechnungen.

In Ländern mit geringem Einkommen hatte sich das Einkommen zwischen 1981-1992 von

590 auf 1.079 Millionen erhöht, was einen absoluten (relativen) Anstieg von 489 Millionen (82

%) ausmacht. In der Ländergruppe mit mittlerem Einkommensniveau stieg das Einkommen

von 2.404 auf 2.858 Millionen, was einen absoluten (relativen) Anstieg von 454 Millionen (19

%) darstellt. In Ländern mit hohem Einkommen stieg diese Größe von 10.394 auf 13.884

Millionen, was einen absoluten (relativen) Zuwachs von 3.490 Millionen (34 %) bedeutet. Ein

Vergleich der Ländergruppen zeigt, daß die Ländergruppe mit dem geringsten

durchschnittlichen Einkommen im primären Sektor die höchsten relativen Zuwächse erzielte,

wobei dieser Anteil mit zunehmenden Einkommensniveau abnahm. Auch im sekundären und

tertiären Sektor stieg der relative Anteil in einkommensschwachen Ländern stärker als in den

beiden anderen Ländergruppen. Festzustellen ist, daß in den beiden höheren Gruppen ein

zunehmender Anstieg des Wachstums auf der Linie vom primären zum tertiären Sektor

bestand. In der niedrigsten Gruppe wurde der größte Wachstumsanteil im sekundären Sektor

erzielt. Bei der Interpretation ist zu beachten, daß absolute Zahlen eine andere Rangfolge

ergeben.

Die Ergebnisse des internationalen Vergleichs sind mit den Befunden der historischen

Analyse in Deutschland kompatibel. Die Situation der niedrigsten Ländergruppe ist mit der

Struktur in Deutschland vor 1939 vergleichbar, da auch hier bis zu diesem Zeitpunkt die

höchsten Zuwächse im sekundären Sektor erzielt wurden. Die beiden anderen

Ländergruppen spiegeln hierarchisch den dann folgenden wirtschaftlichen Verlauf wider: Mit

zunehmenden Einkommen stiegen die Zuwächse im tertiären Sektor.

Die Betrachtung der Bruttowertschöpfung für den Zeitraum 1973-1993 zeigt, daß

überdurchschnittlich wachsende Branchen zum größten Teil zum tertiären Sektor gehörten.

Der Anteil des tertiären Sektors betrug im Jahr 1993 in den alten Bundesländern 63 % der

Bruttowertschöpfung. Die Relationen in den neuen Bundesländern gestalteten sich ähnlich.

Der Dienstleistungssektor erweist sich jedenfalls bisher als zentrale Kraft bei der

Beschäftigungsentwicklung. Gemessen an den sozialversicherungspflichtig Beschäftigten

sind im tertiären Sektor im Zeitraum 1980-1992 ungefähr 2,8 Millionen Arbeitsplätze

geschaffen worden, wohingegen im sekundären Sektor Arbeitsplätze abgebaut wurden.

Diese Verschiebung wird noch deutlicher, wenn Dienstleistungen miteinbezogen werden, die

nicht im tertiären Sektor erbracht wurden. Der Anteil der Dienstleistungsberufe hat sich im

primären und sekundären Sektor deutlich erhöht. Zurückzuführen ist diese Entwicklung auf

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

119

die Notwendigkeit industrieller Dienstleistungen wie z.B. Marketing oder Forschung und

Entwicklung. Folgende Tabelle gibt einen Überblick.75

Tabelle 2.2.4.3.b: Dienstleistungsberufe* in Wirtschaftsabteilungen des Produzierenden

Gewerbes: Anteil an den jeweils insgesamt sozialversicherungspflichtig Beschäftigten (in %).

Wirtschaftsabteilungen 1980 1992 1994

Energiewirtschaft, Bergbau

Verarbeitendes Gewerbe

Baugewerbe

Produzierendes Gewerbe

insgesamt

38,6

17,1

32,3

43,2

37,8

19,3

35,3

45,1

39,2

19,7

36,2

* Einschließlich technische Berufe; Angaben für das frühere Bundesgebiet.

Quelle: Bundesanstalt für Arbeit; Berechnungen des ifo Instituts.

Anhand der Beschäftigtenstruktur wird erkennbar, daß die Dynamik des

Tertiarisierungsprozesses nicht wesentlich auf dem statistischen Effekt der Auslagerung von

bisher in anderen Sektoren miterfaßten Dienstleistungstätigkeiten beruht.76 In den alten

Bundesländern üben zwei Drittel der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten einen

Dienstleistungsberuf aus. Insbesondere durch die dynamische Entwicklung

unternehmensbezogener Dienstleistungen wird die Interdependenz sowie die

Komplementarität zwischen dem tertiären und dem sekundären Sektor deutlich.77

Wegen der Globalisierung einhergehenden Marktveränderungen, etwa der Verkürzung von

Innovationszyklen, ist davon auszugehen, daß sich der Wertschöpfungsanteil von

Dienstleistungen in Zukunft weiter erhöhen wird. Mit der Entwicklung des Europäischen

Binnenmarktes ist eine weitere Liberalisierung und Deregulierung zu erwarten, wodurch das

Wachstum des tertiären Sektors verstärkt werden dürfte.78 Es ist anzunehmen, daß durch

den Einfluß der Informations- und Kommunikationstechnologie sich die

Wertschöpfungsketten in Dienstleistungsbereichen wie beispielsweise dem Tourismus

grundlegend verändern werden. Die Verringerung der Arbeitszeit, demographische

Entwicklungen, Wertewandel in der Gesellschaft, zunehmende Mobilität, erlebnisorientierte

Freizeitgestaltung sowie ein höheres Gesundheitsbewußtsein können weiterhin zum Anstieg

haushaltsbezogener Dienstleistungen führen.79 Siebe (1995) kam zu einem ähnlichen

Ergebnis. In Anlehnung an das RWI-Strukturmodell (Rheinisch-Westfälisches Institut für

Wirtschaftsforschung) versuchte er, mögliche Pfade der sektoralen und

gesamtwirtschaftlichen Produktions- und Beschäftigungsentwicklung bis zum Jahr 2005 zu

antizipieren. Er kam zu der Annahme, daß die wesentlichen sektoralen Tendenzen des

Strukturwandels sich weiter fortsetzen werden.80

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

120

Bei einem internationalen Vergleich des Tertiarisierungsprozesses besteht die Schwierigkeit,

daß unterschiedliche Organisationsstrukturen, statistische Abgrenzungen und

Preisbasisjahre zugrundeliegen. Die von der OECD ausgewiesenen Daten über Produktion

und Beschäftigung geben jedoch Aufschluß über die Entwicklung in den Mitgliedsländern.

Diese Daten über die Erwerbstätigen im tertiären Sektor verdeutlichen, daß in Ländern wie

Frankreich, Italien und insbesondere in den USA der Tertiarisierungsprozeß weiter

fortgeschritten ist.81

Der Strukturwandel impliziert exogene Veränderungen der Knappheitsverhältnisse am

Arbeitsmarkt, die bei rigider Lohnpolitik zu einem Anstieg der Arbeitslosigkeit führen.

Wirtschaftspolitisch wird häufig gefordert, durch eine Flexibilisierung der Lohnstruktur

Arbeitslose zu reintegrieren.82

2.2.4.1.2 Nachfragefaktoren

Das Bild vom Bedürfniswandel, wie es in Kapitel 1.2 an der Maslow`schen Pyramide

vorgestellt wurde, verweist darauf, daß Armut an die Entwicklung der Bedürfnisse gebunden

ist. Im folgenden soll gezeigt werden, daß Armut und zugleich Bedürfnisse Antriebe für die

wirtschaftliche Entwicklung darstellen, was wiederum zu Strukturwandel führt. Aufgrund der

sich damit verändernden Nachfrage entstehen „neue“ Bedürfnisse und „neue“ Armut. Unter

diesem Gesichtspunkt erzeugt „alte“ Armut „neue“ Armut.

Durch demographische Veränderungen wird nicht nur die absolute Höhe der privaten

Nachfrage beeinflußt, sondern auch deren Struktur. Dies ist auf die Veränderung der

Einkommensverteilung und der Altersstruktur zurückzuführen. Die durchschnittliche

Haushaltsgröße stellt einen Faktor dar, mit dessen Ansteigen eine Verminderung des

durchschnittlichen Einkommens einhergeht, womit der Anteil der Nachfrage nach Gütern des

Grundbedarfs steigt. Kompensiert wird dieser Effekt durch das Entstehen von economies of

scale in größeren Haushalten.83

Mit steigendem Einkommen fällt der Anteil der Grundbedürfnisse zugunsten von Gütern des

gehobenen Bedarfs. Dies ist darauf zurückzuführen das sich mit der Befriedigung der

dringlichsten Bedürfnisse eine Sättigungsgrenze einstellt und im weiteren eher höherwertige

Güter nachgefragt werden. Als erster formulierte Engel (1857) diesen Zusammenhang,

nachdem er in einer Untersuchung feststellte, daß der Anteil der Nahrungsmittelausgaben an

den Gesamtausgaben bei steigendem Realeinkommen sinkt, was einer

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

121

Einkommenselastizität84 kleiner eins entspricht. Dieser Zusammenhang wird als das

Engelsche Gesetz bezeichnet und wurde für die Bundesrepublik Deutschland empirisch

bestätigt.85

Die relativen Güterpreise verändern die Struktur der privaten Konsumgüternachfrage. Das

Ausmaß der Reaktion der Nachfrage auf Preisänderungen läßt sich mit Hilfe der

Preiselastizität quantifizieren. Ebenso wie bei der Einkommenselastizität ist auch die

Preiselastizität bei der Nachfrage um so größer, je weniger das betreffende Gut benötigt wird.

Hinsichtlich der statistischen Überprüfung ist anzumerken, daß hier ein hohes

Aggregationsniveau besteht, weshalb es möglich ist, daß Substitutionseffekte nicht zwischen,

sondern innerhalb der Wirtschaftsbereiche stattfinden, was jedoch nicht erfaßt wird. Troge

(1982) vermutete, daß die Gleichläufigkeit von Preis- und Einkommenselastitzität bei einer

feineren Disaggregation nicht gegeben sei.86 Zusammenfassend ist festzustellen, daß der

Veränderung relativer Güterpreise im Vergleich zu Variationen des realen Einkommens bei

der Erklärung des Wandels der Nachfragestruktur eher eine untergeordnete Bedeutung

zukommt.

Fourastié ging davon aus, daß die bei niedrigem Pro-Kopf-Einkommen überwiegenden

Grundbedürfnisse von einer agrarisch strukturierten Wirtschaft am besten befriedigt werden

können. Nach Fourastié treten mit zunehmenden Wohlstand bei diesen Gütern

Sättigungserscheinungen auf, wodurch die Nachfrage nach Gebrauchsgütern, die im

sekundären Sektor gefertigt werden, steige. Personen, die in Deutschland als relativ arm zu

bezeichnen sind, geben das zur Verfügung stehende Einkommen hauptsächlich für Nahrung,

Kleidung, Wohnung und Heizung aus. Bei einem Anstieg der Einkommen kommt es zu einer

veränderten Nachfragestruktur. Aufgrund des zunehmenden Wohlstands entstehen

Bedürfnisse nach besserer Ernährung, eigenem Haus oder Zweitwagen. Bestehen keine

maßgeblichen Eingriffe durch die Bevölkerungsentwicklung oder durch internationale

Faktoren, verschiebt sich die Produktionsstruktur vom primären zum sekundären Sektor.87

Diese Entwicklung beruht auf dem Gesetz der partiellen Sättigung, das in Kapitel 1.2.3

vorgestellt wurde.

Nach diesem Gesetz existiert eine Nachfrageverschiebung, die langfristig dazu geführt hat,

daß Agrarprodukte relativ weniger und Dienstleistungen relativ mehr nachgefragt werden.

Aufgrund der ausreichenden Versorgung mit Agrarprodukten und des hier nur begrenzt

möglichen Konsums bestand bei diesen Produkten Sättigung. Die Bedürfnisse richteten sich

im weiteren auf industrielle Produkte, wie z.B. Auto, Fernseher oder Waschmaschine. Da

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

122

auch diese Güter nur begrenzt konsumiert werden können, stellte sich wieder Sättigung ein,

was zu einer erhöhten Nachfrage nach Gütern aus dem tertiären Sektor führte.

Festzustellen ist, daß Niveau und Struktur der Konsumgüternachfrage das Wohlstandsniveau

und den Entwicklungsstand einer Volkswirtschaft widerspiegeln. Anfang der siebziger Jahre

betrug in der BRD der Anteil für Produkte des täglichen Bedarfs etwa 56 % des gesamten

Ausgabenbudgets, wohingegen im Jahr 1992 der entsprechende Anteilswert 49 % betrug.

Folgende Tabelle zeigt die Veränderung des Privaten Verbrauchs, wobei zwischen

Verbrauchs- und Gebrauchsgütern sowie Dienstleistungen unterschieden wird.88

Tabelle 2.2.4.1.2: Strukturentwicklung des Privaten Verbrauchs (Anteil in %, in Preisen von

1985).

Jahr

Güterart

1970 1980 1985 1990 1992

Verbrauchsgüter 43,23 41,55 40,11 37,61 37,05

Gebrauchsgüter 25,04 25,05 23,33 26,12 26,48

Dienstleistungen 30,06 31,53 34,43 34,01 34,05

Quelle: RWI (1993), eigene Zusammenstellung89

Die Tabelle zeigt, daß in den Relationen die Dienstleistungsnachfrage gestiegen und der

Verbrauchsgüterkonsum gesunken ist. Der Anteil der Gebrauchsgüternachfrage ist nahezu

konstant geblieben. Es ist festzustellen, daß mit zunehmenden Sozialprodukt pro Kopf die

Dienstleistungen des privaten Konsums relativ und auch absolut zugenommen haben.90

2.2.4.1.3 Angebotsfaktoren

In der Vorstellung Fourastié`s besteht zwischen angebots- und nachfrageseitige

Determinanten eine Interdependenz, die zu einem Wandel der Beschäftigungs- und

Produktionsstruktur führe. Neben dem Einfluß der Veränderung der Endnachfragestruktur sah

Fourastié auf der Angebotsseite den technischen Fortschritt als eine weitere

Erklärungsvariable für den beschriebenen Strukturwandel. Auf den Arbeitsmarkt haben

wirtschaftliche Wachstumsstrategien und damit auch der technische Fortschritt als Faktoren

für Produktivitätssteigerungen maßgeblichen Einfluß.91 Unter technischem Fortschritt sind

Rationalisierungsmaßnahmen sowie die Anwendung moderner Technik und

arbeitsorganisatorische Konzepte zu verstehen. Hiermit gehen strukturelle Veränderungen

einher, die Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt haben.92

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

123

Der technische Fortschritt stellt eine exogene Kraft dar, die endogenisiert wird, da nur

derjenige technische Fortschritt Bestand hat, der zu Kosteneinsparungen oder neuen

Konsumwerten führt. Die Entwicklung des Verhältnisses von Arbeit zu Kapital ist von deren

Kosten abhängig.93 Bei hohen Löhnen kann es für den Betrieb vorteilhaft sein, den

Kapitalanteil zu erhöhen, was bei niedrigen Realzinsen zusätzlich verstärkt wird. Eine

verbesserte Kapitalausstattung fällt oftmals mit einem rationalisierten Produktionsprozeß

zusammen.94 Diese angebotsseitige Erklärung der heutigen Arbeitslosigkeit wird als

technologische Arbeitslosigkeit bezeichnet.95 Wie bereits aufgezeigt, steigt die

gesamtwirtschaftliche Beschäftigung, folglich kann Arbeitslosigkeit nicht primär

technologische Ursachen haben.

Der Anstieg der Produktivität führt zu einer Einkommenszunahme, die den Wandel der

Nachfragestruktur ermöglicht. Ohne Leistungssteigerung ließen sich Arbeitskräfte, die für die

Produktion lebensnotwendiger Güter erforderlich sind, nicht freisetzen und ständen somit für

die Produktion höherwertiger Güter nicht zur Verfügung. Durch Variationen der

Produktivitätszuwächse zwischen den Branchen kommt es zu Veränderungen in der

Produktions- und Beschäftigtenstruktur. Die Möglichkeit der Faktorsubstitution bestimmt dabei

das Ausmaß der Produktivitätssteigerung. Aufgrund von dadurch bestimmten

Branchenunterschieden kommt es zum unterschiedlichen Bedarf an Arbeitskräften. Im

primären Sektor mit einem nur durchschnittlichen technischen Fortschritt kommt es aufgrund

von Nachfragebeschränkungen zu einer Verringerung des Beschäftigtenanteils.96

Die veränderte Produktionsweise seit der industriellen Revolution führte zu einem höheren

Output. Im weiteren Verlauf nahm der Anteil der Industrie an der Gesamtproduktion absolut

und relativ zu, was an der Beschäftigung von Arbeitskräften sowie der Struktur des

Sozialprodukts zu erkennen ist. Durch diesen Strukturwandel wurde die Annahme, daß die

Landwirtschaft das Zentrum der Produktion sei, relativiert. Es setzte sich die Überzeugung

durch, daß im wesentlichen die Industrie den Wohlstandsanstieg hervorbringe.

Die im Agrarbereich freigesetzten Arbeitskräfte haben zum Ausbau des sekundären Sektors

beigetragen. Da in diesem Sektor die Nachfrage die Produktion trotz des hohen

Produktivitätswachtums überstieg, konnten die freigesetzten Arbeitnehmer hier

aufgenommen werden, was zur Anteilserhöhung an der Gesamtproduktion und -

beschäftigung führte. Dieser Prozeß hielt in Deutschland ungefähr bis 1970 an. Im weiteren

Verlauf wurde aufgrund des technischen Fortschritts im sekundären Sektor das

Nachfragewachstum vom Produktivitätswachstum überholt, was zunächst zur relativen und

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

124

schließlich zum absoluten Rückgang der hier Beschäftigten geführt hat, da die Nachfrage

einer Sättigungsgrenze zustrebte.

Der Anteil des tertiären Sektors nahm aufgrund einer steigenden Nachfrage im Zeitverlauf zu.

Dies führte zu einer erhöhten Beschäftigung, da hier eine Steigerung der Arbeitsproduktivität

schwierig war. Es ist hierbei anzumerken, daß zunehmend auch im tertiären Sektor durch

den verstärkten Einsatz der Produktionsfaktoren Technik und Kapital Produktivitätsfortschritte

erzielt werden können.

Die Technologisierung der Wirtschaft u.a. mit Mikroelektronik, Bio- und Gentechnologie und

Materialtechnik ermöglicht vernetzte Anwendungsbereiche wie97:

I. Organisations- und Kommunikationstechniken (Verkehrstechniken, Nachrichten- und

Kommunikationstechniken, Informationsbasierte Mehrwertdienste98, Büro- und

Organisationstechniken).

II. Automations- und Steuerungstechniken (Produktionsplanung und

Qualitätsmangement, Produktionssteuerung und -logistik).

III. Bearbeitungs- und Verfahrenstechniken (Materialbe- und -verarbeitungstechniken,

Prozeß- und Verfahrenstechniken, Komponenten- und Bauteilintegration, Material- und

Werkstofftechniken).

Im Auftrag der Bundesanstalt für Arbeit hat die Prognos AG (1996) innerhalb der Studie „Die

Zukunft der Arbeitslandschaft bis 2010 nach Umfang und Tätigkeitsprofilen“99 den

Arbeitskräftebedarf nach Umfang, Tätigkeiten und Qualifikationsebenen untersucht. Dabei

wurden die technisch-organisatorischen und sozio-ökonomischen Einflüsse erfaßt und

entsprechende Auswirkungen auf die Tätigkeitsstrukturen/-anforderungen projiziert. Es ergab

sich, daß tendenziell eine Verschiebung innerhalb der Tätigkeitsstruktur von den

unqualifizierten zu den qualifizierten Tätigkeiten, wie auch von Produktions- zu

Dienstleistungstätigkeiten zu erwarten sei. Durch technologische Einflußfaktoren, wie

beispielsweise Innovationen im Bereich der „Automations- und Steuerungstechniken“ würden

einfache produktionsorientierte Tätigkeiten relativ an Gewicht verlieren. Auch das

„outsourcing“ (organisatorisch bedingte Rationalisierung) sowie kosteninduzierte

Veränderungen in der Fertigungstiefe bzw. Standortverlagerung würden in diese Richtung

wirken.100

Durch „Organisations- und Kommunikationstechniken“ würden produktionsorientierte

Tätigkeiten mit Führungsaufgaben im primären und sekundären Sektor einen (weniger

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

125

ausgeprägten) Bedeutungsverlust erfahren. Sozio-ökonomische Einflüsse wie

kosteninduzierte Standortverlagerungen und Unternehmensstrategien wie z.B. „lean

mangement“ seien gleichgewichtet. Eine positive Beschäftigungsentwicklung würde durch die

zunehmende Technisierung und Automatisation in Dienstleistungsbereichen insoweit

erfolgen, als hierfür entsprechende Wartungstätigkeiten notwendig werden. Innerhalb der

Handelstätigkeiten und Büroarbeiten würden unqualifizierte Tätigkeiten deutlich an Bedeutung

verlieren, was insbesondere bei letzteren auf substitutiven Technologieeinsatz

zurückzuführen sei.

Es wird erwartet, daß Tätigkeiten im Bereich „Forschung und Entwicklung“ zunehmen

werden. Trotz Standortverlagerungen ganzer FuE-Abteilungen ins Ausland kann der

Wettbewerbsdruck zu überkompensierenden Innovationsanstrengungen führen. Der

Tätigkeitsbereich „Organisation und Management“ kann einen Bedeutungszuwachs erfahren,

was auf eine zunehmende Komplexität und die Integration der Produktionsprozesse

zurückzuführen ist, die dispositive und konzeptionell planende Tätigkeiten erfordern. Im

Bereich „Allgemeine Dienstleistungen“ ist es möglich, daß der Anteil der Un- und Angelernten

abnimmt, was auf die Implementation von Organisations- und Kommunikationstechniken

zurückzuführen wäre. Mit dem Einsatz neuer risikoreicher Verfahrenstechnologien (Bio-

/Gentechnik) würde der Anteil für allgemeine Sicherheitstätigkeiten steigen. Aufgrund

komplexer Anforderungen, die sich im Kontext zunehmender

Globalisierung/Internationalisierung der Wirtschaft ergeben, könnte der Tätigkeitsbereich

„Beraten und Betreuen“ ansteigen, durch Organisations- und Kommunikationstechniken auch

der Tätigkeitsbereich „Publizieren/künstlerisch arbeiten“.101 Folgende Tabelle verdeutlicht die

von Prognos vermutete Entwicklung der Qualifikationsanforderungen:

Tabelle 2.2.4.1.3: Entwicklung der Qualifikationsanforderungen von 1985 bis 2010.

Erwerbstätige nach unterschiedlichen Anforderungsprofilen der Tätigkeiten 1985 und 2010

- ohne Auszubildende, Anteile in % -

1985 2010

höherqualifizierte

Tätigkeiten 28 40

Führungsaufgaben, Organisation und Management,

qualifizierte Forschung und Entwicklung, Betreuung,

Beratung, Lehren u.ä.

mittelqualifizierte

Tätigkeiten

45 43

Fachtätigkeiten in der Produktion, Maschinen-

einrichten u.ä., Reparieren, Fachver(ein)käufer,

Sachbearbeiter, Assistententätigkeiten in Forschung

und Entwicklung, nichtakademische Betreuung u.ä.

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

126

einfache Tätigkeiten 27 17

Hilfstätigkeiten in Produktion, Reinigung, Bewirtung,

Lagerhaltung, Transport, einfache Bürotätigkeiten,

Verkaufshilfen u.ä.

Quelle: Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung der Bundesanstalt für Arbeit (IAB)/Prognos-Projektion 1988/89 (obere

Projektionsvariante) aus: Prognos AG (P.Hofer/I. Widig/H. Wolff): Arbeitslandschaft bis 2010, BeitrAB 131, Nürnberg 1989.

Geltungsbereich: alte Bundesländer.

2.2.4.3.3 Kritik

Die Voraussage Fourastié’s, daß Volkswirtschaften bei der Versorgung mit Gütern aus dem

primären Sektor an Sättigungsgrenzen stoßen, wird in der Literatur teilweise bezweifelt, weil

sich die Nachfrage von Grundnahrungsmitteln zu höherwertigen Nahrungsmitteln verlagere.

Im sekundären Sektor verschiebt sich die Nachfrage breiter Bevölkerungsgruppen durch

Produktinnovationen und qualitative Verbesserungen zu hochwertigen Gütern. Die Produktion

dieser Güter ist mit einer höheren Arbeitsintensität verbunden, wodurch eher ein

interindustrieller Strukturwandel der Beschäftigtenstruktur induziert wird als ein sektoraler

Wandel. Es besteht die Annahme, daß es weder im primären noch im sekundären Sektor zu

einem Rückgang der Produktion kommen werde. Die Entwicklung hin zum tertiären Sektor

vollziehe sich über eine Erhöhung der Produktivität der ersten beiden Sektoren.102

Zwischen sekundärem und tertiärem Sektor besteht teilweise eine Substitutionskonkurrenz in

der Form, daß Industrieprodukte in „konsumnäheren Zustand“ verkauft werden, wodurch

Dienstleistungen nicht mehr benötigt werden. Beispielhaft sind hier bügelfreie Textilien oder

Fertiggerichte zu nennen. Darüber hinaus ist festzustellen, daß Güter mit einer hohen

Einkommenselastizität nicht ausschließlich im tertiären Bereich produziert werden.103

Als Kritik an Fourastié’s Ausführungen ist auch anzuführen, daß er Nachfragekomponenten,

wie private Investitionsgüternachfrage, Staatsnachfrage, Auslands- und

Vorleistungsnachfrage als so geringwertig eingeschätzt hat, daß sie seiner Meinung nach

keinen nennenswerten Einfluß auf den strukturellen Wandel ausüben. Diese Einschätzung ist

insbesondere dann fragwürdig, wenn diese Nachfragekomponenten deutlicher von anderen

Einflußfaktoren bestimmt werden als die private Nachfrage nach Konsumgütern. 104

Allerdings ist es möglich, solche Einflüsse durch entsprechenden Export in

entwicklungsfähige ausländische Märkte zu kompensieren.

Die Abschätzung der quantitativen Beschäftigungseffekte des technologischen Fortschritts ist

schwierig. Neue Technologien als Verfahrensinnovationen haben eher

arbeitskräfteeinsparende Wirkung, wohingegen Produktinnovationen Arbeitsplätze schaffen.

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

127

Hinsichtlich der Frage, ob in der Beschäftigungsbilanz die Verluste oder Zugewinne

überwiegen, existieren keine empirischen Belege. Festzustellen ist, daß große Unternehmen

am häufigsten innovieren, wobei dies insbesondere für Produktinnovationen gilt. Bei mittleren

und kleineren Unternehmen überwiegen Verfahrensinnovationen. 105 Als Fazit stellt sich

jedenfalls heraus, daß der technologische Wandel den Strukturwandel zugunsten der

wirtschaftsbezogenen Dienstleistungstätigkeiten begünstigt hat.106

2.2.4.3 Globalisierung und Arbeitslosigkeit

Durch die zunehmende Globalisierung von Unternehmensstrukturen und Märkten kommt es

zu einer weltwirtschaftlichen Verflechtung.107 Globalisierung wird nicht einheitlich definiert.

Laut OECD (1994) existieren folgende Kennzeichen der Globalisierung108:

l Verstärkte Entwicklung internationaler strategischer Allianzen;

l hohes Gewicht der Auslandsproduktion durch Direktinvestitionen;

l internationale Ausrichtung nicht nur der Produktion, sondern auch anderer

Unternehmensfunktionen, wie z.B. Finanzierung, FuE, Marketing, Beschaffung;

l breite geographische Streuung der Auslandsaktivitäten;

l Koordination der gesamten Auslandsaktivitäten.

Eine zunehmende Weltexportquote bedeutet eine steigende Globalisierung. Im Jahr 1950

betrug die Weltexportquote ca. 7 %, und stieg im weiteren über 12 % (1973) auf 17 % im

Jahre 1993. Hierbei ist anzumerken, daß der tertiäre Sektor eine geringere Globalisierung als

die Industrie aufwies. Dieser Anstieg ist auf zwei Entwicklungen zurückzuführen.109

Der Handel der Industrienationen konzentrierte sich Anfang des 20. Jahrhunderts auf den

Export von Fertigwaren und den Import von Rohstoffen. Dies bedeutete nur eine geringe

Handelsverflechtung zwischen den großen Volkswirtschaften. Heute exportieren und

importieren Industrieländer vorwiegend Fertigwaren, die oftmals zur gleichen Branche

gehören. Dieser intra-industrielle Handel ist auf den steigenden Wohlstand zurückzuführen,

mit dem die Produktbedürfnisse potentieller Kunden immer differenzierter werden, was zur

Spezialisierung der Anbieter führt. Weiterhin führt technischer Fortschritt, insbesondere im

Investitionsgüterbereich, zu Differenzierung.

Die Herstellung eines industriellen Produkts erfordert eine Vielzahl verschiedener

Vorprodukte, die ihrerseits technisch hochwertige Fertigwaren sind. Der verstärkte

internationale Handel ist auf gesunkene Transport- und Kommunikationskosten sowie eine

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

128

zunehmende Feinstruktur des technischen Wissens zurückzuführen, womit komplexe

Produktionsprozesse subtil untergliedert werden können. Diese Entwicklung hilft dabei, die

besonderen Möglichkeiten und das hochspezialisierte Wissen einzelner Volkswirtschaften

international zu nutzen.110

Eine weitere strukturelle Veränderung liegt in dem Aufstieg von ehemaligen

Entwicklungsländern, insbesondere im östlichen Teil Asiens, zu wichtigen Exportnationen.

Allerdings ist festzustellen, daß deren Einfluß auf die Struktur des Welthandels oftmals

überschätzt wird. Der Anteil der Schwellenländer am Welthandel mit industriellen Fertigwaren

betrug 1990 unter 2 %, wobei dieser Anteil freilich steigt.111

2.2.4.2.1 Politische, ökonomische und technische Faktoren

Durch den zunehmenden Abbau von Handelshemmnissen sind die Transaktionskosten im

internationalen Handel gesunken. Ausländische Absatz- und Beschaffungsmärkte sind somit

einfacher zu erreichen, was zu einem Anstieg des internationalen Handels führt. Die

Liberalisierung des Güterverkehrs wurde durch den Abbau von tarifären und nicht-tarifären

Handelshemmnissen innerhalb von regionalen Integrationsräumen wie z.B. dem

Europäischen Wirtschaftsraum (EWR), der Nordamerikanischen Freihandelszone (NAFTA),

der Association of South East Asian Nations, (ASEAN) oder der Asian Pacific Economies

(APEC) weiter verstärkt.112

Die Liberalisierung der Kapitalmärkte hat das Entstehen globaler Finanzmärkte ermöglicht,

womit die Kapitalbeschaffung multinationaler Unternehmen wesentlich erleichtert wurde, und

Transaktionskosten reduziert wurden. In OECD-Ländern kam es zu einer Liberalisierung von

Direktinvestitionen, die in der zunehmenden Gewährung der Inländerbehandlung für

ausländische Unternehmen zum Ausdruck kommt. Auch dieser Abbau der Hemmnisse

wurde durch regionale Integrationsinitiativen unterstützt. Hierdurch wurden Kosten der

Unternehmen reduziert, was die Internationalisierung von Unternehmen, und damit die

Globalisierung der Wirtschaft, vorantreibt. Die Deregulierung und Privatisierung im

Dienstleistungsbereich führte zu einem Anstieg der nationalen und internationalen

Wettbewerbsintensität. Aufgrund der Schwierigkeiten beim Handel mit Dienstleistungen

erfolgt hier die Wettbewerbsausweitung i.d.R. über Direktinvestitionen. Vor allem in den

Sektoren Transport, Telekommunikation, Versicherung und Banken schlägt sich diese

Entwicklung nieder.113

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

129

Technische Fortschritte im Bereich von Transport-, Informations- und

Kommunikationssystemen erleichtern die Globalisierung der Wirtschaft. Durch den

kostengünstigen und schnellen Transport von Personen, Gütern und Informationen verlieren

geographische Hindernisse an Bedeutung. Durch internationale Informationsnetzwerke ist es

möglich, Unternehmensstandorte zu verbinden, was eine zentrale Koordination der

Unternehmensaktivitäten zuläßt. Mit der internationalen Aufspaltung der Wertschöpfungskette

ist es möglich, die internationale vertikale Arbeitsteilung zu intensivieren, was zur

Reduzierung der Kosten beiträgt. Aufgrund kürzerer Produktzyklen steigt der FuE-Aufwand,

was eine rasche Verbreitung des technologischen Wissens erfordert, die durch

Internationalisierung ermöglicht wird. Folglich sind in innovationsintensiven Branchen die

meisten Direktinvestitionen zu erwarten.114

Für Unternehmen ist die Produktion im Ausland aufgrund von Skaleneffekten (economies of

scale) vorteilhaft. Da sich FuE-Aufwendungen und andere zentrale Unternehmensleistungen

wie Marketing oder Beschaffung auf einen höheren Output verteilen, kommt es zu einer

Senkung der Stückkosten. Desweiteren besteht die Möglichkeit, Synergievorteile (economies

of scope) durch die Verbindung internationaler Erfahrungen in verschiedenen Märkten und

Produktbereichen zu nutzen. Aus den Beziehungen zu verschiedenen Lieferanten, Kunden

oder Technologiepartnern können weitere Wettbewerbsvorteile entstehen. Das Ausnutzen

internationaler Standortunterschiede ermöglicht es Unternehmen, jeweils die

kostengüngstigsten Produktionsfaktoren in einem Land einzusetzen und international zu

verbinden. Dies bezieht sich auf Arbeitskräfte und technologisches Know-How. Schließlich ist

es für ein Unternehmen möglich, durch Bildung strategischer Allianzen die Marktmacht zu

verstärken, um somit die eigene Wettbewerbssituation zu verbessern.115

2.2.4.2.3 Außenhandel

Eine Analyse der außenwirtschaftlichen Einflüße ergibt, daß in Deutschland die Vereinigung

zunächst zu erhöhten Importen und/oder zu geringeren Exporten geführt hat, weswegen die

Leistungsbilanz seit 1991 eine negative Tendenz ausweist. Dies ist auf den Nachfrageanstieg

bei Konsum- und Investitionsgütern zurückzuführen. Durch die Entwicklung neuer

gesamtdeutscher Kapazitäten sind angebotsorientierte Effekte entstanden, die zur

Verbesserung der Position auf dem Weltmarkt der Bundesrepublik z.B. in den Bereichen

Schiffbau und Stahlbau geführt haben. Durch die europäische Integration sowie durch die

Öffnung der „Ostmärkte“ besteht die Wahrscheinlichkeit, daß die Außenhandelsverflechtung

weiterhin zunimmt.116

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

130

Die Analyse der deutschen Wettbewerbsposition auf den Weltmärkten für das Jahr 1992

ergab, daß die deutschen Exporteure eine breitere Produktpalette angeboten haben als die

Hauptwettbewerber Japan, USA oder Frankreich, die eine höhere Spezialisierung aufwiesen.

Der Import war analog strukturiert. Länder mit einem hohem Maß an Spezialisierung

importierten ein breites Spektrum von Produktgruppen, in denen keine

Spezialisierungsvorteile bestanden. Aufgrund der damit einhergehenden Arbeitsteilung führte

dies zu einem höherem Weltmarktanteil dieser Länder bei hochspezialisierten

Produktgruppen. Die deutsche Exportstruktur ist unvorteilhaft, da nur 20 % der deutschen

Exporten zu Warengruppen gehören, die ein überdurchschnittliches Wachstum im

Weltexport aufwiesen. Dagegen wurden 55% der Exporte mit Warengruppen erzielt, die über

5 % hinter der Entwicklung des gesamten Weltexports lagen. Hinsichtlich der

Niedriglohnkonkurrenz ist festzustellen, daß nur ein Achtel der deutschen Ausfuhren starker

Niedriglohnkonkurrenz ausgesetzt war. Für über 55 % der deutschen Exporte war die

Niedriglohnkonkurrenz schwach oder zu vernachlässigen. 117

2.2.4.2.4 Direktinvestitionen

Für Unternehmen sind Direktinvestitionen im Ausland vorteilhaft, da somit die Möglichkeit

besteht, bessere, komplementäre oder billigere Produktionsfaktoren zu nutzen und so die

Wettbewerbsposition zu verbessern. Die deutschen Direktinvestitionen im Ausland haben ein

mittelmäßiges Niveau und fließen hauptsächlich in andere Industrieländer. Die USA bildeten

für alle Industrieländer Mitte der 80er Jahre den bedeutendsten Investitions- Auslandsstandort.

Anfang der 90er Jahre lagen die deutschen Direktinvestitionen bezogen auf die

Bruttoanlageinvestitionen im Inland vor den japanischen und amerikanischen Konkurrenten,

jedoch hinter den europäischen Ländern. Im internationalen Vergleich fällt auf, daß die nach

Deutschland fließenden Direktinvestitionen gering ausfielen, was durch die folgende Tabelle

verdeutlicht wird:

Tabelle 2.2.4.2.4: Vergleich der aus- und einfließenden Direktinvestitionen.

Land

Ausfließende Direktinvestitionen

1986/1989 1990/1993

Einfließende Direktinvestitionen

1986/1989 1990/1993

USA

Japan

EU*

Deutschland

Frankreich

Großbritannien

2,8 4,4

3,8 2,5

8,4 8,0

5,9 5,9

6,7 10,9

22,0 11,9

6,3 2,9

0,0 0,1

5,7 6,3

1,6 1,7

3,8 7,0

13,8 11,9

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

131

Niederlande

Südostasiatische

Staaten*

19,3 22,0

4,3 2,8

10,8 12,9

5,4 4,6

* Inkl. innereuropäische Direktinvestionen

** Südkorea, Singapur und Taiwan

Quelle: Internationaler Währungsfonds, OECD, Statistiken nationaler Ämter, Berechnungen des ifo Instituts.

Während im Rohstoffsektor der Anteil der Direktinvestitionen zurückging, ist im

Dienstleistungssektor, insbesondere im Banken- und Versicherungswesen, eine Expansion

zu verzeichnen. Dies ist darauf zurückzuführen, daß Dienstleistungen oftmals nicht

international exportierbar sind und somit Direktinvestitionen im Ausland die Möglichkeit zur

Markterschließung darstellen. Liberalisierungen in diesem Bereich ermöglichen den

Marktzugang von ausländischen Anbietern.

Rund 88 % der deutschen Direktinvestitionen flossen in andere Industrieländer, wobei die

Mitgliedstaaten der EU den Schwerpunkt bildeten, etwa 10 % in Entwicklungsländer, wobei

der Anteil kontinuierlich sank und die restlichen 2 % in mittel- und osteuropäische Länder. Bei

osteuropäischen Transformationsländern zeigte sich eine Veränderung. Bei Ländern wie

Ungarn, der ehemaligen Tschechoslowakei und Polen stieg die Investitionsneigung deutscher

Unternehmen. Der inländische Wandel der Branchenstruktur spiegelt sich auch bei

deutschen Auslandsinvestitionen wider. Während Unternehmen aus dem

Dienstleistungsbereich anwachsend zu Investitionen im Ausland beitrugen, war der Anteil von

Unternehmen aus dem sekundären und primären Sektor rückläufig.

Negative Rückwirkungen der Direktinvestitionen, die sich in einem Rückgang der

Inlandsbeschäftigung niederschlugen, bestanden in der Textil- und Bekleidungsindustrie. Ein

Großteil der unmittelbaren und mittelbaren Direktinvestitionen im Ausland vollzog sich nach

wie vor im sekundären Sektor. Jedoch ist festzustellen, daß dieser absolut und relativ seit

1991 zugunsten des Dienstleistungssektors sinkt. Die folgende Abbildung verdeutlicht die

Entwicklung der deutschen Direktinvestitionen.118

Abbildung 2.2.4.2.4: Bilanz der deutschen Direktinvestitionen.

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

132

Vgl. Härtel, H.-H., Jungnickel, R. et al. (1996). S. 89

Zwischen 1985-1993 haben sich die deutschen Direktinvestitionen verdreifacht. Diese

Entwicklung ist im internationalen Vergleich als durchschnittlich einzustufen. Somit kann von

einer regelrechten Auswanderung deutscher Unternehmen und damit von einem

großangelegten Export von Arbeitsplätzen, Einkommen und Technologie nicht gesprochen

werden. Die Expansions- und Investitionspläne deutscher Unternehmen im Ausland

unterschieden sich nur unwesentlich von französischen und britischen Trends, wobei die

Briten noch stärker auf das Ausland konzentriert waren.119

Bezüglich ausländischer Direktinvestitionen in Deutschland ist festzustellen, daß der jährliche

Direktinvestitionenzufluß nach Deutschland im internationalen Vergleich sehr gering ausfiel.

Es ist jedoch möglich, daß in Deutschland ansässige ausländische Unternehmen auf selbst

erwirtschaftete Gewinne und Gewinnrücklagen zurückgreifen konnten, wodurch sie nicht auf

Kapitalzuflüsse aus dem Ausland angewiesen waren.120 Insgesamt ist es der EG gelungen,

ihre Position als Anlageregion im weltweiten Direktinvestitionsboom Ende der 80er Jahre zu

verbessern, wobei Deutschland an dieser Entwicklung relativ wenig Anteil hatte. Es ist

festzustellen, daß Deutschland gegenüber Ländern, die als unmittelbare

Standortkonkurrenten in Betracht kommen, zurückgefallen ist. Dies läßt auf einen

diesbezüglichen Standortnachteil schließen.121

Der langfristig steigende Außenwert der DM gegenüber dem Franc und die dadurch

entstandene Senkung der relativen Lohnstückkosten führte zu steigenden Direktinvestitionen

in Frankreich. Allerdings trat dieser Zusammenhang im Vergleich mit dem US-Dollar nicht auf.

Zwischen den Direktinvestitionen und den Exporten besteht ein komplementäres Verhältnis.

Die deutschen Direktinvestitionen haben eine exportsichernde Funktion. Hinsichtlich der

Antriebe grenzüberschreitender Investitionen ist festzustellen, daß primär Absatzmotive den

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

133

Ausschlag geben und Kostensenkungen nur zweitrangig sind. Direktinvestitionen stellen vor

allem ein Element expansiver Unternehmensstrategien dar und weniger ein Instrument zur

Anpassung einer rückläufigen Nachfrage.122

Der relativ geringe Anteil ausländischer Investitionen in Deutschland ist nach herrschender

Auffassung vorzugsweise vor allem auf die im internationalen Vergleich überdurchschnittlich

hohen Lohn- und Lohnnebenkosten zurückzuführen. Verstärkt werde dies durch die liberale

Handelspolitik, die eine Bedienung des deutschen Marktes mit Importen ermöglicht. Der hohe

Anteil deutscher Direktinvestitionen in ausländische Handels- und

Dienstleistungseinrichtungen impliziert keine Substitution der inländischen Produktion.

Hinsichtlich inländischer Arbeitsplätze besteht aber durch die Schwäche von

Direktinvestitionen ausländischer Unternehmen ein Nachteil.

2.2.4.2.5 Technologie-Patente

Durch die Globalisierung des technologischen Wettbewerbs in den achtziger Jahren sind

internationale Patentanmeldungen deutlich angestiegen. Aufgrund der hohen

Innovationsdynamik in den USA existieren hier die meisten patentaktiven Unternehmen.

Gemessen an der Patentaktivität liegt die deutsche Innovationsdynamik unter dem

Weltdurchschnitt. Beurteilt man unter diesem Aspekt die deutsche Forschungsstruktur, so

ergibt sich der ungünstige Befund, daß in dynamischen Branchen relativ wenige, und in

stagnierenden Branchen überdurchschnittlich viele Patente angemeldet werden. Eine

subtilere Unterscheidung nach technischen Fachgebieten ergibt dagegen eine hohe deutsche

Flexibilität beim Erschließen neuer Forschungsfelder. Insgesamt ist festzustellen, daß es der

deutschen Industrie gelungen ist, Vorteile in traditionellen Branchen zu erzielen, in denen eine

weltweit moderate technische Entwicklung besteht. Es wurden aber auch neue, dynamische

Technikfelder erschlossen.123

2.2.4.2.6 Arbeitskosten

Im Rahmen der Globalisierung ist es für die Industrie leichter, kostengünstige

Produktionsstandorte in weniger entwickelten Ländern aufzubauen. Die industrielle Fertigkeit

war in ihren Anfängen vor allem rohstoff- und materialorientiert. Durch Veränderung der

Zusammensetzung der Kostenelemente, die mit dem Anstieg der Arbeitskosten einherging,

besteht heute vornehmlich eine Orientierung am Arbeitsmarkt.124 Werden höhere Löhne nicht

durch Qualifikation und Produktivität ausgeglichen, kommt es zu einer Anpassung der Löhne

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

134

oder zur Suche nach billigeren Produktionsstandorten. Das deutsche Beschäftigungssystem

zeichnet sich durch hohe Arbeitsintensität, hohe Produktivität und qualifizierte Arbeit aus.

Geringer Qualifizierte sind benachteiligt. Die Schaffung von Beschäftigung und Einkommen

für diese Personen setzt voraus, daß Arbeitsplätze geschaffen werden, die auch bei

Besetzung mit Geringqualifizierten wirtschaftlich sind.125

Früher waren Entwicklungsländer weltwirtschaftlich nur in Segmenten wettbewerbsfähig, die

eine hohe Arbeitsintensität aufwiesen und/oder bei denen relativ standardisierte Technologien

angewendet wurden. Dies gilt z.B. für die Herstellung von Bekleidung, Textilien oder

Spielwaren. Diese Zuordnung zu einzelnen Branchen ist heute jedoch kaum mehr möglich,

weil auch Unternehmen aus Hochtechnologiebereichen dazu übergehen, einzelne Teile des

Produktionsprozesses in „Billiglohnländer“ auszulagern. Dies führt zu einem intra-industriellen

Handel zwischen Industrie- und Entwicklungsländern. Aufgrund dieser Entwicklung ist es zu

einer globalen Konkurrenz für die deutschen Industriearbeiter bzw. zu einem

Standortwettbewerb gekommen, da vergleichbare industrielle Produkte auch in weniger

entwickelten Ländern mit geringeren Arbeitskosten hergestellt werden können.126

In der westdeutschen Industrie kostete eine Arbeiterstunde im Jahr 1995 durchschnittlich

45,52 DM, womit sie den ersten Platz in der Arbeitskosten-Rangliste der OECD-Länder

einnahm. Mit 29,85 DM in den neuen Bundesländern kostete eine Arbeitsstunde schon mehr

als in Frankreich und den USA. Die geringsten Kosten bestanden in Portugal mit 9,28 DM je

Arbeiterstunde. Die Arbeitskosten stellen neben Material- und Energiekosten, Realzinsen,

Abgabenbelastung und Nicht-Preisfaktoren wie Lieferfristen, technischen Standard,

Produktqualität und Servicenetz den wichtigsten Indikator der internationalen Kosten-

Wettbewerbsfähigkeit dar.127

Durch eine entsprechend höhere Produktivität besteht die Möglichkeit, hohe Arbeitskosten zu

kompensieren. Heute ist es jedoch bei Produktionsverlagerungen ins Ausland möglich, den

technischen Standard sowie das entsprechende Know-How mit zu exportieren. Folglich

gewichten Investoren den Aspekt des Produktivitätsunterschiedes weniger als die

unterschiedliche Arbeitskosten. Der bestehende Produktivitätsvorteil in einem Land schützt

nicht mehr vor einem Arbeitsplatzexport. Während im Jahr 1989 die Arbeitskosten in

Westdeutschland nur 28 % über dem Durchschnitt der übrigen OECD-Länder lagen, belief

sich dieser Unterschied 1995 auf 56 %. Hierbei spielte allerdings die Aufwertung der DM

gegenüber den Währungen der wichtigsten Industrieländer eine Rolle.128

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

135

Zwei weitere Faktoren haben maßgeblichen Einfluß. Im internationalen Vergleich der

Direktentgelte belegte Westdeutschland nach Dänemark und der Schweiz mit gut 25 DM den

dritten Platz. Die Arbeitskosten in dem westdeutschen verarbeitendem Gewerbe stiegen

preisbereinigt genauso schnell wie die reale Wertschöpfung.129

Zu einem Anstieg der realen Lohnstückkosten kommt es, wenn die Arbeitskosten je

Arbeitnehmer preisbereinigt schneller steigen als die von ihm erbrachte Wirtschaftsleistung.

Die Folge ist, daß unrentable Arbeitsplätze abgebaut und durch Kapital ersetzt werden.

Hierdurch kommt es zu einem erneuten Ausgleich zwischen Produktivität und Arbeitskosten,

jedoch bei einer geringeren Anzahl von Arbeitsplätzen. Dies führt zu dem Schluß, daß der

ökonomische Lehrsatz, nach dem sich die Lohnsteigerungen am Produktivitätsfortschritt zu

orientieren haben, in Zeiten hoher Arbeitslosigkeit unangemessen ist. Deshalb wird vielfach

eine zurückhaltende Lohnpolitik gefordert. Nach den amtlichen Angaben des Statistischen

Bundesamtes ist die Produktivität je Erwerbstätigen in der westdeutschen Industrie im

Zeitraum 1980-1995 um 30 % gestiegen, was dazu geführt hat, daß die realen

Lohnstückkosten 1995 um 1 % niedriger als 1980 lagen. Dem Beschäftigungsrückgang von

15% wurde nur unzureichend Rechnung getragen.130

In allen OECD-Ländern steigen seit Anfang der siebziger Jahre die Personalzusatzkosten

stärker als die Direktlöhne. Diese Entwicklung ist in Westdeutschland besonders ausgeprägt,

was zu durchschnittlichen Personalzusatzkosten von 20,44 DM je Arbeiterstunde im Jahr

1995 geführt hat.131 Diese betrugen in Dänemark beispielsweise nur 7 DM je Stunde, so daß

trotz des höheren Lohnniveaus deutlich geringere Arbeitskosten bestanden.132

Auch in Zukunft wird sich vermutlich die Anzahl der Menschen in schnell wachsenden

Volkswirtschaften wie z.B. in China oder Indien erheblich erhöhen. Diese Länder befinden

sich im Übergang vom Entwicklungsland zum Schwellenland oder vom Schwellen- zum

Industrieland, was ein großes industrielles Angebotspotential impliziert. Zu beachten ist, daß

diese Länder nicht nur exportieren, sondern auch entsprechend importieren werden. Es ist

anzunehmen, daß mit steigendem Wohlstand die Nachfrage nach höherwertigen und

differenzierten Produkten auch aus den westlichen Industrieländern steigen wird.133

2.2.4.2.7 Ausbildungsniveau

Wirtschaftswissenschaftler argumentieren in Deutschland sei es notwendig, die

Produktpalette sowie die Produktionstechnologie einer höheren Wissensintensität

anzupassen. Auf diesem Weg könnte die deutsche Volkswirtschaft längerfristig ihre

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

136

internationale wirtschaftliche Position erhalten, verbunden mit einem relativ hohem Pro-Kopf-

Einkommen.134 Nachteilig hierbei ist, daß in einer Volkswirtschaft, die sich vorwiegend auf

„wissensintensive“ Güter konzentriert, einfache Arbeit immer weniger nachgefragt wird.135

Das bedeutet, daß durch den weltwirtschaftlichen Strukturwandel die rein physische

Arbeitskraft abgewertet wird. Dies ist unproblematisch, wenn sich die Struktur des

Arbeitsangebots langfristig an die neuen Gegebenheiten qualitativ und quantitativ anpaßt. Wird

der durchschnittliche Ausbildungsstand der Arbeitskräfte erheblich verbessert, so verkleinert

sich die Zahl der unausgebildeten Arbeitskräfte.136 Diese Entwicklung hat in Deutschland

bereits teilweise stattgefunden, wie die folgende Tabelle verdeutlicht. 137

Tabelle 2.2.4.2.7: Erwerbstätigkeit von unausgebildeten und ausgebildeten Arbeitskräften* in

verschiedenen Wirtschaftsbereichen, Westdeutschland, 1973-1989.

Veränderung Anteil der

unaus-

gebildeten

Arbeits-

kräfte

Änder-

ung

dieses

Anteils

unausgebildet ausgebildet insgesamt 1973

1989 1973-

1989

Sektor in 1000

Personen

v.H. in 1000

Personen

v.H. in 1000

Persone

v.H. v.H. v.H./Ja

Primärer Sektor

(Landwirtschaft)

-1.076 -69,6 +182 +47,3 -894 -46,3 80,1 45,3 -3,5

Sekundärer

Sektor

(Industrie)

-2.418 -50,2 +936 +11,7 -1.482 -11,6 37,6 21,2 -3,5

Tertiärer Sektor

Dienstleistungen

Staat

-902

-271

-29,3

-35,8

+3.676

+683

+54,9

+41,0

+2.770

+412

+28,4

+17,0

31,5

31,2

17,3

17,1

-3,7

Insgesamt -4.676 -45,8 +5.343 +31,7 +667 +2,5 37,7 19,9 -3,9

*Mindestanforderung für Ausgebildete ist ein Hauptschulabschluß und eine Lehrlingsausbildung. **Der Anteil für 1973 wurde

durch rückwärtige Trendextrapolation der Daten 1976-89 ermittelt.

Quelle: Unveröffentlichte Mikrozensusdaten der Bundesanstalt für Arbeit, eigene Zusammenstellung.

Die Ergebnisse verdeutlichen, daß ein generationsbedingter Austausch zwischen

unqualifizierten älteren und qualifizierten jüngeren Arbeitskräften stattgefunden hat. Rund 4,7

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

137

Millionen Arbeitsplätze für unqualifizierte Arbeitskräfte sind weggefallen, mit 2,4 Millionen zum

größten Teil in der Industrie. Bei den qualifizierten Arbeitskräften stieg im gleichen Zeitraum

die Zahl der Arbeitsplätze um etwa 5,3 Millionen, wobei hier im Dienstleistungssektor mit etwa

3,7 Millionen der größte Anstieg zu verzeichnen ist.138 Diese Daten betreffen die qualitative

Anpassung; das Problem der Quantität des Arbeitsangebots ist damit noch nicht gelöst.

2.2.4.2.8 Soziale Sicherung

Es existierten in der Vergangenheit zwei Anpassungsformen an die weltwirtschaftliche

Umwertung von Arbeitskraft, die vereinfachend als das „europäische“ und das

„amerikanische“ Modell bezeichnet werden. In Deutschland kam es durch das relativ hohe

Lohnniveau bei einfacher Arbeit zu einem langsamen Wandel der Beschäftigtenstruktur, was

zu Arbeitslosigkeit und auch zur Armut führte. Aufgrund stark regulierter Arbeitsmärkte in

Form protektionistischer Arbeitsplatzkonservierung spricht man für Westeuropa auch von

„Eurosclerosis“.139 Im Gegensatz zu dem Anstieg der strukturellen Arbeitslosigkeit in

Westeuropa hat sich die Arbeitslosigkeit in den USA verringert. Die Beschäftigung in den

USA ist in dem Zeitraum von 1969 bis 1993 um über 40 Millionen Personen angestiegen. In

Westeuropa hingegen wurden zwischen 1965 und 1993 nur etwa 6,2 Millionen neue

Arbeitsplätze geschaffen.140

In den USA besteht eine geringere soziale Absicherung der Arbeitslosen als in Deutschland.

Die geringere Entlohnung unqualifizierter Tätigkeiten spiegelte sich in einer größeren

Ungleichheit der Einkommensverteilung in den USA verstärkt wider. Diese ist auch auf den

Zuwachs des „Low-productivity service sector“ zurückzuführen, der den Rückgang des

sekundären Sektors überkompensierte. Der Strukturwandel bedeutet für Arbeitskräfte, die

vormals in der Industrie tätig waren, die Übernahme schlecht bezahlter

Dienstleistungstätigkeiten. Der Übergang vom Industrie- zum Dienstleistungssektor ging mit

einer Zunahme der Einkommensungleichheit von 15 % einher.141 Nach Freemann und Katz

(1993) beruht dieser Anstieg zu einem Drittel auf Deindustriealisierung.142

Die unter Reallohneinbuße geratene untere Einkommensgruppe in den USA wird als

„shrinking middle class“ bezeichnet. Hier ist jedoch anzumerken, daß gleichzeitig die

Erwerbsbeteiligung der Frauen angestiegen ist, was zu einem Anstieg der

Haushaltseinkommen geführt hat. Festzustellen ist, daß es dem „amerikanischen“ Modell

gelungen ist, die Folgen des Deindustrialisierungprozesses im Arbeitsmarkt einigermaßen

abzufedern. In den europäischen Ländern mit einer umfassenderen sozialen Unterstützung

ist die Lohnstruktur nicht oder nur wenig verändert worden, wobei hier die Arbeitslosigkeit und

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

138

insbesondere die Langzeitarbeitslosigkeit zugenommen haben.143 Bei einem Vergleich

zwischen den europäischen Ländern und den USA müßte allerdings der Begriff von

„Beschäftigung“ näher untersucht werden.

2.2.4.2.9 Zusammenfassung der globalen Einflüsse

Deutsche Unternehmen beschäftigten 1993 über 500.000 Arbeitskräfte in Niedriglohnländern.

Es sind steigende (lohn-) kostenbedingte Produktionsverlagerungen zu konstatieren, die sich

nicht mehr nur auf die traditionellen Branchen wie Textil- und Bekleidungsindustrie beziehen.

Der größte Teil dieser Arbeitskräfte ist in industriellen Produktionsstätten beschäftigt, wobei

die Anzahl rapide angestiegen ist. Die Betrachtung der Produktion deutscher Unternehmen in

Niedriglohnländern in Relation zum Gesamtumsatz der deutschen Industrie ergibt, daß

Produktionsverlagerungen für die gesamte wirtschaftliche Entwicklung bisher nur eine

untergeordnete Rolle spielen, ihr Umfang jedoch tendenziell steigend ist.144

Gewichtiger ist die Produktionsverteilung innerhalb der europäischen Industrieländer. Dies

läßt sich an den an Deutschland vorbeigehenden ausländischen Direktinvestionen ablesen.

Wenn deutsche Unternehmen in Europa vergleichbare Produktionsstätten aufbauen, so

ermöglicht dies die Nutzung von Standortvorteilen durch geringere Kosten oder wachsende

Absatzmöglichkeiten. Es besteht somit eine substitutive Beziehung zur Inlandsproduktion bei

Direktinvestitionen eher in Industrieländern als in Niedriglohnländern. Es ist auch möglich, daß

zwischen in- und ausländischer Produktion komplementäre Beziehungen bestehen, wie z.B.

durch die Öffnung von Märkten oder durch technologische Impulse, die durch die

Auslandsproduktion entstanden sind.145

Deutschland als Produktionsstandort hat aufgrund der gestiegenen Lohnstückkosten

Probleme im internationalen Kostenwettbewerb. Aufgrund der zunehmenden

Internationalisierung von Unternehmen und Märkten ist der Standort Deutschland steigender

Konkurrenz ausgesetzt. In den alten Bundesländern bestehen Standortvorteile für die

Ansiedlung von höherwertigen Aktivitäten im Sinne von FuE. Durch die an Deutschland

vorbeigehenden Direktinvestitionen bestehen jedoch zukünftig Risiken, so daß fraglich ist, ob

dieser Vorteil bestehen bleibt. Von lohnkostenbedingten Produktionsverlagerungen sind

hierzulande hauptsächlich wenig qualifizierte Arbeitskräfte in traditionellen

Konsumgüterindustrien betroffen. Aufgrund der zu hohen Personalkosten sind diese

Fertigungen auf Dauer in Deutschland nicht rentabel. Durch eine Produktionsverlagerung ist

es unter bestimmten Bedingungen möglich, eine in Deutschland verbleibende

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

139

unternehmerische Wertschöpfung wettbewerbsfähig zu halten. Folglich führt die engere

Verknüpfung mit Niedriglohnländern zu einem produktivitätsorientierten Strukturwandel.146

Die alleinige Analyse außenwirtschaftlicher Verflechtungen der deutschen Wirtschaft

ermöglicht es nicht, den Anstieg der Arbeitslosigkeit zu erklären. Als Indiz für eine

nachlassende Standortqualität können die geringen Direktinvestitionen in Deutschland

gewertet werden. Mit der Forderung nach einer hohen Beschäftigung in Deutschland

innerhalb des Globalisierungsprozesses verbindet sich der Gedanke, hochproduktive

Arbeitsplätze zu fördern, da nur so das hohe Lohnniveau in Deutschland gehalten werden

kann. In Deutschland wie auch in anderen entwickelten Industrieländern existieren aber auch

Arbeitskräfte, die nicht für Höchstlohntätigkeiten qualifiziert werden können. Somit müßten

innerhalb des Globalisierungsprozesses auch hierzulande Arbeitsplätze für einfache Arbeit

geschaffen werden. Sollten diese auch für internationale Märkte produzieren, so setzt das

eine starke Lohndifferenzierung voraus.147

2.2.5 Arbeitsmarkttheorien und Arbeitslosigkeitsinzidenz

Die empirischen Ergebnisse aus Kapitel 2.2.2 verdeutlichen, daß bei Arbeitslosigkeit

hinsichtlich der Dimensionen Betroffenheit, Verbleib und Mehrfacharbeitslosigkeit starke

Differenzierungen zu erkennen sind. Im folgenden werden verschiedene

arbeitsmarkttheoretische Ansätze vorgestellt, die die Risikokonzentration auf bestimmte

Personengruppen oder Merkmale erklären wollen. Die Wirtschaftsdynamik erfordert eine

hohe Anpassungsfähigkeit des Arbeitsmarktes. Wenn in einigen Wirtschaftszweigen die

Nachfrage sinkt und in anderen steigt, müssen Arbeitnehmer ihren Arbeitsplatz wechseln. Ist

die Mobilität jedoch beschränkt, kommt es zu Friktionen im Strukturwandel. Aufgrund

veränderter Qualifikationsanforderungen kann es zu Profildiskrepanzen zwischen

Arbeitsnachfrage und -angebot kommen.

Für die Beurteilung wirtschaftspolitischer Maßnahmen zur Verminderung von Arbeitslosigkeit

ist die Analyse der Funktionsfähigkeit von Arbeitsmärkten von zentraler Bedeutung. Im

Rahmen dieser Arbeit ist eine umfassende Darstellung der verschiedenen

Arbeitsmarkttheorien allerdings nicht möglich.

2.2.5.1 Funktionen des Arbeitsmarkts

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

140

Der Arbeitsmarkt ist durch die Funktionen Anpassung und Verteilung charakterisiert. Die

Anpassung wird durch Vermittlung zwischen Angebot und Nachfrage von Arbeitskräften

erfüllt. Die Verteilung erfolgt durch die Zuweisung der erwirtschafteten Ergebnisse in Form

von Arbeitseinkommen an die Arbeitskräfte, was Einfluß auf sozialmaterielle Lebenschancen

hat, womit ein enger Bezug zur Armut besteht.148

Der Anpassungsfunktion des Arbeitsmarktes lassen sich drei Anpassungsparameter

zuordnen. Erstens die Strukturierung der Arbeitsnachfrage nach Art und Umfang. Im

einzelnen Betrieb bestimmt sich die Nachfrage durch die Anzahl der angebotenen

Arbeitsplätze und die betriebliche Arbeitsplatzstruktur. Weiterhin wird der mengenmäßige

Arbeitseinsatz durch die Arbeitszeit der Beschäftigten festgelegt. Durch Kumulation der

Daten der einzelnen Betriebe läßt sich so die gesamtwirtschaftliche Arbeitsnachfrage

bestimmen. Den zweiten Parameter bildet die Strukturierung des Arbeitsangebots nach Art

und Umfang. Mikroökonomisch haben hierbei betriebliche Maßnahmen wie

Qualifizierungsangebote oder sonstige Nutzungsanforderungen Einfluß. Makroökonomisch

konstituiert sich die Menge und Qualifikation des Arbeitsvolumens und die Arbeitsstruktur vor

allem durch die Organisation der Berufe. Den dritten Parameter stellt die Zuordnung der

Arbeitskräfte nach Menge und Qualität dar.149 Diese Allokation erfolgt auf der Ebene des

einzelnen Betriebes durch die Aufteilung des Arbeitsangebots auf die verfügbaren

Arbeitsplätze durch Auswahlverfahren. Gesamtwirtschaftliche Einflußfaktoren sind hierbei die

staatliche Lohn- und Einkommenspolitik sowie Teile der staatlichen Sozialpolitik.150

Die Funktion der Arbeitswelt als der zentralen Verteilungsinstanz wirtschaftlicher und sozialer

Chancen ist nicht allein auf die aktive Erwerbsbevölkerung beschränkt. Das Einkommen und

die soziale Position von Rentnern, Pensionären und berufsunfähigen Personen wie Kranken

und Invaliden bestimmt sich maßgeblich durch staatliche und private Transferleistungen,

welche nach Höhe und Dauer ihrerseits durch die Stellung des einzelnen oder seiner

Angehörigen im Beschäftigungssystem berechnet werden. Die wirtschaftliche und soziale

Stellung von nichterwerbstätigen Familienmitgliedern wie Kindern, Jugendlichen, Hausfrauen

oder Hausmännern wird im wesentlichen durch die Arbeitsmarktposition der Erwerbstätigen

in der Familie bestimmt. Zu beachten ist jedoch, daß die dominante Stellung des

Arbeitsmarktes hinsichtlich der Verteilungsstruktur durch Umverteilungseffekte des

Sozialstaats und durch Sozialpolitik in Richtung Gleichverteilung abgefedert werden kann.151

Es existieren drei wesentliche Bestimmungsgrößen für die Struktur und Dynamik der

Verteilung von Entlohnungs- und Beschäftigungschancen. Als zentraler Parameter für die

Chancenverteilung ist die Arbeitsplatzstruktur anzusehen, da diese das potentielle Ausmaß

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

141

der Gleichheit und Ungleichheit von Arbeitsmarktchancen bestimmt. Die Arbeitsplatzstruktur

wird ihrerseits durch die horizontale Arbeitsteilung, die sich in der Berufsstruktur widerspiegelt

und die vertikale Arbeitsteilung, die in betrieblichen Hierarchien und im qualitativen Gefälle der

Beschäftigungs- und Arbeitsbedingungen zwischen den Betrieben zum Ausdruck kommt,

bestimmt. Zu beachten ist, daß die vertikale Verteilung von Arbeitsplätzen kein Maßstab für

die Bewertung der einzelnen Positionen im Arbeitsplatzgefälle darstellt. Es ist durchaus

möglich, daß die gleiche Hierarchie mit der gleichen Anzahl von Positionen mit einem sehr

unterschiedlichen Lohngefälle einhergeht. Sie bestimmt also nicht die Lohndifferentiale

zwischen gelernten und ungelernten Arbeitskräften oder Akademikern und Facharbeitern.

Zudem werden dabei Unterschiede im gleichen Beruf oder für die gleiche Tätigkeit in

verschiedenen Betrieben in gleichen oder unterschiedlichen Branchen nur unzureichend

berücksichtigt.152

Den zweiten Parameter der Chancenverteilung auf dem Arbeitsmarkt stellt die

Arbeitskräftestruktur dar, wobei die Gewichtung in der arbeitsmarkttheoretischen Literatur

unterschiedlich gesehen wird. Im Mittelpunkt der Arbeitskräftestruktur steht die Verteilung von

generellen und spezifischen Qualifikationen, die durch Politik sowie schulische und berufliche

Bildung bestimmt wird. In der Humankapitaltheorie besteht die Annahme, daß durch das

Angebot von Bildung und Ausbildung das Produktionssystem und damit auch die

Anforderungsprofile weitgehend determiniert werden. Demnach bedeutet eine Verbesserung

der Qualifikationsausstattung der Arbeitskräfte eine veränderte Gestaltung der Arbeitsplätze

und der Qualitätsanforderungen.

Demgegenüber bestreitet die Segmentationstheorie den Einfluß des Arbeitskräfteangebots.

Vielmehr sei die Qualifikation der Arbeitskräfte ein Ergebnis der Arbeitsteilung sowie der

davon abhängigen Gestaltung der Arbeitsplätze. Nach dem Arbeitsplatzwettbewerbsmodell

von Thurow (1978) werden die Qualifikationsanforderungen vollständig durch die Technologie

bestimmt.153 Die Arbeitskräftetheorie bestreitet den Einfluß des Qualifikationsangebots auf die

Nachfrageseite. Vertreter dieser Theorie gehen davon aus, daß bei der großen Mehrzahl von

Arbeitsplätzen so geringe Qualifikationsanforderungen bestehen, daß eine unterschiedliche

Entlohnung aufgrund der Ausbildung nur schwer zu rechtfertigen sei.154 Dazu bemerkte

Sengenberger (1987), daß sowohl der Arbeitsplatz- als auch der Arbeitskräftestruktur

Einflußpotential zuzuschreiben sei, womit ein interdependentes Verhältnis bestände.

Die Allokation der Arbeitskräfte auf Arbeitsplätze stellt die dritte wichtige Verteilungsvariable

bei der Erklärung von Chancen im Arbeitsmarktprozeß dar. Die Allokationsregeln bestimmen,

wer wie nach welchen Maßstäben Zugang zu bestimmten Arbeitsplätzen erhält. Je

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

142

spezifischer sie formuliert sind, desto mehr werden bestimmte Arbeitskräfte oder

Arbeitskräftegruppen positionsmäßig arretiert. Zu nennen sind hierbei155:

l Demographische Merkmale des Arbeitnehmers (Alter, Geschlecht, Rasse, Nationalität

etc.);

l rechtliche Normen (Verbot bestimmter Beschäftigungen oder Tätigkeiten für Frauen,

Kinder oder andere Personengruppen;

l Qualifikationsvoraussetzungen (Facharbeiterbrief, erfolgreiche Absolvierung von

Weiterbildungskursen etc.).

Bei dem Verständnis des Arbeitsmarktes lassen sich ökonomisch und sozialwissenschaftlich

ausgerichtete Betrachtungsweisen unterscheiden. Im folgenden wird zuerst die

neoklassische Arbeitsmarkttheorie vorgestellt, die Lohndifferentiale, einen uneingeschränkten

Marktmechanismus vorausgesetzt, als Ausdruck des Produktivitäts- und Leistungsgefälles

der Arbeitenden erklärt. Der Lohn ist demnach der objektive Maßstab für die Leistung und

unterschiedliches Einkommen ein Ausdruck der Produktivitätsdifferenz. Wird der Wettbewerb

auf dem Arbeitsmarkt eingeschränkt, so kann es nach neoklassischer Auffassung dazu

kommen, daß Facharbeiter trotz ähnlicher Ausbildung, vergleichbaren Arbeitsaufgaben und

gleichem Qualifikationsprofil in verschiedenen Branchen ein unterschiedliches Einkommen

erzielen. Bei diesen idealtypischen Annahmen kam es zu theoretischen Weiterentwicklungen,

die anhand modifizierter Annahmen des Grundmodells eine realitätsnähere Sichtweise

anstreben. Im Unterschied dazu geht der Segmentationsansatz in der Arbeitsmarkttheorie

davon aus, daß kein objektiver Maßstab und kein eindeutig determinierender

Bewertungsmechanismus für die Lohnbestimmung existiere. Die Lohnhöhe und die

Lohnstruktur seien vielmehr auf gesellschaftliche Macht und Konventionen zurückzuführen;

der Prozeß der Lohnfindung ist dann erheblich komplizierter zu deuten.

2.2.5.2 Neoklassische Modelle

2.2.5.2.1 Basismodell

Kennzeichen der neoklassischen Arbeitsmarkttheorie ist, daß sie einen speziellen

Anwendungsfall der Allgemeinen Gleichgewichtstheorie für Arbeitsmarktvorgänge darstellt.156

Der Arbeitsmarkt mit dem homogenen Faktor Arbeit funktioniere gleichermaßen wie der

Gütermarkt.157 Das Modell basiert auf folgenden Prämissen: Atomistische Angebots- und

Nachfragestruktur, Preisflexibilität, uneingeschränkte Mobilität von Arbeit und Kapital,

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

143

vollkommene Information über das Marktgeschehen, Konkurrenz zwischen den Akteuren,

keine Beschränkungen des Marktzutritts. Unter diesen Annahmen funktioniert der Markt wie

ein sich selbst regulierendes System. Die restringierenden Annahmen im neoklassischen

Modell werden in den folgenden fünf Thesen erläutert.158

1. Es existiert im neoklassischen Modell nur ein Arbeitsmarkt, auf dem sämtliche

Transaktionen stattfinden. Die Arbeitskräfte sind aufgrund des homogenen Grenznutzens

vollständig substituierbar. Unterschiedliche Teilarbeitsmärkte werden nicht berücksichtigt.

Über „Qualitätszuschläge“ könnte die unterschiedliche Teilarbeitsmarktstruktur berücksichtigt

werden.

2. Es existieren keine Marktbeeinträchtigungen wie z.B. monopolhafte Strukturen oder

Absprachen, Regelungen, Gesetze die den Markt reglementieren. Demnach besteht ein

funktionierender Wettbewerb zwischen Anbietern und Nachfragern.

3. Der flexible Lohnsatz gleicht Arbeitsnachfrage und -angebot aus. Entscheidungsträger sind

nutzenmaximierende Haushalte und profitmaximierende Unternehmen. Aufgrund der

Annahme vollkommener Konkurrenz sind alle Marktteilnehmer Preisnehmer bzw.

Mengenanpasser. Relationsveränderungen auf dem Arbeitsmarkt führen sofort zu einem

veränderten Preis der Arbeitskräfte, wodurch ein neuer Gleichgewichtszustand eintritt.

Voraussetzung hierfür ist eine zweiseitige Lohnelastizität. Dem Lohnsatz kommt aufgrund

seiner Stellung als „Bindeglied-Variable“, mit der die Pläne von Unternehmen und Haushalten

koordiniert werden, eine zentrale Bedeutung zu.

4. Eine weitere Bedingung für einen neuen Gleichgewichtszustand ist vollkommene

Markttransparenz. Alle Informationen über offene Stellen und Lohnsätze sind den

Markteilnehmern bekannt. Somit kann mit ökonomisch rationalen Entscheidungen gerechnet

werden.

5. Der Ausgleichsprozeß geht von einer unbegrenzten Mobilitätsbereitschaft und –fähigkeit

aus. Mobilitätskosten bleiben unberücksichtigt.

Produziert ein Unternehmen bei abnehmenden Skalenerträgen, so stimmen im

Gewinnmaximum Wertgrenzprodukt und Faktorpreis überein. Das bedeutet, daß die

Entlohnung eines Faktors dem Wert entspricht, den der Einsatz einer zusätzlichen

Faktoreinheit an zusätzlichem Wert schafft. Durch die Ermittlung der optimalen

Faktoreinsatzmenge ist die Nachfrage auf dem Markt für den Faktor Arbeit festgelegt.

Aufgrund der Homogenitätsannahme beim Faktor Arbeit gilt die beliebige Austauschbarkeit als

gesichert. Folglich existiert kein Anreiz für ein Unternehmen, Arbeitskräfte langfristig zu

binden. Koordinations-, Kontroll- und Motivationsprobleme innerhalb der Unternehmung

bleiben unberücksichtigt.159 Klassische Arbeitslosigkeit liegt vor, wenn bei einem gegebenen

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

144

Bestand an den zur Arbeit komplementären Faktoren Real- und Humankapital das Niveau des

Produzentenreallohns relativ zum Grenzprodukt der Arbeit bei Vollbeschäftigung zu hoch

ist.160

Bei der Bestimmung des Arbeitsangebots besteht die Annahme, daß die rational handelnden

Haushalte ihren Nutzen aus Einkommen und Freizeit ziehen, die in einem

Substitutionsverhältnis stehen. Unter den verschiedenen Einkommen-Freizeit-Kombinationen

wählen Haushalte diejenige mit dem individuell größten Nutzen. Im Haushaltsoptimum gilt,

daß die Grenzrate der Substitution zwischen Einkommen und Freizeit der Höhe des

Reallohnsatzes entspricht.161

Arbeitslosigkeit entsteht danach durch einen zu hohen Lohnsatz, der ein die Nachfrage

übersteigendes Arbeitsangebot induziert. Folglich sind tarifliche Lohnsatzfestlegungen oder

gesetzliche Mindestlöhne als Störungen des marktlichen Steuerungsmechanismusses zu

interpretieren.162 Da das neoklassische Grundmodell von einer Homogenitätsannahme der

Arbeitskräfte ausgeht, lassen sich keine Schlüsse hinsichtlich der personal strukturellen

Verteilung von Arbeitslosigkeit ziehen.163

Diese Theorie kann unfreiwillige Arbeitslosigkeit nicht erklären. Aufgrund der realitätsfernen

Prämissen des neoklassischen Grundmodells sind theoretische Weiterentwicklungen

entstanden. Diese versuchen einzelne Prämissen des Grundmodells aufzuheben oder zu

modifizieren, um somit die Kritik zu entschärfen.

2.2.5.2.2 Humankapitaltheorie

Die historischen Wurzeln der Humankapitalansätze reichen bis zu Adam Smith zurück. Die

moderne Ausformulierung begann Ende der 50er Jahre und ist mit den Autoren Becker,

Schultz, Oi und Mincer verbunden. Ausgangspunkt war die Erklärung von realen

Phänomenen wie selektiver Arbeitslosigkeit, stabiler Einkommensdisparität sowie

unterschiedlicher Einstellungs- und Kündigungspraxis bei Arbeitnehmern. Diese Unterschiede

wurden auf unterschiedliche Bildungsinvestitionen bzw. Humankapitalinvestitionen164

zurückgeführt. Die Grundidee dieser Ansätze besteht darin, daß die Produktivität des Faktors

Arbeit eine Funktion der getätigten Investitionen sei, womit die realitätsferne

Homogenitätsannahme beim Faktor Arbeit wegfällt. Wesentliche Elemente dieser Ansätze

seien hier kurz vorgestellt:

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

145

Durch betriebsspezifisches Humankapital und die damit einhergehende Heterogenität der

Qualifikation fällt eine a priori vorausgesetzte Substituierbarkeit der Arbeitskräfte weg. Die

Humankapitalinvestitionen lassen sich in unterschiedliche Qualifikationen differenzieren.

Überbetriebliche Qualifikation hat eine allgemein produktivitätsteigernde Wirkung, spezielle

Qualifikation hat eine Steigerung der Produktivität am jeweiligen Arbeitsplatz zur Folge. Da der

Arbeitnehmer die Qualifikation der speziellen Ausbildung nicht in einen höheren Lohnsatz in

anderen Unternehmen umsetzen kann, besteht nur eine geringe Motivation, eigene Mittel für

diese Investition aufzubringen. Auf Seiten der Unternehmung besteht das Interesse, die

Ausbildungskosten möglichst lange zu nutzen, womit die Kategorie des ‘labor turnover’ in die

neoklassische Theorie eingeführt wird. Die Kündigungswahrscheinlichkeit eines

firmenspezifisch ausgebildeten Arbeitnehmer ist dadurch reduziert, daß ihm ein höherer

Lohnsatz gezahlt wird, als er in vergleichbaren Unternehmen erzielen könnte. Aufgrund des

hiermit induzierten Trainee-Überangebots kommt es zu einer Aufteilung der Investitionskosten

zwischen Arbeitgeber und -nehmer.165 Beim Erwerb einer allgemeinen Qualifikation liegen die

Kosten und Erträge aufgrund der spezifischen Eigentumsverhältnisse des Humankapitals

hauptsächlich beim Arbeitnehmer (oder bei der öffentlichen Hand). Folglich liegt der Lohnsatz

während bzw. nach der überbetrieblichen Ausbildungsphase unter bzw. über der

Grenzproduktivität.166

Weisen Arbeitskräfte weder eine spezifische noch eine allgemeine Qualifikation auf, hat eine

längere Arbeitsbeziehung keinen Vorteil. Folglich reichen kleine Lohnunterschiede für einen

Arbeitsplatzwechsel aus. Aufgrund der fehlenden Betriebsbindung ist es in diesem Fall auch

für das Unternehmen unvorteilhaft, spezifische Qualifikationen zu vermitteln. Die

Humankapitaltheorie beinhaltet Erklärungsansätze für unterschiedliches Mobilitätsverhalten

und Arbeitslosigkeitsrisiko sowie für Lohnunterschiede. Diese Überlegungen schlagen sich in

Segmentationsmodellen nieder. Nach der Humankapitaltheorie unterliegt es der individuellen

Entscheidung, ob und in welche Ausbildung mit entsprechenden Einkommens- und

Arbeitsmarktchancen ein Arbeitsanbieter investiert. Arbeitslosigkeit und Armut sind folglich

selbstverschuldet und unterliegen bei unterstelltem Rationalverhalten dem individuellen

Präferenzmuster.167

In den 70er Jahren wurde die Humankapitaltheorie um sogenannte „Signaling“- oder

„Screening“ Modelle erweitert. Danach wird die grundsätzliche Annahme, daß mit

zunehmender Qualifikation die Produktivität steige, angezweifelt. Die Unternehmung wird bei

der Einschätzung der Produktivität eines potentiellen Mitarbeiters mit einem

Selektionsproblem konfrontiert. Dabei haben spezielle Qualifikationen eine Signalwirkung, die

dem Unternehmer helfen, die zu erwartenden Lernkosten sowie die Produktivität des

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

146

Betreffenden einzuschätzen. Allgemeine Qualifikationen stellen einen Nachweis für

allgemeine Lernfähigkeit und Disziplin dar, die beim Erwerb von „special skills“ notwendig

sind. Wenn mit zunehmender Arbeitslosigkeitsdauer das Humankapital an Wert verliert, so ist

auch „vorhandene Arbeitslosigkeit“ ein Selektionskriterium, unabhängig davon, ob dieser

Zusammenhang für den konkreten Bewerber zutrifft.168

Die Humankapitaltheorie erklärt nicht die Persistenz von Arbeitslosigkeit. Es bleibt ein großer

Teil der Lohnunterschiede ungeklärt, da andere Faktoren hier ebenfalls Einfluß haben. Der

Ansatz ist angebotsorientiert, da er die Anbieter von Arbeitskraft fokussiert und

nachfragebedingte Determinanten der Lohndifferenzierung vernachlässigt.169

2.2.5.2.3 Suchtheorie

Die in Kapitel 2.2.2 aufgezeigte Relation von Bestandsdaten und Bewegungsdaten in der

Arbeitslosenstatistik verweist auf eine erhebliche Fluktuation auf dem Arbeitsmarkt. Die

Theorie der Arbeitsplatzsuche geht auf die Arbeiten von Alchian, Holt, Mortensen, Phelps und

Stigler zurück. Die Suchtheorie versucht die Determinanten aufzuzeigen, die für die

unterschiedliche Verweildauer in Arbeitslosigkeit verantwortlich sind. Im Gegensatz zu dem

neoklassischen Grundmodell werden hier Faktorreallokationen nicht als friktionslos

verstanden. Es bestehe vielmehr eine temporäre (Such-) Arbeitslosigkeit. Dabei werden die

Annahmen einer vollständigen Information und Homogenität des Faktors Arbeit aufgegeben.

Aufgrund der Marktintransparenz sei der Arbeitsuchende bereit, Zeit für die Arbeitsplatzsuche

aufzuwenden.170 Die Qualifikation der Arbeiter sei genau meßbar. Demnach läßt sich jedem

Arbeiter und Arbeitsplatz ein bestimmtes Qualifikationsprofil zuordnen. Der

humankapitaltheoretisch als positiv angenommene Zusammenhang zwischen Bildung

(Qualifikation) und Einkommen wird auch hier unterstellt.

In der Suchtheorie wird die individuelle Entscheidung zur Erklärung der gewählten

Arbeitslosigkeitsdauer fokussiert. Es besteht die Annahme, daß die Arbeitsuche bei

Arbeitslosigkeit erfolgt. Diese ist demnach „freiwillig“ gewählt, um Informationen über

Arbeitsplatzangebote zu erhalten. Im Unterschied zum neoklassischen Grundmodell besteht

nach diesem Konzept neben Freizeit und Arbeitszeit noch Zeit für Arbeitsplatzsuche, wobei

für die letzten zwei Faktoren ein Substitutionsverhältnis angenommen wird, was eine

konstante Freizeit voraussetzt, die im Optimierungskalkül nicht weiter beachtet wird.171

Für den Arbeitsuchenden stellt sich die Frage, ab welcher Lohnhöhe er ein Arbeitsangebot

akzeptieren will. Es wird unterstellt, daß der Arbeitsuchende mit zunehmender Suchdauer

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

147

einen höheren Lohn erwarten kann. Die optimale Lohnhöhe ergibt sich dann durch das

Abwägen von Suchkosten und -ertrag. Mit zunehmender Qualifikation steigt der

Lohnanspruch sowie die Anzahl der offerierten Stellen. Der Einfluß auf die

Arbeitslosigkeitsdauer ist hiernach nicht eindeutig. Mit zunehmender Zeitpräferenz würden die

Suchkosten steigen, und die Arbeitslosigkeitsdauer sinke. Durch Transferleistungen würden

die Suchkosten beeinflußt. Eine Reduzierung verkürze die Arbeitslosigkeitsdauer. In diesem

Modell resultiert die Arbeitslosigkeitsdauer aus der „freiwilligen“ Entscheidung der Betroffenen.

Danach sind Langzeitarbeitslose für ihr Schicksal selbst verantwortlich; durch einen

geringeren Anspruchslohn hätten sie schneller eine Beschäftigung gefunden.172

Bezogen auf die deutschen Verhältnisse ist festzustellen, daß bei einer freiwilligen Aufgabe

des Arbeitsplatzes eine Sperrzeit besteht, innerhalb derer keine Zahlungen von

Lohnersatzleistungen erfolgen. Weiterhin sinkt mit fortlaufender Dauer die Höhe der

Unterstützungsleistungen, was ansteigende Suchkosten bedeutet. Aufgrund der geringen

materiellen Ressourcen, die bei Langzeitarbeitslosen zu vermuten sind, besteht eine hohe

Zeitpräferenz, was einen geringen Lohnanspruch zur Folge hat. Es ist somit wahrscheinlich,

daß Langzeitarbeitslose keinen zu hohen Lohnanspruch erheben, sondern trotz

angemessener Forderung keinen Arbeitsplatz erhalten.173

Den suchtheoretischen Ansätzen kommt das Verdienst zu, Determinanten der friktionellen

Arbeitslosigkeit aufgezeigt zu haben. Sie eignen sich für die mikroökonomische Modellierung

des Stellensuchverhaltens von Arbeitslosen.174 Ein Vergleich der offenen Stellen und der

bestehenden Arbeitslosigkeit führt zu dem Schluß, daß friktionelle Armut nur einen kleinen Teil

der Arbeitslosigkeit ausmacht, der aufgrund temporärer Begrenzung in Bezug auf Armut von

nachrangiger Bedeutung ist. Für langfristige Arbeitslosigkeit besitzen suchtheoretische

Ansätze nur eine begrenzte Erklärungskraft. Eine Reduzierung der Arbeitslosenunterstützung

hätte somit nur begrenzten Einfluß auf Langzeitarbeitslosigkeit.175 Für die Bekämpfung der

friktionellen Arbeitslosigkeit ist es notwendig, die Informations- und Beratungssysteme zu

verbessern, sowie das Anspruchsniveau realistisch zu halten.

2.2.5.2.4 Kritik

Die angeführten neoklassischen Ansätze stellen Modifikationen des idealtypischen

Grundmodells dar, mit denen realitätsnähere Erklärungsmodelle für bestehende Disparitäten

beim Lohneinkommen und bei der Verteilung von Arbeitslosigkeit zur Verfügung stehen. Diese

haben einen positiven Einfluß auf die Entwicklung der Segmentationsansätze gehabt. Eine

umfassende Erklärung für die Verteilung von Arbeitslosigkeitsrisiken liefert jedoch keiner

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

148

dieser Ansätze. Auch die modifizierten neoklassischen Ansätze unterstellen einen Homo

oeconomicus, der seinen Nutzen maximiert. Die Ansätze sind angebotseitig orientiert, womit

dem Individuum die Verantwortung für seine wirtschaftliche Situation zukommt.

Arbeitslosigkeit wäre demnach entweder freiwillig gewählt (Suchtheorie) oder weitgehend

selbst verursacht (Humankapitaltheorie).

2.2.5.2.5 Principal-Agent-Ansätze

Im Gegensatz zu den oben angesprochenen Ansätzen wird bei der Kontrakttheorie und der

Effizienzlohntheorie die einzelne Unternehmung nicht als black box betrachtet.

Untersuchungsgegenstand ist hier die Beziehung zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer,

zwischen den ein Principal-Agent-Problem besteht. Demnach ist der Unternehmer (Prinzipal)

produktionsbedingt auf die Beschäftigung von Arbeitnehmern (Agenten) angewiesen.

Aufgrund fehlender Kontrollmöglichkeiten des Prinzipals sowie Informationsvorteilen des

Agenten besteht die Möglichkeit, daß letzterer eigennützig, nicht im Sinne des Prinzipals,

handelt. Als Lösung der asymmetrischen Informationsverteilung zugunsten der Agenten und

zu Ungunsten der Prinzipale wird die Gestaltung der Arbeitsverträge angesehen. Über diese

soll sichergestellt werden, daß der Agent im Sinne des Prinzipals handelt.

2.2.5.2.5.1 Kontrakttheorie

Die Entwicklung dieser Theorie in den 70er Jahren ist mit den Namen Azariadis, Baily,

Gordon und Okun verbunden. In der Kontrakttheorie wird von unvollständiger Information

sowie der Heterogenität des Faktors Arbeit ausgegangen. Innerhalb dieser Theorie wird ein

weitgehender bis völliger Verzicht auf kostspielige Suchaktivitäten bei unvollkommener

Information als ökonomisch rationales Verhalten interpretiert.

Die Kernaussage dieser Theorie besteht darin, daß aufgrund unsicherheitsbedingter Kosten

und Risiken für Unternehmer und Arbeitnehmer beide Parteien Kontrakte mit festen Löhnen

eingehen. Dies ist so lange von Vorteil, wie die zu erwartenden Informations-, Fluktuations-,

Such- und Umstellungskosten höher sind als die Verluste, die sich aus den vom

Gleichgewichtslohn abweichenden Fixlöhnen ergeben. Der „kontrakttheoretische Deal“

zwischen Unternehmer und Arbeitnehmer ist als „Versicherungsvertrag“ zu verstehen. Der

Unternehmer bietet eine längerfristige Anstellung mit einem festen Lohnsatz und der

Arbeitnehmer akzeptiert über einen längeren Zeitraum einen niedrigen, aber stabilen Lohn.176

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

149

In der Weiterentwicklung dieses Ansatzes wird der Arbeitsmarkt in einen Auktions- und einen

Nichtauktionsmarkt disaggregiert. Demnach schließen Unternehmen mit allgemein

qualifizierten Arbeitnehmern Auktionskontrakte, wohingegen speziell qualifizierten

Arbeitnehmern längerfristige Fixlohnkontrakte offeriert werden. Das spiegele sich in

Krisenzeiten wider, in denen Arbeitnehmer mit Fixlohnkontrakten trotz massiver

Entlassungswellen im Auktionsteil weiter beschäftigt würden. Aus der Kontrakttheorie folgt,

daß es bei exogenen Störungen auf dem Arbeitsmarkt eher zu Mengen- als zu

Preisreaktionen kommt.177

2.2.5.2.5.2 Effizienzlohntheorie

Diese Theorie wurde insbesondere von Akerlof, Lazear, Stiglitz und Weiss entwickelt, mit

dem Ziel, mikroökonomisch bedingte Lohnrigidität und unfreiwillige Arbeitslosigkeit zu

erklären, wobei die Arbeitsnachfrageseite fokussiert wird. Im Gegensatz zum neoklassischen

Grundmodell entfällt hier die Homogenitätsannahme beim Faktor Arbeit. Grundlegend ist die

Annahme, daß zwischen Lohnhöhe und Arbeitsproduktivität ein positiver Zusammenhang

bestehe, wobei die Unternehmer schlechter als die Arbeitnehmer über deren Produktivität

informiert seien. Aufgrund dieser asymmetrischen Informationsverteilung nutzten die

Arbeitgeber den Lohn, um die Produktivität der Arbeitnehmer zu erhöhen. Die Lohnhöhe

beeinflusse den Ausgleich von Arbeitsnachfrage und -angebot sowie die Produktivität der

Arbeitnehmer.178

Lohnsteigerungen seien solange rentabel, wie die zusätzlichen Produktivitätsgewinne nicht

überkompensiert würden. Es sei möglich, daß der gewinnmaximierende Effizienzlohn über

dem Markträumungslohn liege, was zu Arbeitslosigkeit führe. Für die Unternehmer bestehe

kein Anreiz, die Löhne zu senken, da dies mit entsprechenden Gewinneinbußen verbunden

sei. Die Unternehmer minimierten nicht die Lohnkostensumme, sondern die

Lohnstückkosten.

In der Literatur werden drei Ansätze diskutiert, die den positiven Zusammenhang zwischen

Lohnhöhe und Produktivität zum Gegenstand haben.179

Der Shirking-Ansatz unterstellt, daß Effizienzlohn „Bummelei“ verhindere. Aufgrund

unvollständiger Informationen sowie zu hohen Kontrollkosten verfüge der Arbeitnehmer über

einen Spielraum hinsichtlich seiner Arbeitsleistung. Alternativ zu Kontrollen bestehe durch die

Zahlung von über dem Markträumungslohn liegenden Effizienzlöhnen ein Anreiz, die

Bummelei (Shirking) zu reduzieren, um die Wahrscheinlichkeit eines Arbeitsplatzverlustes zu

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

150

minimieren. Handelten alle Unternehmen in dieser Weise, führe dies zu Arbeitslosigkeit, was

auf Seiten der Arbeitnehmer zusätzliche Disziplin bewirke. Im Labour-Turnover-Ansatz wird

die Arbeitskräftefluktuation fokussiert, die für die Unternehmen Kosten darstellen. Diese seien

um so höher, je größer die unternehmensspezifischen Kenntnisse des Arbeitnehmers sind.

Durch die Zahlung von über dem Markträumungslohn liegenden Effizienzlöhnen versuchten

die Arbeitgeber, die Fluktuationsneigung des Arbeitnehmers zu reduzieren. Der Adverse

Selection-Ansatz unterstellt, daß der von einem Bewerber geforderte Mindestlohn positiv mit

seiner Leistungsfähigkeit korreliere. Da Arbeitnehmer über ein unterschiedliches

Leistungsniveau verfügten, welches die Arbeitgeber nur unzureichend einschätzen könnten,

versuchten die Arbeitgeber, über den Anspruchslohn die leistungsfähigsten Bewerber zu

selektieren.180

An der Effizienzlohntheorie scheint mir positiv, daß Lohn nicht nur als ein Kostenfaktor

angesehen wird, sondern auch der Einfluß auf die Arbeitsproduktivität berücksichtigt wird. Der

Erklärungsgehalt für unfreiwillige Arbeitslosigkeit ist jedoch beschränkt. Andere

Anreizmechanismen zur Steigerung der Produktivität wie z.B. eine Entlohnung nach

Seniorität (Dauer der Betriebszugehörigkeit) bleiben unbeachtet. Auch kann die

Effizienzlohntheorie nicht die Existenz von Gewerkschaften erklären. Die

Arbeitsvertragsparteien unterscheiden sich durch den Grad ihrer materiellen Spielräume. Auf

Seiten der Arbeitnehmer bestehen z.B. Mobilitätskosten sowie eine größere existentielle

Abhängigkeit, die zu vertraglichen Disparitäten zuungunsten des Arbeitnehmers führen. Diese

werden in der Effizienzlohntheorie jedoch nicht beachtet.181

2.2.5.2.5.3 Kritik

Als Kritik an der Kontrakttheorie ist festzustellen, daß wesentliche realitätsferne Prämissen

des neoklassischen Basismodells beibehalten werden. Auch ist das Konzept

Falsifizierungsversuchen nur schwer zugänglich.182 Das Phänomen saisonaler

Arbeitslosigkeit läßt sich zu einem gewissen Teil unter Kontraktgesichtspunkten

analysieren.183

Unterstellt man bei der Effizienzlohntheorie eine durch die Unternehmer induzierte

hochlohnbedingte Massenarbeitslosigkeit, so müßte die Lohndrift zwischen Tariflohn und

Effektivlohn zugenommen haben. Das Gegenteil ist der Fall. Schließlich stellt sich die Frage,

warum das Effizienzlohnproblem nicht schon in den fünfziger und sechziger Jahren

auftrat.184 Eine empirische Überprüfung der Effizienzlohntheorie ist sehr schwierig, da

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

151

zentrale Faktoren wie Arbeitsmotivation und individuelle Leistungsintensität kaum zu

operationalisieren sind.185

2.2.5.3 Segmentierungsansätze

Unter Arbeitsmarktsegmentation ist eine besondere Form der Arbeitsmarktstrukturierung186

zu verstehen. Die Segmentationstheorie unterstellt die Existenz mehrerer unterschiedlicher

Teilarbeitsmärkte innerhalb eines Gesamtarbeitsmarktes. Innerhalb der einzelnen Segmente

sind verschiedene Arbeitnehmergruppen unter spezifischen Bedingungen wie Einkommen,

Arbeitsbedingungen, Aufstiegschancen oder Beschäftigungsstabilität beschäftigt, wobei der

Zugang zu einzelnen Segmenten einer Klassifizierung unterliegt. Es wird nicht davon

ausgegangen, daß zwischen Arbeitskräften und -plätzen Konkurrenz bestehe oder daß diese

untereinander substituierbar seien. Sie werden also nicht mehr als homogene Größen

betrachtet. Der Austausch von Arbeitskräften zwischen den Teilmärkten sei eher als

Ausnahme anzusehen. 187

Im Rahmen des Konzepts der Arbeitsmarktsegmentation sind im einzelnen verschiedene

Erklärungsansätze zu finden, was auf die unterschiedliche Ausdifferenzierung des

Arbeitsmarkts in verschiedenen Ländern zurückzuführen ist. Zentrales Kennzeichen aller

dieser Ansätze ist die Grundidee der Differenzierung des Arbeitsmarktes in Segmente. Die

Unterschiede zwischen den Ansätzen bestehen in deren Aussagen über Entstehung, Art,

Anzahl und Größe der Segmente, wie auch in den postulierten arbeitsmarktpolitischen

Konsequenzen.

Entstanden ist die Segmentationstheorie im Zusammenhang mit Fallstudien über städtische,

US-amerikanische Ghetto-Arbeitsmärkte188, die Aufschlüsse über Armut und

Unterbeschäftigung von schwarzen Arbeitnehmern geben sollten.189 Diese Überlegungen

waren die Grundlage für Transformationsversuche auf industrialisierte Gesellschaften wie

Großbritannien, Kanada, Frankreich, Italien oder die Bundesrepublik Deutschland. Innerhalb

der deutschen Segmentationsforschung sind insbesondere die Arbeiten von Lutz (1966-1987)

und Sengenberger (1975-1987) hervorzuheben.

2.2.5.3.1 Dualer Arbeitsmarkt

Die ersten Untersuchungen, die auf die Existenz von internen und externen Arbeitsmärkten

hingewiesen haben, stammen von Kerr (1954) und Dunlop (1957). Nach diesen Studien

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

152

existiert kein konkurrierender Gesamtarbeitsmarkt, in dem die Marktkräfte wirksam werden.

Kerr formulierte diesen Zusammenhang so: “An increasing number of labor markets,

however, are more specifically defined at any moment of time and have their dimensions less

constantly changed over time. These are the ‘institutional markets’. Their dimensions are set

not by the whims of workers and employers but by rules, both formal and informal“190. In

Anlehnung an diese Untersuchungen entwickelten Doeringer und Piore (1971) ein Modell, das

dem internen Arbeitsmarkt ein primäres und dem externen Arbeitsmarkt ein sekundäres

Segment zuordnet.191

Innerhalb des neoklassischen Wettbewerbsmodell wird der Mechanismus zur Vermittlung

von Angebot und Nachfrage, das Lohnregulativ, fokussiert. Folglich gilt der externe

Arbeitsmarkt in diesem Ansatz als Gestaltungsbereich der Arbeitsmarktpolitik, während die

Existenz von internen Arbeitsmärkten nicht weiter beachtet wird. Der Segmentationsansatz

betont dagegen die internen Märkte, die sich nach Doeringer und Piore (1971) durch

spezifische Entgelt- und Allokationsregeln auszeichnen. Die Verbindung zum externen

Arbeitsmarkt existiert am unteren Ende einer internen hierarchischen Vakanzenkette.

Freiwerdende Stellen oberhalb dieses Niveaus werden mit Beförderungen oder Umsetzungen

von Arbeitnehmern ausgeglichen, die bereits zum internen Markt gehören.192 Den Grund zur

Entstehung von internen Märkten innerhalb früherer Wettbewerbsmärkte sahen Doeringer

und Piore (1971) durch spezifische Qualifikationen, Qualifizierungen am Arbeitsplatz sowie

Gewohnheitsrechte gegeben. Die beiden Autoren konstatierten für das Jahr 1965, daß

ungefähr 80 % der US-amerikanischen Beschäftigten im internen Markt beschäftigt seien.193

Die duale Theorie spaltet den Gesamtarbeitsmarkt vertikal in den primären und sekundären

Markt. Der wesentliche Unterschied bestehe in den Arbeitsbedingungen, die sich konträr

gegenüberstünden.194 Der primäre Sektor zeichne sich durch besser bezahlte und stabile

Beschäftigungen aus, während im sekundären Sektor niedrige Bezahlung und instabile

Beschäftigungsverhältnisse bestünden. Im primären Arbeitsmarkt existiere eine obere

Schicht mit hohem beruflichen Status. Diese Gruppe ist durch besonderen Verdienst, Status,

den Beförderungschancen und Einsatzmöglichkeiten gekennzeichnet. Das

Fluktuationsmuster dieser Gruppe sei mit dem des sekundären Segments zu vergleichen,

allerdings handele es sich hier i.d.R. um Aufstiegsmöglichkeiten. Die untere Schicht im

primären Sektor, maßgeblich durch den Facharbeiter repräsentiert, sei durch stark

formalisierte und ausgeprägte Arbeits- und Verfahrensregeln gekennzeichnet.

Im sekundären Segment unterschieden Doeringer und Piore hierarchisch drei Arten von

Beschäftigungssituationen. Den untersten Bereich bildeten völlig unstrukturierte

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

153

Beschäftigungsverhältnisse, wie Gelegenheitstätigkeiten im Baugewerbe oder Heimarbeit.

Darauf folgten Arbeiten mit kurzen Mobilitätsverläufen, niedrigen Einkommen und schlechten

Arbeitsbedingungen, wie sie bei Hilfsarbeitern bestehen. Die höchste Stufe bildeten

Arbeitsplätze mit geringen Beförderungs- und Wechselmöglichkeiten, die knapp unterhalb

des primären Segments stünden.195

Das Konzept der Dualisierung geht im wesentlichen von einer entspechenden Gliederung des

Gütermarktes aus, der in einen Kern- und einen peripheren Sektor aufgeteilt sei. Zudem

Kernsektor wird der großindustrielle Bereich mit monopolistischer oder oligopolistischer

Struktur, standardisierter Massenproduktion sowie geringen Konjunkturschwankungen

gezählt. Zu diesem Sektor gehöre das primäre Segment. Dem peripheren Sektor wird

dagegen der Klein- und Mittelbetrieb zugerechnet, welcher stark konjunkturabhängig ist. Es

besteht die Annahme, daß eine völlige und generelle Standardisierung der Produktion und

eine entsprechende Stabilisierung der Nachfrage nicht möglich sei. Absatzschwankungen

würden hauptsächlich vom peripheren Sektor kompensiert, da dieser nicht über die

entsprechende Marktstärke und ausreichenden Ressourcen verfüge. Die im peripheren

Sektor bestehende Ertragsschwäche führe zu unsicheren Arbeitsverhältnissen und hohen

Fluktuationsraten. Im Kernsektor hingegen seien stabile Beschäftigungsverhältnisse

vorherrschend. Folgende Abbildung veranschaulicht die in diesem Modell gemeinten

Zusammenhänge.196

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

154

Abbildung 2.2.5.3.1: Produktmarkt und Arbeitsmarkt im dualistischen Arbeitmarktmodell.

Vgl. Sengenberger, W. (1987). S. 222.

Das duale Arbeitsmarktkonzept enthält als integrativen Teil der dualen Dynamik eine

Arbeitskräfteallokation nach sozialen Merkmalen. Danach werden Arbeitnehmer nicht nur

nach individuellen, sondern auch nach sozialen Merkmalen dem primären oder sekundären

Sektor des Arbeitsmarktes zugeordnet. In letzterem sind vorwiegend Arbeitskräftegruppen

stabile

Nachfrage

Kernunternehmen;

mächtige Groß-

unternehmen mit

hohen Profiraten;

hohe Markt-

konzentration

instabilie

Nachfrage

periphere Unter-

nehmen; Klein- und

Mittelunternehmen mit

geringen Ressourcen

und Ertragskraft;

intensiver Wettbewerb

primäre Arbeits-

plätze;

stabil, gutbezahlt;

stetige Einkommen,

Aufstiegsleitern und

Karrierechancen

primäre Arbeitskräfte:

stabiles Erwerbs-

verhalten; gewerk-

schaftlich organisiert;

I.d.R. Männer im

mittleren und höheren

Erwerbsalter

sekundäre

Arbeitsplätze; instabil,

schlecht bezahlt, ohne

Aufstiegschancen,

unsteter

Einkommensstrom

sekundäre Arbeits-

kräfte: instabiles

Erwerbsverhalten, nicht

gewerkschaftlich

organisiert. I.d.R.

Frauen, Jugendliche,

rassische Minder-

heiten, soziale

Randgruppen

Kernbereich der Wirtschaft

Nachfrageseite Angebotsseite

Primärer Arbeitsmarkt

Nachfrageseite Angebotsseite

Randbereich der Wirtschaft Sekundärer Arbeitsmarkt

Produktmarkt Arbeitsmarkt

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

155

wie Jugendliche, Frauen, ethnische Minderheiten sowie gesellschaftliche Randgruppen

vorzufinden.197

Da die relative Größe der einzelnen Sektoren auf gesellschaftliche Arbeitsteilung

zurückzuführen ist, bleibt die Zahl der guten Arbeitsplätze stets begrenzt. Aus diesem Grund

ist ein Wechsel vom sekundären zum primären Sektor nur begrenzt möglich. Folglich ist mit

angebotspolitischen Mitteln, wie z.B. Qualifizierungsmaßnahmen, weder der Anteil der

primären Arbeitsplätze zu erhöhen noch die Arbeitsmarktspaltung aufzuheben.198

Im Gegensatz zu dem Konzept des dualen Arbeitsmarkts geht sowohl die neoklassische

Humankapitaltheorie, als auch ein Teil der soziologischen Schichtungstheorien davon aus,

daß die Verteilung der Arbeitsmarktchancen weniger auf die Arbeitsplatzstruktur

zurückzuführen sei, sondern vielmehr auf individuelle Unterschiede der Arbeitskräfte, die

deren Produktivität im Arbeitsprozeß bestimmen. Demnach ließe sich durch

produktivitätssteigernde Qualifizierung die Anzahl inferiorer Beschäftigungsverhältnisse

dezimieren.199

Das Basiskonzept des dualen Arbeitsmarktes von Doeringer und Piore ist in verschiedenen

Richtungen modifiziert worden, wobei die strikte Dichotomie gelockert wurde. Der primäre

Arbeitsmarkt wurde beispielsweise in Untersegmente mit abhängigen und unabhängigen

Beschäftigungsverhältnissen aufgeteilt, womit Unterschieden in der Qualifizierung, Allokation

und Entlohnung bestimmter Gruppen innerhalb des Sektors Rechnung getragen wurde.

Desweiteren wurden dynamische Elemente berücksichtigt. Bei einer zeitlichen Betrachtung

des sekundären Segments fällt auf, daß dieses in der Bundesrepublik Deutschland in den

60er und frühen 70er Jahren vorwiegend von Gastarbeitern besetzt war. Durch die

wirtschaftlichen Veränderungen ist in der Folgezeit ein bedeutender Teil der einheimischen

Arbeitskräfte in dieses Segment gerutscht, womit die Nationalität nicht mehr das zentrale

Merkmal für die Zuweisung der Arbeitskräfte zu den Teilarbeitsmärkten darstellt.200

Trotz verschiedener Modifikationen des Modells bleibt der Isomorphismus von Produkt- und

Arbeitsmarkt bzw. Angebot- und Nachfrageseite erhalten. Diese Konstanz, so wird

angenommen, sei auf Prozesse positiver Rückkopplung zurückzuführen. Die technologische

Dominanz und wirtschaftliche Überlegenheit der Unternehmen im Kernsektor werde durch

eine stabile Produktnachfrage gefestigt. Dadurch sei es den Arbeitgebern im primären Sektor

möglich, überlegene Arbeitsplätze und Arbeitsbedingungen anzubieten, wodurch sie sich die

qualifiziertesten Arbeitskräfte aussuchen könnten.201

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

156

In einer Vielzahl statistischer und ökonometrischer Untersuchungen in den USA wurde das

duale Arbeitsmarktmodell nach unterschiedlich restriktiven Annahmen untersucht. Hierbei

ergab sich ein statistischer Zusammenhang zwischen einem Dualismus des Gütermarkts in

den Vereinigten Staaten und korrespondierenden Differenzen der Beschäftigungsstabilität in

den entsprechenden Arbeitsmarktsektoren. Neben diesen Untersuchungen, die die

Wirtschaftssektoren auf der Basis der Branche definierten, ergaben Tests, daß ein höherer

Dichotomiegrad zwischen Kern- und Peripheriebereichen besteht, wenn eine Klassifizierung

anhand von Unternehmensmerkmalen vorgenommen wird. Diese Merkmale umfassen die

wirtschaftliche Umgebung der Unternehmen, insbesondere den Gütermarkt, aber auch

Merkmale der inneren Struktur wie das Ausmaß an Arbeitsteilung, Produktionsverfahren,

Produktvielfalt oder berufliche Aufstiegschancen.202 Weiterhin ergaben die Untersuchungen,

daß Arbeitnehmer mit ähnlichen Bewerbungskriterien bessere Karrieremöglichkeiten im

primären als im sekundären Sektor haben.203

2.2.5.3.2 Dreigeteilter Arbeitsmarkt

Bezogen auf die gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse in der Bundeserepublik

Deutschland wurde der Segmentierungsansatz erstmals von Lutz (1966/1973/1987) und

Sengenberger (1975/1978/1987) am ‘Institut für Sozialwissenschaftliche Forschung’ (ISF) in

München formuliert.204 Im Unterschied zu Doeringer und Piore ging der Ansatz des ISF eher

von angebotsorientierten Konzepten, insbesondere dem des Humankapitalansatzes aus.

Danach ist die Arbeitsmarktsegmentation weniger auf eine Dichotomie des Gütermarktes

zurückzuführen, sondern vielmehr auf eine gegenseitige Bindung von Arbeitnehmer und

Arbeitgeber, welche auf beidseitigem Interesse beruht. Zentral für diesen Ansatz sind die

Investitionen in das Humankapital des Arbeitnehmers. Der Arbeitnehmer ist daran interessiert,

seine erworbenen Kenntnisse profitabel einzusetzen. Für den Arbeitgeber sind diejenigen

Mitarbeiter besonders wertvoll, die durch längere Betriebszugehörigkeit und langwierigen

Einarbeitungszeiten spezifische Qualifikationen für einen Arbeitsplatz erworben haben. Aus

diesem Grund versuche der Arbeitgeber durch materielle und immaterielle Gratifikationen

sowie Hindernisse für einen Arbeitsplatzwechsel den Arbeitnehmer in seinem Betrieb zu

halten.205

Die Aufteilung des Arbeitsmarkts vollziehe sich im wesentlichen durch die Qualifikation der

Arbeitnehmer, welche maßgeblich die Beziehungen zwischen den Arbeitsmarktparteien

bestimme. Hier wird angenommen, daß die Individuen sich rational an den erwarteten

Erträgen wie Einkommen, aber auch an den Kosten, die beispielsweise durch Mobilität

entstehen, orientieren. Im Gegensatz zum Ansatz von Doeringer und Piore, der sich auf die

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

157

neoinstitutionelle Schule der 40er und 50er Jahre bezog, stelle das Konzept des dreigeteilten

Arbeitsmarktes eher auf die ökonomistische Schule ab, was sich in den propagierten

arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen widerspiegelt. Im dualen Ansatz wurden

arbeitsmarktpolitische Möglichkeiten eher als Beeinflussung der Nachfrageseite des

Arbeitsmarktes gesehen, während die Vorschläge des ISF-Ansatzes sich eher auf die

Angebotsseite des Arbeitsmarktes bezogen. Allerdings negieren weder die duale Theorie

noch der Ansatz des dreigeteilten Arbeitsmarktes die Effizienz von angebots- bzw.

nachfrageseitigen Maßnahmen.206

Eine wesentliche Unterscheidung zwischen den beiden Ansätzen besteht in den

Vorstellungen von Anzahl und Art der Segmente, was auf die unterschiedlichen Bedingungen

des deutschen im Vergleich zum US-amerikanischen Arbeitsmarkt zurückzuführen ist.207

Aufgrund des differenzierten deutschen Berufsbildungssystems, welches zu relativ weit

verbreiteten berufsfachlichen Teilmärkten geführt hat, besteht kein stringenter

Zusammenhang von Gütermarkt- und Arbeitsmarktstruktur und -dynamik in der

Bundesrepublik. Ebenso existiert kein güterwirtschaftlicher Dualismus.208 Im Ansatz des ISF

wurden das unstrukturierte, das fachliche und das betriebsinterne Segment unterschieden.

Diese Segmente werden im folgenden vorgestellt.

2.2.5.3.2.1 Das unstrukturierte Segment

Das zentrale Merkmal unstrukturierter Arbeitsmärkte ist die Bindungslosigkeit im

Arbeitsverhältnis. Die Arbeitstätigkeiten in diesem Segment erfordern nur

„Jedermannsqualifikationen“ bzw. zivilisatorische Grundfähigkeiten sprachlicher, körperlicher

und disziplinatorischer Art. Aufgrund des fehlenden Humankapitals sind die Arbeitnehmer

jederzeit ohne großen Kosten untereinander substituierbar. Auf der anderen Seite ist der

Arbeitnehmer nicht an einen bestimmten Arbeitgeber oder an eine bestimmte

Arbeitgeberkategorie gebunden.

Da die Arbeitsplätze und die Arbeitskräfte homogen sind, nur geringe Kosten der Anpassung

beim Wechsel des Arbeitsplatzes bestehen sowie geringe Mobilitätshemmnisse existieren,

nähert sich dieser Arbeitsmarkt dem klassischen Wettbewerbsmodell, bei dem das

Lohndifferential die Arbeitskräfteallokation übernimmt. Voraussetzung für Lohnsteuerung ist

die leichte Registrierung der individuellen Leistung, was insbesondere bei einfachen,

unqualifizierten Tätigkeiten, etwa bei stückzahlabhängigen Montagearbeiten zutrifft. In einer

arbeitsteiligen Produktion mit unterschiedlichen Tätigkeiten und nicht homogenen

Arbeitsanforderungen, die stark von der Kooperation unterschiedlich qualifizierter Arbeitskräfte

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

158

abhängig ist, müssen andere Organisations- und Steuerungsprinzipien an die Stelle des

Lohns treten.209

Voraussetzung für die Entstehung von unstrukturierten Arbeitsmärkten ist ein geringer und

unspezifischer Sachkapitaleinsatz in der Produktion, der bei konjunkturellen Schwankungen

ohne hohe Kosten stillgelegt werden kann. Weil die Kapitalausstattung der Arbeitsplätze

niedrig ist muß die stetige Kapitalausstattung nicht sicher gestellt werden, womit auch das

Interesse der Arbeitgeber an einem längerfristigen Arbeitsverhältnis prinzipiell entfällt.

Unstrukturierte Arbeitsmärkte ohne dauerhafte Beziehung zwischen Arbeitgeber und

Arbeitnehmer sind also tendenziell dann zu erwarten, wenn die Produktion eher arbeits- denn

kapitalintensiv ist.210

In diesem Segment ist es eher nützlich, wenn das Arbeitskräfteangebot personell

diskontinuierlich ist, wie es beispielsweise bei Studenten der Fall ist, die nur vorübergehend

jobben. Die notwendige Mobilität oder Substitution von Arbeitskräften setzt dabei nur eine

geringe Aktivität von regulierenden Institutionen wie etwa Gewerkschaften oder staatlichen

Instanzen voraus. Eine weitere Bedingung liegt in einer hinreichend großen Verfügbarkeit von

Arbeitskräften auf dem Arbeitsmarkt, die das Interesse an einer Arbeitskräftebindung

unterlaufen. Unter diesen Umständen wird die Fähigkeit der Arbeitskräfte, sich kollektiv zu

organisieren, vermindert.211

Wie aufgezeigt, ist die Existenz und Funktionsweise von unstrukturierten Arbeitsmärkten an

verschiedene Bedingungen geknüpft, die in der Bundesrepublik nur vereinzelt gegeben sind.

Aus diesem Grund gilt in diesem Konzept der unstrukturierte Arbeitsmarkt in Deutschland

eher als eine Randerscheinung.212

2.2.5.3.2.2 Das fachliche Segment

In diesem Segment, so wird angenommen, besteht eine enge Beziehung zwischen

Arbeitgeber und Arbeitnehmer. Die Bindung ist jedoch nicht auf die jeweilige Person bezogen,

sondern vielmehr auf eine standardisierte, berufs- oder branchenspezifisch transferierbare

Qualifikation, die von mehreren Arbeitgebern nachgefragt wird. Diese Qualifikation orientiert

sich an Berufsbildern, nach denen bestimmte Ausbildungsinhalte festgelegt werden, die von

einer überbetrieblichen Institution geprüft und zertifiziert werden. Der Zugang zu den

einzelnen Teilmärkten des strukturierten Arbeitsmarktes ist nur möglich, wenn der

erforderliche Qualifikationsnachweis vorliegt.213

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

159

Das Konzept des fachlichen Segments unterstellt standardisierte berufliche

Qualifikationsprofile für standardisierte Arbeitsplatzanforderungen. Damit besteht ein

geringerer Informationsaufwand bei der Eignungsprüfung des Bewerbers und aufgrund der

standardisierten Arbeitsplatzanforderungen bestehen geringere Einarbeitungszeiten. Die

interne Flexibilität des Arbeitskräfteeinsatzes in einem Teilmarkt ist dadurch gegeben, daß

einzelne Arbeitnehmer weder durch spezifische Arbeitsplatzanforderungen noch durch

betriebsspezifische Qualifikationen an den Einzelbetrieb gebunden sind.214

Verändert ein Arbeitgeber die Qualifikationsanforderungen für einen Arbeitsplatz in der Form,

daß von den jeweils Beschäftigten spezifische Kenntnisse oder Fertigkeiten verlangt werden,

so ist das fachliche Profil des Arbeitsplatzes hinfällig.215 Um die Existenz von fachlichen

Teilarbeitsmärkten zu gewährleisten, sind technische Neuerungen in den

Produktionsverfahren oder Innovationen im Produkt innerhalb des entsprechenden

Marktbereichs einheitlich zu gestalten, wobei neue Marktteilnehmer sich anpassen müssen.

Für die Funktionsweise ist es unabdingbar, daß weder die Substituierbarkeit noch die

Mobilitätsfähigkeit der Arbeitnehmer einen hohen Aufwand für Anbieter und Nachfrager

erfordern.216

Eine effiziente Allokationsstruktur auf fachlichen Arbeitsmärkten, verbunden mit der

Möglichkeit einer Beschäftigungskontinuität für Arbeitskräfte, läßt sich hiernach durch die

Erfüllung von zwei Bedingungskonstellationen realisieren. Die erste besteht darin, daß eine

größere Zahl von Nachfragern auf dem Teilarbeitsmarkt existiert und die Arbeitskraftnachfrage

auf Mikroebene quantitativ temporär variiert, auf Makroebene jedoch konstant ist. Unter diesen

Umständen ist es für den mobilen Arbeitnehmer vorteilhaft, in sein Humankapital zu

investieren.217 Die zweite Bedingungskonstellation stellt auf qualitative

Nachfrageschwankungen ab, die durch Sortimentsmodifikationen oder Veränderungen in den

Verfahren der Leistungserstellung entstehen können. Beschäftigungssicherung erfolgt in

diesem Fall durch den Wechsel von Arbeitsanforderungen innerhalb eines Betriebes. Durch

eine breite Grundqualifikation des Facharbeiters gewinnt dieser die Fähigkeit, jeweils neu

auftretende Aufgaben zu bewältigen.218

2.2.5.3.2.3 Das betriebsinterne Segment

Im betriebsinternen Arbeitsmarkt, so das Konzept, besteht eine wechselseitige Abhängigkeit

zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer. Letzterer besitzt, im Gegensatz zum fachlichen

Segment keine allgemeine Qualifikation, sondern eine besondere Humankapitalausstattung

mit spezifischen Qualifikationen, die für den jeweiligen Arbeitgeber sehr wertvoll sind. Aus

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

160

diesem Grund sowie wegen der besonderen Anforderungen, die der Arbeitsplatz stellt, sind

diese Arbeitnehmer nicht einfach substituierbar. Die betriebsspezifischen Qualifikationen sind

nur durch eine langjährige Tätigkeit in dem Unternehmen zu erlangen.219

Bei einem Arbeitsplatzwechsel dieser Arbeitnehmer verliert der jeweilige Arbeitgeber die

Möglichkeit, aus der Humankapitalinvestition weiterhin Gewinn zu erzielen. Desweiteren ist es

möglich, daß bei einer Neubesetzung des Arbeitsplatzes Produktionsrückgänge entstehen,

da ein geeigneter Nachfolger nicht immer zur Verfügung steht. Auf der anderen Seite verliert

der Arbeitnehmer bei einem Wechsel die Möglichkeit, den größtmöglichen Nutzen aus seinen

Qualifikationen zu ziehen. Für den Arbeitgeber besteht ein weiterer Vorteil durch längere

Betriebszugehörigkeit, da damit i.d.R. eine größere Identifikation und Loyalität des

Arbeitnehmers einhergeht. Zudem entwickelt sich im Zeitverlauf eine Kooperation zwischen

den Arbeitnehmern, von der eine produktivitätssteigernde Wirkung ausgehen kann.220

Der interne Markt zeichnet sich dadurch aus, daß er relativ abgeschottet ist und nicht von

Nachfrageschwankungen auf dem Gütermarkt abhängt. In einer wirtschaftlichen Rezession

wird der Arbeitgeber eher Kurzarbeit als Anpassungsreaktion wählen, da somit das

Humankapital des Arbeitnehmers für den Betrieb erhalten bleibt. Dies ist auch im Interesse

der Arbeitnehmer, die ihre organisatorische Stärke für die Schließung ihres internen Marktes

einsetzen.221 Die sich abzeichnende langfristige wirtschaftliche Entwicklung führt nach

diesem Konzept zu verstärkter zwischenbetrieblicher Arbeitsteilung und damit auch zu

steigenden betriebs- und unternehmensspezifischen Arbeitsplatzanforderungen, was die

Schließung von internen Märkten fördert.222

Das betriebsinterne Segment läßt sich durch eine vertikale und horizontale Dimension

beschreiben. Die vertikale Dimension besagt dabei, daß der Arbeitnehmer über einen „entry

port“ eintritt. Von diesem kann er sich auf der innerbetrieblichen Beförderungskette nach oben

arbeiten, wobei die Betriebsleitung entscheidet, ob der Mitarbeiter wieder auf den externen

Arbeitsmarkt entlassen oder innerhalb des Betriebs weiterbeschäftigt wird.223 Die horizontale

Dimension beschreibt laterale Arbeitskräftebewegungen, die sich auf derselben betrieblichen

Ebene vollziehen. Verfügt ein Arbeitnehmer über die notwendigen Fähigkeiten, um

verschiedene Aufgaben in einem Betrieb durchzuführen (z.B. Springer), ist ein temporärer

Arbeitsplatzwechsel bei betrieblichen Erfordernissen möglich.224

Empirisch ist davon auszugehen, daß mit zunehmender Betriebsgröße sich

Organisationsstrukturen herausbilden, die mit dem Konzept des betriebszentrierten Marktes

weitgehend übereinstimmen. Das betriebsinterne Segment konstituiert sich hauptsächlich

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

161

aus inländischen Männern, da diesen traditionell die höchste Zuverlässigkeit und Loyalität

zugemessen wird und sie die höchste Qualifikation besitzen.225

2.2.5.3.3 Segmentation und Klassenlagen

Die Autoren Heinze et al. (1981) verbanden Max Webers Klassentheorie mit dem Konzept der

innerbetrieblichen Segmentierung. Sie gingen davon aus, daß eine systematisch ungleiche

Zugänglichkeit der auf dem Arbeitsmarkt zur Verteilung anstehenden Güter für bestimmte

Gruppen ein Resultat der „normalen“ Funktionsweise des Arbeitsmarktes sei und nicht durch

eine extern hervorgerufene Störung der Ausgleichsmechanismen verursacht werde.226

Insbesondere Randbelegschaften sind nach dieser Auffassung von einem Verarmungsrisiko

bedroht.

Die Autoren orientierten sich an dem Konzept der Klassenlage von Max Weber als

Determinante der Lebenschancen für die Mehrzahl der Individuen. Weber betrachtete die

Herausbildung von Klassenlagen unter zwei Gesichtspunkten. Zum einen richte sich die

Klassifizierung nach Art und Weise des beruflichen Erwerbs. Die unterschiedliche

Verkäuflichkeit von Qualifikationen, sachlichem Eigentum oder Produktionsmitteln bestimme

die Erwerbsklasse. Eine weitere Determinante der Klassenstrukturierung bilde die Höhe des

verfügbaren Einkommens oder die Verfügungsgewalt über soziale und kulturelle Ressourcen.

Die Höhe des materiellen und kulturellen Konsums determiniere danach die Besitzklasse.227

Weber sah die Einteilung in Produktionsmitteleigentum und Lohnarbeit, wie Marx sie

vorgenommen hatte, nur als eine mögliche Beschreibung von Klassenlagen an. In Webers

Einteilung ist es durchaus möglich, daß der Besitz bestimmter Qualifikationen den Besitz

bestimmter Produktionsmittel (über-) kompensiert. Somit bestimmt die „Art des Erwerbs“

nicht die Höhe und Qualität des Konsums. Diese prinzipielle Offenheit bedeutet gleichzeitig,

daß die gleiche Klassenlage in Bezug auf die Einkommensart mit drastischen Unterschieden

einhergehen kann. Nach Weber besteht neben dem Inter-Klassenkonflikt (Arbeit und Kapital)

auch ein Intra-Klassenkonflikt in bezug auf erwerbswirtschaftliche Arbeit. Aus der Erwerbsart

unabhängiger Erwerbstätiger bestimmt sich die Klassenlage, diese wiederum aus den am

Markt anzubietenden Leistungen, womit die Klassenlage gewissermaßen eine Marktlage

umschreibt. Eine Marktlage impliziert hiernach bestimmte Konfliktressourcen und daran

anknüpfende Machtstrategien, womit sie zu einer bestimmbaren Entität wird.228

Maßgebliche Größen des Intra-Klassenkonflikts, auf den im weiteren eingegangen wird, sind

„alle Formen relevanter Attribute, die Individuen in die Verhandlung einbringen können“229. Für

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

162

diese Merkmale prägte Giddens (1979) den Ausdruck ‘market capacity’.230 Hierunter fallen

neben unmittelbaren ökonomischen Einflußfaktoren, wie Eigentum oder Geld, und

organisatorischen Ressourcen, wie Verbandsmacht, auch „kulturelle“ Determinanten, wie

Herkunft, Alter und Geschlecht. So ist auch die von Weber bezeichnete „auf dem Markt

anzubietende Leistung“ zu verstehen. Diese richtet sich jedoch nicht nach streng objektiven

Maßstäben, sondern beinhaltet auch Marktchancen, die sich z.B. aus der Monopolisierung

von bestimmten Qualifikationen ergeben. Eine privilegierte bzw. benachteiligte Lage auf dem

Arbeitsmarkt ist von den zur Verfügung stehenden Ressourcen abhängig.231

Für eine weitere Analyse der Benachteiligungsprozesse am Arbeitsmarkt, läßt sich das

Konzept der „sozialen Schließung“ von Weber heranziehen, welches besagt, daß soziale

Kollektive ihre Erwerbschancen durch Monopolisierung des Zugangs zu knappen Gütern, wie

z.B. beruflichen Qualifikationen, verbessern. Bei der Strategie der „Schließung“ läßt sich

zwischen erworbenen und zugeschriebenen Merkmalen unterscheiden. Ausschlußregeln, die

sich auf erworbene Merkmale beziehen, sind z.B. Beschränkungen des Zugangs zu

hochbewerteten Positionen durch Festlegung von Mindestqualifikationen als

Voraussetzungen für die Übernahme. Ausschlußregeln, die auf zugeschriebene Merkmale

abzielen, sind beispielsweise ein Beschäftigungsverbot für Personen eines bestimmten

Geschlechts, Alter oder ethnische Zugehörigkeit.232

In dem Konzept wird davon ausgegangen, daß Schließungsstrategien als Mechanismen zur

Strukturierung von Marktlagen fungieren. Folglich sind homogene Marktlagen auf das

Vorhandensein gleichartiger Machtressourcen im Konkurrenzkampf auf dem Arbeitsmarkt

zurückzuführen. Fraglich ist nun, warum es bestimmten Gruppen auf dem Arbeitsmarkt nicht

gelingt, entweder erfolgreiche Strategien zur „sozialen Schließung“ zu entwickeln oder sich

den Schließungsstrategien konkurrierender Arbeitskraftanbieter zu widersetzen.233

Die aufgezeigten ökonomischen Gründe verdeutlichen die Existenz einer Hierarchie von

Teilmärkten, die Arbeitsplätze mit jeweils unterschiedlicher Qualität,

Beschäftigungssicherheit, Entlohnung etc. aufweisen. Aus der Sichtweise der

Segmentierungstheorie ist hierbei besonders interessant, daß die Mobilität zwischen diesen

Arbeitsmarktsegmenten äußerst begrenzt ist, und nicht alle Arbeitskräftegruppen die gleiche

Chance haben, zu einem der beiden Segmente Zugang zu finden. An bestimmten

demographischen Merkmalen wie Alter, Geschlecht, Herkunft etc. läßt sich das betreffende

Arbeitsmarktsegment feststellen. Die daraus resultierende benachteiligte Arbeitsmarktlage für

Frauen, Jugendliche, Ältere etc. läßt sich als Resultat von Strategien „sozialer Schließung“

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

163

konzeptualisieren, die den Ausschluß der betroffenen Personenkategorien von privilegierten

Arbeitsmarktlagen unter Rückgriff auf kulturelle Merkmalszuschreibungen legitimieren.

Es stellt sich hierbei die Frage, warum die betroffenen Gruppen keine wirksamen

Gegenmachtstrategien entfalten können. Eine Begründung hierfür ist darin gegeben, daß sie

Einkommen selbst als zeitlich begrenztes Zusatzeinkommen betrachten, wie das bei Frauen

teilweise der Fall ist, die sich bereits an der familiären Phase orientieren oder bei älteren

Arbeitnehmern, die sich kurz vorm Rentenalter befinden. Neben diesem objektiv

beschränkten zeitlichen Rahmen bestehen subjektive Barrieren für die Bereitschaft zur

engagierten Vertretung der Interessen solcher benachteiligten Arbeitnehmergruppen. Der

Grund hierfür liegt darin, daß die gewerkschaftlichen Interessenvertreter hauptsächlich die

Forderungsstruktur jener Arbeitnehmer wahrnehmen, die sich durch einen besonders hohen

Organisationsgrad und überdurchschnittliche Aktivität auszeichnen. Die Spaltung des

Arbeitsmarktes setzt sich somit innerhalb der Gewerkschaft fort, womit sich die Interessen

der Arbeitnehmergruppen immer weiter heterogenisieren. Eine vereinheitlichende

Repräsentation aller Arbeitskraftanbieter durch die Gewerkschaften wird dann immer

schwieriger.234

Die mangelnde Fähigkeit, sich den Strategien der „sozialen Schließung“ erfolgreich zu

widersetzen, ist also darauf zurückzuführen, daß es den benachteiligten

Arbeitnehmergruppen an individuellen wie an organisationellen Machtressourcen fehlt. Den

betroffenen Arbeitnehmern fehlt das gemeinsame Bewußtsein hinsichtlich ihrer

Unterprivilegierung am Arbeitsmarkt, zum anderen lassen sich zeitliche, finanzielle oder

andere Kosten einer Organisationsbildung nicht mit ihrer Doppelrolle vereinbaren. Die

Unterprivilegierung wird durch die Gewerkschaft als ausführendes Organ der privilegierten

Stammbelegschaften gefördert. Ziele wie Beschäftigungssicherheit, Aufstiegschancen etc.

sind nur dadurch zu erreichen, daß Arbeitskräfte auf dem externen Arbeitsmarkt um so

ungeschützter den Konkurrenzbeziehungen ausgesetzt werden.235

Die Armutsproblematik im Sozialstaat resultiert demnach primär daraus, daß die mächtigen

organisierten Interessen sich gegenüber nicht-organisierten Interessen strukturell

durchsetzen, wobei den Produzenten (Arbeitgeber und Arbeitnehmer) und Nichtproduzenten

(nicht am Erwerbsleben partizipierende Bevölkerungsgruppen) besondere Bedeutung

zukommt.236 Eine Strategie der Armutsbekämpfung muß nach diesem Konzept primär an der

Beeinflussung der Allokationsprinzipien des Arbeitsmarktes und am primären

Verteilungsprozeß ansetzen, während auf soziale Sicherungssyteme bezogene Strategien

von sekundärer Bedeutung sind.

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

164

Die systematische Erzeugung und Erhaltung von Ungleichheit jenseits eines bestimmten

Basisniveaus ist konstitutives Element von Gesellschaften mit marktwirtschaftlicher Ordnung

und als solches normativ anerkannt. Die Übertragung der Ungleichheit im Marktsystem findet

sich folgerichtig auch im System der Transferzahlung wieder.

2.2.5.3.4 Kritik und Zusammenfassung

Der wesentliche Unterschied zwischen dem dreigeteilten und dem dualen Ansatz besteht

darin, daß der erstgenannte Segmentierung nicht im Sinne von Wirtschaftszweige, sondern

auf der Ebene der Einzelbetriebe gegeben sieht. Das bedeutet, daß die Unterscheidung in

bessere oder schlechtere Beschäftigungsverhältnisse auf die Unternehmensebene verlagert

ist. Hier existieren der privilegierte Bereich der Stammbelegschaft und der unterprivilegierte

Bereich der Randbelegschaft, die sich durch Lohnniveau und Beschäftigungsform

unterscheiden. Der Ansatz ist dadurch gekennzeichnet, daß als Ursache für die

Segmentierung nicht Gütermarktstrukturen angesehen werden, sondern vielmehr ein

betriebliches Rationalprinzip, nach dem aufgrund schwankender Nachfrage die

Austauschbarkeit der Arbeitskräfte möglichst groß und die Anlernkosten möglichst gering zu

halten sind. Die Arbeitskräfteanpassung an die Güternachfrage läßt sich dann am besten bei

Arbeitsplätzen mit niedrigen Qualifikationsanforderungen durchsetzen, womit ein Anreiz zur

weiteren Dequalifizierung dieser Arbeitskräfte gegeben ist.

Die These von der Dreiteilung des Arbeitsmarktes wurde für die Bundesrepublik empirisch

bestätigt.237 Im Dienstleistungssektor insbesondere in Niedriglohnbereichen wie dem

Einzelhandel, sind relative Segmentierungen zu verzeichnen. Die Segmentierungsprozesse

drücken sich in vom Normalarbeitsverhältnis abweichenden Beschäftigungsformen, Dienst-

und Werkverträgen, freier Mitarbeit und Scheinselbständigkeit aus. Nach Kühl (1995) war der

Anteil gering qualifizierter, niedrig bezahlter Dienstleistungen größer als der hochwertiger, gut

bezahlter Tätigkeiten. Es besteht somit die Gefahr der Entwicklung von „Zwei-Klassen-

Qualifikationen“ im Dienstleistungsbereich. Einer dünnen Schicht hochqualifizierter

Arbeitnehmer steht demnach eine breite Schicht gering qualifizierter gegenüber.238

Der Einfluß der Arbeitsmarktsegmentation auf die Gesamtbeschäftigung ist dahingehend

einzuschätzen, daß die Allokationsfunktion des Lohnes durch andere

Organisationsmechanismen ersetzt worden ist. Es ist zu vermuten, daß durch die Existenz

von Zutrittsbeschränkungen auf dem Arbeitsmarkt im Vergleich zu einem Arbeitsmarkt ohne

Zutrittsbeschränkung eine geringere Beschäftigung besteht.239

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

165

Eine Möglichkeit, den Mißstand zwischen privilegierten und benachteiligten Arbeitskräften zu

reduzieren, wäre, daß die gewerkschaftlich organisierten Arbeitskräfte ihre Lohnforderungen

zurückhalten. Hierfür wäre es notwendig, die Machtposition der benachteiligten Arbeitskräfte

zu stärken. Diese Machtverschiebung wäre mit hohen Kosten verbunden, da die privilegierten

Arbeitskräfte im politischen Prozeß eine Mehrheit bilden. Aus diesem Grund bietet es sich

eher an, die Wettbewerbsfähigkeit der benachteiligten Arbeitskräfte zu verbessern, was durch

geeignete Qualifizierungsprogramme und eine Öffnung der Tarifverträge realisiert werden

könnte.

2.2.6 Zusammenfassung und Schlußfolgerungen

Der Arbeitsmarkt in Deutschland ist einem internationalen Wettbewerb ausgesetzt. Dies gilt

insbesondere für hochqualifizierte Arbeitskräfte, die eine höhere geographische Flexibilität

aufweisen. Arbeitskräfte mit geringem Humankapital weisen i.d.R. eine geringere Mobilität auf.

Der Wert ihrer Arbeitsleistung bestimmt sich durch das allgemeine regionale

Wohlstandsniveau. Dies gilt insbesondere für persönliche Dienstleistungen (z.B. Friseur), da

auch hier das Produkt immobil ist, womit ein geographischer „Schutzzoll“ besteht. Dagegen

weisen leicht transportierbare Güter sowie Ideen und Kenntnisse eine international sehr hohe

Mobilität auf, die durch technischen Fortschritt weiter verstärkt wird. Durch die zunehmende

Mobilität der Güter sowie den Abbau der Handelshemmnisse kommt es zu einer Angleichung

der internationalen Faktorpreise, wie sie vom Samuelson-Theorem beschrieben wird.240

Die hohe Kapitalmobilität verschärft den Standort-, Steuer-, Institutionen- und

Arbeitsmarktwettbewerb. Aufgrund der Wettbewerbsordnung sind Kapitalbesitzer darauf

angewiesen, Knappheiten zu überwinden, Finanzierungslücken zu schließen und

Arbeitsplätze zu schaffen, in denen Leistung und Lohn einander entsprechen. Kapitalmangel

in Ländern mit einem niedrigen Lohnniveau und leistungswilligen Arbeitskräften führt zu einer

weiteren Verschärfung. Neben dem Handel mit Gütern und Dienstleistungen konkurrieren

auch die nationalen Arbeitsmärkte über den weltweiten Kapitalmarkt. Handel ist ein Substitut

für Faktorbewegungen, was Humankapital und Investitionskapital betrifft.

Der Strukturwandel begünstigt intelligente Arbeit für innovative Produkte und bevorteilt den

modernen Dienstleistungsbereich im Vergleich zur traditionellen Industrie. Dem deutschen

Angebot an industrieller Arbeitskraft verbleiben im weltwirtschaftlichen Strukturwandel drei

Vorteile: Durch technische Innovationen ist es möglich, eine temporäre Innovationsrente zu

erzielen. Eine überdurchschnittliche Präzision und Zuverlässigkeit ermöglicht es,

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

166

Prämiengelder einzustreichen. Außerdem hat die deutsche Industriearbeit ein wohlhabendes

Umfeld, womit eine Nachfrage nach neuen und teuren Gütern gegeben ist.

Arbeitsplätze in den alten Industrieländern sind gefährdet, wenn die Exklusivität der

Fertigerzeugnisse nicht mehr gewährleistet ist. Die Herstellung durchschnittlicher Produkte

ist in Deutschland aufgrund des hohen Lohnniveaus nicht günstig. Das bedeutet, daß

hinsichtlich des Lohnniveaus eine Tendenz zum Gleichstand existiert. Mit anderen Worten

gleicht sich für einfache Arbeiten das deutsche Lohnniveau dem der weniger entwickelten

Länder, wie z.B. den Ländern im Ostblock, an. Diese Entwicklung wird durch das Theorem

vom „internationalen Faktorpreisausgleich durch Handel“ 241 beschrieben. Aus der

Bezeichnung geht hervor, daß eine Lohnnivellierung allein durch Handel möglich ist, ohne

Kapital- oder Arbeitstransfers. Aufgrund der Modellannahmen (keine Transport-

Kommunikations-, Transaktionskosten) gilt dies jedoch nicht für einfache Arbeit an exklusiven

Erzeugnissen.

Nach dieser Argumentationslinie bleiben den deutschen Unternehmen drei Möglichkeiten. Die

erste Möglichkeit besteht darin, beschäftigungssteigernde Produktinnovationen zu entwickeln,

die primär von monetär „Bessergestellten“ nachgefragt werden, was hochqualifizierte

Arbeitskräfte erfordert. Die zweite Möglichkeit besteht darin, arbeitssparende

Verfahrensinnovationen zu gestalten, was jedoch technologische Arbeitslosigkeit provoziert.

Durch die höhere Produktivität können die verbleibenden Arbeitsplätze für „traditionelle“

Produkte gehalten werden. Hierbei ist es flankierend erforderlich, daß gering qualifizierte

Arbeiter in ihren Lohnforderungen zurückhaltend agieren. Somit wäre es möglich, daß

Unternehmen über einen finanziellen Spielraum verfügen, der neue Produktinnovationen

begünstigt. Werden diese Möglichkeiten nicht realisiert, kommt es zu einer

Standortverlagerung in Länder, die eine kostengünstigere Produktion ermöglichen.

Wenn es in Deutschland nicht zu technologischen Innovationen kommt, wird einfache Arbeit,

die nicht in hochwertige Produkte einfließt, einen Wertverlust erfahren. Dies folgt daraus, daß

neben dem Anstieg der physischen Produktivität die internationalen Marktbedingungen bzw.

die Terms of Trade Einfluß auf die internationale Wettbewerbsfähigkeit haben.242 Durch

Länder, die über ein großes Angebot an einfacher Arbeit bei niedrigem Lohnniveau verfügen,

kommt es zur Verschlechterung der Terms of Trade. Aufgrund des zunehmenden

internationalen Wettbewerbs steigt die Nachfrage an hochqualifiziertem Personal. Durch

diese Verknappung kommt es zu einer Verbreiterung der vertikalen Einkommenshierarchie,

womit die Verdienstungleichheit ansteigt. Diese Verschiebung beruht auf dem internationalen

2.3 Armut und Arbeitslosigkeit

167

Zuwachs von Anbietern einfacher Arbeiter, was eine Veränderung der Knappheitsrelationen

impliziert. Folgt man dieser Deutung, so ergibt sich daraus:

Eine Kompensation der Verdienstungleichheit führt zu einer geringeren Anpassung an die

neuen Produktionsbedingungen. Anreize zur Weiterbildung oder Umschulung werden durch

sozialen Ausgleich vermindert. Die relative Verschlechterung der Wettbewerbsposition ist

dann nur durch Lohnmäßigung von Anbietern einfacher Arbeit zu kompensieren. Kommt es

nicht zu einer Lohnanpassung, werden diese Arbeitnehmer arbeitslos. Besonders betroffen

sind hierbei Arbeitnehmer, die beruflich und geographisch immobil sind.

2.3 Armut und Sozialpolitik

168

2.3 Armut und Sozialpolitik

2.3.1 Einleitendes

Sozialpolitik kann im Anschluß an Gerhard Weisser verstanden werden als der „Inbegriff

derjenigen Maßnahmen, die bestimmt sind, die Lebenslage von sozial schwachen oder

gefährdeten Bevölkerungsschichten“, aber auch von sozial entsprechend einzuschätzenden

Einzelpersonen, „zu verbessern“.1 Zudem soll Sozialpolitik der Gefährdung der

wirtschaftlichen und sozialen Situation bei unvorhersehbaren Ereignissen durch

entsprechende Maßnahmen entgegenwirken. Bei der Umsetzung werden drei Ziele verfolgt:

Sicherung und Erhöhung der materiellen Freiheit aller durch die Gewährleistung individueller

Erwerbschancen; soziale Gerechtigkeit (Startgerechtigkeit und Verteilungsgerechtigkeit);

Sicherung des inneren Friedens der Gesellschaft.2 Gemäß den im Grundgesetz verankerten

Grundrechten und dem Sozialstaatsprinzip stellt soziale Sicherheit für alle Bürger ein

bedeutsames Staatsziel dar, das durch ein differenziertes System der sozialen Sicherung

erreicht werden soll.3

Bei der Realisierung sozialpolitischer Ziele bestehen verschiedene Ordnungsprinzipien.

Üblicherweise werden hier genannt: das Solidaritäts- und Subsidiaritätsprinzip, die Prinzipien

Selbstverantwortung und soziale Selbstverwaltung und das Prinzip der Ordnungskonformität

der Sozialpolitik.4

Der Solidaritätsbegriff ist nicht eindeutig bestimmt, sondern eröffnet einen

Interpretationsspielraum zwischen Äquivalenz und Altruismus. Er beschreibt eine reziproke

Verbundenheit des einzelnen mit sozialen Gebilden sowie zwischen Gruppen. Institutionell

wird Solidarität z.B. dahingehend interpretiert, daß Beiträge, nicht jedoch Leistungen der

Krankenversicherung, einkommensabhängig ausgestaltet sind. Subsidiarität ist eine

Zuordnungsregel und ein Zuständigkeitsprinzip. Es spiegelt die Vorstellung einer „natürlichen“,

einem selbstverantwortlichen Bürger angemessenen Gesellschaftsordnung wider. Danach

sollen Familien und anderen kleineren Sozialgebilden Aufgaben, die sie selbst ausführen

können, nicht staatlicherseits entzogen werden. Es sei primär Selbsthilfe einzufordern

(Entzugsverbot) und zu ermöglichen (subsidiäre Assistenz). Größere Sozialgebilde sollen

kleineren die notwendige Hilfe zur Verfügung stellen, die diese zur Aufgabenerfüllung

benötigen. Es sei Aufgabe der Gesellschaft, den einzelnen nach erfolgreicher Hilfe zur

Selbsthilfe in seine Selbstverantwortung zurückzuführen (subsidiäre Reduktion). Das Prinzip

der Selbstverantwortung ähnelt dem Subsidiaritätsprinzip. Es meint, daß die Freiheit und

2.3 Armut und Sozialpolitik

169

Selbstverantwortung der einzelnen durch sozialpolitische Maßnahmen nicht eingeschränkt

werden dürfen. Die Situation des einzelnen Menschen, seine individuellen Beiträge und

Bedürfnisse sollen im Mittelpunkt des Systems stehen. Der einzelne sei für sich selbst

verantwortlich.5

Zwischen diesen Prinzipien bestehen Interdependenzen. Solidarisches Verhalten im Sinne

von Uneigennützigkeit ist in einer Gruppe nur gesichert, wenn dieses nicht von einzelnen

Mitgliedern mißbraucht wird. Dies soll durch die Selbstverantwortung der Mitglieder

gewährleistet sein, welche wiederum nur praktikabel ist, wenn der einzelne oder die kleinere

Gruppe über die Fähigkeit verfügt, bestimmte Lebenslagen zu bewältigen. Treten hierbei

Schwierigkeiten auf, sind diese durch solidarische Hilfe zu beheben. Solidarität setzt also

Selbstverantwortung voraus, die wiederum der Ergänzung durch Solidarität bedarf. Gemäß

dem Subsidiaritätsprinzip sind Individuen und soziale Gruppen in die Lage zu versetzen,

selbstverantwortlich zu handeln. Da Solidarität mit zunehmender Gruppengröße schwieriger

wird, soll das Subsidiaritätsprinzip nicht dazu führen, daß einzelne oder soziale Gruppen mit

zu großen Anforderungen belastet werden, was Solidarität der größeren sozialen Einheiten

gegenüber den kleineren voraussetzt.6

Die aufgeführten Prinzipien führen zu dem Prinzip sozialer Selbstverwaltung, das für den

Bereich der sozialen Sicherung eine wichtige Bedeutung hat. Darunter ist die

selbstverantwortliche, dezentralisierte Erfüllung von Aufgaben im Sinne des

Subsidiaritätsprinzips durch Solidargemeinschaften zu verstehen. Durch diese Aktivitäten

kommt es zur Entlastung des Staates.

Sozialpolitik soll dem Prinzip der Ordnungskonformität genügen. Dies zielt auf die

Abstimmung von Sozialordnung und -politik mit der Wirtschaftsordnung und -politik ab, wobei

i.d.R. die soziale Dimension funktional der wirtschaftlichen untergeordnet ist. Beide Bereiche

sind an den Zielen und Prinzipien der Gesellschaftsordnung auszurichten. In der Praxis

reduzieren sich prinzipiengeleitete Vorschriften oftmals auf die Prüfung der

Anspruchsvoraussetzung.7

Die Entwicklung des Sozialstaates beinhaltete im wesentlichen den Ausbau eines

Sicherungssystems für neue Risiken und Risikogruppen, dessen Grundstein in den achtziger

Jahren des 19. Jahrhunderts mit der Errichtung der Kranken-, Unfall- und Rentenversicherung

gelegt wurde. Unter sozialer Sicherung i.e.S. versteht man die Gesamtheit aller Einrichtungen

und Maßnahmen, deren Intention es ist, Bürger gegen Risiken zu schützen, die temporär

2.3 Armut und Sozialpolitik

170

oder dauerhaft mit Krankheit, Unfall, Alter, Arbeitslosigkeit oder Tod des Ernährers verbunden

sind. Zu den Bestandteilen der sozialen Sicherung i.e.S. zählen8:

l Berufs- und Erwerbsunfähigkeitsversicherung;

l Alters- und Hinterbliebenenversicherung;

l Unfallversicherung;

l Krankenversicherung;

l Arbeitslosenversicherung.

Zum System der sozialen Sicherung i.w.S. gehören auch Elemente, die nicht auf dem

Versicherungsprinzip beruhen, wie Kriegsopferversorgung, Sozialhilfe sowie Sozialtransfers

im Rahmen der Wohnungspolitik, Ausbildungsförderung und Familienpolitik (einschl.

Mutterschutz). Diese Systeme können nach dem Versicherungs- oder Versorgungs- oder

Fürsorgeprinzip gestaltet werden, wobei auch Mischformen möglich sind.9

Das Versicherungsprinzip versucht das für den Einzelfall unkalkulierbare Risiko und damit

verbunden den Bedarf an Mitteln für eine größere Gesamtheit mit vergleichbaren Risiken

kalkulierbar zu machen. Die Sozialversicherung stellt ein nach dem Grundsatz der Solidarität

modifiziertes Individualversicherungsprinzip dar. Die Versicherungsbeiträge der Einzelnen

orientieren sich nicht an der individuellen Risikowahrscheinlichkeit und haben in ihrer Höhe

nicht unbedingt Einfluß auf die Leistungen, zum Teil sind sie von der Dauer der

Beitragszahlung abhängig. Neben der relativen Beitragsäquivalenz der Leistungen ist

festzustellen, daß diese auf einem Rechtsanspruch beruhen und der Umfang normiert ist.

Die Leistungen des Versorgungsprinzips sind ebenfalls nach Art und Höhe normiert.

Ansprüche entstehen insbesondere durch Leistungen für den Staat, z.B. als Beamter oder

Wehrdienstleistender. Die Finanzierung erfolgt aus Steuereinnahmen, womit eine

Abhängigkeit von der Haushaltslage des Staates sowie anderweitigen politischen Zielen

besteht. Beim Fürsorgeprinzip werden Sach- und/oder Geldleistungen zur Verfügung gestellt,

wenn ein Schadensfall oder eine Notlage eintritt. In der Bundesrepublik besteht sozialrechtlich

zumeist ein Anspruch „dem Grunde nach“. Der Umfang der Leistungen wird jeweils

festgelegt. Aufgrund der Finanzierung durch Steuermittel bestehen die gleichen

Abhängigkeiten wie beim Versorgungsprinzip.10

Die Gestaltung der Leistungen kann durch das Kausal- oder das Finalprinzip gekennzeichnet

sein. Beim erstgenannten werden Schadensursachen wie z.B. Unfall-, Kranken-, Berufs-,

Erwerbsunfähigkeitsversorgung unterschieden. Es ist möglich, daß trotz völlig

übereinstimmender Lebenslagen der Betroffenen unterschiedliche Leistungen gewährt

2.3 Armut und Sozialpolitik

171

werden. So erhält die Witwe eines tödlich verunglückten Arbeitnehmers eine andere Rente

als die Witwe eines „normal“ verstorbenen Arbeitnehmers. Das Finalprinzip zielt dagegen

unabhängig von der Schadensursache auf eine adäquate Behebung des Schadens ab. Die

gewährten Leistungen orientieren sich ausschließlich an diesem Ziel.11

Das System der sozialen Sicherung wird durch das Umlageverfahren finanziert. Die in einer

Periode erhobenen Beiträge sollen so bemessen sein, daß sich Einnahmen und Ausgaben in

einer Periode entsprechen. Dieses Verfahren beruht auf der Ansicht, daß die Ansprüche der

Sozialleistungsempfänger real nur aus dem laufenden Sozialprodukt finanziert werden

können. Es sei ein konsumtiver Verzicht der erwerbstätigen Bevölkerung zugunsten von

Sozialeinkommensbeziehern notwendig, um Preisniveaustabilität zu gewährleisten.12

Die folgende Tabelle spiegelt die Elemente des Systems der sozialen Sicherung, mit ihren an

den Ausgaben gemessenen Gewicht, als Bestandteile des Sozialbudgets in der

Bundesrepublik wider.13

Tabelle 2.3.1: Die Leistungen des Systems sozialer Sicherung in der Bundesrepublik

Deutschland 1994.

Leistungen nach Institutionen in Mio. DM in % des

Bruttoinlands-

produkts

in % des

Sozial-

budgets

Soziale Sicherung

Rentenversicherung

Arbeiterrentenversicherung

Angestelltenrentenversicherung

Knappschaftliche Rentenversicherung

Krankenversicherung

Unfallversicherung

Arbeitsförderung

Arbeitslosengeld

Kindergeld

Erziehungsgeld

Sondersysteme

Altershilfe für Landwirte

Versorgungswerke

Beamtenrechtliches System

Pensionen

Familienzuschläge und Beihilfen

820.726

335.493

170.690

140.266

24.538

228.174

19.377

126.669

45.870

21.029

6.681

8.558

5.804

2.754

74.745

49.867

24.878

24,8

10,1

5,1

4,2

0,7

6,9

0,6

3,8

1,4

0,6

0,2

0,3

0,2

0,1

2,3

1,5

0,8

74,6

30,3

15,4

12,7

2,2

20,6

1,8

11,5

4,1

1,9

0,6

0,8

0,5

0,2

6,8

4,5

2,2

Arbeitgeberleistungen

Entgeltzahlung im Krankheitsfall

Betriebliche Altersversorgung

sonstige Arbeitgeberleistungen

Zusatzversorgung im öffentl. Dienst

87.863

45.312

23.390

5.460

13.701

2,6

1,4

0,7

0,2

0,4

7,9

4,1

2,1

0,5

1,2

Entschädigungen

Kriegsopferversorgung

sonstige

18.413

14.694

3.718

0,6

0,4

0,1

1,7

1,3

0,4

2.3 Armut und Sozialpolitik

172

Soziale Hilfen und Dienste

Sozialhilfe

Jugendhilfe

Ausbildungsförderung

Wohngeld

Öffentlicher Gesundheitsdienst

Vermögensbildung

106.519

57.987

24.880

2.283

6.169

3.580

11.620

3,2

1,7

0,7

0,1

0,2

0,1

0,3

9,6

5,2

2,2

0,2

0,6

0,3

1,1

Indirekte Leistungen

Steuerermäßigungen einschl.

Ehegattensplitting

Vergünstigungen im Wohnungsbau

72.665

67.220

5445

2,2

2,0

0,2

6,6

6,1

0,5

Sozialbudget 1.106.186 33,3 100

Quelle: BMA, Sozialbudget 1994 in Lampert, H. (1996), a.a.O., S. 229.

2.3.2 Alterssicherung in der Bundesrepublik Deutschland

2.3.2.1 Grundlagen und institutionelle Regelungen

Die Alterssicherung in der Bundesrepublik Deutschland ist differenziert ausgestaltet. Eine

Gemeinsamkeit der Alterssicherungssysteme liegt in den Zielen bzw. Zielbereichen, bei

denen ein weitgehender gesamtgesellschaftlicher Konsens besteht. Für den Bereich der

Alterssicherung werden durchweg folgende Funktionen genannt14:

l Gewährleistung eines altersgemäßen Lebensstandards;

l Sicherung der relativen Einkommensposition im Kohortenvergleich;

l Vermeidung von Armut im Alter.

In Deutschland besteht eine faktische Dreiteilung der Alterssicherung in

Pflichtalterssicherungssysteme für abhängig Beschäftigte (gesetzliche Rentenversicherung

(GRV), Beamtenversorgung) sowie für Teile der Selbständigen (Altershilfe für Landwirte,

berufsständische Versorgungswerke für die Angehörigen der verkammerten freien Berufe),

Zusatzalterssicherungssysteme (betriebliche Altersversorgung in der Privatwirtschaft,

Zusatzversorgung im öffentlichen Dienst) und Eigenvorsorge (private Alterssicherung), was

auch als „Drei-Säulen-Konzept“ bezeichnet wird.15 Dieser Ansatz basiert auf der Vorstellung,

daß mit der gesetzlichen und betrieblichen Altersversorgung sowie mit Leistungen aus

Eigenvorsorge ein Halten des bisherigen „Einkommens-Status-Quo“ möglich sei. Es können

hier folgende Alterssicherungssysteme unterschieden werden16:

l GRV;

l Beamtenversorgung;

2.3 Armut und Sozialpolitik

173

l Öffentliche Zusatzversorgungssysteme;

l Betriebliche Altersversorgungssysteme;

l Altershilfe für Landwirte;

l Berufsständische Versorgungseinrichtungen;

l Sonstige Versorgungseinrichtungen.

Ihren Ursprung hat die Rentenversicherung in der 1881 eingeleiteten Sozialgesetzgebung,

aus der sich 1891 die Invaliditäts- und Altersversicherung der Arbeiter und

geringverdienenden Angestellten entwickelte, die noch heute das Gerüst der GRV darstellt.

Die GRV ist das größte Alterssicherungssystem, in das 1994 über 44 Millionen Beitragszahler

und etwa 16 Millionen Rentner integriert waren. Die Ausgaben beliefen sich 1994 auf 338

Milliarden DM, was etwa ein Drittel aller direkten Sozialleistungen ausmachten. Im folgenden

wird die GRV näher untersucht.17

Die verschiedenen Träger der GRV sind Körperschaften des öffentlichen Rechts mit eigenem

Haushalt. Sie unterliegen einer begrenzten staatlichen Aufsicht. Die wichtigsten Einzelträger

sind die Bundesversicherungsanstalt für Angestellte (BfA) in Berlin sowie die

Landesversicherungsanstalten für Arbeiter (LVA). Alle Rentenversicherungsträger sind in

einer Dachorganisation, dem Verband Deutscher Rentenversicherungsträger (VDR),

zusammengeschlossen, der administrative Aufgaben wahrnimmt.18

Es besteht für alle beschäftigten Arbeitnehmer (ausgenommen Beamte) eine

Zwangsmitgliedschaft, unabhängig von der Höhe des verdienten Entgeltes. Diese Regelung

ist auf die staatliche Fürsorge- bzw. Versorgungspflicht zurückzuführen. Eine umfassende

Versorgung ist nur auf Basis einer intergenerational sowie interpersonal umverteilenden

Versicherung mit Mitgliedschaftszwang möglich.19 Der GRV-Beitrag bei abhängig

Beschäftigten belief sich Mitte der neunziger Jahre durchschnittlich auf ca. 19 % des

Bruttoeinkommens, wobei Arbeitgeber und Arbeitnehmer jeweils mit der Hälfte belastet

wurden.20

Die Finanzierung der GRV erfolgt durch das Umlageverfahren. Die aktiven Beitragszahler

finanzieren die Renten für die Altenbevölkerung, was auch als „Generationenvertrag“

bezeichnet wird. Wenn die Beitragseinnahmen für die vollständige Deckung der laufenden

Ausgaben der GRV nicht ausreichen, unterstützt der Bund die Rentenversicherungsträger mit

Steuermitteln.21

2.3 Armut und Sozialpolitik

174

2.3.2.2 Reformen der GRV und Regeländerungen

Die heutige Ausgestaltung der GRV ist durch drei Rentenreformen geprägt. Durch die

Rentenreform 1957 erfolgte eine Neuordnung, die folgende zentrale Veränderungen enthielt22:

l Neue Rentenformel:

l Ankoppelung der Rente an die Lohnentwicklung;

l Bestimmung der Rente als Lohnersatz zur Lebensstandardsicherung;

l Anpassung der Arbeiterrentenversicherung an die der Angestellten;

l Einführung des vorgezogenen Ruhestandes für Frauen und Arbeitslose ab 60 Jahren.

Renten fungieren seitdem als Lohnersatzleistungen, womit sie den Fürsorgecharakter

verloren haben. Weitere Bestandteile der Reform waren eine Änderung der Finanzstruktur,

die individuelle leistungsbezogene Rentenberechnung sowie dynamische Anpassungen der

Bestandsrenten. Die Rentenhöhe wurde an die Entwicklung des gesamtwirtschaftlichen

Bruttoarbeitslohn gekoppelt, was dazu führte, daß das reale Rentenniveau seit 1957 stärker

anstieg als die Nettolöhne. Aufgrund der soliden Finanzierungslage der GRV in den 60er

Jahren kam es zu Leistungserweiterungen.23

Die Rentenreform beruhte auf der Annahme konstanter gesellschaftlicher Strukturmerkmale.

Es wurde von einer Kontinuität der Arbeitsgesellschaft, der Arbeitnehmergesellschaft, dem

„Normalarbeitsverhältnis“ sowie einer Familienverfassung mit Alleinernährer, Vollhausfrau und

Kindern ausgegangen. Die Funktionslogik des Rentensystems basierte darauf, daß die

abhängig beschäftigten Familienernährer einen Anteil ihres Entgelts für den Unterhalt der

Alten entrichteten, wodurch sie gleichfalls einen Rentenanspruch erwarben. Der Unterhalt des

ehelichen Rentnerhaushaltes sollte zu Lebzeiten des Familienernährers gesichert sein und

nach seinem Tod den Unterhalt seiner Witwe garantieren. Es bestand die Annahme, daß die

„Frau in der Familie“ für die Nachwuchssicherung sorge, was zur beitragsfinanzierten

Sicherung der Hinterbliebenenversorgung führte. Es wird deutlich, daß der Rentenreform

neben dem sogenannten Generationenvertrag auch die Vorstellung eines

„Geschlechtervertrags“ zugrunde lag.24

Im Jahr 1968 wurde die Versicherungspflichtgrenze für höherverdienende Angestellte

aufgehoben. Die Rentenreform im Jahr 1972 hatte folgende Bestandteile25:

l Einführung einer flexiblen Altersgrenze (zwischen 63 und 67 Jahren);

l Möglichkeit einer vorgezogenen Rente für Behinderte, Berufs- und Erwerbsunfähige ab

2.3 Armut und Sozialpolitik

175

dem Alter von 62 Jahren;

l Ausrichtung der Rente auf ein Mindesteinkommen;

l Öffnung der GRV für alle Bevölkerungsgruppen.

Seit 1972 besteht die Möglichkeit einer freiwilligen Beitragsentrichtung für nicht abhängig

Beschäftigte, womit es z.B. für Hausfrauen und Selbständige möglich ist, die GRV als

Beitragsempfänger und Leistungsentrichter zu nutzen. Zudem wurde die sogenannte „Rente

nach Mindesteinkommen“ eingeführt, die insbesondere für langjährig versicherte Frauen, die

oftmals einen geringen Bruttoarbeitsverdienst hatten, vorteilhaft war. Für Personen mit 35

anrechnungsfähigen Versicherungsjahren wurde eine flexible Altersgrenze eingeführt, womit

die Möglichkeit bestand, bereits mit 63 Jahren in den Ruhestand zu treten.26

Aufgrund der steigenden Arbeitslosigkeit Mitte der 70er Jahre sowie der zunehmenden Zahl

älterer Menschen kam es zu Finanzierungsdefiziten der Sozialversicherungsträger, die zu

Leistungseinschränkungen führten.27 Im Jahr 1980 wurde der vorgezogene Renteneintritt für

Behinderte, Berufs- und Erwerbsunfähige ab 60 Jahre ermöglicht. Im Rahmen des

Haushaltsbegleitgesetzes 1984 wurden die für eine Regelverrentung mit 65 Jahren

erforderlichen Versicherungsjahre von 15 auf 5 gesenkt. Die Bedingungen für eine Erwerbs-

und Berufsunfähigkeitsrente wurden erschwert.28

Die Rentenreform 1992 zielte darauf ab, Anreize für einen späteren Renteneintritt zu geben

sowie vorgezogenen Ruhestand abzubauen. Ziel der Neuregelung war eine „ausgewogene

Verteilung der zusätzlichen Belastungen“ bei gleichzeitigem „Festhalten an der lohn- und

beitragsbezogenen lebensstandardsichernden Rente“29. Die Reform enthielt folgende

Kernpunkte30:

l Mit der neuen Rentenformel wurde versucht, eine versicherungsmathematische

Rentenanpassung zu realisieren. Danach ist ein bis zu drei Jahre früherer Rentenbezug

möglich, jedoch mit 3,6 % Abschlag pro Jahr. Ein verzögerter Rentenbeginn bis zu zwei

Jahren führt zu einer Erhöhung der Rente um bis zu 7 %.

l Ab 2001 soll das Eintrittsalter jährlich um drei Monate, ab 2004 um sechs steigen. Dies

soll dazu führen, daß die Altersgrenze für Männer im Jahr 2006 bei 65 Jahren liegt. Für

Frauen soll dies im Jahr 2012 der Fall sein. Aufgrund von Langzeitarbeitslosigkeit,

Erwerbs- oder Berufsunfähigkeit soll weiterhin ein vorgezogener Rentenzugang möglich

sein.

l Es besteht die neue Möglichkeit einer Teilverrentung mit 1/3, 1/2 oder 2/3 Rentenbezug.

Dadurch ist eine Flexibilisierung der Arbeitszeit möglich.31

2.3 Armut und Sozialpolitik

176

l Die Rentenhöhe ist an die Entwicklung der Nettolöhne gekoppelt.

l Umwandlung der „Ausfallzeiten“ in „Anrechnungszeiten“. Die Ausbildungszeit wurde von

13 auf 7 Jahre verkürzt, die Kindererziehungszeit von 1 auf 3 Jahre erhöht.

l Der Bundeszuschuß wurde aufgrund der Koppelung an die Bruttolohnentwicklung erhöht

und der Beitragssatz dynamisiert.

l Beitragssatz, Bundeszuschuß und Rentenanpassung unterliegen einem

Selbstregulierungsprozeß, womit kurzfristig orientierte politische Entscheidungen nicht

mehr notwendig sind.

l Modifizierung der Rentenformel (siehe unten).

Die Rentenformel ist seit 1992 wie folgt gestaltet:32

Monatsrente: = Ep ∗ Raf ∗ aR ∗ Zf

Ep: Summe der Entgeltpunkte

Raf: Rentenartfaktor

aR: aktueller Rentenwert

Zf: Zugangsfaktor

Durch die neu eingeführten Entgeltpunkte entfällt die Orientierung an den anrechnungsfähigen

Versicherungsjahren. Für jedes Versicherungsjahr wird das Durchschnittsentgelt aller

Arbeitnehmer ermittelt. Entspricht eine Beitragsleistung genau dem

Jahresdurchschnittsbeitrag, so erhält der Versicherte einen Entgeltpunkt, der maßgeblich die

Rentenhöhe bestimmt. Die Rente ist im wesentlichen (arbeits-) leistungsbezogen, da die Zahl

der Entgeltpunkte durch die Höhe der geleisteten Beiträge sowie der Zahl der Beitragsmonate

bestimmt wird. Diese Regelung entspricht dem Äquivalenzprinzip bzw. einer relativen

Abhängigkeit von Beitrags- und Rentenleistung. Die Summe aller Entgeltpunkte, die der

Versicherte in seiner Erwerbstätigkeit gesammelt hat, stellt der Faktor Ep in der Rentenformel

dar. 33

Zur Differenzierung „normaler“ Renten, wie z.B. Alters-, Schwerbeschädigten- oder

Berufsunfähigkeitsrenten, dient der Rentenartfaktor (Raf), der zwischen 1,0 (Altersrenten) und

0,67 (Berufsunfähigkeitsrenten) schwankt. Der aktuelle Rentenwert (aR) stellt die frühere

allgemeine Bemessungsgrundlage dar, multipliziert mit dem Steigerungssatz 1,5 und geteilt

durch zwölf, weil seit 1992 direkt Monatsrenten berechnet werden. Der Zugangsfaktor (Zf) ist

ein neues Element in der Rentenberechnung, welches das Eintrittsalter in den Ruhestand

berücksichtigt. Bei einem vorzeitigen Bezug verringert sich die Rente, bei späterem Bezug

erhöht sie sich.34

2.3 Armut und Sozialpolitik

177

In der GRV wird zwischen Versichertenrenten und Hinterbliebenenrenten unterschieden.

Personen mit Anspruch auf Hinterbliebenenrente haben keine eigenen Beiträge entrichtet.

Dieser Personenkreis wird auch als „latent Versicherte“ bezeichnet. Die Versichertenrenten

unterteilen sich in Invaliditätsrenten und Altersrenten. Bei den Invaliditätsrenten wird im

deutschen Rentenrecht zwischen Schwerbehinderung, Berufsunfähigkeit und

Erwerbsunfähigkeit differenziert. Altersrenten gliedern sich wie folgt35:

l Normales Altersruhegeld: Hierauf besteht nach dem Erreichen des Regelrentenalters

sowie der Erfüllung besonderer Versicherungszeiten ein Anspruch. Für alle Versicherten

liegt das Regelrentenalter bei 65 Jahren, die Wartezeit36 beträgt 60 Monate.

l Vorgezogenes (flexibles) Altersruhegeld: Diese Form können Versicherte in Anspruch

nehmen, die das 63. Lebensjahr erreicht haben und eine Wartezeit von 35

Versicherungsjahren aufweisen.

l Vorzeitiges Altersruhegeld für Frauen: Wenn die Versicherten in den letzten 20 Jahren

über die Hälfte der Monate Pflichtbeiträge eingezahlt haben, besteht mit dem Erreichen

des 60. Lebensjahres ein Anspruch auf diese Rentenform.

l Vorzeitiges Altersruhegeld wegen Arbeitslosigkeit: Weisen Versicherte in den letzten

anderthalb Jahren eine Arbeitslosigkeitsdauer von 52 Wochen auf, können sie mit

Erreichen des 60. Lebensjahres dieses Altersruhegeld beziehen.

l Flexibles Altersruhegeld für Schwerbehinderte, Berufs- und Erwerbsunfähige: Für diesen

Personenkreis besteht die Möglichkeit, das Altersruhegeld mit dem 60. Lebensjahr in

Anspruch zu nehmen.37

Das Bundeskabinett hat einen Gesetzentwurf für eine Rentenreform im Jahr 1999

beschlossen. Dieser Beschluß beruft sich auf die veränderten Bedingungen des

internationalen Wettbewerbs, der Lohnzusatzkosten der Betriebe, der Beitragsbelastung der

Arbeitnehmer und der demographischen Entwicklung. Ziel der Reform ist es, den Faktor

Arbeit durch eine Absenkung des Beitragssatzes zur Rentenversicherung zu entlasten.

Weiterhin werden die sinkende Geburtenrate und die steigende Lebenserwartung

berücksichtigt, die einen starken Einfluß auf die Finanzierbarkeit der GRV haben.38

Die Reform der Rentenversicherung soll auf dem bestehenden System basieren. Das Prinzip

der Lohn-, Leistungs- und Beitragsbezogenheit der Renten sowie das Umlageverfahren

sollen bestehen bleiben. Wie schon im Rentenreformgesetz 1992 besteht die grundsätzliche

Zielsetzung, Rentner, Beitragszahler und Bund bei den Anpassungen gleichermaßen zu

belasten.39

2.3 Armut und Sozialpolitik

178

Ein Schwerpunkt des Gesetzentwurfs liegt in der stärkeren Berücksichtigung von

Kindererziehung. Die hierfür aufgebrachte Zeit wird neben evtl. vorhandenen zeitlichen

Beitragszahlungen bis zur Beitragsbemessungsgrenze berücksichtigt. Der Wert für

Kindererziehungszeiten soll langfristig von derzeit 75 % des Durchschnittsverdienstes auf

100 % angehoben werden. Die Rentenformel wird um einen demographischen Faktor

erweitert, der der längeren durchschnittlichen Rentenbezugsdauer, als Folge des Anstiegs

der Lebenserwartung, Rechnung tragen soll. Dadurch würde das Rentenniveau langsamer

steigen. Schließlich bestehen Änderungen hinsichtlich des Anspruchs wegen verminderter

Erwerbsfähigkeit, bei Altersrenten, dem Bundeszuschuß und dem Beitragssatz.40 Folgende

Tabelle spiegelt die Organisation der GRV wider.

Tabelle 2.3.2.2: Die Gesetzliche Rentenversicherung.

Organisation

Zielsetzung GRV definiert sich als Regelsicherung für einen Großteil der

Bevölkerung. Zielsetzung ist die lebensstandardsichernde,

leistungsbezogene Rente

Konzeption Pflichtversicherung mit der Möglichkeit freiwilliger Mitgliedschaft

Organisation Parafiskalische Körperschaften des öffentlichen Rechtes, für Angestellte

auf Bundes-, für Arbeiter auf Landesebene organisiert, zusätzlich

kleinere Einzelträger. Zusammengeschlossen im Verband Deutscher

Rentenversicherungsträger

Finanzierung Pflichtbeiträge von z.Zt. ca. 19 % des Bruttoeinkommens; je zur Hälfte

von Versichertem und Arbeitgeber zu tragen. Staatlicher Zuschuß z.Zt.

knapp 20 % des Rentenvolumens

Erfaßter

Personenkreis

Pflichtversicherte: Arbeiter, Angestellte, Auszubildende, Wehr- und

Zivildienstleistende, einzelne Selbständigengruppen sowie freiwillig

Versicherte. Dazu latent Versicherte sowie Hinterbliebene

Rentenarten und Leistungen

Grundunter-

scheidung

Versichertenrenten als Invaliditäts- oder Altersrenten und

Hinterbliebenenrenten

Verrentung zum

Regelalter

Normales Altersruhegeld mit 65 Jahren nach einer Wartezeit von 35

Versicherungsjahren

Frühere Verrentung Flexibler Ruhestand (alle Versicherten ab 63 Jahre), vorzeitiges

Altersruhegeld (Frauen und Arbeitslose ab 60 Jahre,

Schwerbehinderung), allgemeine Invaliditätsrenten ohne

2.3 Armut und Sozialpolitik

179

Altersbegrenzung

Spätere Verrentung Hinausgeschobenes Altersruhegeld

Quelle: In Anlehnung an Schmidt, P. (1994). Die Wahl des Rentenalters: Theoretische und empirische Analyse des

Rentenzugangsverhaltens in West- und Ostdeutschland. Frankfurt am Main et al. S. 44.

2.3.2.3 Die Entwicklung des Niveaus der GRV

Wie bereits in Kap. 1.5 beschrieben ist der Anteil von Rentnern, die von Armut betroffen sind,

zurückgegangen. Die Betrachtung der Gesamteinkommenssituation der alten Bevölkerung

ergibt, daß das bedarfsgewichtete Durchschnittseinkommen der über 65-jährigen Personen

in den alten Bundesländern nur knapp unter dem Durchschnittswert der Gesamteinkommen

in diesem Teil Deutschlands liegt. In den neuen Bundesländern hat sich durch die

Übertragung des Rentensystems der alten Bundesländer die Einkommenssituation der alten

Menschen erheblich verbessert.41 Die relative Einkommensposition der Altenbevölkerung in

den neuen Bundesländern lag im Jahr 1990 bei 77 %. Im Jahr 1994 lag sie mit 104 % über

dem Gesamtdurchschnitt. Der Anteil der über 65-jährigen Personen in Privathaushalten, die

weniger als 50 % des durchschnittlichen Nettoäquivalenzeinkommens zur Verfügung haben,

bewegte sich in den alten Bundesländern im Zeitraum 1990 bis 1993 zwischen 7- und 9 %. In

den neuen Bundesländern war der Anteil aufgrund der gleichmäßigeren

Einkommensverteilung erheblich niedriger.42

Personen über 60 Jahre machten etwa 10 % aller Bezieher von HLU aus, wobei Unterschiede

hinsichtlich Geschlecht und Nationalität bestanden. Ältere Frauen (über 60 Jahre) hatten

einen Anteil von 71 %, womit sie auch unter Berücksichtigung des höheren Frauenanteils in

der Bevölkerung ab 60 Jahre (62 Frauen : 38 Männer) überrepräsentiert waren. Im Vergleich

zu der entsprechenden Gruppe in der Bevölkerung lag der Anteil der Bezieher von HLU bei

1,7% der älteren Frauen, der Anteil bei älteren Männern belief sich auf 1,1 %. Für die gesamte

Bevölkerung betrug die Quote ca. 3 %, womit ältere Personen unterrepräsentiert waren.43

Die Hauptursache für den Bezug von HLU im Alter stellten unzureichende Versicherungs- und

Versorgungsansprüche dar, wovon insbesondere Haushalte mit weiblichem

Haushaltsvorstand betroffen waren.44 Bezüglich der Nichtbeanspruchung von Sozialhilfe bzw.

der verdeckten Armut haben Auswertungen der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe

ergeben, daß Personen ab 65 Jahren eine Ausschöpfung von 43 % aufwiesen. Der

Durchschnitt von Personen unter 65 Jahren lag bei 75 %.45

2.3 Armut und Sozialpolitik

180

Zusammenfassend ist festzustellen, daß alte Menschen im Vergleich zur Gesamtbevölkerung

unterproportional von Armut betroffen waren.46 Folgende Tabelle spiegelt die Entwicklung der

Rentenhöhe wider.

Tabelle 2.3.2.3: Durchschnittliche Rentenhöhe 1966 bis 1994 in DM/Monat in der RVA und

RVAng. (alte Bundesländer).

Rentenart 1966 1975 1980 1985 1990 1994

Männer

Renten wegen Berufsunfähigkeit

Renten wegen Erwerbsunfähigkeit

Regelaltersrenten (65 Jahre)

Renten wegen Alters (langjährig Versicherte)

Witwerrente

Frauen

Renten wegen Berufsunfähigkeit

Renten wegen Erwerbsunfähigkeit

Regelaltersrenten (65 Jahre)

Renten wegen Alters (langjährig Versicherte)

Witwenrenten

Waisenrenten

201

275

376

166

121

163

189

464

663

932

1.112

361

178

225

359

641

490

201

596

874

1.183

1.455

458

232

302

431

840

654

241

683

1.025

1.309

1.764

548

408

399

476

1.018

788

256

872

1.309

1.356

2.055

304

562

548

499

1.170

917

273

1.020

1.555

1.707

2.218

332

728

1.002

699

1.015

995

292

Quelle: Rentenversicherungsbericht 1995, BTDrs. 13/2017, S. 122 ff. In Lampert, H. (1996), a.a.O., S. 259.47

Die Tabelle verdeutlicht, daß die Dynamisierung der Renten zu einer Niveausteigerung

geführt hat, die wesentlichen Einfluß auf die Armutsbetroffenheit hatte. Weiterhin werden

Unterschiede zwischen einzelnen Rentenarten sowie zwischen Männern und Frauen

sichtbar. Im Zusammenhang mit der Entwicklung der Rentenarten sowie der Rentenhöhe ist

der im Jahr 1977 eingeführte Versorgungsausgleich bei Ehescheidungen zu beachten. Dieser

sieht eine gleichmäßige Aufteilung der in der Zeit der Ehe erworbenen Versorgungsrechte des

erwerbstätigen Ehepartners vor. Der Ehepartner mit den höheren

Versorgungsanwartschaften ist dazu verpflichtet, die Hälfte des Unterschiedsbetrages auf

den Ehepartner mit den niedrigeren Versorgungsanwartschaften zu übertragen. 48

2.3.2.4 Entwicklungen wichtiger Parameter und Rahmenbedingungen der GRV

Im folgenden werden demographische, ökonomische und gesellschaftliche Entwicklungen

aufgezeigt, die zukünftig dazu führen könnten, daß das Ziel der Armutsvermeidung im Alter

nicht erreicht wird.

2.3 Armut und Sozialpolitik

181

2.3.2.4.1 Einfluß des demographischen Wandels auf die GRV

Es besteht die Erwartung, daß die umlagefinanzierte GRV im nächsten Jahrhundert in

finanzielle Schwierigkeiten gerät. Im Jahr 1992 kamen auf 100 Personen im Alter von 20 bis

59 Jahre etwa 35 Personen mit einem Alter von 60 Jahren und mehr. Bis zum Jahr 2030 wird

damit gerechnet, daß zwischen 66 und 72 Personen ab 60 Jahre auf 100 Personen im

erwerbsfähigen Alter kommen, was eine Verdopplung des Altersquotienten bedeutet. Dies ist

auf die Zunahme der älteren Bevölkerung49 und auf sinkende Geburtenzahlen, die sich seit

Mitte der 70er Jahre etwa halbiert haben, zurückzuführen.50 Durch niedrige Geburtenquoten

kommt es zu einem größeren Anteil älterer Menschen, die von den „Aktiven“ versorgt werden

müssen. Hierdurch ist es möglich, daß eine Senkung des Rentenniveaus notwendig wird,

was dazu führen kann, daß große Teile der alten Generation von

Mindestsicherungsproblemen betroffen wären.51

Verstärkt wird die zu erwartende Belastung der GRV durch die Annahme, daß ab dem Jahr

2010 das Arbeitsangebot sinkt.52 Da die Relationen ausschlaggebend sind, führen die

demographischen Veränderungen zwangsläufig zu einer verstärkten Belastung des

Rentensystems.53 Folgende Tabelle verdeutlicht die erwartete Entwicklung der Beitragssätze

in der Sozialversicherung.

Tabelle 2.3.2.4.1: Künftige Beitragssätze in der Sozialversicherung (Prognos-Modellrechnung

auf der Basis unterschiedlicher ökonomischer und demographischer

Entwicklungsannahmen).

Status

quo

Optimistische Variante Pessimistische Variante

Jahr 1995 2010 2030 2040 2010 2030 2040

Versicherungszweig Beitragssätze in % des Bruttoentgelts*

Rentenversicherung**

Krankenversicherung***

Pflegeversicherung

Arbeitslosenversicherung

18,6

13,1

1,0

6,5

22,4

13,9

1,7

5,4

26,3

14,9

2,2

3,3

26,3

16,0

2,3

4,0

23,0

14,4

1,8

5,3

28,5

15,3

2,4

3,6

28,7

16,1

2,6

5,3

Sozialversicherung

insgesamt

39,2 43,4 46,7 48,6 44,5 49,8 52,7

*bis zur jeweiligen Beitragsbemessungsgrenze

** der Arbeiter und Angestellten

*** gesamtdeutsche Durchschnitte

2.3 Armut und Sozialpolitik

182

Quelle: DRV-Schriften, 4/1995, S. 11

In der prognostizierten Entwicklung fällt die Nettoquote der Arbeitnehmerverdienste bis zum

Jahre 2040 im günstigeren Fall auf 58 %, im ungünstigeren Fall auf 54,5 %. Das würde

bedeuten, daß Arbeitnehmern von ihrem Einkommen wenig mehr als die Hälfte zur Verfügung

stünde. Für Unternehmen würde dies einen entscheidenen Anstieg der Personalzusatzkosten

darstellen. Aufgrund der hohen Abgabenbelastung wäre eine Abwanderung in die

„Schattenwirtschaft“ zu befürchten.54

2.3.2.4.2 Einfluß des ökonomischen Wandels auf die GRV

Die Auflösung des „Normalarbeitsverhältnisses“ ist auf den Anstieg der Teilzeitbeschäftigung

und befristeten Arbeit sowie auf die zunehmende Zahl „Scheinselbständiger“ zurückzuführen.

Letztgenannte Form, die insbesondere im Dienstleistungssektor versicherungspflichtigen

Beschäftigungsverhältnissen vorgezogen wird, führt im Alter zu Absicherungslücken. Diese

Entwicklung hat zur Forderung nach Einführung einer Mindestsicherung in der

Altersversorgung geführt.55

In einer SOEP-Erhebung im Frühjahr 1994 zeigte sich, daß in Westdeutschland etwa 3,3

Millionen Erwerbstätige geringfügig beschäftigt waren, was bezogen auf die Gesamtzahl der

Erwerbstätigen einer Quote von 11 % entspricht. Im Jahr 1987 betrug diese Quote 7 %.

Beachtet man die rund 700.000 mithelfenden Familienangehörigen, waren 1994 in

Westdeutschland rund 4 Millionen Menschen in sozial „ungeschützten“

Beschäftigungsverhältnissen tätig. In Ostdeutschland ist eine ähnliche Entwicklung zu

erkennen.56 Durch die gestiegene Zahl der Sozialhilfeempfänger besteht eine weitere

Gefährdung für eine eigenständige Alterssicherung, da in Sozialhilfeleistungen keine

Vorsorgeaufwendungen enthalten sind. Hiervon sind insbesondere Alleinerziehende

betroffen.57

Für die meisten Männer besteht noch das „Normalarbeitsverhältnis“. Teilzeitbeschäftigung ist

hauptsächlich bei Frauen vorzufinden, wobei es sich überwiegend um Ehefrauen

erwerbstätiger Männer handelt. Durch den Anstieg der Teilzeitarbeit erfolgt hier eine Erhöhung

der Rentenanwartschaften.58 Durch die abgeleitete „Hinterbliebenensicherung“ wird auch für

ehemals teilzeitbeschäftigte Witwen die Mindestsicherung im Alter gewährleistet. Für

Geschiedene erfolgt dies durch den „Versorgungsausgleich“ in bescheidenerem Maße.59

2.3 Armut und Sozialpolitik

183

2.3.2.4.3 Einfluß des sozialen Wandels auf die GRV

Das bisherige Konzept der GRV ist auf eine lebenslange reine Einverdiener-Ehe und eine

modifizierte Einverdiener-Ehe, in der die Frau zur Erziehung der Kinder ihre Erwerbstätigkeit

unterbricht, ausgelegt. Die Höhe der Rente bemißt sich nach der Dauer der

versicherungspflichtigen Beschäftigung sowie nach dem im Lebensdurchschnitt erzielten

Entgelt. Die Rentenberechnung orientiert sich am traditionellen männlichen Lebensmuster,

womit die Pluralisierung der Lebensstile in Deutschland unbeachtet bleibt.60

Die Einverdiener-Ehe wird durch die ehebezogene Hinterbliebenenrente unterstützt. Diese

wird unabhängig davon gewährleistet, ob der überlebende Ehepartner durch Kindererziehung

an einer Erwerbstätigkeit gehindert wurde oder nicht. Es sind keine besonderen Beiträge für

einen Anspruch auf Hinterbliebenenrente notwendig. Der alleinige Tatbestand der Ehe mit

einer verstorbenen versicherten Person konstituiert einen Anspruch. Dieser Umstand führt

dazu, daß die Nichterwerbstätigkeit eines Ehepartners begünstigt wird. Die gleiche

Ausrichtung spiegelt sich auch bei der Rentenanrechnung von Kindererziehungszeiten wider.

Nichterwerbstätige kindererziehende Personen erhalten ebenso viele Entgeltpunkte auf ihrem

Rentenkonto wie erwerbstätige kindererziehende Personen.61

Diese Form von Subventionierung der Nichterwerbstätigkeit eines Ehepartners führt dazu,

daß erwerbstätige Alleinerziehende und Ehepaare mit beiderseitiger Erwerbstätigkeit die

Hinterbliebenenrenten und Kindererziehungszeiten dieser Personen mitfinanzieren, ohne

selber von diesen Leistungen zu profitieren. Zudem besteht für nichterwerbstätige Ehepartner

keine Anreizwirkung zur Aufnahme einer Erwerbstätigkeit, um im Alter finanziell abgesichert

zu sein. Eine längere Erwerbsunterbrechung ist jedoch angesichts zunehmender

Scheidungsquoten bedenklich, da sich mit zunehmender Dauer zukünftige

Einkommenserzielungschancen vermindern. Im Gegensatz zu einer bestehenden Ehe, in der

Einkommenskapazitätsverluste bei den Partnern angerechnet werden, ist im Scheidungsfall

die Last nur von dem Partner zu tragen, der die Erwerbstätigkeit unterbrochen hat. Da i.d.R.

eine männliche Versorgerehe besteht, laufen Frauen häufig Gefahr, im Falle einer Scheidung

im Alter unzureichend finanziell abgesichert zu sein.62

Die GRV ist auf „Normalbiographien“ ausgelegt. Durch die Zunahme individualisierter

Lebensentwürfe steigt das Interesse an einer Risikovorsorge.63 Die im geltenden Rentenrecht

unterstellten Normen der lebenslangen Ehe und der „Nur“-Hausfrauenehe wie auch das

sogenannte Normalarbeitsverhältnis entsprechen nicht mehr der Realität.64 Anhand von

Längsschnittdaten des SOEP zeigten u.a. Rolf und Schupp (1992), daß eine zunehmende

2.3 Armut und Sozialpolitik

184

Erwerbsbeteiligung von Müttern (insbesondere mit Kleinkindern), der Anstieg von

Teilzeitarbeitsverhältnissen, sinkende Heirats- und Geburtenraten, steigende

Scheidungsziffern, der Anstieg von Alleinerziehenden sowie von nichtehelichen

Lebensgemeinschaften zu einer Erosion dieser „Normalbiographie“ führen.65

Die angespannte Situation der GRV ist auch darauf zurückzuführen, daß sie Lasten trägt, die

bei einer aufgabengerechten Finanzierung von anderen Sozialleistungssystemen oder vom

Staat getragen werden müßten.66 Aufgrund der Massenarbeitslosigkeit wurden großzügige

Frühverrentungsmöglichkeiten geschaffen, die größtenteils von den Beitragszahlern der GRV

finanziert wurden.67

2.3.2.5 Reformmodelle zur Änderung des Systems der GRV

2.3.2.5.1 Kapitaldeckungsverfahren

Wie bereits ausgeführt, werden beim Umlageverfahren die Beiträge der erwerbstätigen

Generation zur Finanzierung der Renten genutzt. Beim Kapitaldeckungsverfahren werden die

Beiträge der Versicherten verzinslich angelegt und zu einem Kapitalstock aufgebaut. Hiervon

werden später die Renten finanziert. Der Barwert der erwarteten Rentenbezüge soll somit

immer dem Barwert der Beitragszahlungen entsprechen.68

Nachteilig ist, daß der Zinssatz bei einer Kapitaldeckung nicht prognostizierbar ist, womit die

Höhe der aus dem Kapitalstock resultierenden Rente ungewiß wird. Ein weiterer

Unsicherheitsfaktor ist durch Inflation gegeben.69 Zudem ist es fraglich, ob das Kapital in der

erforderlichen Größenordnung in Deutschland gewinnbringend anzulegen ist und zum

entsprechenden Zeitpunkt wieder in liquider Form zur Verfügung steht. Bei ausländischen

Anlagemöglichkeiten bestehen politische Unsicherheiten und Wechselkursrisiken.70

Ein erhebliches Problem besteht im Falle von Übergangszeiten beim Wechsel von

Rentensystemen. Bereits erworbene Rentenanwartschaften sind verfassungsrechtlich

geschützt und müssen eingelöst werden. Die folgende Generation müßte dann die

Rentenansprüche der dann Alten finanzieren und gleichzeitig Maßnahmen für eine private

Altersversorgung ergreifen. Alternativ wäre es möglich, daß die GRV zusätzliche

Einnahmequellen gewinnt oder Kredite aufnimmt. Bei letzterem ist jedoch zu beachten, daß

marktübliche Zinsen zu entrichten wären.71

2.3 Armut und Sozialpolitik

185

Der Vorteil dieses Verfahrens besteht darin, daß eine kapitalfundierte Finanzierung vom

demographischen Wandel unabhängig ist. Außerdem besteht die Annahme, daß höhere

Ersparnisse und Investitionen zu mehr Wachstum führen, was jedoch nicht empirisch belegt

ist.72

2.3.2.5.2 Grundrente

Die Idee der Grundrente geht auf Miegel und Wahl (1985) zurück. Nach diesem Konzept

sollen insbesondere wirtschaftlich Leistungsfähige für ihre Altersabsicherung selbst

aufkommen. Die beiden Autoren plädierten für eine einkommensproportionale Aufteilung der

Mittel zur Finanzierung der Grundrente. Den Individuen soll dabei weitgehende

Dispositionsfreiheit hinsichtlich der Aufteilung des Lebenseinkommens gewährt werden.73

Diese Regelung hat den Nachteil, daß sie wie eine Lohnsteuer wirkt und somit Einfluß auf die

Arbeitsangebotsentscheidung hat. Ein steuerfinanziertes Alterssicherungssystem würde den

Anreiz zur Aufnahme einer Erwerbstätigkeit vermindern. Desweiteren würde das

Äquivalenzprinzip, nach dem sich Vorleistung und Leistung bzw. Beitrag und Rente zu

entsprechen haben, aufgelöst. Die Beitrags- oder Steuerzahler hätten im Hinblick auf die

Grundrente keinen Vorteil gegenüber denjenigen, die weniger oder nichts bezahlen. Es wäre

ratsam bei einem gleichen (Grund-) Rentenanspruch einen gleichen Pflichtbeitrag

einzuführen. Bei einkommensschwachen Personen wäre dieser evtl. durch Sozialtransfers

zu kompensieren.74 Neben der Grundrente wäre ergänzend eine betriebliche und private

Altersversorgung möglich, mit der ein höheres Alterseinkommen realisierbar wäre. Folglich

würde sich eine stärkere Ungleichheit der Altersversorgung oberhalb des Grundrentenniveaus

einstellen.75

Bei diesem Reformkonzept besteht die Schwierigkeit einer zeitlichen Abstimmung zwischen

Beitrags- und Leistungsniveau. Treten demographische Veränderungen nach Einführung des

Grundrenten-Modells auf, wäre durch die Grundrente als Instrument der Mindestsicherung ein

konstantes Rentenniveau zu gewährleisten. Ebenso wäre ein flexibler Beitragssatz

erforderlich. Diese Regelung würde allerdings das Äquivalenzprinzip und damit die

intergenerationale Gerechtigkeit gefährden.76

Auch bei diesem Verfahren besteht die Übergangsproblematik der Doppelbelastung für die

nachfolgende Generation, jedoch in quantitativ geringerem Ausmaß. Der Vorteil eines

Grundrentensystems ist darin zu sehen, daß jede Person unabhängig von ihrer Erwerbs- und

2.3 Armut und Sozialpolitik

186

Familienbiographie eine armutsvermeidende eigene Rente erhält. Das Ziel der

Lebensstandardsicherung im Alter ist hiermit jedoch nicht erreichbar.77

2.3.2.5.3 Elternrente

Nach diesem Konzept soll ein eigenständiger und ausreichender Rentenanspruch im Falle

von Kindererziehung bestehen. Die Erziehungsleistung des entsprechenden Elternteils wird

als Naturalbeitrag angesehen, der zur Sicherung des zukünftigen Sozialproduktes führt und

zukünftige Rentenzahlungen gewährleistet. Die Höhe der Elternrente soll ab zwei Kindern

eine Grundsicherung ermöglichen.78 Die Anerkennung von Kindererziehungszeiten muß

hierfür etwa 30 Entgeltpunkte betragen, was bedeutet, daß bei zwei Kindern 20 Jahre lang

jeweils 0,75 Entgeltpunkte oder für jedes Kind 15 Jahre lang ein Entgeltpunkt verrechnet wird.

Diese Anrechnungszeiten liegen höher als die Berücksichtigung von Kindererziehungszeiten

in anderen Reformvorschlägen.79 Auch nach diesem Modell bestünde Rentensplitting, da

Frauen ohne einen entsprechenden Ausgleich der Rentenansprüche oftmals nur eine

Basisversorgung zustehen würde.80

Das Modell ist verteilungspolitisch fragwürdig. Die finanziellen Aufwendungen für die

Elternrenten würde eine erhebliche finanzielle Mehrbelastung für die

Rentenversicherungsträger bedeuten, da die eingesparte Hinterbliebenenrente geringer

ausfiele.81 Folglich wäre entweder eine massive Beitragserhöhung notwendig, oder das

Niveau der lohnbezogenen Versichertenrenten würde entsprechend gesenkt. Sind Frauen

trotz Kindererziehung berufstätig, würden sie direkt durch höhere Beiträge oder indirekt durch

Minderung ihrer lohnbezogenen Renten benachteiligt. Durch diese Regelung würden das

traditionelle Leitbild der Hausfrauenehe und die Nichterwerbstätigkeit von Frauen unterstützt.

Es bestünde die Gefahr, daß das Erwerbspersonenpotential zurückgehen würde, womit die

ökonomische Grundlage der Alterssicherung gefährdet wäre.82

Die Einführung des Modells würde erhebliche finanzielle Ressourcen für die

Transferzahlungen beim Kinderlastenausgleich, für arbeitsmarktpolitische Maßnahmen und

für institutionelle Hilfen zur Vereinbarkeit von Familie und Beruf erfordern. Die einseitige

Konzentration auf die Kinderzahl blendet die komplexen Zusammenhänge in einer modernen

Volkswirtschaft aus.83

2.3.2.5.4 Voll-Eigenständige System

2.3 Armut und Sozialpolitik

187

Die Grundidee dieses Reformvorschlags, das als „Voll Eigenständiges System der

Altersvorsorge“ (VES) bezeichnet wird, beruht auf Überlegungen, die zu Anfang dieses

Jahrhunderts entwickelt wurden, nach denen eine aus dem allgemeinen Beitragsaufkommen

finanzierte Hinterbliebenenversorgung aus verteilungspolitischen Gründen abzulehnen sei.

Statt dessen soll für alle Personen im erwerbsfähigen Alter eine eigenständige

Altersversicherung eingeführt werden. Diese Gedanken wurden in den 60er und frühen 70er

Jahren weiter diskutiert, jedoch wurde kein umfassendes Konzept entwickelt. Im Jahr 1981

erschien ein Sammelband zu den „Alternativen der Rentenreform 84“, in denen ein solches

Sicherungsmodell erstmals vorgestellt wurde.84

Im Unterschied zur Grundrente und zum Kapitaldeckungsverfahren handelt es sich beim VES

um eine Modifikation des bestehenden Rentenversicherungssystems, mit dem die mittel- und

langfristigen Probleme der Altersversorgung gelöst werden sollen. Voraussetzung ist eine

stärkere Betonung des Versicherungs- und Solidaritätsgedanken. Neben dem Ziel der

Lebensstandardsicherung verfolgt das VES auch die Absicht einer Mindestversorgung im

Alter. Zudem soll eine größere Neutralität der GRV gegenüber unterschiedlichen

Lebensentwürfen bestehen. Dies soll durch eine geringere Konzentration auf die

Berufsbiographie, eine angemessene Berücksichtigung von Kindererziehung und unbezahlter

Pflegetätigkeit sowie durch Förderung der Frauenerwerbstätigkeit realisiert werden.85

Im VES sind folgende Veränderungen gegenüber dem geltenden Rentenrecht vorgesehen. Es

würde für alle Personen im erwerbsfähigen Alter eine Rentenversicherungspflicht bestehen,

unabhängig davon, ob sie tatsächlich erwerbstätig sind oder nicht. Weiterhin würde ein

Mindestbeitrag zur GRV eingeführt, wodurch die Leistungsgerechtigkeit der

Einkommensumverteilung im Alterssicherungssystem durch ein ausgeglichenes Verhältnis

von Leistung (Beitrag) und Gegenleistung (Rente) verstärkt werden soll. Aufgrund dieser

Modifikationen käme es zu einer Beitragsentlastung, womit der Solidargedanke effektiver

umgesetzt werden könnte als im bestehenden Rentenversicherungssystem. Weiterhin soll

somit die Anreizkompatibilität zwischen Arbeitsangebot und Arbeitsnachfrage erhöht

werden.86

Für nichterwerbstätige und erwerbsverhinderte Personen wäre im VES ein „Beitragsgarant“

heranzuziehen, der für die Beitragszahlung der Rentenversicherung aufkäme. Liegt eine

Erwerbsverhinderung vor, z.B. durch Krankheit, Kindererziehung oder Arbeitslosigkeit, wäre

dies der Staat bzw. der jeweils zuständige Sozialleistungsträger. Für Nichterwerbstätige, bei

denen keine Erwerbsverhinderung vorliegt, käme die Person, i.d.R. der Ehepartner, für die

Beitragszahlung auf, die für den laufenden Unterhalt der Person verantwortlich ist. Andernfalls

2.3 Armut und Sozialpolitik

188

würden Ehepaare begünstigt, die sich die Nichterwerbstätigkeit eines Partners finanziell

leisten können. Verfügen Familien aufgrund einer hohen Kinderzahl oder eines zu niedrigen

Einkommens über zu geringe finanzielle Mittel, wäre es möglich, durch Transferzahlungen die

Mindestbeitragspflicht zu kompensieren.87

Da der Staat für kindererziehende Elternteile den Mindestbeitrag während dieser Zeit

übernehmen würde, wären diese Personen gegenüber Erwerbstätigen beim Aufbau der

Rentenanwartschaft nicht benachteiligt. Die Beitragsübernahme würde unabhängig davon

erfolgen, ob der kindererziehende Elternteil erwerbstätig ist oder nicht. Im Unterschied zum

geltenden Rentenversicherungsrecht würde im VES ein zeitliches Nacheinander und ein

gleichzeitiges Nebeneinander von Kind und Beruf berücksichtigt. Eine Beitragsbefreiung hätte

den Vorteil, daß situativ diese Haushalte finanziell entlastet wären. Somit könnte es zu einer

Umverteilung von Familien ohne oder mit einem Kind zu Familien mit mehreren Kindern

innerhalb einer Generation kommen.88

Im Gegensatz zur Rentenberechnung des geltenden Rechts würden bei Ehepaaren, die

gemeinsam während der Ehe erworbenen Rentenanwartschaften aufgeteilt, womit die

innerfamiliale Arbeitsteilung berücksichtigt würde. Nach geltendem Rentenversicherungsrecht

sind Männer und Frauen mit einer kontinuierlichen Vollzeit-Erwerbsbiographie bevorteilt.

Haus- und Familienarbeit bleiben größtenteils unberücksichtigt.89 Im VES wird die individuelle

Erwerbsbiographie in Bezug auf die Rentenhöhe weniger gewichtet, wovon insbesondere

nichterwerbstätige, haushaltsführende Personen profitieren würden.90 Diese Regelungen

sollen eine Hinterbliebenenversorgung überflüssig machen, was zu Verteilungs- und

Arbeitsanreizwirkungen sowie zu finanziellen Entlastungen des Rentenversicherungssystems

führen soll.91

Die Finanzierung des VES soll wie im bestehenden Rentenversicherungssystem

hauptsächlich durch Beiträge erfolgen. Durch die Ausdehnung der Versicherungspflicht auf

alle Personen und durch die Einführung eines Mindestbeitrags würden für Arbeitgeber keine

Vorteile mehr durch die Einstellung geringfügig Beschäftigter oder durch Verträge mit

„Scheinselbständigen“ entstehen. Desweiteren würde Schwarzarbeit an Attraktivität verlieren.

Läge das Einkommen unter der Bemessungsgrundlage für den Mindestbeitrag, bestünde ein

Anreiz, erwerbstätig zu werden.92

Im VES wären nicht mehr Arbeitsverhältnisse, sondern Personen versicherungspflichtig.

Somit würde der Arbeitgeberbeitrag zur Rentenversicherung zugunsten eines entsprechend

höheren Lohnes entfallen. Die Einführung eines Mindestbeitrags würde jeder Person eine

2.3 Armut und Sozialpolitik

189

Rente garantieren, die über dem Sozialhilfeniveau liegt. Die Bemessungsgrundlage für den

Mindestbeitrag soll dann bei 75 % des Durchschnittsentgelts aller erwerbstätig Versicherten

liegen. Die Beitragsbemessungsgrenze, welche die obere Schranke der staatlichen

Alterssicherung bestimmt, könnte gesenkt werden, da die Rente nicht mehr für die

Versorgung von zwei Personen konzipiert ist.93

Als Kritik ist anzuführen, daß der monatliche Mindestbeitrag nach dem jetzigen Stand etwa

460 DM betragen würde, was auch in Familien mit teilzeitbeschäftigten Frauen zu einer

Verminderung des verfügbaren Haushaltseinkommens im Vergleich zur heutigen Situation

führen kann.94 Somit bestünde mit Ausnahme des Zeitraums, in dem die Erziehung von

Kleinkindern berücksichtigt wird, ein erheblicher Druck für Frauen, berufstätig zu sein. Es ist

nicht davon auszugehen, daß der Arbeitsmarkt das zusätzliche Arbeitskräfteangebot, das

hierdurch erzeugt werden würde, in absehbarer Zeit absorbieren kann. In den zuletzt

vorgestellten Varianten würde das VES dazu führen, daß die Einverdienerfamilie in der

Erwerbsphase erheblich belastet würde, und in Relation zum vorher bezogenen

Erwerbseinkommen im Alter überversorgt wäre. Positiv ist hingegen die Orientierung an der

Erwerbsmotivation sowie die Ausrichtung auf eine partnerschaftliche Arbeitsteilung zwischen

Männern und Frauen. Der Übergang zum VES wäre relativ unproblematisch, da es viele

Elemente des bestehenden Rentenversicherungssystems übernimmt.95

2.3.2.5.5 Flexible Leistungsrente

Mit dem flexiblen System eigenständiger und leistungsbezogener Alterssicherung (FleSelAs)

soll eine Anpassung der Alterssicherung an die sogenannte Pluralisierung der Lebensformen

erfolgen. Das Modell will verschiedenen Lebensläufen und Haushaltssituationen, ohne

rollenpolitischen Druck zu erzeugen, gerecht werden. Ziel ist es, den Wandel der

Familienstruktur im Rentenversicherungssystem zu berücksichtigen. Im Vergleich zu

anderen Konzepten soll die Reform auf der Leistungsseite der sozialen Alterssicherung in

einem kürzeren Zeitraum wirksam werden. Beim FleSelAs wird von einem 15-Jahreszeitraum

ausgegangen, so daß eine Reform ab 1997 im Jahr 2012 wirksam würde. Zudem besteht das

Ziel der Kostenneutralität, da eine Steuerfinanzierung auf lange Sicht nicht als sinnvoll

angesehen wird. Neue Begünstigungen innerhalb des Systems würden durch Aufhebung

bestehender Begünstigungen ausgeglichen.96

Das Reformmodell orientiert sich nicht an der Leitfigur des Rentensystems, dem jetzigen

sog. „Standardrentner“, der auf der Annahme 45-jähriger Erwerbsbeteiligung beruht. Wie

bereits angemerkt, basiert diese Vorstellung vom Standardrentner nicht mehr auf einem

2.3 Armut und Sozialpolitik

190

zeitgemäßen Familienbild. Es fehlt die Berücksichtigung einer Erziehungsphase, die in der

Modellüberlegung bezüglich der Standardbiographie des FleSelAs vorläufig auf sechs Jahre

angesetzt ist.97

Der Standardrentner soll bei einem Eintritt zum Regelrentenalter 68 % des gegenwärtig

durchschnittlich verfügbaren Nettoeinkommens beziehen. Das würde bedeuten, daß dieser

Standardrentner, sofern er kein Kind erzogen hat, bei dem neuen Modell nach 45 Jahren

Erwerbstätigkeit das Rentenniveau erreicht hätte, das ihm nach heutigem

Verteilungsschlüssel bereits nach 39 Jahren zugestanden wird, was eine Verminderung von

etwa 13 % bedeutet. Hat er zusätzlich zu den 45 Jahren Erwerbstätigkeit ein Kind erzogen,

würde er die Standardrente erhalten, deren Höhe sich nicht verändert. Wenn seine Frau die

Erziehung übernommen hat, würde sie die Differenz als eigenständige Anwartschaft in das

gemeinsame Budget des Rentnerhaushalts einbringen. Diese Neudefinition der

Rentenbiographie würde zu einer Beitragsfinanzierung von Erziehungszeiten führen. Die

Ausgleichsfunktion für erziehungsbedingte Erwerbsverhinderung wäre somit explizit in den

Rentenanspruch integriert. Das zu verteilende Rentenvolumen bliebe konstant, jedoch würde

die Verteilung differenzierter. Es bestünde somit eine Leistungsrente für Beruf und Erziehung,

mit einer weitgehend standardisierten Kompensation.98

Die Kindererziehungszeit würde bis zum sechsten Lebensjahr des jüngsten Kindes

berücksichtigt. Für diese Zeit würde angenommen, daß die Pflichtbeiträge eines

Durchschnittsverdieners eingezahlt wurden. In der Rentenreform entspräche dies einem

Entgeltpunkt pro Jahr. Es wäre möglich, daß sich Partner die Anwartschaften gemäß ihrer

Erziehungsbeteiligung aufteilen. Eine Verrechnung der Erziehungsanwartschaften mit

Ansprüchen aus Beiträgen von gleichzeitiger Erwerbsarbeit wäre nicht möglich. Erzieht ein

Elternteil drei oder mehr Kinder, würde ihm ab dem 45. Lebensjahr beitragsfrei eine Gutschrift

in Höhe der Hälfte des Durchschnittsbeitrags (0,5 EP) gutgeschrieben. Diese Regelung ist

als ein Element der Mindestsicherung für Vielkinderfamilien vorgesehen. Aus diesem Grund

würde eine Gutschrift mit gleichzeitigen Erwerbsbeiträgen verrechnet. Der eigenständige

Anspruch würde insbesondere Alleinerziehenden zugute kommen.99

Haushalte sollen nach diesem Konzept einen Mindestbeitrag für die Alterssicherung von

nicht-erwerbstätigen, jedoch uneingeschränkt erwerbsfähigen Personen entrichten, falls kein

Ausnahmetatbestand vorliegt.100 Die Höhe dieser Abgabe entspräche der Hälfte des Beitrags

vom Durchschnittseinkommen aller Versicherten (0,5 EP). Von dieser Regelung wären

hauptsächlich kinderlose Nur-Hausfrauen betroffen. Angesichts der Übergangsbrüche und

Sicherungslücken nach dem Tod eines Partners sieht das FleSelAs keine völlige Abschaffung

2.3 Armut und Sozialpolitik

191

der Hinterbliebenenrente vor.101 Allerdings würde bei der Hinterbliebenenrente das eigene

Einkommen angerechnet. Als Orientierung soll die Funktionsbestimmung des

Bundesverfassungsgerichts gelten, nach der die Hinterbliebenenrente einen Ausgleich für den

durch Kindererziehung verursachten Ausfall einer eigenständigen Altersversorgung

darstellt.102

Im FleSelAs wird davon ausgegangen, daß mit zunehmenden, auf Erwerbsarbeit

beruhenden, Ansprüchen des überlebenden Partners der Erziehungsaufwand entsprechend

geringer ausgefallen ist. Umgekehrt wird bei einem geringen auf Erwerbsarbeit beruhenden

Anspruch von einer hohen Erziehungs- oder Pflegebelastung ausgegangen, was zu einem

erhöhten Ausgleich für Erziehungsleistungen führen soll. Die Alterssicherung soll in diesen

Fällen erhöht werden, da der für Hinterbliebene geltende Ableitungswert von 60 % der

Versichertenrenten oftmals nicht ausreicht, Altersarmut zu vermeiden. Das Modell beinhaltet

eine Formel, in der die Höhe der Einkommensanrechnung und der Prozentsatz des

ableitbaren Anteils der Versichertenrente vom letzten gemeinsamen Haushaltseinkommen

enthalten sind. Bei einem geringen Einkommen ist der Prozentsatz der Ableitung höher und

die Anrechnung geringer. Das soll Über- und Unterversicherung vermeiden.103

Zusammenfassend ist festzustellen, daß nach diesem Modell aufgrund der Absenkung des

Rentenniveaus die Finanzierung der Kindererziehung verbessert würde. Das FleSelAs-Modell

bevorteilt kinderreiche Hausfrauenfamilien, wohingegen Familien mit zwei erwerbstätigen

Eltern und einem oder zwei Kindern tendenziell zu den Nettozahlern gehören würden. Für

eine genaue Beurteilung des Modells ist die Kenntnis der spezifizierten Modellparameter

notwendig.104

2.3.3 Familienpolitik in der Bundesrepublik Deutschland

Unter Familienpolitik ist die Gesamtheit der öffentlichen Maßnahmen und Einrichtungen zu

verstehen, die darauf ausgelegt sind, die Familie als Institution zu erhalten und zu fördern.

Unter dem Begriff der Familie wird im weiteren Sinne eine Gruppe von Menschen verstanden,

die miteinander verwandt, verschwägert oder verheiratet sind. Im engeren Sinne bezieht sich

der Begriff auf ein Elternpaar oder auf einen Elternteil mit einem oder mehreren (auch

adoptierten) Kindern. Von diesem Familienverständnis geht die Familienpolitik in der

Bundesrepublik aus. Innerhalb dieser sogenannten Kernfamilie wird begrifflich differenziert

zwischen der vollständigen Familie, mit einem verheirateten Elternpaar und ihren ledigen

Kindern, und der unvollständigen Familie, in der alleinstehende ledige, verwitwete,

geschiedene oder getrennt lebende Elternteile mit einem oder mehreren Kindern

2.3 Armut und Sozialpolitik

192

zusammenleben.105 Die folgende Tabelle gibt eine Übersicht über die Kernbereiche der

Familienpolitik.106

Tabelle 2.3.3: Kernbereiche der Familienpolitik.

Art der

Leistungen

Transferzahlungen Steuerliche Vorteile Soziale Dienste Sonstige Regelungen

Familienlasten-

ausgleich

Kindergeld Kinderfreibeträge

Familiensplitting - -

Eheförderung Eheschließungs-

prämien

Ehestandsdarlehen

Ehegattensplitting

Freibeträge

Eheberatung Ehe- und

Scheidungsrecht

Alleinstehende

Eltern

Zuschläge zum

Kindergeld

Spezielle Transfers

Unterhaltsvorschuß

Spezielle

Freibeträge

Unterhalts-

vorschuß

Scheidungs- und

Unterhaltsrecht

Scheidungsfolgen-

recht

Familien mit

kleinen Kindern

Erziehungsgeld Steuerliche Vorteile Kinderbetreuung Sorgerecht

Adoptionsrecht

Erziehungsurlaub

Rentenrecht

Mutterschaft Mutterschaftsgeld,

Geburtenzuschüsse

Steuerliche Vorteile Mutterschaftshilfen

und -dienste

Mutterschutz

Arbeitsrecht

Arbeitszeiten

Abtreibungsrecht

Quelle: Bahle, T. (1995), a.a.O. S. 20.

Ziel der Familienpolitik ist es, Probleme der ungleichen wirtschaftlichen und sozialen

Lebenslage der Familienmitglieder, die auf der Zugehörigkeit zu Familien unterschiedlicher

Größe, Struktur und Schichtung beruhen, auszugleichen. Familien werden zwar um ihrer

selbst willen gegründet, jedoch sind hiermit erhebliche Wirkungen für die Gesellschaft

verbunden, die als positive externe Effekte bezeichnet werden.107 Die Geburt und Erziehung

von Kindern, deren Pflege, Versorgung, Ausbildung und Sozialisation sind hierbei zu

erwähnen. Damit erfüllt die Familie funktionale Notwendigkeiten eines jeden gesellschaftlichen

Systems, das auf Selbsterhaltung ausgelegt ist. Als Familienfunktionen werden auch die

Sicherung der intergenerativen Solidarität sowie die Regenerationsmöglichkeit innerhalb der

Familien angesehen.108

Solche Leistungen wirken sich aus auf die körperliche und psychische Kondition der jeweils

nachwachsenden Generation, und auf die Entwicklung und Förderung von Begabungen und

Talenten. Die Vermittlung sozialer und kultureller Werte in der Familie stellt Grundlagen bereit

2.3 Armut und Sozialpolitik

193

für die personale Entfaltung der Kinder und Jugendlichen. Zudem ist hervorzuheben, daß

durch die Familie die Systeme sozialer Sicherung in gewissem Umfange entlastet werden.109

Diese Funktionen lassen sich zusammenfassend als Beitrag der Familien zur Bildung des

„Humanvermögens“ in einer Gesellschaft verstehen. „Humanvermögen“ ist die Summe der

Erfahrungen, Kenntnisse, Fertigkeiten und Fähigkeiten zur Lebensbewältigung und

Lebensgestaltung in einer Bevölkerung gemeint.110

2.3.3.1 Demographischer und sozialer Einfluß auf Strukturen familiären

Zusammenlebens

Das familiäre Zusammenleben wird durch die demographische, sozial-strukturelle und

ökonomische Entwicklung beeinflußt. Im Zusammenhang mit der demographischen

Entwicklung verändern sich die Lebensformen, was zur Zeit unter den Stichworten

Individualisierung und Pluralisierung vielfach diskutiert wird. Für große Teile der Bevölkerung

wurden in den letzten Jahren die Spielräume zur individuellen Lebensführung und -planung

wesentlich erweitert.111 Zugleich haben sich traditionelle soziale und familiäre

Einschränkungen gelockert. Diese Entwicklung hat dazu geführt, daß es keine

Selbstverständlichkeit mehr ist, zu heiraten und eine Familie zu gründen. Vielmehr unterliegt

diese Entscheidung den individuellen Lebensentwürfen. Eine wachsende Zahl vornehmlich

junger Menschen lebt mit einem Partner in nichtehelicher Lebensgemeinschaft. Die

sogenannte Einelternfamilie existiert in wachsender Zahl, auch als bewußt gewählte

Lebensform.112 Folgende Tabelle spiegelt die verschiedenen Lebensformen wider.113

Tabelle 2.3.3.1: Pluralität familialer Lebensformen.

Partnerschaft Elternschaft mit

eigenem Kind

Elternschaft mit

Kindern dritter Eltern

ohne Kinder

lebenslange Ehe Normalfamilie Familie mit

Adoptivkindern

z.B. Ehe mit

Doppelkarriere

Sukzessive

Partnerschaft mit

Eheschluß

Geschiedene und

Verwitwete mit

Partner und Kindern

Stiefelternverhältnis sukzessive Ehe

ohne Eheschluß Illegitime Elternschaft „Onkelehe“ nichteheliche

Lebensgemeinschaft

ohne stabile

Partnerschaft

Einelternfamilien z.B. Kinderheim -

Homosexuelle

Dauerbeziehung

zwischen zwei

Müttern mit Kindern - -

2.3 Armut und Sozialpolitik

194

erweiterte Formen z.B. Familiengruppe,

Mehrgenerationen-

haushalt

Kinderdörfer -

Quelle: Voges, W. (1995), a.a.O. S. 82.

Die traditionelle Kleinfamilie, die aus dem berufstätigem Vater, der Hausfrau und Mutter sowie

zwei und mehr Kindern besteht, ist heute nicht mehr die beherrschende Lebensform. Der

Anteil von Einpersonenhaushalten stieg zwischen 1972 und 1990 um 63 % und macht heute

etwa ein Drittel aller Haushalte aus. Im gleichen Zeitraum ist der Anteil nichtehelicher

Lebensgemeinschaften von 0,7 % auf 3,6 % angestiegen. Auf der anderen Seite stieg die

Rate der Ehescheidungen. Auf 10.000 bestehende Ehen kamen 1972 etwa 55 Scheidungen,

1989 waren es rund 84. Die Anzahl Alleinerziehender betrug 1990 über 1,8 Millionen, was

gegenüber 1972 einen Anstieg von 25 % bedeutet. Die Geburtenrate ist erheblich gesunken.

Gegenwärtig kommen auf je 1.000 Frauen im Durchschnitt 1.400 Kinder. Insbesondere der

Anteil von Frauen mit drei und mehr Kindern ist rückläufig.114 Aufgrund der sinkenden

Kinderzahl und der steigenden Lebenserwartung verkürzt sich die aktive Erziehungszeit, und

das Zusammenleben im Haushalt ohne Kinder verlängert sich. Der Anteil der traditionellen

Familienhaushalte, insbesondere von Mehrkinderfamilien, hat abgenommen.115

2.3.3.2 Aufwendungen und Wohlstandspositionen von Familien

2.3.3.2.1 Humanvermögenskonzept

Lampert (1993) hat Berechnungen durchgeführt, die der Größenordnung der tatsächlichen

Transfer- und Leistungsströme zwischen Familie und Gesellschaft nachgehen. Die

Abschätzung des ökonomischen Werts des Beitrags der Familien zur

„Humanvermögensbildung“ erfordert die Konstruktion von Familienmodellen sowie spezielle

Annahmen. Im folgenden Beispiel wird exemplarisch ein Ehepaar, das im Zeitraum 1983-

1992 zwei minderjährige Kinder erzogen hat, die im Abstand von zwei Jahren geboren

wurden, dargestellt. Die folgende Tabelle spiegelt die Ergebnisse wider.

Tabelle 2.3.3.2.1: Schätzung des Beitrages der Familien zur Humanvermögensbildung

(Modell einer Zwei-Kinder-Familie) in DM.

Angestellten-

Haushalt

Arbeiter-

Haushalt

(1) a) Monetärer Versorgungsaufwand

b) Wert des Betreuungsaufwands

303.000 303.000

2.3 Armut und Sozialpolitik

195

und der kinderbedingten Haushaltstätigkeiten

bei Variante 1*

bei Variante 2

Gesamter Versorgungs- u. Betreuungsaufwand

bei Variante 1

bei Variante 2

486.000

588.000

790.000

892.000

486.000

588.000

790.000

892.000

(2) Entlastung durch staatliche Transfers** 130.000 139.000

(3) Wert der beitragsfreien Krankenversicherung 67.500 63.000

(4) Anteil der staatlichen Transfers (2)

am Aufwand für die Kinder (1)

bei Variante 1

bei Variante 2

16,5 %

14,6 %

17,6 %

15,6 %

(5) Anteil der staatlichen Transfers (2) und der Wert der

beitragsfreien Krankenversicherung (3) am Aufwand für die

Kinder (1)

bei Variante 1

Bei Variante 2

23,0 %

20,5 %

23,7 %

21,2 %

(6) Nettoeinkommensentgang 84.000 62.000

*Der Stundenlohn errechnet sich in Variante 1 aus dem durchschnittlichen Bruttojahresverdienst einer Arbeiterin und der

effektiven Jahresarbeitszeit. Variante 2 errechnet sich in gleicher Weise aus dem Bruttojahresverdienst einer

Kindergärtnerin.

** nach der Gesetzeslage vom 01.01.1993 (die für den Gesamtzeitraum als gültig unterstellt wurde).

Quelle: Lampert, H. (1995), a.a.O. S. 20.

Es wurde davon ausgegangen, daß die Mutter ab der Geburt des ersten Kindes die

Erwerbstätigkeit für insgesamt acht Jahre unterbrochen hat. Als Erwerbsausfall wurde das

jeweilige Durchschnittseinkommen eines Angestellten und eines Arbeiters zugrunde gelegt.

Desweiteren wurden die Entlastungswirkungen durch Transferzahlungen berücksichtigt. Für

den Zeitraum 1983-1992 wurden die im Jahr 1992 geltenden Werte für das Kindergeld und die

Kinderfreibeträge verrechnet. Für den restlichen Zeitraum wurden die entsprechenden Werte

für das Jahr 1993 angenommen. (Diese Vorgehensweise führt zu einer Überzeichnung des

Transferausgleichs). Das Arbeitseinkommen, der Versorgungsaufwand für die Kinder sowie

die familienpolitischen Leistungen wurden ab 1990 als konstant unterstellt womit die

Gesamtaufwendungen unterschätzt wurden. In der Modellrechnung wurden der monetäre

Aufwand und der Betreuungsaufwand für Kinder sowie der Nettoeinkommensverlust während

der Unterbrechung der Erwerbstätigkeit ermittelt. Weiterhin wurde der Anteil der staatlichen

Leistungen im Rahmen des Familienlastenausgleichs am Aufwand für die Kinder

2.3 Armut und Sozialpolitik

196

berücksichtigt. Nicht beachtet wurden berufliche Qualifikationsverluste, die sich durch die

langjährige Unterbrechung der Erwerbstätigkeit ergeben.116

Die monetären Aufwendungen wurden vom Statistischen Landesamt Baden-Württemberg für

das Jahr 1983 ermittelt und entsprechend der Preisentwicklung bis 1990 hochgerechnet.

Hierunter fallen z.B. Ausgaben für Ernährung oder Bekleidung. Der Betreuungsaufwand

spiegelt den tagesdurchschnittlichen zeitlichen Aufwand wider, wobei er mit zwei

unterschiedlichen Bruttostundenverdiensten bewertet wurde.117

Im Ergebnis stellte sich heraus, daß der Betreuungsaufwand bei der ersten Variante 790.000

DM und bei der zweiten Variante 892.000 DM beträgt. Für ein Kind ist jeweils der halbe Wert

anzunehmen. Im Angestelltenhaushalt kommt es während des Zeitraums zu einem

Nettoeinkommensentgang von 84.000 DM, bei einem Arbeiterhaushalt von 62.000 DM. Als

Transferleistungen wurden Kindergeld, Steuerfreibeträge für Kinder, Erziehungsgeld, der

Wert der Kindererziehungsjahre und der beitragsfreien Krankenversicherung für die nicht

erwerbstätigen Familienmitglieder berücksichtigt. Es ergab sich ein Entlastungsbetrag für den

Angestelltenhaushalt von 197.500 DM und für den Arbeiterhaushalt von 202.000 DM. Zieht

man von der niedrigeren Variante der Bewertung des Betreuungsaufwandes die staatlichen

Transfers ab, so ergibt sich für den Angestelltenhaushalt ein Nettoversorgungs- und

Betreuungsaufwand von 660.000 DM und für den Arbeiterhaushalt von 651.000 DM.118

2.3.3.2.2 Die Entwicklung der Wohlstandspositionen von Familien

Bei der Beschreibung der Entwicklung der Einkommenslage von Familien gilt als

Untersuchungseinheit jeder Haushalt, in dem mindestens ein Kind unter 18 Jahren mit einem

Erwachsenen zusammenlebt. Inwieweit diese Haushalte die den Familien zugeschriebenen

Funktionen erfüllen, bleibt aber offen. Die Interpretation statistischer Ergebnisse hinsichtlich

der Wohlstandspositionen von Familien ist auch abhängig von normativen Vorstellungen über

die Ziele und das angemessene Ausmaß des staatlichen Familienlastenausgleichs.119 Wie

bereits angeführt, hat die Geburt und die Erziehung von Kindern eine gesellschaftliche

Bedeutung, jedoch ist anzunehmen, daß das individuelle Elterninteresse dominiert. Daraus

läßt sich folgern, daß nur eine teilweise Übernahme der Kinderkosten durch

Transferzahlungen zu Lasten kinderloser Erwachsener gerecht sei. Analog zum progressiven

Lohnsteuersatz kann die Entlastung von Erziehungskosten mit zunehmendem Einkommen

abnehmen. Die Unterschiede in den Wohlstandspositionen verschiedener Haushaltstypen in

den alten Bundesländern spiegelt folgende Tabelle wider.120

2.3 Armut und Sozialpolitik

197

Tabelle 2.3.3.2.2.a: Die relative Wohlstandsposition von Personen in Haushalten

unterschiedlicher Größe nach sozialer Stellung bzw. überwiegendem Einkommen der

Bezugsperson (alte Bundesländer im Jahr 1992 in %)

Haushalts-

größe

Alle Land-

wirte

andere

Selb-

ständig

Beamte Ange-

stellte

Arbeiter Arbeits-

lose

Rentner Pen-

sionäre

Sozial-

hilfeem-

pfänger

Alle

1 Person

2 Personen

3 Personen

4 Personen

5 und mehr

Personen

100,0

101,6

112,0

100,7

91,3

76,7

63,4

111,8

115,3

104,6

102,7

93,4

222,7

135,6

126,9

89,1

86,6

78,6

112,3

118,7

125,4

100,5

86,5

76,1

108,7

109,0

120,2

98,0

83,1

76,5

78,0

110,8

123,2

102,1

90,0

76,8

55,7

97,1

111,0

109,2

93,5

83,1

88,4

102,8

98,5

104,0

95,1

80,5

122,0

103,2

100,8

95,0

89,9

75,3

47,9

100,6

104,8

107,5

101,3

87,9

Quelle: Statistisches Bundesamt (1993). In: Hauser, R. (1995), a.a.O., S. 137.121

In der ersten Zeile wird die durchschnittliche Wohlstandsposition von Personen in einzelnen

sozialen Gruppen in Relation zur durchschnittlichen Wohlstandsposition aller Personen in

den alten Bundesländern aufgezeigt. In den Spalten wird jeweils für die einzelnen sozialen

Gruppen die Wohlstandsposition für Personen unterschiedlicher Haushaltsgrößen in Relation

zur durchschnittlichen Wohlstandsposition aller Personen in der jeweiligen sozialen Gruppe

angegeben. Die Einteilung der Haushaltsgruppen orientierte sich ausschließlich an der

Mitgliederzahl. Dadurch wurden z.B. Alleinerziehende mit einem Kind der gleichen Gruppe

wie Ehepaare ohne Kinder zugeordnet. Für größere Haushalte werden jedoch immerhin

Trends ersichtlich.122

Die Tabelle verdeutlicht, daß die Unterschiede zwischen einzelnen sozialen Gruppen ein

erhebliches Ausmaß hatten. Die Gruppe andere Selbständige lag über dem doppelten

Wohlstandsniveau des Durchschnitts, wohingegen die Gruppe der Sozialhilfeempfänger ein

Wohlstandsniveau unter der Hälfte des Durchschnitts aufwies.123 Ein Vergleich der

Wohlstandspositionen aller Personen hinsichtlich der Haushaltsgröße zeigt, daß Haushalte

mit zunehmender Personenzahl eine abnehmende Wohlstandsposition aufwiesen. Eine

besondere Diskrepanz bestand zwischen Zwei-Personen-Haushalten und Haushalten mit

fünf und mehr Personen bei sozialen Gruppen, in denen das Erwerbseinkommen

vorherrscht, wie bei Selbständigen, Beamten, Angestellten und Arbeitern. In sozialen

Gruppen, in denen das Transfereinkommen dominierte, wie bei Arbeitslosen, Rentnern,

Pensionären und Sozialhilfeempfängern, fielen die Unterschiede geringer aus. Mit Ausnahme

der Pensionäre handelte es sich hierbei um Gruppen, die eine unterdurchschnittliche

Wohlstandsposition aufwiesen.124

2.3 Armut und Sozialpolitik

198

Die Ergebnisse zeigen, daß nur ein beschränkter Familienlastenausgleich bestand. Bei

sozialen Gruppen, die eine unterdurchschnittliche Wohlstandsposition aufwiesen, bestand

eine stärkere Nivellierung der Wohlstandsposition zwischen einzelnen Haushaltsgrößen als

bei erwerbstätigen Gruppen mit überdurchschnittlicher Wohlstandsposition. Ausnahmen

stellten in der erwerbstätigen Gruppe Arbeiter und Landwirte dar, bei den Transferempfängern

waren es Pensionäre.125

Seit 1972 haben sich die relativen Wohlstandspositionen zwischen einzelnen sozialen

Gruppen und zwischen Haushalten unterschiedlicher Größe verschoben. Hierfür sind

veränderte Bevölkerungs- und Haushaltsstrukturen, konjunkturelle Schwankungen mit

zunehmender Arbeitslosigkeit, unterschiedliche Lohn- und Gewinnquoten, Änderungen des

Erwerbsverhaltens und der Lohn- und Renditestruktur verantwortlich. Die Reformen des

Steuersystems und des Systems der sozialen Sicherung stellten gewichtige Einflüsse dar.

Die folgende Tabelle zeigt die Entwicklung der relativen Wohlstandspositionen zwischen 1972

und 1992.

Tabelle 2.3.3.2.2.b: Die Entwicklung der relativen Wohlstandspositionen von Personen in

Selbständigen-, Arbeitnehmer- und Nichterwerbstätigenhaushalten unterschiedlicher Größe

von 1972-1992 (alte Bundesländer in %).

Personen in sozialer

Gruppe/Haushaltsgröße

1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1992

1. Selbständige inkl.

Landwirte

Alle

1 Person

2 Personen

3 Personen

4 Personen

5 u.m. Personen

185,3

137,3

151,9

111,8

102,9

71,5

153,3

135,2

140,4

108,5

101,9

75,2

168,3

146,9

139,5

107,8

102,5

72,6

131,6

146,5

143,7

102,7

96,9

74,0

166,7

160,2

145,5

98,9

93,6

68,3

193,5

161,6

142,6

96,8

91,6

64,5

219,7

157,6

137,6

94,3

89,3

64,7

193,9

149,4

137,0

94,0

88,1

65,4

2. Arbeitnehmer

Alle

1 Person

2 Personen

3 Personen

4 Personen

5 u.m. Personen

90,0

129,3

130,3

104,0

89,9

75,8

94,9

128,5

129,2

103,1

90,0

76,9

93,4

128,9

130,2

101,9

89,1

75,7

97,9

123,8

128,6

101,6

88,4

77,3

95,8

118,4

126,1

100,0

87,5

75,4

95,1

113,7

123,1

99,6

87,2

76,1

93,2

113,5

123,4

99,7

86,9

74,5

95,1

114,3

123,6

99,7

86,1

73,5

2.3 Armut und Sozialpolitik

199

3. Nichterwerbstätige

Alle

1 Person

2 Personen

3 Personen

4 Personen

5 u.m. Personen

86,4

104,2

101,0

102,1

91,6

72,6

90,5

106,5

101,7

100,0

86,3

70,9

89,8

106,0

102,0

98,7

85,4

72,7

93,3

105,6

102,8

98,3

82,7

71,1

88,4

106,3

103,2

96,4

82,2

69,7

85,0

103,8

103,3

98,0

84,1

73,2

82,0

102,1

104,1

98,8

85,0

70,1

84,8

101,9

104,6

100,0

84,3

68,8

Quelle: Statistisches Bundesamt (1993). In: Hauser, R. (1995), a.a.O., S. 140.126

Angesichts des Ursachenbündels ist es nicht möglich, das Ausmaß einzelner Faktoren bei

den Veränderungen darzustellen. Die Tabelle gibt die kombinierten Einflüsse wider. Der

Einfluß der in dieser Periode wirksamen Regelungen des Familienlastenausgleichs läßt sich

nicht explizit ausweisen. In der Zeile Alle sind die Entwicklungen der

gruppendurchschnittlichen Wohlstandspositionen in Relation zur durchschnittlichen

Wohlstandsposition aller Personen aufgezeigt.127

Bis Anfang der achtziger Jahre verschlechterte sich die relative Position der Selbständigen.

Im weiteren Verlauf verbesserte sich die Position und hatte im Jahr 1992 das

Ausgangsniveau überschritten. Für die Gruppe der Arbeitnehmer und Nichterwerbstätigen ist

eine gegenläufige Entwicklung feststellbar. Bei den Arbeitnehmern stellte sich gegenüber der

Ausgangslage eine Verbesserung ein, wohingegen das Niveau der Nichterwerbstätigen leicht

abnahm.128

Bei den Selbständigen ist der Abstand der Haushalte mit drei und mehr Personen vom

Gruppendurchschnitt während des gesamten Zeitraums deutlich vergrößert. Dieser Trend

hatte bei Arbeitnehmer-Haushalten ein geringeres Ausmaß. Hier sind nur geringe

Verschiebungen in der relativen Position zwischen Zwei-Personen-Haushalten und größeren

Haushalten festzustellen. Bei Nichterwerbstätigen-Haushalten sind wieder deutlichere

Verschiebungen erkennbar. Bis auf die Gruppe der Zwei-Personen-Haushalte ist die relative

Wohlstandsposition bei allen Gruppen gesunken.129

Zusammenfassend ist festzustellen, daß sich in allen sozialen Gruppen die relative Position

der Haushalte mit mehr als zwei Personen in dem Untersuchungszeitraum verschlechtert

hat, wobei schon die Ausgangslage unterdurchschnittlich war. Von dieser Entwicklung waren

insbesondere Familien mit Kindern betroffen.

2.3 Armut und Sozialpolitik

200

Im folgenden wird die Entwicklung der Verteilungsunterschiede zwischen Ehepaaren ohne

Kinder und Ehepaaren mit Kindern sowie Alleinerziehenden in den alten Bundesländern

dargestellt. Als Bezugspunkt wird die durchschnittliche Wohlstandsposition der

Gesamtbevölkerung gewählt. Abweichungen werden als ein Vielfaches dieses

Bezugspunktes ausgedrückt, da es möglich ist, allgemeine Erhöhungen des

Wohlstandsniveaus von Verteilungsänderungen zu unterscheiden. 130 Die folgende Tabelle

zeigt den Anteil von Personen in (Ehe-) Paar-Haushalten ohne Kinder in den verschiedenen

Wohlstandspositionen im Zeitraum 1973-1990.

Tabelle 2.3.3.2.2.c: Verteilung von Personen in (Ehe-) Paar-Haushalten ohne Kinder auf

Klassen von Wohlstandspositionen von 1973 bis 1990 (alte Bundesländern in %).

Wohlstandspositionsklasse von dem unter 0,5-fachen der durchschnittlichen

Wohlstandsposition bis zum über 1,5-fachen

Jahr

< 0,5 0,5-

0,75

0,75-

1,0

1,0-

1,25

1,25-

1,5

> 1,5 Anteil der Personen in diesem

Haushaltstyp an der Gesamt-

bevölkerung

1973

1978

1983 (a)

5,9

5,6

5,5

18,4

19,0

18,7

20,8

22,9

22,7

19,0

19,7

19,0

14,0

12,8

12,2

21,8

20,1

21,9

20,5

22,0

21,8

1983 (b)

1985

1987

1990

4,8

4,4

3,5

4,6

16,0

17,1

20,6

19,6

23,9

22,3

20,7

22,0

18,4

18,8

19,4

19,8

13,5

13,3

12,8

12,5

23,5

24,1

23,0

21,5

21,7

22,7

22,8

24,0

Quelle. In Anlehnung an Hauser, R. (1995), a.a.O. S. 142.131

Anmerkung: Für das Jahr 1987 in der Gruppe < 0,5 liegen unter 60 Fälle vor.

Die Ergebnisse in der Tabelle verdeutlichen, daß der Anteil dieser Haushaltsform an der

Gesamtbevölkerung beständig zugenommen hat. Lebte 1973 etwa ein Fünftel aller Personen

in diesem Haushaltstyp, war es 1990 knapp ein Viertel. In diesem Haushaltstyp wiesen

weniger als die Hälfte der Personen eine unterdurchschnittliche Wohlstandsposition auf. Die

Veränderungen in den einzelnen Klassen sind zu gering, als daß sich eine Entwicklung

erkennen läßt. Etwa 5 % dieser Personengruppe befand sich in einer Wohlstandsposition

unterhalb der Hälfte des Gesamtdurchschnitts.132

Zum Vergleich wird in der folgenden Tabelle der Anteil von Personen in (Ehe-) Paar-

Haushalten mit Kindern in verschiedenen Wohlstandspositionen im Zeitraum 1973-1990

dargestellt.

2.3 Armut und Sozialpolitik

201

Tabelle 2.3.3.2.2.d: Verteilung von Personen in (Ehe-)Paar-Haushalten mit minder- und

volljährigen Kindern auf Klassen von Wohlstandspositionen von 1973-1990 (alte

Bundesländer in %).

Wohlstandspositionsklasse von dem unter 0,5-fachen der durchschnittlichen

Wohlstandsposition bis zum über 1,5-fachen

Jahr

< 0,5 0,5-

0,75

0,75-

1,0

1,0-

1,25

1,25-

1,5

> 1,5 Anteil der Personen in diesem

Haushaltstyp an der Gesamt-

bevölkerung

1973

1978

1983 (a)

7,9

7,6

8,2

31,5

31,9

28,9

28,4

28,7

16,2

17,2

7,7

7,6

8,8

8,3

7,5

8,3

59,9

57,3

53,8

1983 (b)

1985

1987

1990

7,1

7,2

7,7

29,3

31,9

27,9

28,4

28,2

27,3

30,2

28,6

19,8

16,9

18,8

18,9

8,1

9,5

9,0

8,6

7,5

7,2

6,9

7,8

52,0

50,4

50,9

48,4

Quelle. In Anlehnung an Hauser, R. (1995), a.a.O. S. 144.133

Die Ergebnisse in der Tabelle zeigen, daß die Verteilung bei den Personen, die in (Ehe-)Paar-

Haushalten mit minder- und volljährigen Kindern lebten, sich deutlich von der bei kinderlosen

Paaren unterschied. Etwa zwei Drittel dieses Haushaltstyps wiesen relativ konstant eine

Wohlstandsposition unter dem gesamtwirtschaftlichen Durchschnitt auf. Betrachtet man die

über- und unterdurchschnittlich situierten Randgruppen, so ist keine Veränderung der

Verteilungssituation dieser Gruppen in den letzten beiden Dekaden zu erkennen. Die letzte

Spalte zeigt, daß der Anteil dieses Haushaltstyps in der Gesamtbevölkerung in den letzten

beiden Dekaden um 10 Prozentpunkte zurückgegangen ist.134

Eine weitere Vergleichsmöglichkeit bietet die Situation der Alleinerziehenden-Haushalte. In der

folgenden Tabelle wird der Anteil von Alleinerziehenden in verschiedenen

Wohlstandspositionen im Zeitraum 1973-90 aufgezeigt.

Tabelle 2.3.3.2.2.e: Die Verteilung von Personen in Alleinerziehenden-Haushalten mit

mindestens einem minder- oder volljährigen Kind auf Klassen von Wohlstandspositionen in

den alten Bundesländern von 1973-1990 (alte Bundesländer in %).

Wohlstandspositionsklasse von dem unter 0,5-fachen der durchschnittlichen

Wohlstandsposition bis zum über 1,5-fachen

< 0,5 0,5- 0,75- 1,0- 1,25- > 1,5 Anteil der Personen in diesem

2.3 Armut und Sozialpolitik

202

Jahr

0,75 1,0 1,25 1,5 Haushaltstyp an der Gesamt-

bevölkerung

1973

1978

1983 (a)

10,8

19,2

27,1

24,8

27,5

29,6

24,3

25,4

20,9

18,8

13,7

11,0

9,8

7,1

6,0

2,2

3,2

4,1

1983 (b)

1985

1987

1990

20,4

25,6

20,3

21,9

31,4

25,1

26,8

27,4

22,6

22,8

28,3

20,9

12,4

13,6

12,1

12,7

6,7

7,5

7,9

7,3

6,4

9,7

5,3

5,5

6,0

Quelle. In Anlehnung an Hauser, R. (1995), a.a.O. S. 145.135

Anmerkung. Für die Wohlstandspositionsklasse über 1,25 ab 1983 (b) liegen weniger als 60 Fälle vor, sie weisen daher einen

hohen Unsicherheitsspielraum auf. Ein * kennzeichnet Zellenbesetzungen mit weniger als 30 Fällen.

Im Jahr 1973 lagen etwa 60 % der Alleinerziehenden mit ihren minder- und volljährigen

Kindern unter der durchschnittlichen Wohlstandsposition. Dieser Anteil stieg in der Folgezeit

auf etwa drei Viertel. Der Anteil der Personengruppe dieses Typs, die eine

Wohlstandsposition unter der Hälfte des Durchschnitts aufwies, betrug 1973 etwa ein

Zehntel, wohingegen der Anteil 1990 über einem Fünftel lag. Der Anteil dieser

Personengruppe ist in dem Untersuchungszeitraum von ca. 2- auf 6 % angestiegen, was

bedeutet, daß eine wachsende Gruppe von dieser Entwicklung betroffen war.136

Es ergibt sich eine deutliche Rangfolge zwischen den Personen in den drei

Haushaltsgruppen. Die (Ehe-)Paar-Haushalte ohne Kinder waren deutlich

überdurchschnittlich positioniert. Hier bestanden die geringsten Anteile unterhalb des

Durchschnitts. Die Situation der (Ehe-)Paar- Haushalte mit Kindern wies eine schlechtere

Position auf, jedoch lag sie vor der ungünstigen Lage der Mitglieder von Alleinerziehenden-

Haushalten.137

Die Ergebnisse bestätigen die Analyse der durchschnittlichen Wohlstandspositionen von

Haushalten unterschiedlicher Größe. Haushalte mit vier und mit mehr als fünf Personen fielen

im Durchschnitt zurück. Die Positionierung aller (Ehe-)Paar-Haushalte mit Kindern erscheint

dagegen relativ stabil. Es ist anzunehmen, daß dies auf gegenläufigen Verschiebungen der

Haushaltstrukturen beruht.138

Es wird deutlich, daß Familien mit mehr als zwei Kindern überdurchschnittlich den unteren

und mittleren Einkommensschichten angehörten. Bei Alleinerziehenden war die Lage

besonders prekär, insbesondere wenn mehr als ein Kind zu betreuen war. Dies läßt auf einen

unzureichenden Familienlastenausgleich schließen.

2.3 Armut und Sozialpolitik

203

Willeke und Onken (1990) haben von 1954 bis 1986 eine Vielzahl von Familientypen

untersucht und dabei Auswirkungen von Kindergeld und kinderbedingten Steuerentlastungen

auf das Wohlstandsniveau der Familien fokussiert. Im Ergebnis stellte sich heraus, daß das

Wohlstandsniveau139 einer Familie mit einem Kind im Jahr 1986 zwischen 74- und 80 % des

verfügbaren Pro-Kopf-Einkommens eines kinderlosen Ehepaares betrug. Für eine Familie mit

zwei Kindern betrug der entsprechende Wert zwischen 60- und 71 %, bei einer Familie mit

drei Kindern zwischen 53- und 68 % und bei einer Familie mit vier Kinder zwischen 48- und

67 %. Der Unterschied des Wohlstandsniveaus zwischen den meisten Familien mit Kindern

und kinderlosen Ehepaaren war im Untersuchungszeitraum ungefähr konstant.140

2.3.3.3 Modelle zum Familienlastenausgleich

Werden Familienleistungen nicht mehr aus eigenem Antrieb oder eigenen Ressourcen

erbracht, wirft dies sozialpolitische Probleme auf. Kinder sind aufgrund positiver externer

Effekte nicht ausschließlich Privatangelegenheit, sondern auch von öffentlicher Bedeutung.

Für die moderne, arbeitsteilige und marktwirtschaftlich verfaßte Gesellschaft der

Bundesrepublik sind Leistungen der Familie zur Realisierung eines umlagefinanzierten

Alterssicherungssystems essentiell. Somit ist die Internalisierung der positiven externen

Effekten von Familien mit Hilfe eines adäquaten Familienlastenausgleichs erforderlich.

Dessen Ziel ist die gesellschaftlich optimale Allokation von Ressourcen, um soziale

Gerechtigkeit bei der Internalisierung von externen Effekte zu gewährleisten und finanzielle

Mehraufwendungen von Eltern mit Kindern gegenüber kinderlosen Paaren zu kompensieren.

Welcher Anteil der familiären Gesamtaufwendungen von den Familien privat zu erbringen ist

und welcher Anteil von der Gesellschaft für die positiven externen Effekte zu tragen ist,

unterliegt einer politischen Entscheidung.141

Aufgrund allgemeiner Prinzipien der gegenwärtigen Gesellschaftsordnung bestehen

bestimmte formale und materielle Anforderungen an einen Familienlastenausgleich.142 Für

die Familienpolitik ist das Subsidiaritätsprinzip bei staatlichen Interventionen von materieller

Bedeutung. Die Transparenz des Familienlastenausgleichs bezüglich seiner politischen

Rahmenbedingungen muß gegeben sein, da die Individuen ansonsten nicht

selbstverantwortlich handeln können. Für die „Berechenbarkeit“ langfristiger Entscheidungen

müssen die Regelungen einigermaßen beständig sein.143

2.3.3.3.1 Dualer Familienlastenausgleich

2.3 Armut und Sozialpolitik

204

Im dualen Familienlastenausgleich existieren ein horizontaler und ein vertikaler Mechanismus.

Beim horizontalen Leistungsausgleich wird die geringere wirtschaftliche Leistungsfähigkeit

von Eltern mit Kindern steuerlich berücksichtigt. Aus diesem Grund wird das Einkommen,

das für das sozial-kulturelle Existenzminimum eines Kindes erforderlich ist, nicht

besteuert.144 Der vertikale Familienlastenausgleich beinhaltet Kompensationszahlungen in

Form von Kindergeld, um allen Kindern die gleichen Entwicklungschancen zu garantieren.145

Der Ausgleich familiärer Aufwendungen für die nachwachsende Generation erfolgt durch146:

l Normative Regelungen wie z.B. Mutterschutz oder Erziehungsurlaub;

l adäquate Besteuerung wie z.B. Kinder- oder Ausbildungsfreibetrag;

l Transferzahlungen wie z.B. Kindergeld, Wohngeld oder Sozialhilfe;

l ein umfangreiches Angebot an öffentlichen Dienstleistungen wie z.B. Krippen oder

Kindergartenplätze.

Den Schwerpunkt des dualen Familienlastenausgleichs bildet der monetäre Ausgleich von

Unterhaltsaufwendungen bei der Besteuerung und über das Kindergeld.147 Die folgende

Abbildung stellt die wichtigsten Elemente des Familienlastenausgleichs gemäß dem

Rechtsstand 1995 wider.148

Tabelle 2.3.3.3.1: Elemente des Familienlastenausgleichs 1995 (Angaben monatlich).

1. Kindergeld

l 1. Kind (generell) 70,- DM

l 2. Kind (einkommensabhängig) 130,- bis 70,- DM

l 3. Kind (einkommensabhängig) 220,- bis 70,- DM

l 4. und weitere Kinder (einkommensabhängig) 240,- bis 70,- DM

2. Erziehungsgeld

für jedes Kind während der ersten 24 Lebensmonate, 600,- DM

wobei ein Elternteil in dieser Zeit nicht voll erwerbstätig sein darf;

seit 1994 ab dem ersten Monat einkommensabhängig.

3. Anrechnung von drei Erziehungsjahren bei der GRV

für jedes Kind (fiktive Betragszahlung, Stand 1993), 543,- DM

falls ein Elternteil während der Erziehungszeit nicht

rentenversicherungspflichtig erwerbstätig ist (inkl. Arbeitgeberanteil).

4. Entlastung durch Kinderfreibetrag bei der Einkommensteuer und

Kindergeldzuschlag für jedes Kind 75,- bis 181,- DM

Quelle: Kleinhenz, G. (1995), a.a.O., S. 79.

2.3 Armut und Sozialpolitik

205

Das Bundesverfassungsgericht hat zum dualen Familienlastenausgleich festgestellt, daß die

Höhe der einkommensteuerlichen Berücksichtigung von Unterhaltsaufwendungen nicht dem

sozio-kulturellen Existenzminimum entspricht, das der Staat den Bedürftigen im Rahmen der

Sozialhilfe gewährt. Gemessen an den Verfassungsgeboten der Gleichbehandlung sowie des

Schutzes von Ehe und Familie habe der Staat mit dieser Regelung gegen den Grundsatz der

horizontalen Gerechtigkeit bzw. der gleichen Belastung von gleich Leistungsfähigen

verstoßen.149

Der duale Familienlastenausgleich in seiner jetzigen Form wird hinsichtlich der

Verteilungsgerechtigkeit als ungerecht angesehen. Grundsätzlich wird ein gleicher Bedarf für

Kinder unterstellt, jedoch wird nicht für jedes Kind die gleiche Vergünstigung gewährt.150 Die

Minderung des steuerpflichtigen Einkommens durch Kinderfreibeträge führt aufgrund des

progressiven Steuertarifs zu einem inversen Verteilungseffekt, da mit steigendem

Einkommen die Entlastung zunimmt.151 Zahlen Eltern keine Steuern, entfällt dieser Vorteil.

Für diese Personengruppe besteht die Möglichkeit, Kindergeldzuschlag in Höhe von 65 DM zu

beantragen. Ein weiterer Nachteil besteht darin, daß die Höhe des Kindergeldes und der

Einkommensgrenzen nicht an die allgemeine Preis- oder Einkommensentwicklung gekoppelt

ist. Dadurch besteht die Gefahr, daß der Realwert der Leistungen ständig sinkt und

diskontinuierliche Anpassungen erfolgen. Schließlich ist das System sehr

verwaltungsaufwendig, da mehrere Behörden beteiligt sind.152

2.3.3.3.2 Familien-Lasten- und Familien-Leistungsausgleich

Beim Konzept des Familien-Lasten- und Familien-Leistungsausgleichs (FLLA) werden für die

Berücksichtigung von Kinderlasten folgende Zielsetzungen formuliert: Eine gerechte

Besteuerung von Familien, eine Kompensation für die gesellschaftlich relevante Leistung

sowie die Gewährleistung der Bedarfsgerechtigkeit.153

Im Unterschied zum dualen FLA orientiert sich der FLLA an drei Elementen. Erstens sollen

gesetzlich verbindliche Unterhaltsleistungen für Kinder in Höhe des sozio-kulturellen

Existenzminimums als Minderung der steuerlichen Leistungsfähigkeit anerkannt werden.

Zweitens soll versucht werden, durch Erziehungsgeld, und Anrechnung von Erziehungszeiten

und -urlaub in der Rentenversicherung den positiven externen Effekten gerecht zu werden.

Drittens soll die Bedarfsgerechtigkeit zwischen Familien und Kinderlosen auch oberhalb des

Existenzminimums berücksichtigt werden. Hierfür soll die auf das sozio-kulturelle

Existenzminimum bezogene Sozialhilfe durch eine Kinderhilfe ersetzt werden.154

2.3 Armut und Sozialpolitik

206

Aufgrund der stärkeren Berücksichtigung des Erziehungsaufwandes in der GRV könnte die

Wahlfreiheit der Eltern zwischen Erziehung und Erwerbstätigkeit verbessert und der

Stellenwert von Familienarbeit gesellschaftlich angehoben werden. Der

Familienlastenausgleich zielt eine bedarfsbezogene Einkommensumverteilung an, die an der

Anzahl der Kinder orientiert ist. Bedarfsgerechtigkeit kann sich dabei auf ein sozio-kulturelles

Existenzminimum oder auf die Gleichheit verschiedener höherer Standards „des Bedarfs“

beziehen. Bei letzterem ist der Einwand möglich, daß durch eine Angleichung der Pro-Kopf-

Einkommen negative Anreize auf den Ressourceneinsatz ausgelöst würden, was zu einer

verminderten Leistungsfähigkeit der Volkswirtschaft führen könne. Aus diesem Grund sei eine

bedarfsgerechte Einkommensumverteilung für Familien oberhalb des sozio-kulturellen

Existenzminimums bedenklich.155

2.3.3.3.3 Die Reform des Familienlastenausgleichs nach dem Jahressteuergesetz 1996

Das Jahressteuergesetz 1996 stellte einen Kompromiß der unterschiedlichen Auffassungen

über die Ausgestaltung des Familienlastenausgleichs dar. Im wesentlichen blieb das Prinzip

des dualen Systems bestehen.

Die Bundesregierung zielte auf einen Ausbau des dualen Familienlastenausgleichs ab. Der

Kinderfreibetrag sollte auf die Höhe des Existenzminimums (7.200 DM) angehoben werden.

Damit sollte das Kindergeld den familiären Problemkonstellationen gerecht werden. Durch die

Anhebung der Freibeträge sollten Besserverdienende stärker begünstigt werden. Diese

Regelung sollte zu einem Freibetrag von 7.200 DM führen. Mit einem (Grenz-) Steuersatz von

40 % sollte eine steuerliche Entlastung von 240 DM im Monat bewirkt werden. Bei einem

Steuersatz von 53 % (19 %) wäre die monatliche Entlastung auf 318 DM (114 DM) gestiegen

(gesunken).156

Von der SPD wurde alternativ zum Nebeneinander verschiedener Begünstigungen wie

Kindergeld und Kinderfreibeträge ein einheitliches Kindergeld in Höhe von 250 DM im Monat je

Kind vorgeschlagen. Damit sollten alle Familien und Kinder gleichgestellt werden und eine

höhere Entlastung von den Kinderkosten erreicht werden. Damit werde der Beschluß des

Bundesverfassungsgerichtes zur Steuerfreiheit des Kindesexistenzminimums

berücksichtigt.157 Familien im unteren Einkommensbereich mit mehreren Kindern sollten

Anrecht auf ein Zusatzkindergeld haben. Das Kindergeld würde vom Finanzamt verwaltet.

Der Betrag sollte automatisch mit der Steuerschuld verrechnet werden. Wenn keine

Steuerlast besteht, würde der Kinderbetrag vom Finanzamt überwiesen. Das Konzept zielt

2.3 Armut und Sozialpolitik

207

darauf ab, den Familienlastenausgleich zu vereinfachen und transparenter zu gestalten. Ein

Nachteil des Modells ist, daß keine Dynamisierung des Kindergeldes vorgesehen ist.158

Als Kompromiß zwischen den verschiedenen Vorstellungen ergaben sich folgende

Änderungen.159

l Das monatliche Kindergeld beträgt ab 1997 jeweils 220 DM für das erste und zweite Kind,

300 DM für das dritte Kind und jeweils 350 DM für das vierte und die weiteren Kinder;160

l der Kinderfreibetrag beträgt ab 1997 6.912 DM;

l der Kindergeldzuschlag sowie die einkommensabhängige Minderung des Kindergeldes

entfallen;

l die Altersgrenze für das Kindergeld beträgt 18 Jahre;

l zwischen Kinderfreibetrag und Kindergeld besteht eine Wahlmöglichkeit der Eltern;

l die Zahlung des Kindergeldes erfolgt als Steuervergütung durch die Finanzämter. Bei

nichtsteuerpflichtigen Eltern wird das Kindergeld durch das Finanzamt ausgezahlt.

Der Schwerpunkt des dualen Systems hat sich in Richtung eines einheitlichen Kindergeldes

verschoben, womit der Kinderfreibetrag an Bedeutung verloren hat. Positiv ist, daß Steuer-

und Transfersystem integriert wurden, womit ein geringerer Verwaltungsaufwand besteht. Die

Verbesserungen im Leistungsniveau betreffen insbesondere Familien mit einem Kind, bei

denen der Leistungsanstieg 85 DM beträgt. Bei Mehrkinderfamilien beträgt der

Leistungsanstieg durchschnittlich nur 42 DM je Kind, obwohl in dieser Familiengruppe die

größeren finanziellen Probleme bestehen. Das Kindergeld deckt folglich nur einen Teil des

Kinderexistenzminimums ab, womit Mehrkinderfamilien mit niedrigem Einkommensniveau

weiterhin durch Armut gefährdet sind.161

2.3.4 Systeme zur sozialen Absicherung

2.3.4.1 Sozialhilfe

In dem Antwortentwurf der Bundesregierung zur Anfrage: „Armut in der Bundesrepublik

Deutschland“ wurde die Anzahl der Sozialhilfebezieher nicht als Armutsindikator interpretiert.

Nach Ansicht der Bundesregierung waren Sozialhilfebezieher nicht von Armut betroffen.

Folglich sei die steigende Anzahl der Sozialhilfeempfänger kein Hinweis auf wachsende

Armut in der Gesellschaft. Die Bundesregierung führte in diesem Zusammenhang an, daß

durch eine Anhebung der Regelsätze die Anzahl der Leistungsberechtigten erweitert werden

2.3 Armut und Sozialpolitik

208

könne. Dies sei jedoch nicht als Anzeichen für eine zunehmende Verbreitung von Armut zu

werten, sondern als eine Anhebung des materiellen Niveaus bei Sozialhilfebeziehern.162

Die Gleichstellung von Sozialhilfeberechtigung und Armut ist sicherlich problematisch. Die

Schlußfolgerung, daß, aufgrund des bestehenden Rechtsanspruchs auf Sozialhilfe, Armut in

unserer Gesellschaft nicht existiere, ist aber eine normative Entscheidung. Die

Sozialhilfegrenze kann jedenfalls als ein Kriterium zur Erfassung und Beschreibung sozialer

Benachteiligung verstanden werden.

2.3.4.1.1 Grundlagen der Sozialhilfe

Innerhalb des Systems sozialer Sicherung stellt Sozialhilfe das Hauptinstrument der

staatlichen Armutsbekämpfung dar. Sie soll vorhandene Lücken auf einem

Mindestsicherungsniveau schließen und zu niedrige Leistungen in den sogenannten

„gehobenen“ bzw. vorgelagerten Teilsystemen wie z.B. der Arbeitslosenhilfe aufstocken.163

Die Sozialhilfe stellt das unterste Sicherheitsnetz dar, das so feinmaschig sein sollte, daß

jeder eine Grundsicherung erhält. Zum Zeitpunkt der Konzeption der Sozialhilfe war diese

Hilfestellung insbesondere für Personen mit atypischen Lebensläufen sowie für Randgruppen

der Gesellschaft gedacht.164

Das gesetzliche Verständnis der Sozialhilfe spiegelt sich im Bundessozialhilfegesetz (BSHG)

vom 30.06.61 wider, das am 01.06.62 in Kraft trat. Vor Inkrafttreten des BSHG basierte die

öffentliche soziale Fürsorge noch auf der Reichsfürsorgepflichtverordnung vom 13.02.24,

sowie den Reichsgrundsätzen über Voraussetzung, Art und Maß der öffentlichen Fürsorge

vom 04.12.24. Der Ansatzpunkt der Sozialhilfe ist die Menschenwürde. Ihre Ausgestaltung ist

ein Maßstab für das Vorhandensein von Armut: „Aufgabe der Sozialhilfe ist es, dem

Empfänger der Hilfe die Führung eines Lebens zu ermöglichen, das der Würde des

Menschen entspricht. Die Hilfe soll ihn soweit wie möglich befähigen, unabhängig von ihr zu

leben; hierbei muß er nach seinen Kräften mitwirken“165. Diese Formulierung läßt erkennen,

daß die Sozialhilfe nicht allein darauf ausgerichtet ist, die physische Existenz zu erhalten,

sondern darüber hinaus auch sozio-kulturelle Bedürfnisse zu berücksichtigen.

Das BSHG basiert auf verschiedenen Grundsätzen, wie z.B. dem Subsidiaritätsprinzip, was

bedeutet, daß die Leistungen nachrangig gewährt werden.166 Andere Leistungsansprüche,

Private Unterhaltsansprüche sowie die Verpflichtung, den Lebensunterhalt durch Einsatz der

eigenen Arbeitskraft zu bestreiten, haben demnach Vorrang.167 Es sind nur Personen

anspruchsberechtigt, die nicht selber für ihre Existenz sorgen können, keine

2.3 Armut und Sozialpolitik

209

unterhaltspflichtigen Angehörigen haben und keine ausreichenden Leistungen von anderen

Sozialleistungsträgern erhalten.168 Das BSHG stellt einen Rechtsanspruch auf eine

Sicherung eines sozio-kulturellen Existenzminimums dar, ohne Rücksicht auf eigenes

Verschulden und weitgehend ohne Rückzahlungsverpflichtung.169 Die Gewährung der

Sozialhilfe setzt keinen Antrag des Bedürftigen voraus, sondern nur die Kenntnis seitens des

Sozialhilfeträgers. Die Höhe richtet sich im wesentlichen nach der Person, den

Familienverhältnissen sowie den regionalen Verhältnissen.170

Da mit dem Bezug von Sozialhilfe die Möglichkeit einer individuellen Existenzsicherung

besteht, die der gesellschaftlichen Norm „Einkommen für Arbeitseinsatz“ zuwider läuft, wird

stets der Verdacht laut, daß Empfänger von Sozialleistungen vorsätzlich den Lebensunterhalt

auf Kosten anderer bestreiten. Dieser Verdacht, der historisch keine neue Erscheinung

darstellt, äußerte sich bereits in den „Blätter(n) der Armenwesen“ vom April 1866: „Die Armen

müssen in ihren Wohnungen aufgesucht und controllirt werden“171. Der im Juni 1993 neu

aufgenommene § 117 umschreibt dies dagegen zeitgemäß: „Die Träger der Sozialhilfe sind

befugt, Personen, die Leistungen nach diesem Gesetz beziehen, auch regelmäßig im Wege

des automatisierten Datenabgleichs daraufhin zu überprüfen ...“172. Solche Maßnahmen

zielen darauf ab, jene ausfindig zu machen, die fälschlicherweise in den Genuß von

Sozialleistungen gekommen sind.173 Ein weiteres latentes ordnungspolitisches

Konfliktpotential der Sozialhilfe besteht darin, daß Sozialhilfeleistungen nicht an eigene

Vorleistungen gekoppelt sind, wie sie in den Leistungssystemen der Sozialversicherung in

Form von Beiträgen vorgesehen sind.174

Die gesamten Regelungen des BSHG folgen dem Prinzip, daß Sozialhilfe erst dann gewährt

wird, wenn alle anderen Möglichkeiten der Selbst- und Fremdhilfe erschöpft sind. Die

Sozialleistungen sind hierarchisch geordnet: Lohnersatzleistungen einschließlich der

Differenzierung zwischen Arbeitslosengeld und Arbeitslosenhilfe und schließlich

Sozialhilfe.175 Mit zunehmender Distanz zum aktiven Erwerbsleben sinken die Geldleistungen

mit dem Ziel, „Anreize“ für die Arbeitsaufnahme zu schaffen.176 Im Gegensatz zu anderen

öffentlichen Leistungen wie Arbeitslosengeld oder -hilfe lastet der Sozialhilfe der Makel eines

Almosens an. Dies gilt besonders für Personen, die längerfristig arbeitslos sind und von

Sozialhilfe leben. Arbeitslosenhilfe wird dagegen als Folge einer Arbeitsleistung angesehen

bzw. als ein Rechtsanspruch, den sich niemand wahrzunehmen scheut.177

Im BSHG werden drei Formen der Leistungsgewährung unterschieden: Persönliche Hilfe,

Geld- und Sachleistung.178 Bezüglich der Hilfeart werden die Bereiche HLU und HBL

unterschieden. Für die Finanzierung der Sozialhilfe sind zunächst die Länder zuständig. Sie

2.3 Armut und Sozialpolitik

210

bestimmen, inwieweit die Mittel von den Gemeinden aufzubringen sind. Es besteht die

Gefahr, daß die jeweils verfügbaren Mittel nicht dem eigentlichen Bedarf entsprechen. Dies

betrifft hauptsächlich die HLU, da hier der größte Ermessensspielraum besteht.179

2.3.4.1.2 Hilfe zum Lebensunterhalt

Bei der HLU werden einmalige und laufende Leistungen unterschieden.180 Einmalige

Leistungen können unabhängig von laufenden Leistungen genehmigt werden und zielen

darauf ab, bestimmte, nicht regelmäßig anfallende Bedarfe abzudecken.181 Mit laufenden

Leistungen soll der allen Menschen eigentümliche Grundbedarf des täglichen Lebens, also

Ernährung, Unterkunft oder Kleidung gewährleistet werden, um somit einer allgemeinen

Hilfsbedürftigkeit zu begegnen. Die Regelsätze der HLU werden für jedes Familienmitglied

nach altersspezifisch gestaffelten Personengewichten berechnet, wobei für die Festsetzung

der Regelsatzhöhe die Bundesländer verantwortlich sind.182 Eine Ausnahme sind die Kosten

für Unterkunft und Heizung, die in der tatsächlichen Höhe gewährleistet werden, wobei der

„angemessene Umfang“ die Obergrenze bildet.183 Insgesamt setzen sich die laufenden

Leistungen im wesentlichen aus dem maßgeblichen Regelsatz, den Kosten für Unterkunft

und Heizung und evtl. Mehrbedarfszuschlägen zusammen. Weiterhin werden Beiträge zur

Krankenversicherung und Kosten einer angemessenen Altersversorgung berücksichtigt.184

Bis 1990 definierte der Warenkorb der Sozialhilfe, dessen Zusammenstellung sich nach dem

Bedarfsprinzip richtete, die Armutsgrenze.185 Das Verteilungsprinzip hatte insofern Einfluß,

als es die möglichen Auswirkungen des Bedarfsprinzips begrenzte, da laut BSHG zwischen

der Höhe der Sozialhilfe und dem Niveau der untersten Erwerbseinkommen ein merklicher

Abstand bestehen muß.186 Dieses sogenannte „Abstandsgebot“ wurde 1981 im § 22 des

BSHG aufgenommen. Diese Überlegung weist eine lange Tradition auf. Schon in der

Armenordnung der Stadt Eisenach aus dem Jahre 1892 hieß es z.B.: „Die Hauptrichtschnur

für die Herren Armenpfleger bei der Beurteilung über die Höhe der zu gewährenden

Unterstützungen wird immer der Gedanke sein müssen, daß ein Almosenempfänger sich

nicht besser stehen darf, als ein Arbeiter, der mit seinem Wochenverdienst sich und seine

Familie ohne jede fremde Hilfe durchbringt ...“187.

Seit dem 01.07.90 basiert die Bemessung auf dem Statistik-Regelsatz. Danach wird der

Bedarf eines Sozialhilfeempfängers anhand der Verbrauchsgewohnheiten unterer

Einkommensgruppen durch die Verwendung der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe

des Statistischen Bundesamtes bemessen. Damit wird durch zirkuläres Vorgehen auf das

tatsächliche Verbrauchsverhalten in unteren Einkommmensgruppen abgestellt.188 Der Ansatz

2.3 Armut und Sozialpolitik

211

ist problematisch, da untere Lohngruppen in der Vergangenheit z.T. so wenig verdienten, daß

sie ergänzende Sozialhilfe in Anspruch nehmen mußten. Daß das Statistikmodell nicht am

Durchschnittseinkommen orientiert ist, wie es Hauser et al. vorgeschlagen haben, wird so

begründet, daß dadurch zwischen Armut und Reichtum eine feste Beziehung eingeführt

worden wäre.189

Die Festlegung eines für den Regelsatz relevanten Aufwandes erfordert die Unterscheidung

von Ein- und Mehrpersonenhaushalten. Aus diesem Grund wird jeweils eine Referenzgruppe

festgelegt, deren untere Einkommensgrenze über der jeweiligen Sozialhilfeschwelle liegt.190

Die Sozialhilfesätze waren ursprünglich nicht dynamisiert. Sie sollten anhand der Zahlen der

neuesten Einkommens- und Verbrauchsstichprobe jeweils zum 1. Juli neu berechnet

werden.191 Diese Regelung wurde mit Verabschiedung des Föderalen

Konsolidierungsprogramms vom 23.06.93 ab dem 01.07.93, zeitlich befristet, ausgesetzt.

Alternativ dazu wurden die Regelsätze halbjährlich festgesetzt, wobei die Höhe der

Anpassungen zwischen dem 01.07.93 und dem 30.06.96 gedeckelt wurden. Danach durfte

der Eckregelsatz (für den Haushaltsvorstand) jährlich um bis zu 2 % angehoben werden. Die

Erhöhung durfte jedoch nicht die voraussichtliche Entwicklung der durchschnittlichen

Nettolohn- und -gehaltssumme für den entsprechenden Zeitraum in den alten Bundesländern

übersteigen.192

Da die Bundesregierung davon ausging, daß die unteren Lohneinkommen in den nächsten

Jahren real absinken könnten, führten diese Konsolidierungsmaßnahmen zu einer

entsprechenden Senkung des realen Sozialhilfeniveaus. Die Änderungen bedeuteten eine

Reduzierung des sozialstaatlich garantierten Existenzminimums in der Größenordnung der

bei den Regelsätzen nicht berücksichtigten Preisanpassung. Die reale Höhe der Regelsätze

sank damit bis Juni 1996 um etwa 10 % unter das Niveau von 1993.193 Hanesch (1994) stellte

zu den Veränderungen fest, daß die „... beschlossene Aussetzung dieses

Bemessungssytems und die willkürliche Festsetzung der Regelsätze (...) die Entwicklung

des Niveaus der Hilfe zum Lebensunterhalt vollends zum Spielball politischer und fiskalischer

Interessen (hat) werden lassen“194.

Das Gesetz zur Umsetzung des föderalen Konsolidierungsprogramms modifizierte auch das

Abstandsgebot. Bis Juni 1993 sah der § 22 Abs. 3 BSHG vor, daß bei der Festsetzung der

Regelsätze die Unterhaltskosten die Höhe der durchschnittlichen Nettoarbeitsentgelte unterer

Lohngruppen (einschließlich Kinder- und Wohngeld) nicht überschreiten dürften. Von diesem

Abstandsgebot waren größere Bedarfsgemeinschaften ausgenommen, da bei ihnen eine

angemessene Bedarfsdeckung als vorrangig angesehen wurde. Im Rahmen des

2.3 Armut und Sozialpolitik

212

Konsolidierungsprogramms wurde diese Ausnahmeregel im Juli 1993 aufgehoben, womit der

Grundsatz der Bedarfsorientierung bei der HLU allgemein außer Kraft gesetzt wurde.

Gelindert wurde diese Änderung mit dem zweitem Gesetz zur Umsetzung des Spar-,

Konsolidierungs- und Wachstumsprogramms vom 21.12.93, welches das Abstandsgebot auf

Haushaltsgemeinschaften mit bis zu fünf Personen beschränkt.195

Die Einführung des Statistikmodells als Grundlage der Regelsatzbemessung war von Beginn

an umstritten196, zum einen deshalb, weil das Bedarfsprinzip nicht mehr berücksichtigt wird,

und zum anderen, weil die konkrete Umsetzung sowohl mit erheblichen methodischen

Mängeln als auch mit massiven politisch-administrativen Eingriffen belastet ist.197

Festzustellen ist, daß die Einführung des neuen Bemessungsschemas eine prozentuale

Erhöhung der Regelsätze bedeutet, gleichzeitig aber für bestimmte Personengruppen eine

deutliche Kürzung darstellt.198

Gemäß den §§ 18-20 BSHG sieht die HLU auch eine sogenannte „Hilfe zur Arbeit“ vor, der die

Absicht zugrunde liegt, auf ein Beschäftigungsverhältnis des Sozialhilfeempfängers

hinzuwirken.199 Damit soll die materielle Situation des Beziehers von HLU verbessert und der

subsidiäre Charakter der HLU betont werden.200 Gemäß dem § 18 BSHG muß der

Hilfesuchende nach Kräften versuchen, von der Hilfe unabhängig zu werden. Zur

Gewährleistung des Lebensunterhalts muß er seine Arbeitskraft unter zumutbaren

Umständen einsetzen.201 Weiterhin sieht das Gesetz ein Angebot geeigneter Tätigkeiten für

sogenannte „arbeitsentwöhnte“ Hilfesuchende vor, um sie wieder an Arbeit zu gewöhnen, und

für jene Hilfesuchenden, deren Arbeitsbereitschaft unsicher ist.202 Abgesehen von

begründeten Ausnahmen besteht bei einer Weigerung des Hilfesuchenden, eine zumutbare

Arbeit auszuführen, kein Anspruch mehr auf HLU.203 Diese Regelung verdeutlicht, daß sich

der Gesetzgeber nicht allein auf die durch das Abstandsgebot induzierten Anreize zur

Erwerbsarbeit verlassen hat.

2.3.4.1.3 Hilfe in besonderen Lebenslagen

Die Sozialhilfe beinhaltet neben der Möglichkeit der Bereitstellung der erforderlichen Mittel für

den Lebensunterhalt auch die HBL. Im Gegensatz zur HLU ist die HBL nicht auf eine

allgemeine wirtschaftliche Bedürftigkeit, sondern auf spezielle Notlagen und

Bedarfssituationen ausgerichtet.204 Diese Hilfe wird auch dann gewährt, wenn davon

auszugehen ist, daß der Hilfesuchende zwar in der Lage ist, alleine oder durch die Hilfe

Dritter205 seinen Lebensunterhalt zu bestreiten, die Aufwendungen zur Bestreitung eines

besonderen Bedarfs aber seine Kräfte übersteigen.206 Dies ist z.B. bei Krankheit,

2.3 Armut und Sozialpolitik

213

Schwangerschaft, Pflege, Behinderung und Rehabilitation der Fall, wenn kein anderer

Kostenträger zuständig ist.207 Die Sozialhilfe fungiert dabei als Ersatz für nicht erzielten

Arbeitslohn und andere Einkünfte.208

Ein Anspruch auf HBL besteht, wenn die monatlichen Einkünfte des Hilfesuchenden und

seines nicht getrennt lebenden Ehegatten bzw. seiner Eltern während der Dauer des

Bedarfes nicht die gesetzlich geregelten Einkommensgrenzen übersteigen.209 Die Grenzen

für die verschiedenen Hilfearten sind unterschiedlich hoch. Liegt das Einkommen unter der

Grenze für eine bestimmte Hilfeleistung, so besteht ein uneingeschränkter Anspruch auf HBL.

In folgenden Ausnahmefällen wird der Anspruch jedoch begrenzt210:

l Soweit von einem anderen Sozialversicherungsträger Leistungen für einen besonderen

Zweck gewährt werden, für den sonst ein Anspruch auf Sozialhilfe bestanden hätte;

l wenn zur Deckung des Bedarfs nur geringfügige Mittel erforderlich sind;

l wenn Personen voraussichtlich längere Zeit der Pflege in einer Anstalt, einem Heim oder

einer gleichartigen Einrichtung bedürfen;

l soweit bei der Hilfe in einer Anstalt oder einer ähnlichen Einrichtung Aufwendungen für

den häuslichen Lebensunterhalt eingespart werden.

Übersteigt das Einkommen die Einkommensgrenze, ist trotzdem ein Anspruch auf HBL

möglich. Da die Aufbringung der Mittel nur im angemessenem Umfang zuzumuten ist,

bestimmt sich die Hilfestellung vor allem nach Art des Bedarfs sowie der Dauer und der Höhe

der erforderlichen Aufwendungen. Im gleichen Umfang wie bei der HLU ist auch bei der HBL

das Vermögen einzusetzen.211

Die Anspruchsvoraussetzungen variieren mit den einzelnen Hilfearten. In der strengsten

Form besteht ein uneingeschränkter Rechtsanspruch auf Leistungen, hier spricht man von

einer sogenannten Ist- oder Muß-Leistung. Eine etwas abgeschwächte Form stellen die Soll-

Leistungen dar, die i.d.R. gewährt werden. Im Fall einer Ablehnung muß die Verwaltung ihre

Entscheidung begründen und nachweisen. Weiterhin existieren Kann-Leistungen, über deren

Bewilligung der Sozialhilfeträger nach freiem, aber pflichtgemäßem Ermessen entscheidet.

Form, Umfang sowie Anspruchsvoraussetzungen sind größtenteils gesetzlich geregelt.

Gemäß § 27 BSHG beziehen sich HBL auf folgende Bedarfssituationen:

l Hilfe zum Aufbau oder zur Sicherung der Lebensgrundlage (§ 30 BSHG);

l vorbeugende Gesundheitshilfe (§ 36 BSHG);

l Krankenhilfe (§ 37 BSHG);

2.3 Armut und Sozialpolitik

214

l Hilfe bei Schwangerschaft oder bei Sterilisation (§ 37 a BSHG);

l Hilfe zur Familienplanung (§ 37 b BSHG);

l Hilfe für werdende Mütter (§ 38 BSHG);

l Eingliederungshilfe für Behinderte (§§ 39 - 47 BSHG);

l Blindenhilfe (§ 67 BSHG);

l Hilfe zur Pflege (§§ 68 -69 BSHG);

l Hilfe zur Weiterführung des Haushaltes (§ 70 BSHG);

l Hilfe zur Überwindung besonderer sozialer Schwierigkeiten (§ 72 BSHG);

l Altenhilfe (§ 75 BSHG).

Zusätzlich zu den aufgeführten Hilfeleistungen kann gemäß § 27 Abs. 2 BSHG auch Hilfe in

anderen besonderen Lebenslagen gewährt werden, vorausgesetzt, sie rechtfertigen den

Einsatz öffentlicher Mittel. Mit diesem Zusatz besteht die Möglichkeit, flexibel auf soziale

Probleme zu reagieren, die zum Zeitpunkt der Verabschiedung des Sozialhilfegesetzes nicht

vorhersehbar waren.

2.3.4.1.4 Kritik

Die gegenwärtige Ausgestaltung der HLU ist in verschiedenen Punkten kritisierbar. Ein

Nachteil besteht darin, daß die HLU ihre Funktion als unterstes Auffangnetz nicht erfüllt, da

eine Vielzahl von Personen trotz Anspruch auf HLU diese nicht beziehen. Dies ist auf

Informationsmängel, Angst vor der Inanspruchnahme von regreßpflichtigen Eltern oder

Kindern und/oder Stigmatisierung zurückzuführen. Zudem trägt die Sozialhilfe aufgrund des

unvollständigen arbeitsmarktpolitischen Instrumentariums und der mangelnden Abstimmung

mit der Arbeitsverwaltung nicht effektiv zur Reintegration der arbeitsfähigen Personen in den

Arbeitsmarkt bei.212

Durch die Soll- und Kann-Bestimmungen im BSHG besteht ein großer Ermessensspielraum

der Sozialämter, was zu einer entwürdigenden Behandlung führen kann. Durch die

Regreßmöglichkeit auf die nächsten Verwandten ohne jede Altersbegrenzung hat die

Sozialhilfe den Charakter einer Sozialleistung „zweiter Klasse“. Die Übernahme von

Mietschulden durch die Sozialhilfe ist unzureichend und führt oftmals zu Kündigungen mit

anschließender Obdachlosigkeit, was letztlich zu höheren Sozialhilfekosten führt. Kritisiert

wird auch, das durch die Sozialhilfe abgesicherte sozio-kulturelle Existenzminimum sei zu

niedrig angesetzt. Diese Kritik zielt auf den Ausbau der Sozialhilfe ab.213

2.3 Armut und Sozialpolitik

215

Andererseits wird auch Kritik an der Sozialhilfe geäußert, nach der das Sozialhilfeniveau zu

hoch sei. Weitverbreitet ist die Annahme, daß ein hoher Mißbrauch durch Nicht-Berechtigte

existiere, z.B. durch die Nicht-Angabe von Einkommens- oder Vermögensbestandteilen.

Aufgrund der vollständigen Anrechnung aller Einkünfte auf die zu gewährende Sozialhilfe

werde der Anreiz, eine Erwerbstätigkeit aufzunehmen, reduziert. Die Aufteilung der

Zuständigkeiten für die Gestaltung der gesetzlichen Regelungen (Bund) und für die

Übernahme der Kosten (Kommunen, z.T. Länder) sei unausgeglichen. Nach dieser

Einschätzung ist eine restriktive Umgestaltung der Sozialhilfe erforderlich.214

2.3.4.2 Soziale Grundsicherung

2.3.4.2.1 Grundlagen der Gestaltung

Bei den Konzepten für Mindestsicherungssysteme lassen sich verschiedene Elemente

differenzieren, die zunächst vorgestellt werden. Die Entscheidung über die Höhe des zu

garantierenden Mindesteinkommens erfordert die Orientierung am verteilungspolitischen Ziel

der Armutsvermeidung. Demnach soll jeder Bürger über ausreichend finanzielle Mittel

verfügen, um seinen Lebensunterhalt zu bestreiten. Aufgrund der zeitlich und örtlich

unterschiedlichen Bedingungen ist die Höhe nicht allgemein festzulegen. Die Bestimmung

eines sozio-kulturellen Existenzminimums orientiert sich am Bedarf der Hilfeberechtigten.215

Ein anderer Ansatz stellt die Anreizkompatibilität zur Einkommenserzielung durch Arbeit in

den Mittelpunkt.216

Hinsichtlich des zu sichernden Bedarfs sind das Familien-, das Haushalts- und das

Individualprinzip zu unterscheiden. Bei der Ermittlung des sozio-kulturellen

Existenzminimums einer Haushaltsgemeinschaft werden die Vorteile, die durch das

Wirtschaften im Haushaltsverbund entstehen, berücksichtigt. Dem Familienprinzip liegt die

rechtlich abgegrenzte Familie zugrunde, was eine einfache Überprüfbarkeit ermöglicht. Nach

dem Individualprinzip wird unabhängig von der Familien- oder Haushaltssitutation für jede

Person einzeln der Bedarf festgelegt. Dies hat administrative Vorteile, jedoch können etwaige

Haushaltsvorteile nicht berücksichtigt werden.217

Bei einer pauschalisierten Leistungsausgestaltung werden ein durchschnittlicher Bedarf und

eventuell einfach zu standardisierende Sonderbedarfe, wie Alter oder Wohnort berücksichtigt.

Mit einem individualisierten Versorgungssystem kann das Ziel der Armutsvermeidung

2.3 Armut und Sozialpolitik

216

einfacher umgesetzt werden, da ein individuelles sozio-kulturelles Existenzminimum ermittelt

wird.218

Das Universalitätsprinzip sieht für alle Personen, Haushalte oder Familien einen Transfer in

Höhe des sozio-kulturellen Existenzminimums vor. Damit bestünden eine unproblematische

und transparente Form der Leistungsgewährung sowie geringe Manipulationsmöglichkeiten.

Zudem wäre die Armutsvermeidung für alle Bürger möglich. Nach dieser Regelung würden

auch vermögens- und einkommensstarke Personen eine Transferzahlung erhalten, was

einen hohen Aufwand an finanziellen Ressourcen erfordert. Alternativ wäre es möglich, den

Bezug staatlicher Transferzahlungen von Bedingungen wie Arbeitsfähigkeit, Einkommen,

Vermögen oder familiären Unterhaltsansprüchen negativ abhängig zu machen. Hierdurch

würde das für die Transferzahlungen notwendige Finanzvolumen reduziert.219

Die Organisation einer Sozialen Grundsicherung wäre als neues eigenständiges System

möglich, das mit anderen öffentlichen Systemen, wie Sozialhilfe, Sozialversicherung, Arbeits-

und Finanzverwaltung zusammenarbeitet. Alternativ bestünde die Möglichkeit, Regelungen

zur Sozialen Grundsicherung in bereits bestehende staatliche Transfersysteme zu

integrieren. Damit könnten bereits vorhandene öffentliche Verwaltungsstrukturen genutzt

werden. Da nicht alle Bevölkerungsgruppen in Sozialversicherungen integriert sind, müßten

diese entsprechend erweitert werden, da andernfalls das Ziel der allgemeinen

Armutsvermeidung nicht realisierbar wäre.220

Für die Finanzierung der Transferzahlungen könnten eigene Einnahmen eines

neugeschaffenen Systems verwendet werden, was jedoch eine Verfassungsänderung

erfordern würde. Die Verwendung von Mitteln der Sozialversicherungen wäre problematisch,

da das Äquivalenzprinzip verletzt würde. Die einfachste Regelung wäre es den

Finanzaufwand durch die Haushalte der Gebietskörperschaften, insbesondere durch den

Bundeshaushalt abzudecken, die vorwiegend auf Steuereinnahmen beruhen.221

2.3.4.2.2 Bedarfsorientierte Mindestsicherung

Ziel des Konzepts einer bedarfsorientierten Mindestsicherung ist es, die häufigsten Risiken,

wie z.B. Arbeitslosigkeit oder Alter, aus der Sozialhilfe herauszunehmen und den

entsprechenden sozialen Sicherungssystemen zu übertragen. Somit könnte die

Inanspruchnahme von HLU reduziert werden.222 Je nach Bedürftigkeitsursache würde die

bedarfsorientierte Grundsicherung als Renten- oder Lohnersatzleistung vom zuständigen

Versicherungsträger überwiesen. Die Grundsicherung bestünde aus223:

2.3 Armut und Sozialpolitik

217

l Grundsicherungsbetrag I (Grundbetrag + Bedarfspauschale, z.B. für Kleidung);

l Wohnkosten (inkl. Heizung);

l Beiträge zur Kranken-, Pflege- und Rentenversicherung.

Einen 20 %-igen Mehrbedarfszuschlag (Grundsicherungsbetrag II) sollen nach diesem

Konzept folgende Personen erhalten:

l Ältere über 60 Jahre;

l Erwerbsunfähige;

l Nichterwerbstätige aufgrund von Kindererziehung;

l Nichterwerbstätige aufgrund von unentgeltlicher Pflege Dritter;

l geringfügig Erwerbstätige;

l Personen, die dem Arbeitsmarkt zur Verfügung stehen.

Die Höhe des Grundsicherungsbetrags I soll dem Leistungsniveau der bisherigen Regelsätze

des BSHG entsprechen. Die Bedarfspauschale soll sich dem Paritätischen

Wohlfahrtsverband zufolge auf 15 % des Grundsicherungsbetrages II belaufen. Bestehende

Mehrbedarfszuschläge des BSHG würden weiterhin bestehen bleiben. Die Anhebung des

Leistungsniveaus würde auf der Berechnungsbasis von 1990 für die öffentlichen Haushalte

einen jährlichen Mehraufwand von 16,7 Mrd. DM bedeuten.224

Die Festlegung der Bedarfssätze soll sich an der Entwicklung der GRV orientieren. Durch

stärkere Pauschalisierungen und eingeschränkte Regreßmöglichkeiten soll verdeckte Armut

reduziert werden. Arbeitsfähige Bezieher würden in die Betreuung durch die

Arbeitsverwaltung integriert werden, womit alle Hilfen der Arbeitsmarktpolitik genutzt werden

könnten. Für gering qualifizierte Personen soll es weiterhin vorteilhaft sein, eine

Vollzeitbeschäftigung auszuüben. Um den Anreiz zu erhalten, würde der Anrechnungssatz für

Arbeitseinkommmen auf 80 % gesenkt werden.225

Ein wesentlicher Teil der Finanzierung der bedarfsorientierten Mindestsicherung könnte durch

Einsparungen bei Sozialhilfe und Arbeitslosenhilfe bestritten werden. Die zusätzlichen

Aufwendungen wären vom Bund zu tragen. Der zusätzliche Verwaltungsaufwand bei den

Sozialämtern könnte durch den reduzierten Verwaltungsaufwand der anderen Institutionen

kompensiert werden. Es besteht die Annahme, daß mit dieser Regelung die administrative

Effizienz verbessert würde. Die Empfänger könnten besser betreut werden, da sie nur noch

mit einer Administration interagieren. Ein Nachteil bestünde darin, daß Personen, die weder

2.3 Armut und Sozialpolitik

218

der Arbeitsverwaltung zugewiesen werden können noch Rente beziehen, weiterhin von

Sozialhilfe abhängig wären.226

Durch Verwaltungsvereinfachung und eine erhöhte Zielgenauigkeit des Mitteleinsatzes könnte

die bedarfsorientierte Mindestsicherung ein Reformkonzept sein, mit dem ein wichtiger

Beitrag zur Armutsbekämpfung möglich wäre. Zudem wäre sie durch weitere Reformen

ergänzbar.227

2.3.4.2.3 „Negative Einkommensteuer“

Das Konzept der „negativen Einkommensteuer“ mitsamt dem Begriff des Bürgergeldes

wurde von Mitschke und Engels (1973) entworfen. Es sieht einen integrierten

Transfermechanismus im Steuersystem vor, der aus einem positivem und einem negativem

Bereich bestünde. Im positiven Bereich würde besteuert, und im negativen würden

Transferzahlungen geleistet, die die „negative Einkommensteuer“ darstellen. Letztere

erhielten Personen mit zu niedrigem oder ohne Erwerbseinkommen. Der Abgleich zwischen

dem maximal zu erzielenden Transfereinkommen und dem sogenannten kritischen

Einkommen, ab dem Steuern zu entrichten wären, wäre fließend.228 Es soll nur ein Teil des

Erwerbseinkommens auf das Transfereinkommen angerechnet werden, um so

Arbeitsanreize zu gewährleisten. Damit würde die sogenannte „Armutsfalle“ vermieden

werden, die entsteht, wenn Sozialhilfeempfänger sich durch einen Zuverdienst finanziell nicht

verbessern können, da dieser auf das Transfereinkommen angerechnet wird.229

Bei der Ausgestaltung der „negativen Einkommensteuer“ wären neben der Bezugsgröße

(Individuen oder Haushalte) folgende drei Faktoren von Bedeutung:

l das garantierte Mindesteinkommen;

l der negative Steuersatz (auch Transferentzugsrate);

l das „kritische Einkommen“.

Das verfügbare Einkommen (YV) einer Person würde sich somit aus dem

Mindesteinkommen (YM), das um einen bestimmten Steuersatz (t) des Erwerbseinkommens

(YE) reduziert wird, zusammensetzen. Formal:

(1) YV= YM - t(YE) + YE

Für das kritische Einkommen (YK) würde gelten:

(2) YK = YV = YE

2.3 Armut und Sozialpolitik

219

Hier wäre das verfügbare Einkommen mit dem Erwerbseinkommen identisch. Es würden

keine Transferzahlungen fließen. Das Mindesteinkommen könnte einer definierten

Armutsgrenze bzw. dem Sozialhilfesatz entsprechen. Der negative Steuersatz könnte

beliebig linear, progressiv oder degressiv gestaltet werden. In den meisten Modellen wird ein

Steuersatz von 50 % angenommen. Bei einem Mindesteinkommen von beispielsweise 1000

DM und einem negativen Steuersatz von 50 % würde ein zusätzliches Erwerbseinkommen

von 500 DM um 250 DM reduziert, was ein Gesamteinkommen von 1.250 DM ergäbe.230

Es bestehen in der politischen Diskussion weitere Konzepte wie „Negativsteuer“ oder

„Bürgergehalt“, die sich von dem oben aufgezeigten Modell in der Ausgestaltung einzelner

Variablen, bei dem anspruchsberechtigten Personenkreis und in dem Verhältnis zu sonstigen

Sozialversicherungsleistungen unterscheiden.231

Im Konzept der „negativen Einkommensteuer“ bestehen verschiedene Ziele. Sozialpolitisch

will sie einen Ersatz für Sozialhilfe darstellen, bei der die Bedürftigkeitsprüfung entfallen

würde. Liberale Motive in diesem Konzept zielen auf eine Institutionalisierung der individuellen

Vorsorge gegenüber sozialen Risiken ab, sobald das Grundsicherungsniveau überschritten

ist. Dies würde zu sozialpolitischen Vereinfachungen und geringeren Verwaltungskosten

führen. Die „negative Einkommensteuer“ wäre beschäftigungspolitisch mit der Etablierung

eines subventionierten Niedriglohnbereichs vereinbar. Dies beträfe insbesondere Personen,

die im zweiten Arbeitsmarkt tätig sind.232 Für diesen Personenkreis wäre eine

Lohnsubventionierung möglich. Die „negative Einkommensteuer“ hätte hierbei die Funktion,

diesen Niedriglohnsektor zu kompensieren, um somit die Kombination von Erwerbs- und

Transfereinkommen zu ermöglichen.233

Bislang liegen für die Bundesrepublik Deutschland keine empirisch fundierten Prognosen zu

den Beschäftigungseffekten einer „negativen Einkommensteuer“ vor. Die Grundidee wird

unterschiedlich beurteilt. Festzustellen ist, daß sie eine Abkehr vom Kausalprinzip bedeuten

würde, nach dem soziale Leistungen nur bei bestimmten Ursachen gewährt werden. Die

Einfachheit des Konzepts hat den Nachteil, daß es nur an dem Ziel der einkommensmäßigen

Umverteilung ausgerichtet ist. Als Reformperspektive stellt sich die Frage, ob Teilelemente

einer „negativen Einkommensteuer“ in das bestehende Sozialhilfesystem integrierbar

wären.234

2.3.4.2.4 Reformvorschläge von politischen Parteien

2.3 Armut und Sozialpolitik

220

Die Reformvorschläge der verschiedenen Parteien zielen mehrheitlich auf systemimmanente

Veränderungen ab, wie eine Reform der Sozialhilfe oder die Integration der Sozialen

Grundsicherung in die verschiedenen Zweige der Sozialversicherung. Daneben bestehen

systemübergreifende Reformkonzepte, die statt der beitragsfinanzierten und

lebensstandardsichernden sozialen Rentenversicherung eine steuerfinanzierte Grundrente,

die Integration von Steuer- und Transfersystem oder ein unbedingtes Grundeinkommen für

alle Bürger vorsehen.235 Im folgenden werden die einzelnen Vorschläge der

Bundestagsparteien vorgestellt.

2.3.4.2.4.1 Soziale Grundsicherung im Sinne der Partei Bündnis 90/Die Grünen

Die Forderung nach einem unbedingten Grundeinkommen wurde 1986 von der Partei Die

Grünen diskutiert. Angesichts der Funktionsdefizite des erwerbsarbeitszentrierten sozialen

Sicherungssystems in Zeiten hoher Arbeitslosigkeit entstand die Überlegung, Arbeit und

existentielle Sicherheit durch die Einführung eines Grundeinkommens zu entkoppeln. Die

Leistungen und Beiträge der Sozialversicherung sollen sich nach diesem Konzpet weiterhin

an der Höhe des Erwerbseinkommens orientieren. Unabhängig von Bedingungen wie

Arbeitsfähigkeit, Einkommen oder Vermögen soll jedem Individuum aber ein

Grundeinkommen gewährt werden. Bei dieser Regelung würde die Überprüfung der

finanziellen Situation sowie der Familienverhältnisse entfallen. Neben dem Grundbetrag wäre

ein bedarfsabhängiger Mietzuschuss möglich. Mit dem Grundeinkommen soll die Teilnahme

am gesellschaftlichen Leben gewährleistet werden. Die Höhe der Leistungen soll regelmäßig

angepaßt werden. Die Finanzierung soll durch Einführung einer Bruttowertschöpfungssteuer

anstelle von Arbeitgeberbeiträgen zur Sozialversicherung, durch eine Arbeitsmarktabgabe

nicht beitragspflichtiger Erwerbstätiger oder durch andere Steuern erfolgen.236

Das Modell wurde von der Partei Bündnis 90/Die Grünen zu einem bedarfsorientierten

Grundsicherungsmodell weiterentwickelt, mit dem die Sozialhilfe entlastet werden soll. Alle in

Deutschland wohnhaften Personen, die über kein ausreichendes Einkommen oder Vermögen

verfügen, um den sozio-kulturellen Mindestbedarf zu sichern, sollen einen Anspruch auf

Grundsicherung haben. Für Personen, die aufgrund von Pflegebedürftigkeit, Behinderung

oder anderer besonderer sozialer Schwierigkeiten Bedarfe haben, die durch die

Grundsicherung nicht abgedeckt werden, soll weiterhin ein Anspruch auf HBL laut dem BSHG

bestehen.237

Die bedarfsorientierte Grundsicherung soll sich aus einer allgemeinen Pauschale für den

Lebensunterhalt sowie einem Zuschlag für Wohn- und Heizkosten zusammensetzen. Die

2.3 Armut und Sozialpolitik

221

Pauschale eines Alleinstehenden soll für jede zusätzliche Person im Haushalt - unabhängig

vom Alter - um 60 % dieser Pauschale erhöht werden. Die Wohnkostenpauschale soll

regional festgelegt werden.238 Beiträge für die gesetzliche Kranken- und Pflegeversicherung

sollen übernommen werden. Mehrbedarfszuschläge sollen sich auf wenige Lebens- und

Bedarfssituationen beschränken.239

Die Höhe der allgemeinen Pauschale würde sich am Sozialhilfeniveau eines Alleinstehenden

in den alten Bundesländern orientieren, jedoch mit anderen Bedarfsproportionen. Das

Leistungsniveau soll um rund 13 % über dem der Sozialhilfe liegen. Die Fortschreibung des

Grundbedarfs soll sich an der Entwicklung des personenbezogenen privaten Verbrauchs

ohne Wohnungsmieten orientieren. Hierbei würden nur die mittleren 20 % der

Einkommensschichtung berücksichtigt. Für die langfristige Fortschreibung soll die

Einkommens- und Verbrauchsstichprobe als Datengrundlage dienen. Für die jährliche

Fortschreibung soll auf die Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung zurückgegriffen werden.240

Eine Unterhaltspflicht bestünde nach diesem Konzept nur zwischen zusammenlebenden

Ehegatten und bei nicht-ehelichen Lebensgemeinschaften sowie zwischen Eltern und ihren

minderjährigen Kindern. Um Arbeitsanreize zu erhalten, sollen Erwerbseinkommen nur zu 80

% auf die Grundsicherung angerechnet werden. Wenn 80 % des Erwerbseinkommens die

Höhe des Grundsicherungsbedarf einer Einzelperson oder Bedarfsgemeinschaft ausmachen,

sollen keine weiteren Grundsicherungsleistungen mehr in Anspruch genommen werden.241

Durch die Grundsicherung entfielen die HLU außerhalb von Einrichtungen sowie das

Asylbewerberleistungsgesetz. Die Arbeitslosenhilfe würde in die Grundsicherung integriert.

Die Verwaltung soll durch kommunale Grundsicherungsämter erfolgen. Diese könnten aus

den bestehenden Sozialämtern heraus gegründet werden.242 Die Grundsicherung würde

Mehrausgaben von rund 11 Milliarden erfordern, die durch eine Reform der Vermögen-,

Erbschaft- und Einkommensteuer aufgebracht werden sollen.243 Bund, Länder und

Gemeinden sollen sich die Finanzierungsverantwortung für die Grundsicherung teilen.244

2.3.4.2.4.2 Soziale Grundsicherung im Sinne der FDP

Dieses Konzept orientiert sich an der „negativen Einkommensteuer“. Danach sollen die

Pflicht zur Steuerzahlung und das Recht auf Transferleistungen in das

Einkommensteuersystem integriert werden. Steuerschulden und Transferansprüche sollen

gegeneinander aufgerechnet werden. Der entsprechende Betrag würde entweder eine

Steuerschuld oder einen Anspruch auf Transferleistungen darstellen. Durch diese Regelung

2.3 Armut und Sozialpolitik

222

soll gewährleistet werden, daß alle Bedürftigen Leistungen erhalten und alle Leistungsfähigen

Steuern zahlen, was zu horizontaler und vertikaler Gerechtigkeit führen soll. Die Maßnahmen

sollen eine Vereinfachung des Steuer- und Transfersystems bewirken, wodurch sich eine

erhöhte Transparenz der staatlichen Umverteilungsmaßnahmen einstellen soll. Durch die

einheitliche Gestaltung der steuerfinanzierten sozialpolitischen Maßnahmen soll die

Vermeidung von Armut einfacher erreicht werden.245 Die FDP fordert eine konsequente

Vereinfachung des Systems sozialer Sicherheit. Eckpunkte dieser Reformvorschläge sind246:

l Transparenz der Leistungen;

l Handlungs- und Wahlfreiheit der Bürger bei Wahrung ihrer sozialen Sicherheit;

l weitgehender Wegfall von Sachleistungen;

l Vereinfachung und Entbürokratisierung der Vergabe staatlicher Leistungen;

l steuerliche Begünstigung privater Vorsorgemaßnahmen.

In das neue Einkommensteuersystem sollen Kindergeld, Erziehungsgeld, Kinderfreibeträge,

Leistungen nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz, Wohngeld, Arbeitslosenhilfe und

Sozialhilfe integriert werden.247

Der Grundfreibetrag der Einkommensteuer würde den Anspruch für einzelne Personen

darstellen, die kein entsprechendes Einkommen beziehen. Die Höhe des

Grundsicherungsbetrages soll sich nach Familienstand und Alter richten und pauschalisierte

wie auch individuelle Zuschläge für bestimmte Sonderbedarfe enthalten. Die Fortschreibung

soll sich an der Entwicklung der Lebenshaltungskosten orientieren.248 Um Arbeitsanreize zu

erhalten, sollen Erwerbseinkommen nur zu 50 % angerechnet werden. Die Höhe des

Grundsicherungsbetrages sowie des Transferentzugssatzes würde den Punkt bestimmen,

bei dem weder Transferzahlungen noch Steuerzahlungen anfallen. Dieser Punkt wird auch

als „break even income“ bezeichnet.249

Das Konzept ist so ausgestaltet, daß jeder, der Arbeit aufnimmt, besser gestellt wäre als

Bedürftige, die keiner Erwerbsarbeit nachgehen und Bürgergeld beziehen. Die Höhe der

Steuerpflicht bzw. eines Anspruchs soll sich nach einer jährlich abzugebenden Erklärung

über Einkommen, Familienstand, Wohnsituation und andere Sozialmerkmale bemessen,

nach der das Finanzamt eine individuelle Einkommensgrenze berechnen würde. Wird die

Einkommensgrenze überschritten, würde der entsprechende Betrag besteuert, unterhalb

desselben würde ein Bürgergeld ausgezahlt (Negativsteuer).250

2.3 Armut und Sozialpolitik

223

Das Bürgergeld soll zu einer eigenständigen Existenzsicherung führen. Aus diesem Grund

müsse es möglich sein, durch die Aufnahme regulärer Erwerbsarbeit die individuelle

Lebenslage deutlich zu verbessern. Eine bedarfsgerechte Grundsicherung ist nicht

vorgesehen, da nach Auffassung der FDP hiermit der Arbeitsanreiz für Arbeitsfähige

vermindert würde. Aufgrund der Zielgenauigkeit des Bürgergeldanspruchs sollen der

Mißbrauch von Sozialleistungen und die Kosten der Sozialbürokratie verringert werden.

Zusätzlich sollen durch den Abbau von Arbeitslosigkeit die Chancen für ein ausreichendes

Einkommen gewährleistet werden, ohne daß zusätzliche Haushaltsbelastungen notwendig

sind.251

Die Umstellung auf das Bürgergeldsystem soll nicht zu Lasten der Bezieher mittlerer und

höherer Einkommen führen. Nach der Vorstellung der FDP sind die Spitzensteuersätze für

Einkommens- und Körperschaftssteuer mittel- und langfristig auf unter 40 % zu senken. Die

„negative Einkommensteuer“ soll von den Finanzämtern verwaltet werden, womit ein

Bürokratieabbau erreicht werde. Der Bund soll die Kosten für das System der „negativen

Einkommensteuer“ tragen.252

2.3.4.2.4.3 Soziale Grundsicherung im Sinne der SPD

Die soziale Grundsicherung soll nach sozialdemokratischer Vorstellung ein umfassendes

Konzept für alle typischen Risikosituationen darstellen. Damit sollen Lebenslagen abgesichert

werden, in denen253:

l Erwerbstätigkeit unmöglich oder nicht zumutbar ist;

l das Einkommen nicht ausreicht;

l kein Unterhalt durch die Familie erfolgt.

Der Vorschlag zielt darauf ab, bedarfsorientierte Mindestleistungen in die Zweige der

Sozialversicherung zu integrieren. Dadurch sollen die Kommunen finanziell entlastet und der

Nichtinanspruchnahme von Leistungen entgegengewirkt werden. Die Armutsrisiken

Arbeitslosigkeit, Alter, Erwerbs- und Berufsunfähigkeit sollen den entsprechenden

Sozialversicherungszweigen wie Arbeitslosenversicherung oder GRV direkt zugewiesen

werden. Nach Meinung der SPD soll auch für Alleinerziehende mittelfristig eine

bedarfsorientierte Mindestsicherung bestehen. Hierdurch sollen die Bürger/Bürgerinnen

gegen die standardisierbaren sozialen Massenrisiken abgesichert werden. Die Sozialhilfe soll

bei atypischen, individuellen Notlagen eingreifen, bei denen neben monetären Transfers auch

persönliche Hilfestellungen notwendig sind.254

2.3 Armut und Sozialpolitik

224

Dieses Konzept einer bedarfsorientierten Mindestsicherung orientiert sich an dem

Subsidiaritätsprinzip. Danach sollen grundsätzlich Erwerbs- und Vermögenseinkommen,

beitragsfinanzierte Sozialleistungen und Vermögen der bedürftigen Personen in die

Berechnung des Leistungsanspruchs einbezogen werden. Um Arbeitsanreize zu erhalten,

soll beim Erwerbseinkommen ein Freibetrag von 20 % des individuellen

Nettoarbeitseinkommens bestehen. Im Unterschied zum BSHG soll die familiäre

Unterhaltspflicht eingeschränkt werden. Es bestünde nur noch zwischen Eheleuten sowie

von Eltern gegenüber ihren minderjährigen bzw. in der (Erst)Ausbildung befindlichen Kindern

eine Unterhaltspflicht.255

Die Höhe der Grundsicherung soll sich an einem Warenkorb orientieren, zu dessen

Finanzierung ein Grundbetrag und eine Pauschale zur Abgeltung einmaliger Leistungen

gewährt würde. Aus rechtlichen und politischen Gesichtspunkten sei es erforderlich, daß

Sozialhilfe- und Grundsicherungsniveau gleichwertig sind. Auf Basis des heutigen

Sozialhilfeniveaus ergäbe sich ein Grundbetrag von 25 % des durchschnittlichen Nettolohnes.

Für Alleinstehende bestünde ein Zuschlag auf den Grundbetrag in Höhe von 12 %. Zudem

bestünde ein Kinderzuschlag für kindergeldberechtigte Kinder, der nach Lebensjahren

gestaffelt sein soll, und zwar 48 % bis 6 Jahre, 62 % bis 13 Jahre, 85 % bis 17 Jahre und ab

18 Jahre 76 %. Ergänzend soll eine Wohnungskostenerstattung die gesamte Warmmiete in

angemessener Höhe abdecken. Der Warenkorb würde alle fünf Jahre überprüft, und die

Fortschreibung des Leistungsniveaus würde jährlich erfolgen.256

HLU gemäß dem BSHG und bedarfsorientierte Mindestsicherung sollen nebeneinander

bestehen bleiben. Die Sozialhilfe soll den Sonderbedarf, der die pauschalisierten

Mehrbedarfszuschläge übersteigt, abdecken. Alle Bedürftigen sollen in der Gesetzlichen

Krankenversicherung versichert sein.257

Die Grundsicherung soll das System lohnbezogener Sozialversicherung ergänzen. Danach

bestünde weiterhin ein enger Zusammenhang zwischen Arbeit und Einkommen sowie Arbeit

und sozialer Sicherung. Die Höhe der Sozialversicherungsleistungen würde sich nach der

Beitragszahlung richten. Hier besteht ein deutlicher Unterschied zum Konzept des

Bürgergeldes, das unabhängig von Erwerbsarbeit und Lebenslage gezahlt werden soll. Die

Umsetzung der Grundsicherung soll schrittweise erfolgen. Als erstes soll sie bei älteren

Personen sowie bei Berufs- oder Erwerbsunfähigkeit eingeführt werden. Anschließend wären

Arbeitslose und Alleinerziehende mit einzubeziehen. Die administrative Zuständigkeit läge bei

den jeweiligen Sozialversicherungsträgern. Die Finanzierung der bedarfsorientierten

2.3 Armut und Sozialpolitik

225

Mindestsicherung soll durch den Bundeshaushalt erfolgen, was zur finanziellen Entlastung

der Kommunen führen soll.258

2.3.4.2.4.4 Soziale Grundsicherung im Sinne der PDS

Nach Auffassung der PDS soll das soziale Sicherungssystem durch die Einführung einer

allgemeinen Versicherungspflicht, eine Anhebung der Beitragsbemessungsgrenzen sowie

durch steuerliche Reformen verbessert werden. Struktur und Solidarprinzip des sozialen

Sicherungssystems sollen erhalten bleiben. Familienphasen, in denen Elternteile aufgrund

von Kindererziehung oder der Pflege von Angehörigen nicht erwerbstätig sein können, sollen

durch einen zusätzlichen Fond abgesichert werden. Desweiteren soll eine Anrechnung der

Renten-, Pflege- und Arbeitslosenversicherungsbeiträge erfolgen, die sich am

gesellschaftlichen Durchschnittseinkommen orientiert. HLU und Arbeitslosenhilfe sollen

abgeschafft werden. Bei der GRV und dem Arbeitslosengeld würden Sockelbeträge

festgelegt, die ein sozio-kulturelles Existenzminimum gewährleisten sollen. Geringere

Versicherungsansprüche sollen durch das allgemeine Steueraufkommen bis zur Höhe der

Grundsicherung aufgestockt werden. Die Grundsicherung könnte aus der Arbeitslosen-, der

Rentenversicherung oder einem neu eingerichteten Fond heraus finanziell administrativ

umgesetzt werden.259

Die Versicherungspflicht würde auf jede Erwerbsarbeitsstunde ausgedehnt. Liegt das erzielte

Einkommen unterhalb der Grundsicherungshöhe, sollen die Versicherungsbeiträge vom

Arbeitgeber allein zu entrichten sein. Es bestünde für alle Personen eine Versicherungspflicht.

Die Beitragsbemessungsgrenzen würden erhöht und die Anspruchsberechtigung

ausgeweitet. Jede Person, die sich dem Arbeitsmarkt zur Verfügung stellt, würde Leistungen

nach dem AFG erhalten. Hat eine Person noch keine Anwartschaften erworben, entspräche

die Höhe des Arbeitslosengeldes der Grundsicherung. Die Laufzeit wäre unbefristet, womit

ein materieller Abstieg verhindert werden soll.260

Es bestünden nach diesem Konzept keine Unterhaltsverpflichtungen mehr zwischen

Ehepartnern sowie zwischen Eltern und Kindern, womit die Bedürftigkeitsprüfung hinfällig

wäre. Dies würde jedoch nicht für Unterhaltsverpflichtungen nach dem Bürgerlichen

Gesetzbuch gelten. Dafür würden z.B. Ehegattensplitting und verschiedene Freibeträge

entfallen. Für die administrative Ausführung sollen Sozialämter in soziale Sicherungsämter

umgewandelt werden.261

2.3 Armut und Sozialpolitik

226

Zu den Anspruchsberechtigten soll jeder in der Bundesrepublik Deutschland lebende Mensch,

dessen Einkommen unterhalb der Grundsicherung liegt, gehören. Das würde bedeuten, daß

Ausländer und Flüchtlinge, die jetzt nur unzureichend versorgt werden, einen Anspruch auf

Grundsicherung hätten. Es ergäben sich folgende Gruppen von Anspruchsberechtigten:

l Arbeitslose;

l Frauen und Männer, die Familien- und Pflegearbeit oder ehrenamtliche Tätigkeiten

leisten;

l Ältere Menschen;

l Behinderte;

l Kinder und Jugendliche in verschiedenen Ausbildungsphasen.

Für Kinder wäre das existenzsichernde Kindergeld nach dem Alter gestaffelt. Das

Einkommen der Eltern würde keine Rolle spielen. Jugendliche, Auszubildende, Studierende

und Asylbewerber erhielten eine Grundsicherung in voller Höhe.262

Die Höhe der Grundsicherung soll die Teilnahme am sozialen und kulturellen Leben

ermöglichen. Das sozio-kulturelle Existenzminimum soll durch einen Warenkorb bestimmt

werden. Die Berechnung des Warenkorbs soll durch Wissenschaftler, Politiker,

Gewerkschaftler und Vertretern aus Betroffenenverbänden erfolgen. Die Fortschreibung soll

sich an der Entwicklung der Lebenshaltungskosten orientieren. Die Hälfte des

durchschnittlichen Pro-Kopf-Nettoeinkommens in der Bundesrepublik soll die untere Grenze

bilden. Dies würde eine Anhebung gegenüber dem Niveau der Sozialhilfe bedeuten.263

Damit die Grundsicherung nicht als Subvention von Niedriglöhnen fungiert, sei die Einführung

eines Mindeststundenlohns erforderlich, der bei einer Vollerwerbstätigkeit mindestens zu

einem Nettolohn in Höhe der Grundsicherung führen müsse.264 Eine etwaige Differenz

zwischen Verdienst und Grundsicherungssumme soll ausgeglichen, 20 % des Einkommens

sollen dann zusätzlich gewährt werden. Die Grundsicherung soll zu einer besseren

Umverteilung der Arbeit in der Gesellschaft sowie zu einer Aufwertung der Familienarbeit

führen.265

Die Finanzierung der Grundsicherung soll durch die Ausdehnung der Versicherungspflicht auf

alle Erwerbstätigen, eine Anhebung der Beitragsbemessungsgrenzen sowie die

Heranziehung des betriebswirtschaftlichen Ertrages als zusätzlicher

Beitragsbemessungsgrundlage neben der Lohnsumme realisiert werden. Weitere potentielle

Finanzierungsquellen seien in einer verbreiterten Bemessungsgrundlage der

2.3 Armut und Sozialpolitik

227

Einkommensteuer, in der Reduzierung von Steuersubventionen, einer wirksameren

Bekämpfung von Steuermißbrauch sowie der Einführung einer Umsatzsteuer auf

Finanzgeschäfte zu sehen.266

2.3.4.2.4.5 Soziale Grundsicherung im Sinne der CDU/CSU

Die CDU/CSU hält konzeptionell an dem bestehenden System der Sozialhilfe fest. In dem

Antwortentwurf der Bundesregierung auf die Große Anfrage „Armut in der Bundesrepublik

Deutschland“ (1995) vertrat diese die Ansicht, daß für eine grundlegende Änderung des

bestehenden Systems sozialer Sicherung kein Anlaß bestehe.267 Es wird davon

ausgegangen, daß die gegenwärtige Sozialversicherung den größten Teil der Bevölkerung

gegen soziale Risiken wie Verlust der Erwerbsfähigkeit, Alter, Tod des Ernährers, Verlust des

Arbeitsplatzes und Pflegebedürftigkeit absichere.268

Durch die Erweiterung des Systems der sozialen Sicherung um die Pflegeversicherung,

durch Rentenanhebungen, die Gewährung von Wohngeld sowie die Neuregelung des

Familienleistungsausgleichs soll es zu einer Entlastung der Sozialhilfe kommen.269

2.3.5 Zusammenfassung und Schlußfolgerungen

Das komplexe System der sozialen Sicherung in Deutschland ist das Ergebnis einer

jahrzehntelangen Entwicklung. Das anfangs niedrige Sicherungsniveau wurde schrittweise

angehoben, wobei die Bedingung für den Ausbau der sozialen Sicherung in der steigenden

wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Volkswirtschaft lag. Festzustellen ist, daß insofern Art

und Umfang der sozialen Sicherung im wesentlichen von der ökonomischen

Leistungsfähigkeit der Volkswirtschaft abhingen. Mit zunehmender ökonomischer

Leistungsfähigkeit war es möglich, soziale Sicherung auszubauen und dafür einen

gesellschaftlichen Konsens herzustellen.

In der Bundesrepublik Deutschland lag in den frühen 50er Jahren der Kostenanteil der

sozialen Sicherung in Relation zum Bruttosozialprodukt deutlich unter 20 %. Nach dem

langanhaltenden wirtschaftlichen Aufschwung betrugen im Jahr 1965 die Sozialausgaben

etwa ein Viertel des Bruttosozialproduktes. Mitte der neunziger Jahre belief sich der Anteil auf

etwa ein Drittel. Ein Vergleich der sozialen Sicherung in Ländern mit vergleichsweise geringer

Wirtschaftskraft (Portugal, Griechenland) zeigt, daß in diesen Ländern die Ausgaben für

2.3 Armut und Sozialpolitik

228

soziale Sicherung, in Relation zum Bruttosozialprodukt, etwa 16- bis 18 % ausmachen.

Dagegen beträgt der Anteil für soziale Sicherung in Ländern mit hoher Wirtschaftskraft, wie

z.B. Deutschland, Frankreich, Dänemark oder den Niederlanden, etwa 30 % des

Bruttosozialprodukts. Dies verdeutlicht, daß in gesellschaftspolitischen Systemen dieses

Typs mit zunehmender Wirtschaftskraft ein überproportionaler Anstieg der Ausgaben für

soziale Sicherung einhergeht.

Der Ausbau der sozialen Sicherung vollzog sich in der Weise, daß die Geltungsbereiche

ausgeweitet wurden. Anfangs bot das Sicherungssystem nur Schutz vor grundlegenden

sozialen Risiken, im weiteren Verlauf wurden weitere Problembereiche in die soziale

Sicherung aufgenommen. Zudem wurde der schutzbedürftige Personenkreis erweitert.

Neben Arbeitnehmern wurden auch Nichterwerbstätige, Rehabilitanden und „Unterversorgte“

miteinbezogen. Schließlich wurde mit zunehmender wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit das

Leistungsniveau angehoben.

Im Kapitel Alterssicherung in der Bundesrepublik Deutschland wurde deutlich, daß die

Reformen der GRV, insbesondere die Dynamisierung der Renten, zu einer Niveausteigerung

geführt haben. Hierdurch kam es zu einer verminderten Armutsbetroffenheit bei Rentnern,

was in den vorgestellten Armutsstudien nachgewiesen wird. Aufgrund des demographischen

Wandels insbesondere einer Zunahme der älteren Bevölkerung und sinkender

Geburtenzahlen, zeichnet sich jedoch ab, daß zukünftig Mindestsicherungsprobleme für

Rentenbezieher bestehen. Ein weiteres Problem liegt im wirtschafts- und arbeitsstrukturellen

Wandel, mit dem ein Anstieg der Teilzeitbeschäftigung, der befristeten Arbeit, der

Werkvertragsarbeit und der „Scheinselbständigkeit“ einhergeht. Dies kann zu

Absicherungslücken im Alter führen. Da die Ausgestaltung der GRV vorwiegend auf eine

lebenslange Einverdiener-Ehe fixiert ist, wird die Pluralisierung der Lebensentwürfe nur

unzureichend berücksichtigt. Dieser Umstand führt dazu, daß die Nichterwerbstätigkeit eines

Ehepartners begünstigt wird. Alleinerziehende und Zweiverdiener-Ehepaare werden dagegen

benachteiligt.

Die sozialstaatlichen Leistungssysteme stehen aufgrund des demographischen,

ökonomischen und sozialen Wandels vor der Herausforderung, den vielfältigen

Lebensformen Rechnung zu tragen. Allerdings finden sich hinter den vorgestellten

sozialpolitischen Reformvorschlägen fundamentale Gegensätze in den „Familienleitbildern“.

Durch die jetzigen sozialstaatlichen Regelungen wird die traditionelle Versorgerehe

unterstützt. Mit der Anerkennung von Kindererziehungszeiten im Rentenrecht und beruflicher

Freistellung für Kindererziehung wird versucht, die traditionelle Familienform besser als

2.3 Armut und Sozialpolitik

229

bisher abzusichern. Dagegen zielen Reformüberlegungen wie z.B. das VES darauf ab,

Anreize für eine kontinuierliche Frauenerwerbstätigkeit zu setzen, was eine andere

Orientierung enthält.

Bei einer Verlängerung der Lebensarbeitszeit, durch eine Erhöhung der Erwerbsbeteiligung

von Frauen und aufgrund von Zuwanderungen ist es denkbar, daß zukünftig der

Rentenversicherungsbeitragssatz niedriger ausfällt. Ein späteres Renteneintrittsalter könnte

zu einer doppelten Entlastung führen. Das Beitragsaufkommen würde steigen und die

Rentenausgaben sich aufgrund kürzerer Rentenlaufzeiten verringern. Mit einem besseren

Kinderbetreuungsangebot ließe sich eine höhere Frauenerwerbsquote fördern, womit die

Rentenversicherung entlastet würde. Trotz sozialpolitischer Probleme und anderer

öffentlicher finanzieller Aufwendungen verkleinern sich die Finanzierungsprobleme der

sozialen Sicherung durch Zuwanderungen. Voraussetzung ist, daß der Anteil der Migranten,

die in kontinuierlicher Beschäftigung sind, hoch ist. Eine erfolgreiche Beschäftigungspolitik ist

die Voraussetzung der Alterssicherung.

Im Kapitel Familienpolitik in der Bundesrepublik Deutschland wurden Kernbereiche der

Familienpolitik diskutiert. Aufgrund der demographischen Entwicklung sowie durch

Individualisierung und Pluralisierung kam es zu einer Pluralität familialer Lebensformen,

wodurch der Anteil traditioneller Familienhaushalte, insbesondere Mehrkinderfamilien,

zurückging. Es wurde aufgezeigt, daß bei der Versorgung von Kindern ein erheblicher

monetärer und „biographischer“ Aufwand sowie Nettoeinkommensverluste durch die

Unterbrechung der Erwerbstätigkeit bestehen. Dies wurde in der Untersuchung der

Wohlstandspositionen von Familien bestätigt. Es stellte sich heraus, daß Haushalte mit

zunehmender Personenzahl eine abnehmende Wohlstandsposition aufwiesen. Dies traf

insbesondere für Personengruppen zu, in denen ein Erwerbseinkommen die materielle

Grundlage bildet. Im Zeitraum 1972 - 92 hat sich in der gesamten sozialen Schichtung die

relative Position der Haushalte mit mehr als zwei Personen verschlechtert. Diese

Untersuchungen stimmen mit den Ergebnissen der Armutsstudien überein. Die

überdurchschnittliche Betroffenheit durch Armut bei Familien mit mehr als zwei Kindern und

bei Alleinerziehenden läßt auf einen unzureichenden Familienlastenausgleich schließen.

Ferner wurden Modelle zum Familienlastenausgleich vorgestellt. Mit dem

Familienlastenausgleich nach dem Jahressteuergesetz 1996 hat sich der Schwerpunkt des

dualen Systems in Richtung auf ein einheitliches Kindergeld verschoben, und Steuer- und

Transfersystem wurden integriert. Durch die Reform sind jedoch weiterhin Mehrkinderfamilien

mit niedrigem Einkommensniveau von Armut bedroht. Schließlich wurde aufgezeigt, daß

2.3 Armut und Sozialpolitik

230

Maßnahmen notwendig sind, um eine bessere Vereinbarkeit von Familie und Erwerbsarbeit

zu erreichen.

Eine familienpolitische Schlußfolgerung läßt sich herleiten aus der normativen Grundposition,

wie sie im Humanvermögenskonzept dargestellt wurde. Demnach soll ein Teil der Belastung

von den Familien mit Kindern getragen werden, zugleich hat aber der Staat die Pflicht, einen

Teil der Kinderlasten zu übernehmen. So wird ein Ausgleich zwischen Steuerzahlern mit und

ohne Kindern angebahnt. Bei unteren Einkommensschichten wäre es möglich, einen

größeren öffentlichen Anteil zu übernehmen als in höheren. Der öffentlich übernommene

Anteil könnte mit zunehmender Kinderzahl ansteigen, da eine Familie mit zunehmender

Größe tendenziell in eine tiefere Wohlstandsposition sinkt. Als Extrem ist es denkbar, daß

Familien mit einer sehr schlechten Wohlstandsposition eine volle Kompensation der

Belastungen durch Kinder in Höhe des sozio-kulturellen Existenzminimums erhalten, und in

oberen Einkommensbereichen keine Kompensation stattfindet. Solche Unter- und

Obergrenzen existieren in der Bundesrepublik bereits bei anderen Transferleistungen.

Eine zeitgerechte Familienpolitik muß berücksichtigen, daß Familien nicht mehr unbedingt

homogene, nach traditionellen Normvorstellungen gebildete Gruppen sind. Die begriffliche

Unterscheidung von Ehe und Elternschaft ist wichtig, da viele Ehen kinderlos bleiben,

während eine wachsende Zahl von Kindern in nichtehelichen Lebensgemeinschaften

aufwächst. Um eine soziale Polarisierung der Gesellschaft zwischen kinderversorgenden

Eltern und Familien (Partnerschaften) ohne Kinder zu vermeiden, muß Familienpolitik

insbesondere Familien in einkommensschwachen Verhältnissen und Ein-Eltern-Familien

berücksichtigen. Nach wie vor liegt der Erziehungsaufwand bei Kindern vorwiegend auf der

Seite der Frauen.

Aufgrund der Benachteiligungen auf dem Arbeitsmarkt bestehen gegenwärtig aber nur

unzureichende Chancen und auch wenig Anreize für eine kontinuierliche Erwerbstätigkeit von

Müttern und somit auch für den Aufbau eigenständiger sozialer Sicherungsansprüche. Mit der

modifizierten „Hausfrauenehe“ wird Ehefrauen ein bestimmter Wohlfahrtsstandard garantiert,

wenn der Ehemann erwerbstätig ist (war), und solange die Ehe andauert. Für einen Großteil

der Männer ist nach wie vor ein Erwerbsmodell attraktiv, in dem sie die Ernährerrolle

übernehmen können. Frauen versuchen jedoch zunehmend, Beruf und Familie parallel zu

realisieren, auch um so eine eigenständige soziale Existenzsicherung zu erreichen. Diese

Auffassung steht dem männlich geprägten „Normalarbeitsverhältnis“ gegenüber. Durch die

unterschiedlichen Lebensentwürfe von Frauen, Männern und Familien kommt es zu

2.3 Armut und Sozialpolitik

231

Interessens- und Verteilungskonflikten zwischen Personen mit unterschiedlichen

Lebensmustern.

Es ist nicht möglich, gegenläufige Orientierungsmuster gleichzeitig sozialpolitisch zu

flankieren, wie dies z.B. bei der rentenrechtlichen Anrechnung von Kindererziehungszeiten

und dem gleichzeitigem Festhalten an der abgeleiteten Hinterbliebenenversorgung versucht

wurde. Die Forderung nach Vereinbarkeit von Beruf und Familie ist nur realistisch, wenn die

gleichberechtigte Erwerbsbeteiligung von Frauen durch eine bedarfsdeckende Infrastruktur an

Kinderbetreuungseinrichtungen und durch entsprechend flexible arbeitszeitliche Regelungen

ergänzt wird.

Der zeitliche Erziehungsaufwand bei Eltern erfordert eine Arbeitszeitverkürzung, was einen

Verlust an Einkommen und sozialem Schutz bedeutet. Für die Inanspruchnahme der

Arbeitszeitoptionen ist folglich eine sozialpolitische Flankierung notwendig. Die Sicherung von

Eigenständigkeit, Berufskontinuität und Lebensstandard erfordert eine Sozial- und

Familienpolitik, die den Einkommensausfall und späteren Rentenverlust durch erziehungs-

oder pflegebedingte Unterbrechung oder Reduzierung der Erwerbsarbeit kompensiert.

Im Kapitel Systeme zur sozialen Absicherung wurde die bisherige Ausgestaltung der

Sozialhilfe erörtert. Die Sozialhilfe bildet derzeit nach Auffassung der Bundesregierung eine

wirksame Absicherung gegen Armut. Einige Bundestagsparteien haben dagegen

Reformvorschläge vorgesehen, die auf eine soziale Grundsicherung abzielen und darüber

armutsverhindern wirken wollen. Die folgende Tabelle verdeutlicht nochmals die

unterschiedlichen Konzeptionen.

Tabelle 2.3.5: Vergleich der Parteienkonzepte für eine wirksame Absicherung gegen Armut.

Partei

Faktoren

Bündnis 90/ Die

Grünen

FDP PDS SPD

Bedarf vs.

Anreizkompatibilität

bedarfsorientiertes

Grundsicherungs-

modell

keine

Bedarfsorientierung

50 % des

durchschnittlichen

Pro-Kopf Netto-

Einkommen bildet

die untere Grenze

bedarfsorientierte

Mindestleistungen

Familien-,

Haushalts- vs.

Individualprinzip

Individualprinzip Individualprinzip Individualprinzip Individualprinzip

Pauschalisierte vs.

individualisierte

Leistungsaus-

Pauschal-

Grundbetrag

+ Wohnbedarf

Pauschal-

Grundbetrag

+ Wohnbedarf

Pauschal-

Grundbetrag

+ Wohnbedarf

Pauschal-

Grundbetrag

+ Wohnbedarf

2.3 Armut und Sozialpolitik

232

gestaltung + spezifizierter

Mehrbedarf

+ spezifizierter

Mehrbedarf

+ spezifizierter

Mehrbedarf

+ spezifizierter

Mehrbedarf

Unbedingte vs.

bedingte Gewährung

Bedingt Unbedingt Unbedingt

(In der BRD lebende

Personen)

Bedingt

(Empfänger von

anderen

Sozialversicherungs

-trägern)

Eigenständige vs.

integrierte

Organisation

kommunale

Grundsicherungs-

ämter

Finanzamt Umwandlung der

Sozialämter in

soziale

Sicherungsämter

Integration in die

Sozialversicherung

Eigene Zusammenstellung

Das Leistungsniveau im SPD- und FDP-Konzept würde in etwa dem des bestehenden

Systems entsprechen. Dagegen plädieren Bündnis 90/Die Grünen und PDS für die von der

EU vorgesehene Definition der Einkommensarmutsgrenze bei 50 % des national

durchschnittlich verfügbaren Nettoeinkommens, was eine Anhebung des bestehenden

Niveaus bedeuten würde.

2.5 Zur Integration von Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik

233

Im wesentlichen stellen die Modelle der Bündnis 90/Die Grünen, PDS und SPD reformerische

Ergänzungen des bestehenden Systems dar. Die Umsetzung des FDP-Konzepts, das auf

eine umfassende Steuerreform abzielt, würde eine weitreichende Umgestaltung erfordern.

Die Einschätzung der verschiedenen Modelle unterliegt normativen Vorstellungen.

Ein wachsender Finanzierungsaufwand bei Sozialleistungen erfordert Umschichtungen

innerhalb der öffentlichen Sozialausgaben, insbesondere innerhalb der familien- und

kinderbezogenen Sozialausgaben. Es stellt sich somit die politische Aufgabe, Prioritäten zu

setzen. Steuer- und sozialrechtliche Regelungen könnten so gestaltet sein, daß nicht weiter

Hausfrauenehe und Erwerbsunterbrechungen unterstützt werden, sondern Anreize für

Frauenerwerbstätigkeit bestehen. Hier ist an die Abschaffung des Ehegattensplittings und an

die Neuordnung der Hinterbliebenenversorgung zu denken. Durch einen Zugewinn an

Berufskontinuität sowie einen Lohn- und Beitragsausgleich bei Erwerbsunterbrechung

und/oder Teilzeitarbeit würden für die Zukunft höhere eigenständige Rentenanwartschaften

gerade für Frauen zustande kommen. Die soziale Absicherung von Müttern und Familien

während der Erwerbsphase würde die spätere Absicherung im Alter erleichtern. Die

Rahmenbedingungen in der aktiven Erwerbs- und Elternphase haben vermutlich einen

größeren Einfluß auf die Lebensplanung als die Anerkennung eigenständiger

Rentenansprüche. Sozialpolitische Reformen mit armutsvermeidender Intention müssen

folglich mehrere Bereiche umfassen.

2.4 Zur Integration von Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik

Aus den skizzischen arbeitsmarkttheoretischen Überlegungen läßt sich eine „Reformlogik“

herleiten – unter Ausklammerung alternativer gesellschaftlicher Entwicklungen. Anzumerken

ist, daß diese Arbeitsmarktlogik die Expansion der Warenwirtschaft als pinzipiell „unendlich“

unterstellt.

Der Zusammenhang von Strukturwandel und Dynamik der Arbeitslosigkeit gilt für den größten

Teil der hochindustrialisierten Länder Europas, die eine ähnliche Gestaltung der Sozialpolitik

haben sowie die gleichen strukturellen Veränderungen aufweisen. In der westlichen Welt

korreliert im Ländervergleich die Rate der Arbeitslosigkeit mit dem Umfang des Sozialstaats.

Der Zielkonflikt zwischen Sozialpolitik und Beschäftigungspolitik wird durch die zunehmende

Globalisierung weiter verschärft. Im Interesse der Beschäftigung wäre dann eine

Verschärfung der Ungleichheit notwendig. Dabei steht die Spreizung der vertikalen Lohnskala

im unteren Bereich im Mittelpunkt.

2.5 Zur Integration von Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik

234

Aus beschäftigungspolitischen Gründen wäre es erforderlich, das Versorgungsniveau von

Arbeitslosen zu senken um die Suchintensität von Arbeitslosen, deren Arbeitskraft durch den

Strukturwandel abgewertet wurde, zu erhöhen. Dies würde einer Langzeitarbeitslosigkeit

entgegen wirken. Voraussetzung ist jedoch, daß genügend Arbeitsplätze vorhanden sind. Der

Wechsel vom Industriearbeiter zu den Tätigkeiten im Bereich der gehobenen

Dienstleistungen ist aufgrund unterschiedlicher Qualifikationsansprüche schwierig. Aus

diesem Grund bleibt der wachsende gehobene Dienstleistungssektor den Industriearbeitern

weitgehend verschlossen. Aufgrund der niedrigen Entlohnung und des Prestigeverlustes bei

der Ausübung unqualifizierter Tätigkeiten im einfachen Dienstleistungssektor sowie des relativ

hohen Arbeitslosengeldes, für ehemals „gutverdienende“ Industriearbeitern ist mit einer

abnehmenden Suchintensität zu rechnen.

Weiterhin wäre eine Verschärfung der Zumutbarkeitsregeln für Personen, die über ein Jahr

arbeitslos sind, möglich. Dies könnte durch ein stufenweises Absenken der Arbeitslosenhilfe

auf die Höhe der Sozialhilfe weiter verstärkt werden. Zu überlegen wäre hierbei wie solche

Regelverschärfungen sozial abgefedert werden können. Hierbei könnte z.B. das Alter der

Arbeitslosen berücksichtigt werden, da mit zunehmenden Alter die Flexibilität und Mobilität

nachläßt. Bei jüngeren Langzeitarbeitslosen wäre es möglich, die Anwendung von

verschärften Zumutbarkeitsregeln davon abhängig zu machen, ob die Betroffenen bereit sind

an (Re-) Qualifikationsprogrammen teilzunehmen.

Insgesamt würden diese Regeländerungen zu einer erhöhten Suchintensität führen, wobei die

unteren Segmente des Arbeitsmarktes stärker beachtet werden würden. Hier ist vor allem an

den einfachen Dienstleistungssektor zu denken, der „Low productivity service jobs“ anbietet,

in Anlehnung an die Verhältnisse in den USA, zu denken. Bei der Gestaltung der

Lohnstrukturflexibilität ist zu beachten, daß unausgebildete und minderqualifizierte

Arbeitskräfte einen realen Einkommensverlust hinnehmen müssen, was die interpersonelle

Lohndifferenzierung vergrößert. Dieser Anpassung stehen bisherige tarifvertragliche

Regelungen entgegen.

Die strukturelle Arbeitslosigkeit in Deutschland beruht zu einem großen Teil auf zu hohen

Tariflöhnen. Diese Verteilung spiegelt nicht die Knappheitsrelationen des Arbeitsbedarfs

wider. Für mehr Beschäftigung wäre die Flexibilität des Arbeitsmarktes zu erhöhen. Realisiert

werden könnte dies durch Öffnungsklauseln in Tarifverträgen, die eine situationsspezifische

Anwendung erlauben, sowie regional- und branchenspezifisch dezentralisierte

Tarifvereinbarungen. Führen Lohnsenkungen unter das Existenzminimum, wären diese durch

2.5 Zur Integration von Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik

235

den Staat zu kompensieren. Durch die Abkoppelung des Arbeitslosengeldes vom früheren

Arbeitseinkommen würde die Bereitschaft steigen weniger attraktive Stellen anzunehmen.1

Eine beschäftigungswirksame Maßnahme würde in der Arbeitszeitflexibilisierung liegen, die

insbesondere kapitalintensiven Unternehmen zugute käme, da eine effizientere Produktion

ermöglicht würde. Die Vereinbarung von Jahresarbeitszeiten statt von Wochenarbeitszeit

könnte eine bessere Anpassung an die betrieblichen Erfordernisse erbringen.

Beschäftigungswirksame Effekte wären auch durch die Ausdehnung von

Teilzeitarbeitsplätzen zu erwarten. Eine Flexibilisierung der Tarifverträge durch tarifvertraglich

fixierte Optionsspielräume, die betriebliche Gestaltungsmöglichkeiten zulassen, könnte

ebenso zu einer erhöhten Beschäftigung führen.2

Zudem wäre es erforderlich, die Flexibilität der intersektoralen sowie der interindustriellen

Lohnstruktur zu erhöhen. So wäre die Beschäftigungswirkung von Strukturkrisen besser

abzufedern. Qualifizierte Arbeitnehmer hätten einen monetären Anreiz, in

Wachstumsbranchen zu wechseln, wodurch mehr industrielle Arbeitsplätze erhalten blieben.

Auch eine interregionale Lohnflexibilität wäre erforderlich. In Regionen mit einer hohen

Arbeitslosigkeit müßte sich im Sinne des Standortwettbewerbs ein unterdurchschnittliches

Lohnniveau bilden, um so Investoren zu gewinnen. Um besonders qualifizierte Arbeitnehmer

von der Abwanderung abzuhalten, wären Lohnsenkungen für diese Arbeitskräfte

auszusetzen. Die allgemeine interregionale Lohndifferenzierung würde von den

qualifikationsbedingten Knappheitsverhältnissen innerhalb der Regionen überlagert.3

Angesichts des weltwirtschaftlich bedingten Strukturwandels wäre eine intersektorale

Flexibilität der Löhne erforderlich. In Sektoren mit starker Importkonkurrenz wäre aufgrund der

Terms of Trade eine Lohnentwicklung unterhalb des Anstiegs der Durchschnittsproduktivität

erforderlich, um Arbeitslosigkeit zu vermeiden oder zu beseitigen. Dagegen wären in

Sektoren, die aufgrund ansteigenden Exports mehr Arbeitskräfte benötigen, höhere Löhne

anzubieten. Durch diese Flexibilität könnte es zu einem intersektoralen Anpassungsprozeß

der Beschäftigten kommen.

Es wäre mit arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Regelungen möglich, besonders hohe

Verbleibswahrscheinlichkeiten in der Arbeitslosigkeit, z.B. von unverheirateten Frauen mit

kleineren Kindern sowie älteren männlichen Arbeitslosen und Personen mit gesundheitlichen

Einschränkungen auszugleichen. Für ältere Arbeitnehmer ist in den achtziger Jahren die

Möglichkeit geschaffen worden, durch „Übergangsarbeitslosigkeit“ die Altersgrenze bis zur

Frühverrentung zu überbrücken. Weiterhin wäre es denkbar, den Kündigungsschutz von

2.5 Zur Integration von Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik

236

Personen mit gesundheitlichen Einschränkungen, wie auch von älteren Arbeitnehmer

aufzulockern, da dann die Hemmschwelle für eine Einstellung geringer wäre. Durch restriktiv

gestalteten Kündigungsschutz und hohe Sozialplankosten können Funktionsstörungen des

Arbeitsmarktes verstärkt werden. Die hohen Kündigungskosten in Form von Abfindungen

oder Sozialplänen stellen Belastungen für die Unternehmen dar.4

Eine weitere Funktionsstörung des Arbeitsmarktes kann im Steuer- und Abgabensystem

begründet sein. Der Arbeitseinsatz wird mit immer höheren Abgaben verteuert, auch zur

Finanzierung der sozialen Sicherung. Dies führt andererseits aber zu

Beschäftigungsproblemen. Soll die soziale Sicherung bestehen bleiben, müßte der Faktor

Arbeit durch eine anderweitige Finanzierung sozialer Sicherung entlastet werden. Durch eine

Senkung der Lohnzusatzkosten könnte der Anreiz zum betrieblichen Abwandern reduziert

werden, und für ausländische Unternehmen ein höherer Anreiz für Direktinvestitionen

entstehen.

Erfahrungen in anderen europäischen Ländern zeigen, daß bei der Bekämpfung der

Langzeitarbeitslosigkeit Maßnahmen vorzuziehen sind, die den Kontakt zur Arbeitswelt

fördern. Aus diesem Grund wären Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen im Vergleich zur

Umschulung und Fortbildung stärker zu gewichten. Die dabei erforderliche

Lohnsubventionierung könnte das Abstandsgebot zu regulären Beschäftigungsverhältnissen

beachten. Sie wäre auf eine eng abgegrenzte Zielgruppe bei den Langzeitarbeitslosen

anzuwenden und zeitlich zu begrenzen.

Bei der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit wären sowohl die Wachstumskräfte zu stärken als

auch für Problemgruppen arbeitsmarktpolitische Maßnahmen zu ergreifen. Zu bedenken ist,

daß es kaum eine Maßnahme gibt, bei der gleichzeitig alle Gesellschaftsmitglieder

bessergestellt werden.5

Die Sozialpolitik wäre neben ihrer traditionellen Sicherungsfunktion darauf auszurichten,

Erwerbspersonen zu mobilisieren, zu qualifizieren und in das Beschäftigungssystem zu

integrieren. Andernfalls besteht die Gefahr, daß der Sozialstaat in einen Teufelskreis gelangt,

bei dem die Anzahl der Beschäftigten sinkt, und die Versorgungslasten steigen. Setzt sich

dieser Trend durch, wäre Sozialstaatlichkeit nicht mehr zu finanzieren.6

2.4.1 Beschäftigungspolitische Konzepte und Strategien

2.5 Zur Integration von Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik

237

2.4.1.1 Zweiter Arbeitsmarkt

Eine Möglichkeit, das Problem der Arbeitslosigkeit zu verringern, ist der „zweite Arbeitsmarkt“.

Dieser stellt neben dem Markt und dem Staat einen dritten Sektor dar. Kennzeichnend für

diesen Sektor sind Non-Profit-Organisationen wie Beschäftigungsgesellschaften,

Wohlfahrtsverbände oder gemeinnützige Projekte und Betriebe.7 Im Jahr 1993 wurde die

Arbeitslosigkeit durch arbeitsmarktliche Maßnahmen und subventionierte

Beschäftigungsverhältnisse um über eine Million reduziert. Ziele des zweiten Arbeitsmarkt

sind:

I. aus dem (ersten) Arbeitsmarkt Ausgegrenzte sollen in Arbeitsverhältnisse integriert

werden: → Marktintegration

II. diese Personen sollen wieder in soziale Zusammenhänge integriert und stabilisiert

werden: → Sozialintegration

III. Marktintegration und Sozialintegration sollen zu einer (Teil-) Kompensation

gesamtfiskalischer Kosten der Arbeitslosigkeit führen:

→ fiskalischer Ertrag

Der zweite Arbeitsmarkt ist durch verschiedene Probleme gekennzeichnet. Aufgrund der

Randgruppenorientierung besteht eine geringe, oft negative Profitabilität. Es bestehen im Non-

Profit-Overhead-Bereich Tätigkeiten wie betriebliche Sozialarbeit, Sozialbetreuung,

Schuldnerberatung, Kinderversorgung etc., die fixe und betrieblich nicht amortisierbare

Kosten verursachen. Es geht hier darum den Faktor Arbeit zu vermehren, was technischen

Rationalisierungen und betriebswirtschaftlichen Verhalten häufig widerspricht. Auch bei

individuellen Anpassungsschwierigkeiten (wie Unzuverlässigkeiten etc.) ist der

sozialintegrative Aspekt zu beachten, der sich aber nicht „rechnet“.8

Aufgrund dieser Restriktionen ist hinsichtlich Markt- und Sozialintegration ein Konflikt

zwischen Wirtschaftlichkeit und Effektivität der Arbeit gegeben. Diese Annahme führt zu dem

Schluß, daß die soziale Realität im Zweiten Arbeitsmarkt nicht der betrieblichen Realität im

Unternehmenssektor entsprechen kann. Im Vergleich zur alimentierenden Sozialpolitik

steigen die Aufwendungen für Beschäftigungen bei abnehmenden Erträgen. Diese

sogenannte Dilettantismus-Hypothese wurde in fiskalischen und sozialen Kosten-Nutzen-

Analysen empirisch überprüft. Die fiskalische Analyse fokussiert den Zusammenhang

zwischen kommunalem Aufwand für örtliche Beschäftigungsförderungen und folgenden

positiven Effekten9:

2.5 Zur Integration von Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik

238

Tabelle 2.4.1.1.a: Fiskal-Bilanz.

Fiskal-Bilanz

Soll Haben

Gesamt Aufwendungen zur

Beschäftigungsförderung

Multiplikationseffekte (durch Einwerbung

nicht-kommunaler Mittel)

Einnahmeeffekte (Lohn-/Einkommens-

steueranteile)

Einsparungseffekte (Sozial-/Jugendhilfe)

Wertschöpfungseffekte (Körperschaftliche

Fiskal-Zuwächse)

indirekte Effekte

Konsumeffekte

Stabilisierungseffekte

fiskalischer Kosten-Nutzen-Saldo

Fiskalische Salden der Projektjahre

Quelle: Trube, A. (1997), a.a.O., S. 171

Der wichtigste Punkt innerhalb der Fiskal-Bilanzen ist die Integration in den regulären

Arbeitsmarkt, d.h. die „Marktintegration“ der Maßnahmen. In der Untersuchung ergab sich,

daß über ein Drittel aller Teilnehmer aus dem Zweiten Arbeitsmarkt eine dauerhafte

Beschäftigung im Ersten Arbeitsmarkt erhielt. Weiterhin waren 86 % der kommunal

geförderten Personen nach Beendigung der Maßnahmen nicht mehr auf Sozialhilfe

angewiesen.

Die Sozial-Bilanz erfaßt insbesondere psycho-soziale Kosten von Arbeitslosigkeit. Hier

ergaben sich folgende signifikante Entlastungen durch Beschäftigungsmaßnahmen10:

Tabelle 2.4.1.1.b: Sozial-Bilanz.

Sozial-Bilanz (Individual-Untersuchungen)

Soll

- Psychische / motivationale Belastungen

- Soziale / familiale Belastungen

- Gesundheitliche / psychosomatische

Belastungen

- Materielle Beeinträchtigungen der

persönlichen Situation

Haben

- Psychische / motivationale Entlastungen

- Soziale / familiale Entlastungen

- Gesundheitliche / psychosomatische

Entlastungen

- Materielle Entlastungen / psycho-

ökonomische Entspannungen

2.5 Zur Integration von Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik

239

- Gesellschaftspolitische Desintegration - Gesellschaftspolitische Integration

Salden der individuellen Be- und Entlastungen

Quelle: Trube, A. (1997), a.a.O., S. 176

In der Studie stellte sich heraus, daß Arbeitslose, die in den Zweiten Arbeitsmarkt integriert

wurden deutlich geringere Belastungen aufwiesen. Dies läßt auf positive Wirkungen des

zweiten Arbeitsmarkts hinsichtlich der „Sozialintegration“ schließen.

Die Ergebnisse der Studie lauten zusammenfassend, daß die örtliche Ebene fiskalisch

entlastet wurde. Der Zweite Arbeitsmarkt stellt eine sinnvolle Verbindung zwischen Struktur-

und Sozialpolitik dar mit der gesellschaftliche Aufgaben durch die Beschäftigung Arbeitsloser

bearbeitet werden konnten, womit auch die persönliche Stabilität der Betroffenen verbessert

wurde.11 Die Ergebnisse der Fiskal-Bilanz wie auch der Sozial Bilanz örtlicher

Beschäftigungsförderungen führen unter Effizienz-Gesichtspunkten zu dem Schluß, daß es

sinnvoll ist, Arbeit statt Arbeitslosigkeit zu finanzieren. Hinsichtlich der Wirtschaftlichkeit

(Produktivität und Wertschöpfung) wie auch des Sozialertrags (Motivation und Stabilisierung)

wird eine größere Kontinuität der Projekt- und Individualförderungen postuliert.12

2.4.1.2 Beschäftigungsstrategie der OECD

Die OECD Strategie zielt darauf ab die Anpassungs- und Änderungsfähigkeit im Arbeitsmarkt

zu unterstützen und die innovative und kreative Kapazität einer Volkswirtschaft zu

verbessern. Der Schwerpunkt liegt bei Maßnahmen die zu einer erhöhten Erwerbstätigkeit

führen können. Hierdurch soll die Anzahl der Personen die auf

Einkommensunterstützungsmaßnahmen angewiesen sind reduziert werden. Die

Empfehlungen umfassen ein breites Spektrum makroökonomischer und struktureller

Maßnahmen, mit denen die wechselseitige Verstärkung von Innovations- und

Anpassungskapazität sowie die Verbesserung der Voraussetzungen zur Schaffung von

Arbeitsplätzen erreicht werden sollen. Die Empfehlungen haben für die Mehrzahl der Länder

Gültigkeit.13

Die makroökonomische Politik soll darauf ausgerichtet werden bei einer Konjunkturschwäche

den Aufschwung durch eine raschere Expansion der Binnenachfrage zu unterstützen. Im

Anschluß soll die Staatsnachfrage reduziert werden, um eine Inflation zu verhindern.

Mittelfristig sollen die öffentlichen Finanzen konsolidiert werden um die Haushaltsdefizite und

das öffentliche Schuldenniveau zu reduzieren. Hierdurch soll es zur Senkung der Zinssätze

kommen was Investitionen im privaten Sektor vereinfachen würde. Zusätzlich ließe sich die

2.5 Zur Integration von Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik

240

Arbeitsmarktlage durch eine Neuorientierung sowie qualitative Verbesserungen in den

Haushalten wie z.B. die Subventionierung neuer Unternehmen, Reduzierung passiver

Maßnahmen der Einkommensstützung und die Ausdehnung aktiver arbeitsmarktpolitischer

Maßnahmen zu verbessern.14

Durch technologische Innovationen sollen ein mittel- und langfristiges Wachstum von

Produktivität und Beschäftigung sowie die Erhöhung des Lebensstandards realisiert werden.

Aus diesem Grund sollten die staatlichen Maßnahmen darauf abzielen den Zugang der

Unternehmen zu wissenschaftlichen und technologischen Kenntnissen zu verbessern. Die

internationale Zusammenarbeit soll verbessert werden, da somit Größenvorteile genutzt

werden könnten. Die Unsicherheitsfaktoren bei der Erfindung und Verbreitung neuer

Technologien sollen durch multilaterale Übereinkommen und Transparenz bei der staatlichen

Subventionierung strategischer Technologien reduziert werden.15

Eine stärkere Flexibilisierung der kurzfristigen wie auch der Lebensarbeitszeit würde nach

diesem Konzept zu einem Anstieg des Beschäftigungsniveau führen. Dies könnte durch die

Beseitigung arbeitsrechtlicher Hindernisse und die Ausweitung von Teilzeitbeschäftigung im

öffentlichen Sektor erreicht werden. Zudem könnte eine flexiblere Gestaltung der

Ruhestandsregelungen durch Reduzierung nicht kostenneutraler finanzieller Anreize für den

vorgezogenen Austritt aus dem Erwerbsleben realisiert werden. Diese Maßnahmen sollen so

ausgerichtet werden, daß für ältere Arbeitnehmer eher Anreize zur Teilnahme am

Erwerbsleben bestehen als zum Eintritt in den Ruhestand.16

Durch die Senkung der Kosten und des bürokratischen Aufwands bei

Unternehmensneugründungen, bessere Informationsbereitstellung und Beratung der

mittelständischen Unternehmen durch Gebietskörperschaften sowie leichtere Bedingungen

für die Kapitalbeschaffung sollen die Bedingungen für die Entfaltung unternehmerischer

Initiativen verbessert werden. Durch eine größere Flexibilität von Löhnen und Arbeitskosten

sei es möglich, Arbeitslosigkeit zu vermindern. Folglich sollen im öffentlichen und privaten

Sektor Entscheidungen im Bereich der Besteuerung, der Sozialpolitik, der Wettbewerbspolitik

und der Tarifverhandlungen getroffen werden, die zu einer größeren Lohnflexibilität und einer

Reduzierung der Lohnnebenkosten führen.17

Beschäftigungsschutzbestimmungen führen zu langfristigen gegenseitigen Verpflichtungen.

Dies führe dazu das Unternehmen Bewerber besonders gründlich prüfen was zu Lasten von

Stellensuchenden gehe, die ohnehin am Arbeitsmarkt benachteiligt sind. Aus diesem Grund

sei ein Beschäftigungsschutz notwendig, durch den diskriminierende Entlassungen

2.5 Zur Integration von Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik

241

sanktioniert werden können, der jedoch Entlassungen aus wirtschaftlichen Gründen

ermögliche.18

Die aktive Arbeitsmarktpolitik soll verstärkt werden. Dabei sollen die Programme auf

spezifische Zielgruppen ausgerichtet werden. Die öffentlichen Arbeitsverwaltung soll für eine

enge Verbindung zwischen aktiven Arbeitsmarktmaßnahmen und der Zahlung von

Arbeitslosengeld sorgen. Arbeitsuchende sollen in regelmäßigem Kontakt zu den öffentlichen

Arbeitsverwaltungen stehen. Neben der öffentlichen Arbeitsverwaltung sollen private

Stellenvermittlungsbüros sowie Leiharbeitsunternehmen tätig sein. Für Arbeitslose sollen

nach gründlicher Prüfung der Arbeitsmarkterfordernisse adäquate Ausbildungsprogramme

bereitgestellt werden. Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen sollen auf solche Erwerbspersonen

ausgerichtet werden, die in besonderem Maße von Arbeitslosigkeit betroffen sind, wie z.B.

Langzeitarbeitslose.19

Für hochqualifizierte und gut bezahlte Arbeitsplätze sei eine Verbesserung der Qualifikationen

der Arbeitskräfte notwendig, insbesondere eine qualitative Verbesserung der

Grundausbildung. Für Kinder aus benachteiligten Milieus soll das Angebot an

Vorschulprogrammen vergrößert werden. Der Übergang von der Schule ins Berufsleben soll

verbessert werden. Dies lasse sich durch eine bessere Kooperation zwischen Wirtschaft und

Bildungswesen realisieren. Zudem sei eine Erhöhung der Anreize für Unternehmen und

Arbeitnehmer erforderlich in die Fortbildung zu investieren.20

Laut OECD ist auch eine Reform des Systems der Arbeitslosenunterstützung erforderlich.

Statt passiver Einkommensunterstützungszahlungen soll die Teilnahme an aktiven

Arbeitsmarktprogrammen bevorzugt werden. Der Übergang zur Aufnahme eines

Arbeitsverhältnisses soll finanziell attraktiver gestaltet werden. Dies lasse sich realisieren

indem für Niedriglohnbezieher Einkommensteuer und Sozialversicherungsbeiträge gesenkt

und Leistungen bei Annahme einer Teilzeitbeschäftigung nur begrenzt gekürzt würden.21

2.4.1.3 Weißbuch der Europäischen Kommission

Aufgrund der ansteigenden Arbeitslosigkeit in Europa hat der Europäische Rat die

Europäische Kommission aufgefordert, ein Weißbuch über die mittelfristige Strategie für

Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung zu erarbeiten. Dabei wird der komplexe

Zusammenhang einer wachstumsorientierten makroökonomischen Politik, einer effektiven

Industriepolitik (z.B. FuE, transeuropäische Infrastrukturen, neue Technologien) sowie

2.5 Zur Integration von Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik

242

struktureller Maßnahmen im Bereich der Beschäftigungspolitik (Bildung und Ausbildung,

Abgabenbelastung der Arbeit) berücksichtigt.22

Die beschäftigungspolitischen Erkenntnisse und Handlungsanweisungen des EU-Weißbuch

zielen auf eine Verbesserung der Angebotsbedingungen ab. Die Argumente des Weißbuch

für eine Steigerung der Beschäftigung werden in den Kapiteln Anpassung der

Bildungssysteme, Umsetzung von Wachstum in Beschäftigung sowie Abgabenbelastung der

Arbeit beschrieben. Diese werden in im folgenden kurz vorgestellt23:

I. Berufliche Bildungssysteme sowie die systematische Gestaltung der lebenslangen

Weiterbildung und Fortbildung sollen umgestaltet werden. Dies sei durch eine

Umstrukturierung der Ausgaben für das Bildungswesen zu realisieren. Dabei sollen

der Privatsektor, und insbesondere die Unternehmen, stärker in

Berufsausbildungssysteme integriert sowie die Zusammenarbeit zwischen den

Universitäten und der Wirtschaft verbessert werden.

II. Steigerung der Beschäftigungsintensität des Wachstums. Hierfür sei eine

Arbeitsmarktpolitik notwendig, die ein vereinfachtes Regulierungs- und Anreizsystem

ermöglicht, welches zur Arbeitsplatzschaffung beiträgt, ohne dabei die Lasten des

Wandels benachteiligten Arbeitnehmergruppen aufzubürden.

III. Auf dem Arbeitsmarkt sollen vier miteinander verbundene Ziele angestrebt werden:

- Arbeitsplätze und Einkommen sollen durch eine Veränderung der Struktur und Dauer

der Arbeitszeit auf einen größeren Personenkreis verteilt werden;

- für Jugendliche und Langzeitarbeitslose soll der Zugang zum Arbeitsmarkt

verbessert werden;

- das Humankapital soll durch ständige Fort- und Weiterbildung verbessert werden;

- im Umwelt- und Dienstleistungsbereich sollen neue Arbeitsplätze und Tätigkeiten

geschaffen werden.

IV. Einzelne spezifische Forderungen sind:

- die Stundenlohnerhöhung soll unter dem Produktivitätswachstum gehalten werden;

- eine Arbeitszeitverkürzung auf freiwilliger Basis soll gefördert werden;

- die Senkung der Lohnnebenkosten soll durch eine Reduktion der Abgaben der

Arbeitgeber erreicht werden;

- bei kleinen und mittleren Unternehmen sollen finanzielle, steuerliche,

administrative und rechtliche Beschränkungen abgebaut werden, die sie

unverhältnismäßig belasten;

- durch öffentlich/private Partnerschaften sollen neue Beschäftigungsmöglichkeiten

geschaffen werden;

2.5 Zur Integration von Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik

243

- Es soll ein Ausbildungsanspruch für Jugendliche unter 18 Jahren verbürgt werden.

Es wurde ein Implementationsverfahren beschlossen, durch das die

beschäftigungspolitischen Mehrjahresprogramme in die nationalen Beschäftigungspolitiken

integriert werden sollen.24

Kritisch hinzuweisen ist auf die fehlende Schärfe im Detail. Der Arbeitsmarkt erfordert zum

Teil eine differenziertere Betrachtung. So ist beispielsweise zu beachten das institutionelle

Regelungen wie z.B. der allgemeine Kündigungsschutz auch positive Effekte haben.

Insgesamt ist festzustellen das das Weißbuch der hohen Komplexität des Thema nur

unzureichend Rechnung trägt. Positiv ist, daß durch das Weißbuch die Perspektive zu einem

europaweiten Konsens über Beschäftigungspolitik bekräftigt wurde.25

2.4.2 Maßnahmen zur besseren Vereinbarkeit von Familie und Erwerbsarbeit

Neben dem monetären Ausgleich soll Familienpolitik die Vereinbarkeit von Beruf bzw.

Ausbildung und Familientätigkeit ermöglichen. Dies erfordert Veränderungen der

Arbeitsbedingungen und der beruflichen Aus- und Weiterbildung. Auch ist ein entsprechendes

Angebot an Betreuungsplätzen in Kinderkrippen, -gärten, -horten sowie Ganztagsschulen

notwendig.26

Die sozialstaatliche Flankierung und positive Bewertung von Kindererziehung ist für eine

Verbesserung der sozialen Situation von Frauen erforderlich. Im Zuge des Wandels der

Lebensentwürfe kommt es zu einer erhöhten Erwerbsbeteiligung von Frauen und somit auch

zu einer besseren Versorgung von Frauen.27 Immer mehr Frauen kehren nach einer Geburt

wieder zurück ins Berufsleben. Diese Entwicklung geht mit einem steigenden weiblichen

Ausbildungsniveau, sinkenden Geburtenzahlen sowie kürzeren Familienphasen einher.28

Diese Trends bedeuten jedoch keine vollständige Angleichung von weiblichen und

männlichen Erwerbsbiographien. Mit zunehmender Kinderzahl steigt bei einer Frau die

Wahrscheinlichkeit, daß sie sich ausschließlich der Familienarbeit widmet.29

Für Frauen hat Teilzeitbeschäftigung eine ambivalente Wirkung. Diese Beschäftigungsform

ermöglicht es, Familienaufgaben und Berufstätigkeit in Einklang zu bringen. Familienbedingte

Erwerbsunterbrechungen können verkürzt werden, und die Entwertung des jeweiligen

Humankapitals wird gemindert. Negativ ist aber, daß mit dem Übergang von einer Voll- auf

eine Teilzeitstelle oftmals Dequalifizierungsrisiken und in jedem Fall Einkommenseinbußen

2.5 Zur Integration von Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik

244

verbunden sind. Das Teilzeitarbeitsangebot ist nicht nur quantitativ unzureichend, sondern

wird auch den verbesserten beruflichen Qualifikationen der Frauen nicht gerecht.30

Es besteht für Frauen eine Vielzahl von Benachteiligungen auf dem Arbeitsmarkt. Die

berufliche Segregation erfolgt bereits auf dem Ausbildungsstellenmarkt und in betrieblichen

Einsatzstrategien. Die potentiell eingeschränkte berufliche Verfügbarkeit von Frauen aufgrund

der Betreuung von Kindern stellt ein nachteiliges Einstellungskriterium dar. Nach dem

bestehenden Erwerbs- und Karrieremuster werden im Durchschnitt von erwerbstätigen

Männern die besseren Arbeitsplätze eingenommen und verteidigt. Von diesen

Ausgrenzungsmechanismen sind auch kinderlose Frauen betroffen.31

Die betriebliche Beschäftigungspolitik ist immer noch auf die klassische Familienform

ausgerichtet, derzufolge der Mann der Erwerbstätige ist. Die demographische Entwicklung

beeinflußt die traditionellen Rekrutierungsmuster der betrieblichen Beschäftigungspolitik.32

Aufgrund der niedrigen Geburtenrate kommt es insgesamt zu einer Verschiebung im

Altersaufbau der Bevölkerung, die das Erwerbspersonenpotential insbesondere betrifft. Im

Jahr 2010 wird der Anteil der unter 30-jährigen etwa ein Viertel betragen, während der Anteil

der über 50-jährigen knapp darüber liegen wird. Diese Entwicklung kann dazu führen, daß für

die Sicherung des Personalbestandes und der erforderlichen Qualifikationen es den

Unternehmen wichtiger wird, qualifizierte Frauen zu rekrutieren. Hierfür wären

personalwirtschaftliche Angebote erforderlich, die die Vereinbarkeit von Beruf und Familie

fördern.33

Um Kindererziehung und Erwerbstätigkeit gleichzeitig zu ermöglichen, wäre es erforderlich,

die tarifvertragliche Normalarbeitszeit individuellen biographischen Umständen anzupassen.

Für Unternehmen besteht aufgrund von Kosten- und Rentabilitätsüberlegungen überwiegend

ein geringes Interesse an der Einrichtung von Teilzeitarbeitsplätzen. Gilt das politische Ziel,

die Arbeitsinteressen aller Erwerbspersonen zu berücksichtigen, wären dementsprechend

Arbeitszeitregelungen auf gesetzlicher Basis notwendig. Tarif- und arbeitsrechtlich

abgesicherte Regelungen müßten auf eine flexible Gestaltung der Dauer, Lage und Verteilung

der Arbeitszeit ausgerichtet sein. Die bestehenden Verordnungen bieten keinen Schutz vor

Zeitsystemen wie Nacht- und Wochenendarbeit, noch ermöglichen sie eine individuelle

Zeitgestaltung. Dadurch sind gerade Frauen benachteiligt. Der gesetzliche Erziehungsurlaub

ist als unzureichend anzusehen, da kein Anspruch auf eine Teilzeitarbeit besteht, die eine

Verbindung von Berufstätigkeit und Kindererziehung erleichtern könnte.34

2.5 Zur Integration von Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik

245

Bis Mitte der 80er Jahre haben die Gewerkschaften Teilzeitarbeit von Frauen und

Arbeitszeitflexibilisierung als einen Angriff auf das Normalarbeitsverhältnis gewertet und

grundsätzlich abgelehnt. Gegenwärtig beinhalten die meisten Tarifverträge und

Betriebsvereinbarungen Möglichkeiten eines zeitlichen Nacheinanders von Kindererziehung

und Erwerbstätigkeit. Es existieren jedoch nur ansatzweise tarifliche Regelungen, die eine

zeitliche Parallelität von Beruf und Familie durch Ansprüche auf eine Voll- oder Teilfreistellung

mit Rückkehrrecht ermöglichen.35

Zur Harmonisierung von Arbeits- und Familienzeit tragen die zunehmend praktizierten

Gleitzeitregelungen bei. Aus Sicht der Unternehmen und Verwaltungen kann hierdurch die

Arbeitsintensität verbessert werden. Für Arbeitnehmer kann sich die individuelle

Zeitdisponibilität verbessern, was zu einer erhöhten Zufriedenheit und Motivation führen kann.

Im Verlauf dieser Entwicklung ist auch eine persönliche Verabredung von Jahresarbeitszeiten

möglich. Im Extrem kann diese Entwicklung zum Modell der Lebensarbeitszeit führen. Hier

wird ein breiter Flexibilitätsspielraum in verschiedenen Lebensphasen sichtbar, mit

Gestaltungschancen für die Beschäftigten. Innerhalb begrenzter Zeiträume mit schwankender

Arbeitszeit ließe sich ein Durchschnittslohn festlegen. So wäre auch ein Ausgleich zwischen

Erwerbsarbeit und Familienzeit leichter zustandezubringen. 36 Allerdings kann sich mit der

Flexibilisierung von Arbeitszeiten auch ein betriebliches Interesse verbinden, solche neuen

Regelungen nicht an die Zeitbedürfnisse der Beschäftigten, sondern allein an

arbeitsorganisatorische, unternehmensrentable Zwecke zu binden.

Das zeitliche Nebeneinander von Beruf und Familie erfordert bedarfsdeckende

Betreuungsmöglichkeiten für Kinder aller Altersstufen.37 In einer empirischen Studie stellte

sich heraus, daß die institutionelle Kinderbetreuung in der Bundesrepublik einen hohen

Qualitätsstandard aufweist, jedoch zeitlich inflexibel ist. Eine entsprechende Verbesserung

könnte es derzeit nicht erwerbstätigen Frauen erleichtern eine Teilzeitbeschäftigung

aufzunehmen.38

3 Zusammenfassung und Ausblick

246

3 Zusammenfassung und Ausblick

Im ersten Teil dieser Arbeit wurden verschiedene Definitionen von Armut dargestellt. In deren

Kern geht es um die Bedürfnisbefriedigung eines Menschen oder auch um die zur

Bedürfnisbefriedigung verfügbaren Mittel. Die unterschiedlichen Konzepte unterscheiden sich

in ihrem Verständnis von Bedürfnisse. In der Ökonomie wird davon ausgegangen, daß

Bedürfnisse einen Zustand mit subjektiven oder objektiven Mängel widerspiegeln, was die

Frage aufwirft, woran jeweils der Mangel gemessen wird.

Bezugspunkte der verschiedenen Armutsinterpretationen sind die physische Subsistenz, der

Lebensstandard, der Lebensstil, die soziale Integration sowie die Lebensqualität. Die

Berücksichtigung untergeordneter Bedürfnisse zielt dabei auf einzelne Spezifikationen ab. In

den verschiedenen Definitionen wird Armut als eine Situation beschrieben, in der einer oder

mehrere der oben aufgeführten Bezugspunkte nur unzureichend zur Geltung kommen. Dies

setzt den Vergleich zwischen einer als notwendig angesehenen Bedürfnisbefriedigung

hinsichtlich der einzelnen Punkte und der realen Ausprägung derselben voraus. Tritt bei

einem solchen Vergleich eine Diskrepanz auf, so kann diese als Armut bezeichnet werden,

die ein soziales Problem darstellt.

Die unterschiedlichen Armutskonzeptionen sind auf einen unterschiedlichen Stellenwert der

Bezugspunkte ausgelegt. Armut kann als ökonomische, soziale, psychologische, politische

oder als kulturelle Erscheinung auftreten. Die Sichtweise von Armut wird durch die jeweils

herrschenden Wertvorstellungen einer Gesellschaft bestimmt. Der Bedeutungsgehalt, der der

Armut zugemessen wird, ist abhängig von der ökonomischen, politischen und moralischen

Verfaßtheit einer Gesellschaft. So hatte Armut in feudalistischen Gesellschaften eine andere

Bedeutung als in demokratischen. Folglich wechselt die Typologie von Armut ebenso wie die

bewertende Bemessung von Armutsphänomenen.

Für eine empirische Untersuchung von Armut sind die natürlichen, gesellschaftlichen,

ökonomischen und normativen Rahmenbedingungen zu berücksichtigen. Dies gilt

insbesondere für Begriffe wie „Menschenwürde“, „soziale Integration“ etc., aber auch die

Erfassung von Armut als physisch-existentieller Notlage benötigt die Berücksichtigung dieser

Rahmenbedingungen. Daß der Armutsbegriff einem historischen Wandel unterliegt, wird

daran deutlich, daß sich die Art und Zahl der für Armut als relevant betrachteten Bedürfnisse

mit zunehmendem wirtschaftlichen Fortschritt und im Zuge gesellschaftlicher Entwicklung

weiter entwickelt haben. Folglich ist auch die Entwicklung der Armut als untrennbar von der

3 Zusammenfassung und Ausblick

247

Entwicklung der Bedürfnisse zu sehen. Die Festlegung einer bestimmten

Bedürfnisbefriedigung, ab der keine Armut mehr bestehe, hat somit normativen Charakter.

Die Auswahl eines bestimmten Armutskonzeptes in der Forschung wird durch

sozialpolitische Erkenntnisinteressen und methodologischen Gesichtspunkten beeinflußt.

Liegt der Schwerpunkt einer Studie in dem Aufzeigen der beschränkten Lebensweise von

Armen, bietet sich ein relationales Konzept an. Besteht die Intention, möglichst umfangreiche

und gesicherte Daten zu verwenden, ist die Orientierung an den Sozialhilfestatistiken sinnvoll.

Wird das Ziel verfolgt, den wachsenden Wohlstand aufzuzeigen, bietet sich das Konzept der

absoluten Armut an, da hiermit die deutlich gesunkene Zahl von in diesem Sinne Armen

dargestellt werden kann. Dies sind nur Beispiele für die Problematik des

„Forschungsdesigns“.

Für den Fortschritt in der Armutsforschung scheint ein relationales, multidimensionales

Armutsverständnis am ehesten geeignet. Hier bestehen jedoch noch erhebliche Probleme bei

der Operationalisierung dieses Armutsverständnisses. Es müßten auch allgemeingültige

Armutskriterien und -grenzen festgelegt werden.

Bei der Überprüfung von Deutungen zur Entstehung, Verfestigung und Reproduktion von

Armut wurden der Subkulturansatz, das Stigmatisierungs- und das Randgruppenkonzept

vorgestellt. Der Subkulturansatz zielt darauf ab, das Phänomen Armut zu beschreiben und zu

erklären. Er nimmt an, daß abweichendes Verhalten aus dem Empfinden von

Statusproblemen resultiere, und vermutet, daß bestimmte soziale Gruppen von bestimmten

Institutionen ausgegrenzt werden, was zu einer geringeren Teilnahme am öffentlichen Leben

führe. Der Subkulturansatz bezieht das Phänomen Armut nur auf die Armutsgruppen, die

subkulturelle Merkmale aufweisen. Folglich werden Arme, die diese Merkmale nicht

aufweisen, mit diesem Forschungsansatz nicht erfaßt.

Das Stigmatisierungskonzept ist darauf ausgerichtet, Armut von der Entstehungsseite her zu

beleuchten sowie die Verfestigung von Armutszuständen bei gesellschaftlichen Gruppen zu

erklären. Die Aussagefähigkeit des Konzeptes erweist sich dort, wo herrschende

gesellschaftliche Ideologien und Institutionen einen Teufelskreis der Armut in Gang halten, in

welchem das Elend eine personenübergreifende gesellschaftliche Verfestigung und die

Persönlichkeit des Betroffenen möglicherweise eine Deformation erfährt. Dem

Stigmatisierungskonzept gelingt es nicht, die Frage nach der Entstehung und Herrschaft von

gesellschaftlichen Stigmata und stigmatisierenden Institutionen zu beantworten. Die

3 Zusammenfassung und Ausblick

248

Hervorhebung der gesellschaftlichen Reaktionen auf Abweichungen ist zu einseitig, weil

hierbei die Ausgangslage unzureichend behandelt wird.

Im Randgruppenkonzept gelingt es durch eine interaktionistische Sichtweise den Prozeß der

Entstehung und Verfestigung von Randgruppen zu beschreiben. Der Zusammenhang

zwischen Armut und Randgruppenzugehörigkeit wird jedoch nur unzureichend berücksichtigt.

In den Blick kommen hier Anpassungsprobleme des Individuums an die Gesellschaft und

deren sich verändernde Anforderungen.

Die diagnostizierten Verhaltensweisen der Mitglieder von Randgruppen wie auch die

jeweiligen Systembedingungen oder sozialen Probleme werden hier nicht auf die

zugrundeliegenden, bestimmenden gesellschaftlichen Verhältnisse bezogen.

Es ist davon auszugehen, daß Armut durch das Zusammenwirken vielfältiger

gesellschaftlicher und individueller Faktoren entsteht. Somit ist eine systemisch-

interaktionistische Sichtweise erforderlich.

Diese Sichtweise impliziert eine zunehmende Komplexität des theoretischen Zugriffs in der

Armutsforschung. Die Analyse der verschiedenen armutsrelevanten Datenquellen ergab, daß

keine derselben die verschiedenen Armutsdimensionen umfassend aufgreift. Bei den

verschiedenen Meßkonzepten ist festzustellen, daß normative Vorentscheidungen notwendig

sind, bei denen ein erheblicher Ermessensspielraum besteht. Folglich kann es keinen

„wahren“ Maßstab für die Armutsmessung geben. Jeder Maßstab ist von den

forschungsleitenden Interessen und Entscheidungen abhängig und nur in dieser Hinsicht

valide. Mit Hilfe der in dieser Arbeit betrachteten Methoden können unterschiedliche

Armutszustände reflektiert werden, jedoch ist es nicht möglich, mit einer Methode alle

Problemzustände zu erfassen.

Es ist, so wurde dargelegt, ein Konzept notwendig, das die einseitige Beachtung der

Einkommensarmut überwindet und die vielfältigen Erscheinungen von Armut in ein Konzept

integriert. Hier besteht jedoch das Problem, die begrifflichen Bestimmungen hinreichend

scharf zu formulieren und zu operationalisieren, was bis jetzt in keiner Untersuchung realisiert

werden konnte. Aufgrund dieser Schwierigkeiten ging der überwiegende Teil der empirischen

Untersuchungen von relativer Einkommensarmut aus, wobei hierbei versucht wurde, die

Datengrundlage zu verbessern sowie die monetäre Armutsmessung zu präzisieren. Die

Berücksichtigung der zeitlichen Dimension von Armut sowie Längsschnittuntersuchungen mit

3 Zusammenfassung und Ausblick

249

verstärkter Ursachenanalyse, neben deskriptiven Querschnittsuntersuchungen, stellen

methodische Verbesserungen dar.

Die verschiedenen Studien belegen, daß in der Bundesrepublik die Zahl der

Sozialhilfeempfänger erheblich zugenommen hat, wobei für einen großen Teil der

Hilfeempfänger der Sozialhilfebezug nur kurzfristig bestand. Es kam verhältnismäßig oft zu

Unterbrechungen des Bezugs. Dieses Resultat läßt sich dahinghend interpretieren, daß der

Sozialhilfebezug nicht in allen Fällen „das“ kritische Lebensereignis darstellte. Folglich führte

der Bezug von Sozialhilfe auch nicht notwendig zu Passivität, Motivationsverlust oder sozialer

Deklassierung, wie die These vom Sich-Einrichten in der Sozialhilfeabhängigkeit annimmt.

Die Ergebnisse der dynamischen Armutsforschung zeigen, daß Armut oftmals nur von kurzer

Dauer ist und die Betroffenen ihre Lage durch Eigenaktivitäten i.d.R. selbst verändert haben.

Nur ein kleiner Teil verhielt sich passiv. Es wird aber auch deutlich, daß Armut kein

Phänomen ist, das sich auf traditionelle Randschichten der Gesellschaft beschränkt, sondern

daß sie temporär auch in relativ saturierte Schichten hineinreichen kann.

Aus allen bisherigen Studien geht hervor, daß hinsichtlich sozialstruktureller Merkmale

Ehepaare und Haushalte mit Kind(ern) sowie weibliche Alleinerziehende am stärksten durch

Armut gefährdet waren. Ältere Personen waren immer noch gefährdet, jedoch ist ihre

Armutsquote deutlich abnehmend, was auf eine verbesserte Rentenversorgung schließen

läßt. Die Armutsursache Arbeitslosigkeit ist seit Anfang der 80er Jahre erheblich expandiert

und stellte die zentrale Einzelursache dar. Die von Arbeitslosigkeit Betroffenen wiesen in der

Sozialhilfe allerdings durchschnittlich eine relativ kurze Verweildauer auf. Insbesondere bei

männlichen erwerbsfähigen Personen im Alter von 25- bis 50 Jahren ist eher ein

vorübergehender Sozialhilfebezug typisch. Dieser Befund relativiert die Annahme von einer

sogenannten „Neuen Armut“, die den Anstieg der Armen vornehmlich durch den Zuwachs der

Arbeitslosen, insbesondere der Langzeitarbeitslosen, erklärt.

Ein Großteil der Sozialhilfeempfänger hatte nach den vorliegenden Untersuchungen ein

unterdurchschnittliches Bildungsniveau, was zu verminderten Chancen auf dem Arbeitsmarkt

führte. Durch die wirtschaftsstruktruellen Veränderungen wurden auch Personen bedürftig,

die üblicherweise nicht der typischen Sozialhilfeklientel zuzuordnen sind. Solange diese

Personen weiterhin relativ gute Arbeitsmarktschancen haben, bestand bei ihnen eine erhöhte

Fluktuation, die analog bei den Arbeitslosenzahlen festzustellen ist.

3 Zusammenfassung und Ausblick

250

Es ist jedoch zu konstatieren, daß weiterhin eine klassische Risikogruppe existierte, bei

denen der Absprung aus der Sozialhilfe zumeist nicht gelang. Diese Gruppe ist durch geringe

Handlungsmöglichkeiten und Selbsthilfepotentiale gekennzeichnet. Für diese

Sozialhilfeempfänger reichten die Maßnahmen der Sozialbehörden offensichtlich nicht aus,

um effektiv Hilfe zur Selbsthilfe zu gewährleisten. Außerdem existierten verschiedene durch

Armut gekennzeichnete Lebenslagen auf Zeit, die quantitativ breiter verteilt waren als Anfang

der 80er Jahre angenommen.

Die Resultate der verschiedenen Studien relativieren die empirische Substanz der These

einer zunehmenden Verarmung. Die Ergebnisse verdeutlichen, daß die Armutszuwächse mit

den bisher dominanten Erklärungsansätzen, wie z.B. dem Stigmatisierungskonzept, dem

Randgruppenkonzept oder den historisch-materialistischen Konzepten, allein nicht zu

erklären sind.

In Kapitel 2 wurden die Anforderungen an eine Ursachenanalyse skizziert, wobei der

Schwerpunkt bei der Frage nach der Konstitution von Einkommensarbeit lag. Es wurde

deutlich, daß eine Vielzahl gesellschaftlicher Einflußfaktoren auf Armut besteht.

Was die deutschen Verhältnisse angeht, so sind in den alten Bundesländern tiefgreifende

Veränderungen in der ökonomischen und sozialen Struktur festzustellen, die für das

Wachstum des Armutsproblems verantwortlich sind. Im Verlauf dieser Arbeit wurde

aufgezeigt, daß Ursachen, Verläufe sowie die Mittel zur Behebung von Armut eine enge

Beziehung zu gesellschaftlichen Institutionen in anderen Lebensbereichen haben. Der

gesellschaftliche Wandel, der in der Soziologie mit „Individualisierung und Pluralisierung der

Lebensstile“ bezeichnet wird, führt zu einer Vielfalt von Armutsformen.

Aufgrund der anhaltenden Krise auf dem Arbeitsmarkt und des Strukturwandels im

Arbeitsmarkt und im Beschäftigungssystems kam es vermehrt zu arbeitsmarktbedingten

Verarmungsrisiken. Die anhaltende Massenarbeitslosigkeit sowie der zunehmende Anteil von

Langzeitarbeitslosen führen dazu, daß sich die Beschäftigungs- und Einkommensrisiken auf

bestimmte Problemgruppen des Arbeitsmarktes konzentrieren. Dies ist auch auf steigende

Leistungsanforderungen der Arbeitgeber sowie auf die wachsende Konkurrenz zwischen den

Arbeitnehmern um die verfügbaren Arbeitsplätze zurückzuführen. Mit zunehmender

Arbeitslosigkeitsdauer verringern sich die Aussichten auf eine Erwerbstätigkeit. Folglich steigt

das Risiko, dauerhaft auf staatliche Transferleistungen angewiesen zu sein.

3 Zusammenfassung und Ausblick

251

Es wurde das Ausmaß der Arbeitslosigkeit in Deutschland aufgezeigt, wobei der

Schwerpunkt auf den alten Bundesländern lag. Diese Beschränkung erfolgte aufgrund der

Ausrichtung der empirischen Armutsstudien sowie der Spezifika, die den ostdeutschen

Arbeitsmarkt prägen. Der Strukturwandel des Arbeitsmarktes spiegelt sich auch in der

Erosion des „Normalarbeitsverhältnisses“ wider. Der Anteil der Vollzeitbeschäftigten sinkt,

wohingegen der Anteil derer, die in einem „atypischen“ Beschäftigungsverhältnis wie

Teilzeitarbeit, geringfügige Beschäftigung oder Scheinselbständigkeit beschäftigt sind,

zunimmt. Bei diesen Beschäftigungsformen ist jedoch eine Existenzsicherung prekär.

Außerdem besteht hier das Verarmungsrisiko verstärkt bei Unterbrechung oder Beendigung

einer Erwerbstätigkeit wegen Arbeitslosigkeit, Krankheit, Erwerbsunfähigkeit oder bei

Erreichen des Rentenalters, da in der Erwerbsbiographie oftmals nur unzureichende

Lohnersatzleistungen erworben wurden.

In Deutschland besteht zur Zeit offenbar eine strukturelle Arbeitslosigkeit, die teilweise auf zu

hohe Tariflöhne zurückgeführt wird. Eine erhöhte Flexibilität auf dem Arbeitsmarkt soll zu

einer erhöhten Beschäftigung führen. Dies erfordere eine Spreizung der vertikalen Lohnskala.

Hinzu kommt, daß aufgrund des zunehmenden internationalen Wettbewerbs Personen mit

einem hohen „Humankapital“ im Vorteil sind.

Es wurde dann auf die Verteilung von Arbeitslosigkeitsrisiken eingegangen. In Bezug auf

arbeitslosigkeitsbedingte Armut wurde versucht, risikoträchtige Merkmale auszumachen, die

zu einem besonders langen Verbleib in oder zu einer Mehrfachbetroffenheit von

Arbeitslosigkeit geführt haben. Um zu konzepieren, was gegen Arbeitslosigkeit getan werden

kann, ist die Kenntnis der Ursachen der Arbeitslosigkeit erforderlich. Aus diesem Grund

wurden verschiedene Ansätze vorgestellt, die den Anstieg der Arbeitslosigkeit zu erklären

versuchen, wobei der sektorale Strukturwandel und die weltwirtschaftliche Globalisierung

fokussiert wurden. Es ist festzustellen, daß kein Erklärungsmodell existiert, das die Gründe

für Arbeitslosigkeit umfassend thematisiert. Schließlich wurden arbeitsmarkttheoretische

Ansätze auf ihre Erklärungskraft bezüglich der Risikokonzentration bei bestimmten Merkmale

bzw. Merkmalsausprägungen hingeprüft. Hier ergab sich, daß weder neoklassische Ansätze

noch segmentationstheoretische Erklärungsmodelle eine umfassende Erklärung für die

ungleiche Verteilung von Arbeitslosigkeit liefern können.

In der Bundesrepublik ist eine Tendenz zur Individualisierung bzw. Pluralisierung von

Lebensentwürfen festzustellen, die durch das bestehende soziale Sicherungssystem nur

unzureichend berücksichtigt wird. Aufgrund der traditionellen geschlechtlichen Arbeitsteilung,

nach der Tätigkeiten im Haushalt als „weiblich“ definiert sind, gehören Frauen zu den

3 Zusammenfassung und Ausblick

252

Problemgruppen des Arbeitsmarktes. Immer noch basiert sehr häufig ihre soziale Sicherung

weniger auf eigenen Ansprüchen auf Lohnersatzleistungen, sondern vielmehr auf abgeleiteten

Ansprüchen, die auf der Erwerbsarbeit des Ehemannes beruhen. Durch die Erosion des

traditionellen Familienverbundes sind Frauen verstärkt auf den Erwerb eigener

Leistungsansprüche angewiesen.

Die sozial-ökonomisch bedingten Verarmungsrisiken werden durch das soziale

Sicherungssystem nur unzureichend kompensiert. Aufgrund des Versicherungsprinzips ist

dieses System an den Lohnarbeiterstatus gekoppelt. Somit besitzen nicht alle

Bevölkerungsgruppen Leistungsansprüche. Aufgrund des Äquivalenzprinzips erwerben

Personen mit einem geringem Erwerbseinkommen einen entsprechenden Anspruch auf

staatliche Transferleistungen. Eine Lebensstandardsicherung ist i.d.R. nur durch eine

Vollzeitbeschäftigung gewährleistet. Folglich sind insbesondere Frauen, aufgrund fehlender

Mindestsicherungselemente, beim Auftreten allgemeiner Existenzrisiken von Armut gefährdet.

Es ist festzustellen, daß die Zahl derer wächst, die auf Sozialhilfe angewiesen sind. Wenn

staatliche Sozialpolitik die Kosten für Kinder kompensieren soll, ist der bestehende

Familienlastenausgleich als unzureichend anzusehen. Das Nebeneinander von Kindergeld

und -zuschlag, Kinderfreibetrag, Ehegattensplitting, Haushaltsfreibetrag für Alleinerziehende

sowie Erziehungsgeld stellt keinen angemessenen Ausgleich für kinderbedingte

Aufwendungen und Verluste dar.

Angesicht dessen wächst der Sozialhilfe die Funktion einer allgemeinen Grundsicherung zu.

Die Einkommensarmut, die als Kern des Armutsproblems angesehen werden kann, ist durch

zwei armutsverursachende Faktoren bestimmt. Primäre Verarmungsrisiken bestehen sowohl

im Arbeitsmarktsystem als auch in bestimmten Lebensformen, die als gesellschaftlich

nützlich betrachtet werden und private Kosten oder Verluste erzeugen.

Da Armut als vorübergehende Notlage bis in mittlere Schichten hinein reicht, also stärker als

früher sozial entgrenzt ist, kann sich Armenpolitik nicht mehr auf traditionelle Randschichten

begrenzen. Folglich ist Armutspolitik nicht mehr von allgemeiner Sozialpolitik trennbar. Es

muß daher über eine Grundsicherung oder eine Sockelung der Sozialversicherung als

Bestandteile einer systematisch weiterentwickelten und integrierten Armuts- und Sozialpolitik

nachgedacht werden. In diesem Zusammenhang wären Familienpolitik, Steuerpolitik und

Wohnungspolitik miteinzubeziehen. Notwendig wäre eine amtliche nationale

Armutsberichterstattung.

3 Zusammenfassung und Ausblick

253

Zusammenfassend ist festzustellen, daß Armut im alten Bundesgebiet das Resultat eines

sozialstrukturellen Wandels darstellt, dessen Problemfolgen von den bestehenden

Sicherungssystemen nur unzureichend ausgeglichen werden.

Hinsichtlich der Funktionen der Sozialpolitik ist festzustellen, daß die Existenz verrechtlichter

sozialpolitischer Leistungsansprüche die Handlungs- und Konfliktfähigkeit der abhängig

Beschäftigten während einer wirtschaftlichen Rezession erhalten. Dies korrigiert den

klassischen Krisenmechanismus des marktwirtschaftlich-kapitalistischen Systems, nach

dem die Lohnabhängigen die Kosten für ökonomische Krisen zu tragen hätten.

Bei strukturellen Krisen verlieren die sozialintegrativen Funktionen sozialstaatlicher

Leistungen an Bedeutung für das ökonomische System. Die sozio-ökonomische

Konfliktstruktur zeigt sich im Dilemma zwischen wachsenden sozialpolitischen

Leistungsanforderungen und begrenzten finanziellen Ressourcen. Angesichts dessen

erscheint es einleuchtend, daß sozialpolitische Strategien darauf auszurichten seien, die

ökonomische Funktionsfähigkeit der Erwerbsbevölkerung zu sichern, um mittelfristig die

Ressourcen zu erhalten, die staatliche -auch sozialpolitische- Handlungsfähigkeit garantieren.

Mit diesem Postulat sind bisherige sozialpolitische Leistungserwartungen und -

verpflichtungen in Frage gestellt. Daraus ergibt sich jedoch noch keine Festlegung der

konkreten Maßstäbe für sozialpolitsches Handeln. Die genaue Abstimmung der Erfordernisse

für den ökonomischen Wachstums- und Kapitalverwertungsprozeß und des Ausmaßes

staatlicher Ressourcenabschöpfung, das für sozialpolitische Maßnahmen verwendet werden

könnte, ist kaum „objektivierbar“. Es bleibt festzustellen, daß die bestehenden

sozialpolitischen Leistungssysteme reformbedürftig sind. In diesem Zusammenhang ist die

zunehmende Internationalisierung der Bedingungen von Sozialpolitik zu bedeuten.

Mit der Vollendung des Binnenmarktes besteht eine erhöhte Standortkonkurrenz in der

Europäischen Union. Da die Sozialpolitik auf die Standortqualität einen wesentlichen Einfluß

hat, ist ihre Ausgestaltung nicht mehr ausschließlich eine nationalstaatliche Frage. Durch die

veränderten Wettbewerbsbedingungen besteht für die europäischen Regierungen -

unabhänigig von ihren politisch-ideologischen Präferenzen - ein Anpassungsdruck in

Richtung Deregulierung, Abgabenentlastung und Sozialabbau. Hierdurch ist eine prinzipielle

Beschränkung der politischen Handlungsfähigkeit gegeben, die möglicherweise auf der

europäischen Ebene kompensiert werden könnte. Dies erfordert jedoch einen europäischen

Konsens, der nur durch eine europäische Regierung erreichbar wäre. Die europäische Politik

bildet gegenwärtig ein Verhandlungssystem mit vielen Akteuren. Europa ist nur insoweit

3 Zusammenfassung und Ausblick

254

handlungsfähig, wie die Interessen der Mitgliedstaaten harmonieren. Bei sozialpolitischen

Regelungen bestehen jedoch divergierende Interessen, weshalb gemeinsame Standards gar

nicht oder nur durch Koppelgeschäfte konsensfähig gemacht werden können.

Ein wesentliches Problem für Regelungen, die auf eine europäische Harmonisierung des

Konflikts zwischen Arbeitsmarkt- oder Sozialpolitik abzielen, liegt in dem unterschiedlichen

ökonomischen Entwicklungsstand der Mitgliedstaaten. Aufgrund der unterschiedlichen

Faktorproduktivität sind für ökonomisch weniger entwickelte Länder geringere Faktorkosten

zur Erhaltung der Wettbewerbsfähigkeit notwendig. Dies erfordert differenzierte

sozialstaatliche Regelungen. Eine Nivellierung von Sozialleistungen zwischen Ländern mit

unterschiedlichen Produktivitäten würde zu einer Arbeitsplatzvernichtung in den weniger

produktiven Ländern führen.

Aus diesem Grund erscheinen Regelungen auf unterschiedlichem Niveau vorerst als sinnvoll.

Wirtschaftlich stärkere Länder könnten dabei eher ein höheres sozialpolitisches Niveau

einnehmen, wohingegen weniger entwickelte Länder Standards auf niedrigerem

Anspruchsniveau vereinbaren könnten. Durch diese Regelungen könnte der jeweilige

Entwicklungsstand berücksichtigt werden sowie eine Unterbietungskonkurrenz verhindert

werden. Mit zunehmender wirtschaftlicher Integration wäre es zukünftig möglich, die

verschiedenen Standards schrittweise anzugleichen.

Eine Harmonisierung der nationalen Sozial- und Beschäftigungspolitik muß die institutionellen

Unterschiede, wie z.B. steuer- und beitragsfinanzierte Sozialstaatsmodelle oder die

Unterschiede bei der Gestaltung des Arbeitsrechts berücksichtigen. Hier wäre eine

europäische Konvention denkbar, die die Untergrenze für den Gesamtsozialaufwand eines

Landes in Abhängigkeit vom Pro-Kopf-Bruttosozialprodukt festlegt. Hierdurch könnte der

Druck zum Abbau des sozialpolitischen Niveaus vermindert werden, womit nationale

Reformstrategien erleichtert würden.

Bei der Standortkonkurrenz liegt ein wichtiger Ansatzpunkt für die Stabilisierung der sozialen

Sicherheit in der Art der Finanzierung der Sozialleistungssysteme. In Deutschland werden

über zwei Drittel des gesamten Sozialbudgets über Arbeitgeber- und Arbeitnehmerbeiträge

zur Sozialversicherung finanziert, wohingegen das allgemeine Steueraufkommen eher eine

untergeordnete Rolle spielt. Dies wirkt wie eine Sondersteuer auf den Faktor Arbeit.

Sozialleistungssysteme, deren Haupteinnahmequelle Lohnnebenkosten darstellen, sind durch

die wirtschaftliche Entwicklung besonders gefährdet. Durch den Anstieg der Arbeitslosigkeit

3 Zusammenfassung und Ausblick

255

wird ihre Finanzierungsbasis untergraben, was eine Kompensation durch

Beitragserhöhungen erfordern würde. Diese wiederum würden eine weitere Verschlechterung

der internationalen Wettbewerbsfähigkeit bedeuten. Insofern hat die Finanzierungsart des

Sozialstaats wesentlichen Einfluß auf die Standortqualität. Eine stärkere Gewichtung

steuerfinanzierter Sozialleistungen könnte diese Problematik zumindest entschärfen.

Das in der Bundesrepublik Deutschland bestehende und historisch recht erfolgreiche

öffentliche System zur Behebung von Armutsrisiken, mit seinen beiden wichtigsten

Instrumentarien, den Sozialversicherungen und der Sozialhilfe, hatte die Dominanz von

„Normalarbeitsverhältnissen“ und „Normalfamilien“ als konzeptionelle und reale

Voraussetzung. In dem Maße, in dem – von traditionellen Mustern her betrachtet – „nicht-

normale“ Beschäftigungsstrukturen und Lebensformen Teil der gesellschaftlichen Normalität

werden, legt sich ein Paradigmenwechsel in der „Armutspolitik“ nahe, der auch von der

herkömmlichen Trennung zwischen Sozialpolitik, „Familienpolitik“ und Arbeitsmarktpolitik sich

löst. Die Entwicklung neuer politischer Konzepte zur Behebung von Armutsrisiken setzt

allerdings, bei allen konzeptionellen Differenzen, einen Konsens darüber voraus, daß die

sozialmaterielle Polarisierung der Gesellschaft durch Politik verhindert werden solle.

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Fußnoten 306

Kapitel 1.1

1 Die Welt (04.10.97). S. G 1.

Kapitel 1.2

1 Vgl. Sidler, N. (1989).

2 Vgl. Füglistaler-Wasmer, P. (1992).

3 Vgl. Nowotny, H. (1982).

4 Vgl. Leisering, L. (1993 b). S. 488 ff.

5 Vgl. Leisering, L. (1993 a). S. 166.

6 Vgl. Leisering, L. (1993 b). S. 489.

7 Vgl. Leisering, L. (1993 a), , S. 167.

8 Vgl. Leisering, L. (1993 b), , S. 490 ff.

9 Vgl. Leisering, L. (1993 a), , S. 168.

10 Vgl. Room, G.J. & Henningsen, B. (1990). S. 59.

11 Vgl. Füglistaler-Wasmer, P. (1992). S. 3.

12 ebenda S. 3.

13 Vgl. Sidler, N. (1989). S. 118.

14 Vgl. Priebke, M. (1989). S. 75.

15 Vgl. Simmel, Georg (1908). S. 549.

16 Vgl. Jacobs, H. (1995). S. 403-420.

17 Entgegen konventionellen Annahmen behauptet Veit-Wilson J., daß Rowntree die relativen Elemente einer

Definition von Armut bekannt waren. Vgl. Veit-Wilson, J. (1986) In Room, G.J. & Henningsen, B. (1990).

S. 61.

18 Vgl. Chassé, K.A. (1988). S. 21.

19 Vgl. Bernart, Y. (1992). S. 181.

20 Vgl. Brentano, D. von (1978). S. 9.

21 Vgl. Hauser, R. (1987). In: Rauscher, A. (1987). S. 13.

22 Vgl. Schäuble, G. (1984). S. 39 ff.

23 Brentano, D. von (1978). S. 9 ff.

24 Vgl. Rowntree, B.S. (1910). S. 33 ff.

25 Vgl. Zimmermann, G. (1993). S. 197.

26 Vgl. Schäuble, G. (1984). S. 39 ff.

27 Vgl. Brentano, D. von (1978). S. 9 ff.

28 Vgl. Hatzius, T. & Marggraf, R. (1993). S. 6.

29 Vgl. Schäuble, G. (1984). S. 40.

30 Vgl. Kleist, K. von (1986). S. 63.

31 In Anlehnung an Schäuble, G. (1984). S. 43.

32 Vgl. Weeber, J. (1990). S. 24.

33 Vgl. Schäuble, G. (1984). S. 42 ff.

34 Vgl. Weeber, J. (1990). S. 42 ff.

35 Vgl. Schäuble, G. (1984). S. 43.

36 Vgl. Weeber, J. (1990). S. 25.

37 Vgl. Fischer, W. (1982). S. 12.

38 Vgl. Schäuble, G.(1984). S. 42

39 Vgl. Brentano, D. von (1978). S. 71.

40 Vgl. Rowntree, B.S. (1910). S. 88 ff.

41 Vgl. Werth, B. (1991). S. 9.

42 Vgl. Schäuble, G. (1984). S. 40 ff.

43 Vgl. Klanberg, F. (1978). S. 30.

44 Vgl. Hauser, R. (1984). In: Lampert, H., Kühlewind, G. (1984). S. 216.

45 Vgl. Wolski-Prenger, F. (1993). S. 40.

46 Vgl. Iben, G. (1991). S. 171.

47 Vgl. Blum, D. & Strieder S. (1993). S. 13.

48 Vgl. Korpi, W. (1992). In: Leibfried, S. & Voges, W. (1992). S. 305.

49 Vgl. Room, G.J. & Henningsen, B. (1990). S. 61.

Fußnoten 306

50 Vgl. Kapitel 2.2.2.2

51 Vgl. Weeber, J. (1990). S. 28.

52 Vgl. Bernart, Y. (1992). S. 181.

53 Vgl. ILO -International Labour Conference- (1970). Zitiert in: Schäuble, G. (1984). S. 216.

54 Vgl. Füglistaler-Wasmer, P. (1992). S. 6 ff.

55 Vgl. Sidler, N. (1989). S. 124.

56 Vgl. Klanberg, F. (1978). S. 64.

57 Vgl. Scherl, H. (1978). In: Widmaier, H.P. (1978). S. 80 ff.

58 Becher, U. (1982). S. 8.

59 ebenda S. 8.

60 Vgl. Buhmann-Priester, B. (1993). In: Glatzer, W. (1993). S. 152.

61 Vgl. Kleist, K. von (1986). S. 63.

62 Vgl. Schäuble, G. (1984). S. 216.

63 Vgl. Fischer, I. & Roth, M. (1986). S. 253.

64 Vgl. Altmeyer-Baumann, S. (1987). S. 106.

65 Vgl. Maier, K. (1982). S. 77.

66 Vgl. Hatzius, T. & Marggraf, R. (1993). S. 12.

67 Vgl. Hauser, R., Cremer-Schäfer, H. & Novertné, U. (1981). S. 25.

68 Vgl. Lidy, K. (1974). S. 25.

69 ebenda S. 34.

70 Smeeding T.M., Reinwater L., Rein M., Hauser, R., Schaber G. (1990). S. 58.

71 Vgl. Enderle, G. (1987). S. 29 ff.

72 Vgl. Lidy, Klaus (1974). S. 35. Die Annahme einer vollständig egalitären Gesellschaft bleibt

unberücksichtigt Vgl. Wagner, W. (1991). S. 123.

73 Vgl. Hagenaars, A.J.M. (1985). S. 26.

74 Vgl. Hauser, R & Hübinger, W. (1993). S. 76.

75 Vgl. Townsend, P. (1979). S. 248.

76 Vgl. Hanesch, W. et al. (1994 b). S. 24.

77 Vgl. Hauser, R. et al. (1981). S. 113.

78 Vgl. Iben, G. (1991). S. 172.

79 Vgl. Hauser, R. (1995 a). S. 3-13.

80 Vgl. Zimmermann, G. (1993). S. 216. Vgl. Krause, P. (1992). S. 4.

81 Vgl. Eurostat (1995). Zitiert in: Antwortentwurf der Bundesregierung auf die Große Anfrage der Abgeordneten

Konrad Gilges u.a. und der Fraktion der SPD betr.: „Armut in der Bundesrepublik Deutschland“, BT-Drs.:

13/1527 (1995). S. 11.

82 Vgl. Antwortentwurf der Bundesregierung auf die Große Anfrage der Abgeordneten Konrad Gilges u.a. und

der Fraktion der SPD betr.: „Armut in der Bundesrepublik Deutschland“, BT-Drs.: 13/1527 (1995). S. 12.

83 Vgl. Hauser, R. & Hübinger, W. (1993). S. 52.

84 Vgl. Zander, M. (1993). S. 166-168.

85 Vgl. Hauser, R., et al. (1981). S. 63 ff.

86 Vgl. Kortmann, K. (1986). S. 257-259.

87 Vgl. Atkinson, A. B. (1989). In: Füglistaler-Wasmer, P. (1992). S. 28.

88 Vgl. Oster, S.M., Lake, E.E. & Oksman, L.G. (1978). S. 12.

89 Miller, H.P. (1967). In: Buhmann, B.I. (1988 a). S. 71.

90 Vgl. Sen, A. (1983). S. 153-169.

91 Vgl. Chassè, K.A. (1988). S. 23.

92 Vgl. Schäuble, G. (1984). S. 88 ff.

93 Vgl. Klanberg, F. (1978). S. 30 ff.

94 Vgl. Schäuble, G. (1984). S. 88 ff.

95 Vgl. Room, G.J. & Henningsen, B. (1990). S. 62.

96 Vgl. Scherl, H. (1978). S. 82 ff.

97 Vgl. Klanberg, F. (1977). S. 126-129.

98 Vgl. Piachaud, D. (1992). In: Leibfried, S. & Voges, W. (1992). S. 75.

99 Simmel, G. (1908). S. 518.

100 Vgl. Schäuble, G. (1984). S. 88.

101 ebenda S. 89.

102 Vgl. Maier, K. (1982). S. 87 ff.

103 Der Begriff der relativen Deprivation wurde wesentlich von Runciman (1966) geprägt. Vgl. Bierhoff, H.W.

& Klein, R. (1991). In: Frey, D. & Köhnken, G. (1990). S. 139.

Fußnoten 306

104 Vgl. Hatzius, T. & Marggraf, R. (1993). S. 9.

105 Vgl. Piachaud, D. (1992). S. 70.

106 Vgl. Altmeyer-Baumann, S. (1987). S. 117 ff.

107 Vgl. Townsend, P. (1979). S. 50.

108 Vgl. Altmeyer-Baumann, S. (1987). S. 116 ff.

109 Vgl. Townsend, P. (1979). S. 1173-1176.

110 Townsend, P. (1979). S. 255.

111 Vgl. Townsend, P. (1979). S. 260.

112 ebenda S. 413.

113 Vgl. Nowotny, H. (1982). In: Beck, U. (1982). S. 127.

114 Vgl. Hatzius, T. & Marggraf, R. (1993). S. 11.

115 Vgl. Hauser, R. & Neumann, U. (1992). S. 243.

116 Vgl. Chassé, K.A. (1988). S. 36.

117 Vgl. Room, G.J. & Henningsen, B. (1990). S. 62.

118 Vgl. Chassé, K.A. (1988). S. 36.

119 Vgl. Zimmermann, G. (1993). S. 218.

120 Vgl. Schulz J. (1989). S. 109. Vgl. Piachaud (1992). S. 71 ff.

121 Vgl. Hagenaars, A.J.M. (1985). S. 34 ff.

122 Vgl. Townsend (1979). S. 250 ff.

123 Mack, J.H. & Lansley, S. (1985). S. 290.

124 ebenda S. 294.

125 Alternativ wird der Begriff der Lebenslage auch in folgenden Bereichen angewendet: - soziale Gerontologie;

- Familie; - Arbeitsschutz; - Gesundheitssicherung; - Wohnungswirtschaft, Theorie und Praxis sozialer

Arbeit.

126 Vgl. Clemens, W. (1994). S. 141.

127 Vgl. Neumann, U. (1993). S. 159.

128 Neurath, O. (1931). In: Haller, R. & Rutte, H. (1981). S. 512.

129 Vgl. Böttner, J. & Tobias, G. (1992). S. 107.

130 Vgl. Hauser, R. & Neumann, U. (1992). S. 246.

131 Vgl. Zimmermann, G. (1993). S. 205.

132 Weisser, G. (1978). S. 386.

133 Vgl. Zimmermann, G. (1993). S. 205.

134 Vgl. Lompe, K. (1987). S. 98. Vgl. Scharf, B. (1977). S. 43-48.

135 Vgl. Scharf, B. (1977). S. 48.

136 Vgl. Weisser, G. (1978). S. 360 ff.

137 Vgl. Hillen, K.B. (1975). S. 70 ff.

138 Vgl. Hauser, R. (1984). S. 214-263.

139 Vgl. Glatzer, W. & Neumann, U. (1993). In: Hanesch, W. (1993). S. 48.

140 Weisser klärt diesen Begriff etwas ungenau, m.E. läßt sich darunter ein optimales gesamtwirtschaftliches

Produktionsniveau verstehen.

141 Vgl. Weisser, G. (1978). S. 525 ff.

142 Vgl. Nahnsen, I. (1975). In: Osterland, M. (1975). S. 149.

143 ebenda S. 149.

144 ebenda S. 150.

145 In einem etwas anderem Kontext schlägt Hradil (1987) folgende Gewichtung von Lebenslagenkomponenten

vor: Vorteilhafte oder unvorteilhafte Lebensbedingungen werden in dominierende (primäre), wichtige

(sekundäre) und unwichtige eingeteilt. Vgl. Hradil, S. (1987). S. 153.

146 Vgl. Schäuble, G. (1984). S. 242 ff.

147 Vgl. Lompe, K. (1987). S. 102-115.

148 Glatzer, W. (1993).

149 Vgl. Amann, A. (1983). S. 148.

150 Vgl. Schulz-Nieswandt, F. (1993). S. 33.

151 Vgl. Naegele, G. (1992). S. 401.

152 Vgl. Baratz, M.S. & Grigsby, W.G. (1968). Zitiert in: Chassé, K.A. (1988). S. 33.

153 Vgl. Schäuble G. (1984). S. 217.

154 Vgl. Maier, K. (1982). S.74 ff.

155 Vgl. Chassé, K.A. (1988). S. 34.

156 Vgl. Roth J. (1985) Hier wird eine Vielzahl unterschiedlicher Deprivationen in der Bundesrepublik

beschrieben.

Fußnoten 306

157 Vgl. Lidy, K. (1974). S. 45 ff.

158 Vgl. Maier, K. (1982). S.76.

159 Vgl. Lidy, K. (1974). S. 45 ff.

160 Vgl. Strang, H. (1967). S. 93.

161 Vgl. Schulz, J. (1989). S. 45.

162 Vgl. Strang, H. (1967). S.93.

163 Vgl. Hagenaars, A.J.M. (1985). S. 18.

164 Vgl. Strang, H. (1967). S.93.

165 ebenda S.94.

166 ebenda S.98.

167 ebenda S.99.

168 Vgl. Scheurle, U. (1991). S. 11.

169 Die historische Entwicklung des Armutsbegriffes läßt sich bei Kramer, R. (1990) nachlesen,

170 Vgl. Maier, K. (1982). S. 69.

171 Vgl. Klanfer, J. (1969). In: Schäuble, G. (1984). S. 246.

172 Vgl. Stromberger, G. (1978). S. 247.

173 Geißler, H. (1976). S. 28.

174 Vgl. Füglistaler-Wasmer P. (1992). S.12 ff.

175 Vgl. Maslow, A.H. (1970).

176 Vgl. Wiswede, G. (1980). S. 98 ff.

177 Maslow, A.H. (1970). S. 37.

178 ebenda S. 39.

179 ebenda S. 43.

180 ebenda S. 44.

Kapitel 1.3 Wissenschaftliche Konzepte im Hinvlick auf Entstehung, Verfestigung und

Reproduktion von Armut

1 Vgl. Schäuble, G. (1984). S. 315.

2 Vgl. Kickbusch, I. (1976). In: Badura, B. & Gross, P. (1976). S. 185. Hauser (1997) unterscheidet drei

Ebenen: Erstens nicht politisch steuerbare, demographische, soziale und wirtschaftliche Prozesse; zweitens

Einflüsse der Gesellschafts-, Wirtschafts- und Sozialpolitik und drittens individuelle Verhaltensweisen. Vgl.

Hauser, R. (1997). In: Müller, S. & Otto. U. (1997). S. 44.

3 Vgl. Leisering, L. & Voges, W. (1992). In: Leibfried, S. & Voges, W. (1992).

4 Vgl. Werth, B. (1991). S. 49.

5 Vgl. Schäuble, G. (1984). S. 266.

6 ebenda S. 254 ff.

7 Vgl. Klanberg, F. (1978). S. 77 ff.

8 Vgl. Stjernquist, P. (1987). S. 19.

9 Vgl. Schäuble, G. (1984). S. 266.

10 Vgl. Brentano, D. von (1978). S. 40 ff.

11 Vgl. Werth, B. (1991). S. 49.

12 Vgl. Schäuble, G. (1984). S. 265 ff.

13 Vgl. Preußer, N. (1988). S. 61.

14 Vgl. Goetze, D. (1992). In: Leibfried, S. & Voges, W. (1992). S. 91.

15 Vgl. Füglistaler-Wasmer, P. (1992). S. 14.

16 Vgl. Schäuble, G. (1984). S. 268 ff.

17 Vgl. Valentine, C.A. (1968).

18 Vgl. Albrecht, R. (1991). S. 345.

19 Vgl. Goetze, D. (1992). S. 92.

20 Vgl. Schäuble, G. (1984). S. 271.

21 ebenda S. 272.

22 Vgl. Rodman, H. (1963). In: Schäuble, G. (1984). S. 270.

23 Vgl. Goetze, D. (1992). S. 93.

24 Vgl. Klanberg, F. (1978). S. 77 ff.

25 Vgl. Schäuble, G. (1984). S. 314 ff.

26 ebenda S. 316.

27 Vgl. Scheuerle, U. (1991). S. 20. In: der Bundesrepublik wurde das Konzept der Subkultur speziell bei

Untersuchungen über Obdachlosensiedlungen angewendet. Vgl. Chassé, K.A. (1988). S. 40 ff.

Fußnoten 306

28 Vgl. Goffman, E. (1974). S. 9.

29 ebenda S. 11 ff.

30 ebenda S. 12 ff.

31 ebenda S. 67 ff.

32 Vgl. Hohmeier, J. (1975). In: Brusten, M., Hohmeier, J. (1975). S. 8.

33 Vgl. Goffman, E. (1974). S. 94 ff.

34 Vgl. Werth, B. (1991). S. 56.

35 Vgl. Hohmeier, J. (1975). S. 6 ff.

36 ebenda S. 13.

37 ebenda S. 15.

38 ebenda S. 16 ff.

39 ebenda S. 20-22.

40 Vgl. Kührt, P, (1982). S. 68.

41 ebenda S. 68.

42 ebenda S. 1.

43 ebenda S. 67.

44 ebenda S. 69.

45 Vgl. Vaskovics, L.A. (1976).

46 Vgl. Oelschlägel, D. (1994 b). S. 21.

47 Vgl. Werth, B. (1991). S. 67.

48 ebenda S. 64.

49 ebenda S. 64.

50 Ein geschichtlichen Überblick über Randgruppen bieten Kirchgässner, B. & Reuter, F. (1986).

51 Vgl. Sidler, N. (1989). S. 144.

52 Vgl. Chassé, K.A. (1992). Analysen zu Randgruppen und zur Randgruppenarbeit. S. 92.

53 Vgl. Fürstenberg, R. (1965). In: Werth, B. (1991). S. 32 ff.

54 Friedrich, H. & Schaufelberger, H.J. (1975). S. 187.

55 ebenda S. 187.

56 Vgl. Werth, B. (1991). S. 37.

57 Der Begriff Pauper entstand im englischen Sprachgebrauch und bezeichnete dort einen auf Unterstützung

angewiesenen Bedürftigen. Pauperismus meint insbesondere Nahrungslosigkeit. Vgl. Altmeyer-Baumann, S.

(1987). S. 50.

58 Die Autoren orientierten sich hier an den Arbeiten von Labbens & Lewis, die die Zeitdauer in ihren

Untersuchungen (1961)in die Kategorien klinisch, präklinisch und subklinisch einteilten. Vgl. Friedrich, H.

& Schaufelberger, H.J. (1975). S. 203.

59 Vgl. Friedrich, H. & Schaufelberger, H.J. (1975). S. 189f.

60 Vgl. Werth, B. (1991). S. 40.

61 Vgl. Kögler, A. (1976). S. 18.

62 Vgl. Werth, B. (1991). S. 41.

63 Vgl. Stallberg, F. & Stallberg, R. (1976). S. 200-210.

64 Vgl. Iben, G. (1972). S. 20.

65 Vgl. Karstedt, S. (1975). S. 182.

66 ebenda S. 182.

67 Vgl. Sidler, N. (1989). S. 166 ff.

68 Vgl. Karstedt, S. (1975). S. 182.

69 Vgl. Hauser, R., Cremer-Schäfer, H. & Nouvertné, U. (1981). S. 184.

70 ebenda S. 185.

71 ebenda S. 186-187.

72 ebenda S. 188 ff.

73 Vgl. Begriff der Drei-Viertel-Gesellschaft von Leibfried, S. & Tennstedt, F. (1985 b).

74 Vgl. Chassé, K.A. (1992). S. 92.

75 ebenda S. 95 ff.

76 Vgl. Bolte, M. & Hradil, S. (1988). S. 237.

77 Vgl. Sidler, N. (1989). S. 168 ff.

78 Vgl. Tjaden-Steinhauer, M. (1985). S. 20.

79 Vgl. Chassé, K.A. (1992). S. 91-100.

Fußnoten 306

Kapitel 1.4 Erfassung von Armut

1 Vgl. Gillen, G. & Möller, M. (1992). S. 229.

2 Vgl. Sidler, N. (1989). S. 130.

3 Vgl. Hanesch, W. et al. (1994 b). S. 25.

4 Vgl. Hanesch, W. (1986). S. 264. Vgl. Adamy, W. (1993). S. 161-168.

5 Vgl. Gillen, G. & Möller, M. (1992). S. 229.

6 Vgl. Fischer, I. & Roth, M. (1986). S. 254.

7 ebenda S. 253.

8 Vgl. Hanesch, W. (1986). S. 264.

9 Vgl. Vogel, J. (1993). In: Glatzer, W. (1993). S. 127.

10 Vgl. Kortmann, K. (1986). S. 257.

11 Vgl. Nationale Armutskonferenz (1993). S. 276.

12 Vgl. Schneider, U. (1989). S. 274.

13 Vgl. Kortmann, K. (1986). S. 258.

14 Vgl. Sidler, N. (1989). S. 132.

15 ebenda S. 130. Vgl. Schäuble, G. (1984). S. 37. Vgl. Enderle, G. (1989). S. 150.

16 Vgl. Hanesch, W., et al. (1994 b). S. 21.

17 Vgl. Opielka, M. & Zander, M. (1988). S. 30.

18 Vgl. Hanesch, W., et al. (1994 b). S. 21.

19 Vgl. Enderle, G. (1989). S. 151.

20 Vgl. Onur, L. & Orth, A. (1995). In: Perik, M. (1995). S. 99-112.

21 Vgl. Room, G.J. & Henningsen, B. (1990). S. 60.

22 Vgl. Weeber, J. (1990). S. 11.

23 Vgl. Schneider, U. (1997). In: Müller, S. & Otto. U. (1997). S. 12 ff. Vgl. Barlösius, E. (1995). S. 533.

24 Vgl. Buhr, P. & Ludwig, M. (1992). S. 216. Vgl. Wolff, K. & Beck, M. (1993). S. 417-442. Vgl. Voges, W. &

Leibfried, S. (1990). S. 135-141.

25 Vgl. Beck, M. & Seewald, H. (1994). S. 27. Vgl. Hoffmann, U. & Beck, M. (1994). S. 119.

26 Vgl. Beck, M. & Seewald, H. (1994). S. 28. Vgl. Hoffmann, U. & Beck, M. (1994). S. 119.

27 Statistisches Bundesamt (96).

28 Vgl. Beck, M. & Seewald, H. (1994). S. 28. Vgl. Hoffmann, U. & Beck, M. (1994). S. 119.

29 Vgl. Manderscheid, H. (1995). S. 27-30.

30 Vgl. Buhr, P. & Ludwig, M. (1992). S. 216.

31 Vgl. Ludwig-Mayerhofer, W. (1994). S. 223-239.

32 Vgl. Buhr, P. & Ludwig, M. (1992). S. 217.

33 Vgl. Ludwig, M. (1992). S. 130-140.

34 Vgl. Buhr, P. & Ludwig, M. (1992). S. 218.

35 Vgl. Fischer, I. & Roth, M. (1986). S. 255.

36 Vgl. Scheuerle, U. (1991). S. 160.

37 Vgl. Hanesch, W. et al. (1993). S. 75-106.

38 Vgl. Fischer, I. & Roth, M. (1986). S. 256.

39 Vgl. Zimmermann, G. (1993). S. 215.

40 Vgl. Hauser, R. (1993). S. 297.

41 Vgl. Stiefel, M. (1986). S. 252.

42 Es zeigen sich hier Parallelen zur Armutsdefinition. Vgl. Hanesch, W. et al. (1994 b). S. 23.

43 Vgl. Klein, T. (1987). S. 118.

44 Vgl. Hauser, R. (1995 a). S. 3-13.

45 Vgl. Döring, D., Hanesch, W. &Huster, E.U. (1990). S. 15.

46 Vgl. Habich, R. & Krause, P. (1995). In: Barösius, E. Reichtinger, E. & Köhler, B.M. (1995). S. 67.

47 Vgl. Füglistaler, P. (1992). S. 40 ff. Vgl. Buhmann, B.I. (1988 a). S. 15.

48 Vgl. Alisch, M. & Dangschat, J. (1993).

49 Vgl. Habich, R. & Krause, P. (1995). In: Barösius, E. Reichtinger, E. & Köhler, B.M. (1995). S. 67.

50 § 3 Abs. 1 Regelsatzverordnung BSHG Kontrolle

51 Vgl. Habich, R. & Krause, P. (1995). In: Barösius, E., Reichtinger, E. & Köhler, B.M. (1995). S. 68.

52 Vgl. Hauser, R. (1984). S. 220 ff.

53 Vgl. Buhmann, B.I. (1988 a). S. 8.

54 Vgl. Krause, P. (1992). S. 3-17.

55 Vgl. Hanesch, W. et al. (1994 b). S. 24.

56 Vgl. Hauser, R. & Hübinger, W. (1993). S. 69.

Fußnoten 306

57 In Ostdeutschland gelten 45% der Menschen in Haushalten mit drei und mehr Kindern als arm, im Westen

16%. In: Die Zeit; Nr. 2 (06.01.95). S. 17.

58 Vgl. Maier, K. (1982). S. 80.

59 Vgl. Buhmann, B.I. (1988 a). S. 24.

60 Vgl. Buhmann, B.I. et al. (1988 b). S. 115-142.

61 Vgl. Krause, P. (1992). S. 7.

62 Einen guten Überblick über verschiedene Äquivalenzskalen bietet Buhmann, B.I. (1988 a). S. 24-39.

63 Vgl. Hauser, R. & Semrau, P. (1990). S. 31.

64 Vgl. Kapitel 2.2.2.1

65 Vgl. Room, G.J. & Henningsen, B. (1990). S. 62.

66 ebenda S. 63.

67 Friedman, M. (1969). Zitiert in: Buhmann, B.I. (1988 a). S. 16.

68 Vgl. Buhmann, B.I. (1988 a). S. 16.

69 § 88 Abs.1 BSHG Kontrollieren

70 Vgl. Schlohmann, H. (1990). In: Döring, D., Hanesch, W. & Huster, E.U. (1990). S. 142-157.

71 Vgl. Fürstenberg, F. (1992). S. 114.

72 Vgl. Hanesch, W. et al. (1994 b). S. 25

73 Vgl. Adamy, W. & Hanesch W. (1990). In: Döring, D., Hanesch, W. & Huser, E.U. (1990). S. 161 ff.

74 Vgl. Hanesch, W. et al. (1994 b). S. 26.

75 Vgl. Hauser, R. & Hübinger, W. (1993). S. 69.

76 ebenda S. 70.

77 Vgl. Schläuble, G. (1984). S. 239.

78 Vgl. Tschümperlin, P. (1988). S. 34-40.

79 Vgl. Iben, G. (1991). S. 177.

80 Vgl. Hauser, R. (1984). S. 241 ff.

81 Vgl. Hauser, R. & Neumann, U. (1992). S. 244. Vgl. Glatzer, W. & Hübinger, W. (1990). In: Döring, D., Hanesch,

W. & Huster, E.U. (1990). S. 37

82 Vgl. Glatzer, W. & Neumann, U. (1993). Hanesch, W. (1993). S. 37-52.

83 Vgl. Lompe, K. (1987). S. 102.

84 Vgl. Zimmermann, G.E. (1993). S. 207.

85 Vgl. Döring, D. et al. (1990). S. 36.

86 Vgl. Clemens, W. (1994). S. 154.

87 Vgl. Backes, G. (1994). S. 119-131.

88 Vgl. Glatzer, W. & Zapf, W. (1984).

89 Vgl. Krupp, H.J. & Hanefeld U. (1987).

90 Vgl. Zimmermann, G. (1993). S. 208 ff.

91 Vgl. Münke, S. (1956). S. 32.

92 Vgl. Hanesch, W. et al. (1994 b). S. 26.

Kapitel 1.5 Armutsstudien in Deutschland

1 Vgl. Scholz, W. (1994). S. 6.

2 Vgl. Antwortentwurf der Bundesregierung auf die Große Anfrage der Abgeordneten Konrad Gilges u.a. und der

Fraktion der SPD betr.: “Armut in der Bundesrepublik Deutschland“, BT-Drs.: 13/1527 (1995). S. 4.

3 Vgl. Hochmuth, U., Klee, G. & Volkert, J. (1995). S. 85.

4 Wenn im folgenden von Empfängern gesprochen wird, sind damit Männer und Frauen gemeint.

5 Basis ist hierbei die bekämpfte Armut. Vgl. Hauser, R. & Hübinger, W. (1993). S. 78.

6 Vgl. Bock, T. (1992). S. 536-537.

7 Vgl. Hauser, R. & Hübinger, W. (1993). S. 84-97.

8 Vgl. Kapitel 1.2.2.2.1

9 Vgl. Hauser, R. & Hübinger, W. (1993). S. 71 ff.

10 Vgl. Hauser, R. (1989 a). S. 121.

11 Vgl. Kapitel 1.4.1.2

12 Vgl. Hauser, R. & Hübinger, W. (1993). S. 73.

13 Vgl. Hanesch, W. et al. (1994 b). S. 28.

14 ebenda S. 28.

15 Vgl. Leisering, L. & Voges, W. (1992). In: Leibfried, S. & Voges, W. (1992). S. 467.

16 Vgl. Hauser, R. & Hübinger, W. (1993). S. 64 ff.

Fußnoten 306

17 Vgl. Leisering, L. (1993 a). S. 170.

18 ebenda S. 171.

19 Vgl. Hanefeld, U. (1987).

20 Vgl. Buhr, P. (1995). Vgl. Kapitel 1.4.

21 Vgl. Kapitel 1.5.4.1 Ergebnisse des Sozio-ökonomischen Panels

22 Vgl. Habich, R. & Headey, B. (1991). S. 6.

23 Vgl. Sopp, P. (1994). In: Zwick, M.M. (1994). S. 64.

24 Vgl. Busch-Geertsema & Ruhstrat, E.U. (1992). S. 366-370.

25 Vgl. Bonß, W. & Plum, W. (1990). S 703.

26 Vgl. Habich, R., Headey, B. & Krause, P. (1991). Zitiert in: Buhr, P. (1995).

27 Vgl. Andreß, H.J. (1994). In: Zwick, M.M. (1994). S. 75-81.

28 ebenda S. 81-83.

29 ebenda S. 84-101.

30 ebenda S. 102.

31 Vgl. Buhr, P. (1995). S. 99-102.

32 Vgl. Ludwig, M. (1992). S. 140.

33 Vgl. Buhr, P. (1995). S. 102-104.

34 Vgl. Busch-Geertsema & Ruhstrat, E.U. (1992). S. 366-370. Vgl. Ludwig, M., Leisering, L. & Buhr, P.

(1995). S. 24-34.

35 Vgl. Busch-Geertsema & Ruhstrat, E.U. (1992). S. 366-370.

36 Vgl. Butterwegge, C. (1996 c). S. 83.

37 Vgl. Ludwig, M. (1992). S. 135.

38 Vgl. Völker, W. (1995). S. 61-66.

Kapitel 2.1 Armut im gesellschaftlichen Kontext

1 Vgl. Sautter, H. & Serries, C. (1993).

2 Vgl. Hauser, R. et al. (1981). S. 280 ff.

3 Vgl. Hauser, R. (1984). S. 221.

4 ebenda S. 224.

5 Vgl. Hauser, R. & Neumann, U. (1992). S. 250.

6 Vgl. Hauser, R. (1984). S. 229.

7 Vgl. Kührt, P. (1982). S. 24-38. Vgl. Hauser, R. & Neumann, U. (1992). S. 250. Vgl. Pentagon der Armut.

8 Vgl. Bäcker, G. (1995). S. 345-357.

9 Vgl. Hauser, R. et al. (1981). S. 280 ff.

10 Vgl. Schmolling, P. (1994). S. 220.

11 Vgl. Schmolling, P. (1994). S. 217.

12 Vgl. Schneider, U. (1989). S. 272 ff.

13 Vgl. Schmolling, P. (1994). S. 218.

14 Vgl. Hradil, S. (1995). In: Korte, H. & Schäfers, B. (1995). S. 145-164.

15 Vgl. Sidler, N. (1989). S. 130.

16 Vgl. Alisch, M. & Dangschat, J. S. (1993). S. 34 ff.

17 Vgl. Enderle, G. (1989). S. 147-160.

18 Albrecht, R. (1991). S. 341.

19 Vgl. Priepke, M. (1989), ). Hier S. 79.

20 Vgl. Enderle, G. (1989). In: Buhmann B. et al. (1988 a). S. 153.

21 Vgl. Priepke, M. (1989). S. 80.

22 Vgl. Enderle, G. (1989). S. 153.

23 Vgl. Tschümperlin, P. (1988). S. 19.

24 Vgl. Simmel, G. (1908). S. 518.

25 Vgl. Iben, G. (1991). S. 178.

26 Vgl. Müller, J. (1993). S. 173-175.

27 An dieser Stelle ist die Armutsform zu beachten. Mit zunehmender materieller Sicherheit steigt der Anteil

alleinerziehender Frauen. Es liegt somit der Gedanke nahe, daß Frauen in ihrer Vergangenheit von einer

anderen Armutsform betroffen waren, die jedoch statistisch nicht erfaßt wurde.

Fußnoten 306

Kapitel 2.2 Armut und Arbeitslosigkeit

1 Vgl. Bolte, K.M. (1993). S. 14.

2 Vgl. Meiser, C. (1996). S. 7

3 Dies läßt sich anhand der Beveridge-Kurve erklären, die eine empirisch beobachtbare, negative

Beziehung zwischen der Rate der offenen Stellen und der Arbeitslosenrate beschreibt.

4 Vgl. Rein H. & Scherer, W. (1993). S.16.

5 Vgl. Hauser, R. (1984). S. 223 ff.

6 ebenda S. 224.

7 Vgl. Paque, K.H. (1995 a). S. 168.

8 Vgl. Pfaff, A.B. (1995). In: Bieback, K.J. & Milz, H. (1995). S. 28-57.

9 Vgl. Franz, W. (1995 b). In: Franz, W. & Steiner, V. (1995). S. 19.

10 ebenda S. 21.

11 Diese Berechnung wird auch im Zusammenhang mit der Ermittlung der Zustrom-Dauer Kurve angewendet.

Vgl. Schettkat, R. (1992). S. 396.

12 Franz, W. & Steiner, V. (1995). S. 40. Vgl. Steiner, V. & Kaltenborn, B. (1995). Vgl. Stadermann, H.J. (1995). S. 49

ff.

13 Vgl. Schmal, A. (1993).

14 Vgl. Steiner, V. & Kaltenborn, B. (1995). In: Franz, W. & Steiner, V. (1995). S. 44.

15 IAB Nr. 6/03.06-1993.

16 Vgl. Salz, G. (1994). S. 30-31.

17 Vgl. Bogai, D. (1995). S. 135 ff.

18 Vgl. Kapitel 2.2.5.2 Neoklassiche Ansätze

19 Vgl. Franz, W. (1995 b). In: Franz, W. & Steiner, V. (1995). S. 21 ff.

20 Vgl. Steiner, V. & Kaltenborn, B. (1995). S. 48.

21 Als Referenzgruppe der Männer und Frauen fungierte: Deutsche(r), keine gesundheitlichen

Einschränkungen, 30 bis 55 Jahre, Facharbeiter, wohnhaft in Nordrhein-Westfalen, frühere

Arbeitslosigkeitsepisode; die erklärenden Variablen Betriebszugehörigkeitsdauer, Berufserfahrung

insgesamt, regionale Arbeitslosenquote und deren Änderung, übriges Haushaltseinkommen sind bei den

Stichprobenmittelwerten bewertet, das Verhältnis des Betrags der Arbeitslosenunterstützung zum früherern

Netto-Erwerbseinkommen (Lohnersatzquote) wurde auf 65 Prozent gesetzt; bei den Frauen bezieht sich die

Referenzgruppe außerdem auf Unverheiratete ohne Kinder unter 6 Jahren.

22 Vgl. Steiner, V. & Kaltenborn, B. (1995). In: Franz, W. & Steiner, V. (1995). S. 49 ff.

23 Kühl, J. (1982). S. 175.

24 Arbeitskreis AFG-Reform (1994).

25 Vgl. Kress, U. (1996 b). S. 5-6.

26 Vgl. Wüstenbecker, M. (1995). S. 80.

27 Vgl. Kress, U. (1996 b). S. 7.

28 ebenda S. 8.

29 Vgl. Bach, H.W. (1994). S. 133-140.

30 Vgl. Ekhoff, J. (1995). In: Dokumentation des X. Malenter Symposiums. Mehr Wettbewerb, mehr Arbeit - Ist

Vollbeschäftigung eine Illusion? (1995). S. 93-98.

31 Vgl. Kress, U. (1996 b). S. 8.

32 ebenda S. 9.

33 Vgl. Sell, S. (1994). S. 296-304.

34 Vgl. Kress, U. (1996 b). S. 10.

35 Vgl. Kress, U. (1996 a).

36 Vgl. Hohlstein, M. (1992). S. 21.

37 Vgl. Klauder, W. (1994). S. 766. Vgl. Hof, B. (1996).

38 Vgl. Bundesanstalt für Arbeit. Autorengemeinschaft. (1994). S. 269-292.

39 Vgl. Schultz, G. (1995). S. 485-496. Vgl. Kessler, H. (1991).

40 Dies bedeutet weiterhin, daß unsere Gesellschaft nicht nur „älter“ wird, weil sie aus mehr älteren Personen

besteht, sondern weil sie weniger Nachwuchs zwischen 0 und 18 Jahren hat.

41 Diese gibt den Anteil der Erwerbspersonen an der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter an.

42 Vgl. Franz, W. (1995 b). In: Franz, W. & Steiner, V. (1995). S. 9-29.

43 Vgl. Steiner, V. & Kaltenborn, B. (1995). In: Franz, W. & Steiner, V. (1995). S. 31 ff.

44 ebenda S. 34.

45 Mismatch-Arbeitslosigkeit wird alternativ auch der struktruellen Arbeitslosigkeit im engeren Sinne

zugeordnet. Vgl. Rudolph, H. (1994). In: Statistisches Bundesamt. Hrsg. Merk, H.G. (1994). S. 179.

Fußnoten 306

46 In diesem Zusammenhang ist das Diagnosekonzept der Beveridge-Kurve zu beachten, die auf einen konvex-

inversen Zusammenhang zwischen der Zahl der offenen Stellen und der Zahl der Arbeitslosen jeweils

bezogen auf die Zahl der Erwerbspersonen abstellt. In der Bundesrepublik Deutschland hat sich diese

Relation seit Anfang der siebziger Jahre nach rechts verschoben. Das bedeutet, einer gegebenen

Vakanzquote muß eine höhere Zahl bzw. Quote von Arbeitslosen zugeordnet werden. Vgl. Bogai, D. (1995).

S. 133.

47 Vgl. Berthold, N. & Fehn, R. (1995). S. 113.

48 Die Ursachen für Mobilitätsdefizite sind unterschiedlich. Zu erwähnen sind ein angespannter

Wohnungsmarkt, hohe Grundstückspreise, institutionelle Hemmnisse, wie z.B. regional differenzierte

Schulsysteme, soziale Bindungen, fehlende Bereitschaft zur Weiterbildung oder Lohneinbußen. Vgl. Franz,

W. (1995 a). In: Dokumentation des X. Malenter Symposiums. (1995). S. 99-106.

49 Zur weiteren Ausführungen bezüglich der Mismatch-Problematik, -Trends, -Ursachen in Deutschland. Vgl.

Entorf, H. (1995). In: Steiner, V. & Bellmann, L. (1995). S. 31-50.

50 Vgl. Franz, W. (1995 b). In: Franz, W. & Steiner, V. (1995). S. 23.

51 Der Begriff „Hysteresis“ stammt aus dem Griechischen, bedeutet „zurückbleibend“ und beschreibt die

Fortdauer der Wirkung nach Beenden der Ursache. Er wurde vom Physiker J.A. Ewing (1881) zur

Beschreibung des Magnetismus in den wissenschaftlichen Sprachgebrauch eingeführt.

52 Vgl. Rösner, H.J. (1996). In: Schönig, W. & L`Höst. R. (1996). S. 180.

53 Vgl. Belke, A. & Göcke, M. (1994). S. 350 ff.

54 Vgl. Berthold, N. (1994). S. 313

55 Vgl. Paque, K.H. (1995 a). S. 188.

56 ebenda S. 189.

57 Thalheim, K.C. (1939). Zitiert in: Thuy, P. (1993). S. 9.

58 Vgl. Thuy, P. (1993). S. 10.

59 ebenda S. 13. Vgl. Görgens, E. (1975). S. 12.

60 Fourastié, J. (1969). S. 44.

61 Vgl. Thuy, P. (1993). S. 13

62 Vgl. Tuchfeldt, E. (1995). S. 24-27.

63 Die Vorstellung vom modernen Dienstleistungssektor klammert traditionelle Dienstleistungsgruppen wie z.B.

Hausbedienstete aus.

64 Vgl. Giersch, H. (1994). S. 151-178.

65 Fourastié, J. (1969). S. 109.

66 Der Produktionsanteil der einzelnen Sektoren hat sich in etwa gleichermaßen entwickelt.

67 Vgl. Paque, K.H. (1995 a). S. 176. Vgl. Merk, H.G. (1994). S. 6-14.

68 Vgl. Paque, K.H. (1995 a). S. 193.

69 Innerhalb der Argumentation dieser Arbeit ist diese Unterscheidung ausreichend. Eine genauere

Unterscheidung von Dienstleistungen orientiert sich an Funktionstypen. In der empirischen Forschung

werden folgende Funktionstypen unterschieden: - intermediäre bzw. produktionsnahe Dienstleistungen

(Vorleistungen für die Industrie oder andere Dienstleistungsunternehmen, z.B. das Kredit- und

Versicherungsgewerbe, wirtschaftliche, rechtliche und technische Unternehmensberatung,

Immobilienverwaltung und -pflege, Werbung, Bewachung, Wirtschaftsverbände u.ä.); - distributiven

Dienstleistungen (Handel, Verkehr, Nachrichtenwesen); - konsumbezogenen Dienstleistungen (Gaststätten

und Beherbergung, Unterhaltung, Medien und Kunst, Körperpflege u.a-); - sozialen Dienstleistungen

(Gesundheit, Erziehung, Wissenschaft, Betreuung und Pflege); - staatliche Dienstleistungen (öffentliche

Verwaltung, öffentliche Sicherheit und Ordnung). Vgl. Heinze, R.G., Voelzkow, H. & Hilber, J. (1992). S.

111.

70 Vgl. Heise, A. (1996). S. 195.

71 Zur Problematik der Verwendung realer oder nominaler Preise siehe Thuy, P. (1993). S. 25 ff.

72 Im einzelnen handelt es sich hierbei um Japan, Österreich, Italien, Niederlande, Großbritannien, Finnland,

Belgien, Frankreich, Bundesrepublik Deutschland (alte Bundesländer), Norwegen, Neuseeland, Australien,

Dänemark, Kanada und USA.

73 Vgl. Görgens, E. (1975). S.13.

74 Vgl. Thuy, P. (1993). S. 35.

75 Vgl. Hummel, M. (1996). S. 7. Vgl. Essig, H. (1994). S. 15-35.

76 Die Auslagerungsthese meint demgegenüber, daß es nicht so sehr einen Entwicklungsprozeß von der

Agrar- über die Industrie- zur Dienstleistungsgesellschaft gäbe, sondern ein Auslagern von (schon immer

vorhandenen) Dienstleistungstätigkeiten aus dem industriellen Bereich in den kostengünstigeren

Dienstleistungssektor. Vgl. Ernst, G. & Kasten, C. (1996). S. 89-95.

77 Vgl. Nowack, M. (1994). S.36-65.

Fußnoten 306

78 Vgl. Stille, F. et al. (1992). S. 16-19.

79 Vgl. Hummel, M. (1996). S. 7 ff.

80 Vgl. Siebe, T. (1995). S. 257-279.

81 Als Argument gegen die Existenz von Dienstleistungsdefiziten („Dienstleistungslücke“) in Deutschland

werden häufig internationale Unterschiede hinsichtlich der intersektoralen Arbeitsteilung angeführt, die in

Deutschland weniger ausgeprägt sei als in andern Ländern. Vgl. Schasse, U. (1995). S. 113-123.

82 Vgl. Paque, K.H. (1995 a). S. 188.

83 Vgl. Thuy, P. (1993). S. 29.

84 Beschreibt die relative Änderung der nachgefragten Menge bei einer infinitesimal kleinen Änderung des

Einkommens.

85 Vgl. Reiß, W. (1992). S. 243-248.

86 Vgl. Troge, A. (1982). S. 18.

87 Fourastié prognostizierte, daß sich der Anteil des primären Sektors am gesamtwirtschaftlichen Produktions-

und Beschäftigungsaufkommen von 80 % auf 10 % verringere, der sekundäre von 10% des Produktions-

bzw. Beschäftigtenvolumens auf 35-50 % ansteige, aber durch das Ansteigen des tertiären Sektors von 10 %

auf 80 %, wieder auf 10 % sinke. Es ist nicht Gegenstand dieser Arbeit, die Validität von Fourastié’s

Aussagen zu überprüfen. Aus diesem Grund werden die Prognosen nicht weiter kritisiert.

88 Zur Entwicklung des Privaten Verbrauchs siehe Prognos-Gutachten (1995). S. 52.

89 Im Original wurde noch der Eigenverbrauch der privaten Organisationen in der Tabelle angeführt. Dieser

stellt jedoch keine Güterart dar und wird deshalb gesondert ausgewiesen. Der Anteil betrug 1970 (1,67), 1980

(1,87), 1985 (2,13), 1990 (2,25) und 1992 (2,42).

90 Vgl. Löbbe, K. et al. (1993). S. 108 ff.

91 Vgl. Klauder, W. (1994). S. 764-782.

92 Vgl. Lenk, T. (1991).

93 Krupp, H.J. (1995 a). S. 70.

94 Fourastié, J. (1969). S. 29ff

95 Eine Übersicht über verschiedene Definitionen technologischer Arbeitslosigkeit gibt: Klaus, D. (1988). S.

210 ff.

96 Fourastié, J. (1969). S. 106 ff.

97 Vgl. Beitr.AB (Beiträge zur Arbeitsmarkt- und Berufsforschung). (1996). Vgl. Europäische Kommission

(1994). S. 108-114.

98 Hiermit sind Chipkarten-, Tele-Dienste und Interaktive 2-Weg-Bewegtbildsysteme gemeint.

99 Vgl. Beitr.AB (Beiträge zur Arbeitsmarkt- und Berufsforschung. (1996).

100 Vgl. Fuchs, J. (1994). S. 239-258.

101 Vgl. Beitr.AB (Beiträge zur Arbeitsmarkt- und Berufsforschung). (1996).

102 Vgl. Heinze, R.G., Voelzkow, H. & Hilbert, J. (1992). S. 100 ff.

103 Vgl. Thuy, P. (1993). S. 38.

104 Vgl. Thuy, P. (1993). S. 44.

105 Vgl. Bührer, W. (1995). S. 91-113.

106 Vgl. Klauder, W. (1996). S. 92.

107 Die Internationalisierung der Wirtschaft wird i.d.R. mit dem Begriff „Globalisierung“ umschrieben, womit

das Zusammenwachsen von Güter- und anderen Märkten über nationale Grenzen hinweg gemeint ist.

Hierunter ist auch die Internationalisierung von Unternehmen zu verstehen, d.h. das immer stärkere

Auslandsengagement von immer mehr Unternehmen aus immer mehr Branchen und Ländern mit immer

mehr Unternehmensfunktionen. Vgl. Jungnickel, R. (1995). In: Schmähl, W. & Rische, H. (Hrsg.). S. 46.

108 Vgl. OECD (1994). Zitiert in: Härtel, H.-H., Jungnickel, R. et al. (1996). S. 39 ff.

109 Vgl. Paque, K.H. (1995 b). S. 3.

110 ebenda S. 7.

111 ebenda S. 4.

112 Diese Entwicklung spiegelt sich beispielsweise in der Unternehmensstrategie der Firma Siemens wieder

deren Auslandsanteil inzwischen rund 60 % beträgt, mit steigender Tendenz. Aufgrund der zunehmenden

Liberalisierung erfolgt hier ein stärkeres Engagement im Asien-Pazifik Raum sowie in Mittel- und

Osteuropa. Vgl. Maly, W. (1995). In: Schmähl, W. & Rische, H. (Hrsg.) S. 80.

113 Vgl. Härtel, H.-H., Jungnickel, R. et al. (1996). S. 65.

114 ebenda S. 67.

115 Bezüglich Ausmaß und Form des Auslandsengagement hat sich in der wissenschaftlichen Diskussion das

OLI-Paradigma von Dunning durchgesetzt. O: Ownership Advantage (unternehmensspezifische

Wettbewerbsfähigkeit wie z.B. economies of scale/scope, innovative Produkte oder leistungsfähige FuE),

L: Locational Advantage ( länderspezifische Standortvorteile wie z.B. Lohnniveau, Infrastruktur,

Fußnoten 306

technologische Dynamik oder Steuergesetzte), I: Internalization Advantage (Internalisierungsvorteile durch

die Reduzierung der Transaktionskosten). Vgl. Härtel, H.-H., Jungnickel, R. et al. (1996) S. 58 ff. Vgl.

Stein, I. (1991). In: Schoppe, S. (1991). S. 49 ff.

116Vgl. Jungnickel, R. (1995). In: Schmähl, W. & Rische, H. (Hrsg.). S. 69.

117 Vgl. Hummel, M. (1996). S. 10 ff.

118 ebenda S. 14.

119 Vgl. Härtel, H.-H., Jungnickel, R. et al. (1996). S. 86.

120 Diese Möglichkeit besteht auch für deutsche Unternehmen im Ausland.

121 Vgl. Härtel, H.-H., Jungnickel, R. et al. (1996). S. 90.

122 ebenda S. 48.

123 Vgl. Hummel, M. (1996). S. 14.

124 Vgl. Giersch, H. (1994). S. 151-178.

125 Es tritt auch die These auf, daß ein Sinken des Lohnkostenniveaus in Deutschland ineffektiv sei, da es

aufgrund einer induzierten Währungsaufwertung zu einer Neutralisation komme. Dem steht das Argument

entgegen, daß hierdurch der Primäreffekt nur zum Teil wieder beseitigt werde und ein positiver Effekt auf die

Beschäftigung bestehen bleibe.

126 Vgl. Jens, U. (1986). S. 34 ff. Vgl. Hertel, J. (1994). S. 205-238.

127 Es bestehen strukturelle Unterschiede zwischen nationalen Systemen die zu entscheidenen Faktoren

im Standortwettbewerb von Regionen geworden sind. Laut OECD zählen hierzu die unterschiedlichen

Ausprägungen der Organisation von Unternehmen und Gütermärkten, Kapital- und Arbeitsmärkten, der

Privatisierung und Regulierung, einschließlich der Regulierung von ‘natürlichen’ Monopolen, sowie die

Steuer- und Sozialsysteme. Vgl. iwd (Informationsdienst des Instituts der deutschen Wirtschaft). (1996 b) S.

3. Vgl. Hummel, M. (1996). S. 4.

128 Vgl. iwd (Informationsdienst des Instituts der deutschen Wirtschaft) (1996 a). S. 8. Vgl. Härtel, H.-H.,

Jungnickel, R. et al. (1996). S. 217 ff.

129 Vgl. iwd (Informationsdienst des Instituts der deutschen Wirtschaft) (1996 a). S. 8.

130 ebenda S. 8.

131 Vgl. Maly, W. (1995). In: Schmähl, W. & Rische, H. (Hrsg.). S. 89.

132 Vgl. iwd (Informationsdienst des Instituts der deutschen Wirtschaft). (1996 b) S. 3. Die

Personalzusatzkosten der Betriebe haben sich von 39,6 % im Jahr 1975 auf 44,5 % Mitte der neunziger

Jahre, an den gesamten Personalkosten erhöht. Vgl. Seffen, A. (1995). S. 26.

133 Vgl. Paque, K.H. (1995 b). 3-9.

134 Vgl. Graff, M. (1996). S. 274-295.

135 Vgl. Bogai, D. (1995). S. 131-134.

136 Vgl. Cornelsen, C. (1994). S. 66-92.

137 Vgl. Paque, K.H. (1995 a). S. 173. Vgl. Lange, T. (1994). S. 15-19.

138 Vgl. Paque, K.H. (1995 a). S. 173

139 Vgl. Rösner, H.J. (1996). In: Schönig, W. & L`Höst. R. (1996). S. 174.

140 Vgl. Auer, P. (1995). S. 21. Hierbei ist allerdings die Definition von „Beschäftigung“ nicht einheitlich.

141 Hier wird der Bezugspunkt nicht explizit angegeben. M.E. wird hiermit auf den Gini-Koeffizient abgestellt.

142 Vgl. Freeman, R.B. & Katz, L. (1993). Zitier in Giersch, H. (1994). S. 170.

143 Vgl. Paque, K.H. (1995 a). S. 174.

144 Vgl. Härtel, H.-H., Jungnickel, R. et al. (1996). S. 242 ff.

145 ebenda 248 ff.

146 ebenda S. 257 ff.

147 ebenda S. 261 ff.

148 Vgl. Keller, B. (1995). S. 227 ff.

149 Vgl. Mismatch-Problematik.

150 Vgl. Sengenberger, W. (1987). S. 38 ff.

151 ebenda S. 44.

152 ebenda S. 45.

153 Vgl. Thurow, L.C. (1978). In: Sengenberger, W. (1978 b).

154 Vgl. Craig, C., Rubery, J., Tarling, R. & Wilkinson, F. (1982). Zitiert in: Sengenberger, W. (1987).

155 Vgl. Sengenberger, W. (1987). S. 46.

156 Vgl. Pfriem, H. (1979). S. 63.

157 Die Gleichsetzung von Arbeits- und Gütermärkten ist aus verschiedenen Gründen nicht plausibel. „Menschen

werden nicht für den Markt produziert ..., auf dem Arbeitsmarkt werden weder Ströme noch Bestände

fertiger Arbeitsleistungen gehandelt, sondern nur Potentiale solcher Leistungen .., auf dem Arbeitsmarkt

sind die Produzenten gleichzeitig auch Konsumenten .., und schließlich hat die Qualität der Ware

Fußnoten 306

‘Arbeitskraft’ auf dem Arbeitsmarkt einen viel entscheidenderen Einfluß als die Qualität der Güter auf dem

Gütermarkt.“ Vgl. Schmid, G. (1987). In: Buttler, F., Gerlach, K. & Schmide, R. (1987). S. 36.

158 Vgl. Lärm, T. (1982). S. 88 ff.

159 Vgl. Wüstenbecker, M. (1995). S. 92.

160 Vgl. Paqué, K.H. (1988). S. 479.

161 Vgl. Wüstenbecker, M. (1995). S. 93.

162 Dies ist die klassische Interpretation. „Keynesianische Arbeitslosigkeit“ liegt vor, wenn die Güteranbieter

aufgrund eines gesamtwirtschaftlichen Nachfragemangels und deshalb simultan bei einem

eigentlich vollbeschäftigungskonformen Reallohn die Arbeitsanbieter auf dem Arbeitsmarkt rationiert

werden.

163 Vgl. Wüstenbecker, M. (1995). S. 95.

164 Hierunter fallen Aktivitäten zur Verbesserung der Ausbildung wie auch Maßnahmen zur

Gesundheitserhaltung.

165 Vgl. Berthold, N. & Fehn, R. (1995). S. 116.

166 Vgl. Abb, F., Auer, J. & Mirz, P. (1992). S. 969-974.

167 Vgl. Priewe, J. (1984). S. 30.

168 Vgl. Altzinger, W. (1990). S. 51-58. Vgl. Wüstenbecker, M. (1995). S. 109.

169 Vgl. Keller, B. (1995). S. 232.

170 Dies beschreibt die friktionelle Komponente der Mismatch-Arbeitslosigkeit. Ein wenig effizientes staatliches

Vermittlungsmonopol für Arbeit, sowie eine staatlich organisierte Arbeitlosenversicherung, die relativ hohe

Lohnersatzraten gewährt, eine lange Bezugsdauer aufweist und administrativ eher großzügig gehandhabt

wird, weil wirksame qualifikatorische und regionale Zumutbarkeitskriterien weitgehend fehlen, verringern

hiernach die Wahrscheinlichkeit, daß Arbeitslose und freie Arbeitsplätze schnell zusammenfinden.

171 Vgl. Lärm, T. (1982). S. 102.

172 ebenda S. 105

173 Vgl. Wüstenbecker, M. (1995). S. 106 ff.

174 Vgl. Schneider, H. (1990). S. 15.

175 Analog ließe sich auch das Suchverhalten der Arbeitsnachfrager bestimmen. Hierbei müßte die

Akzeptanzqualifikation bestimmt werden die Grenzertrag und Grenzkosten der Suche in Einklang bringt.

Aufgrund der fehlenden empirischen Relevanz wird dies nicht weiter ausgeführt.

176 Vgl. Abb, F., Auer, J. & Mirz, P. (1992). S. 972.

177 Vgl. Abb, F., Auer, J. & Mirz, P. (1992). S. 972.

178 Vgl. Berthold, N. (1988). S. 485-493.

179 Vgl. Berthold, N. (1988). S. 485-493.

180 Vgl. Abb, F., Auer, J. & Mirz, P. (1992). S. 973.

181 Vgl. Sesselmeier, W. (1994). S. 139.

182 Vgl. Abb, F., Auer, J. & Mirz, P. (1992). S. 969-974.

183 Vgl. Schneider, H. (1990). S. 21.

184 Vgl. Berthold, N. & Fehn, R. (1995). S. 110-117.

185 Vgl. Keller, B. (1995). S. 232.

186 Unter Arbeitsmarktstruktur wird in diesem Zusammenhang die relativ dauerhafte, gegen kurzfristig

wirksame Marktkräfte resistente, regelhafte Gestaltung des Arbeitsmarktprozesses zu einem bestimmten

Zeitpunkt verstanden.

187 Vgl. Klein, T. (1987). S. 38 ff.

188 Vgl. Liebow, E. (1967). Zitiert in: Szydlik, M. (1990). S. 19.

189 Vgl. Doeringer, P.B. (1967). S. 206-220. Vgl. Doeringer, P.B. (1969). In: Somers, G.G. (1969). S. 257-267.

Vgl. Doeringer, P.B. & Piore, M.J. (1971).

190 Kerr, C. (1954). In: Bakke, E., et al. (1954). S. 93.

191 Vgl. Doeringer, P.B. & Piore, M.J. (1971). S. 167.

192 ebenda S. 2.

193 ebenda S. 41.

194 ebenda S. 42.

195 ebenda S. 167 ff.

196 Vgl. Sengenberger, W. (1987). S. 222.

197 ebenda S. 224.

198 ebenda S. 225.

199 ebenda S. 225.

200 Vgl. Szydlik, M. (1990). S. 27 ff.

201 Vgl. Sengenberger, W. (1987). S. 225.

Fußnoten 306

202 Vgl. Baron, J.N. & Bielby, W.T. (1984). Zitiert in: Sengenberger, W. (1987). S. 225.

203 Vgl. Rosenberg, S. (1980). Zitiert in: Sengenberger, W. (1987). S. 228.

204 Vgl. Lutz, B. & Weltz, F. (1966). Vgl. Lutz B. et al. (1973). Vgl. Lutz, B. (1987). Vgl. Sengenberger, W.

(1975). Vgl. Sengenberger, W. (1978 b). Vgl. Sengenberger, W. (1987).

205 Vgl. Lutz, B. (1987). S. 64.

206 Vgl. Szydlik, M. (1990). S. 33 ff.

207 Vgl. Sengenberger, W. (1978 a). S. 37.

208 Vgl. Sengenberger, W. (1979). S. 40.

209 Vgl. Sengenberger, W. (1987). S. 120.

210 ebenda S. 121.

211 ebenda S. 122.

212 ebenda S. 121.

213 Vgl. Szydlik, M. (1990). S. 36.

214 Vgl. Sengenberger, W. (1987). S. 127.

215 Vgl. Szydlik, M. (1990). S. 37.

216 Vgl. Sengenberger, W. (1987). S. 128.

217 Vgl. Szydlik, M. (1990). S. 39.

218 Vgl. Sengenberger, W. (1987). S. 130.

219 Vgl. Szydlik, M. (1990). S. 39.

220 Vgl. Sengenberger, W. (1987). S. 169.

221 Vgl. Sengenberger, W. (1978 b). S. 13 ff.

222 ebenda S. 15.

223 Vgl. Sengenberger, W. (1987). S. 154-160.

224 ebenda S. 160-164.

225 Vgl. Szydlik, M. (1990). S. 44.

226 Vgl. Heinze, R.G. et al. (1981). S. 219 ff.

227 ebenda S. 224

228 ebenda S. 225 ff.

229 ebenda S. 226.

230 Vgl. Giddens, A. (1979). S. 125.

231 Vgl. Heinze, R.G. et al. (1981). S. 226.

232 ebenda S. 227.

233 ebenda S. 227.

234 ebenda S. 230.

235 ebenda S. 230.

236 Hier besteht eine Paralle zur Insider-Outsider Theorie. Diese führt Hochlohnarbeitslosigkeit auf einen

Interessenkonflikt zwischen den beschäftigten Arbeitnehmern (Insider) und Arbeitslosen (Outsider) zurück.

Die Insider haben kein Interesse an einem beschäftigungssteigernden Lohnunterbietungsprozeß, der ihre

reale Einkommensposition verschlechtern würde. Aufgrund von originären und politisch verursachten

Fluktuationskosten (originär: Such-, Anwerbungs-, Verhandlungs-, Verwaltungskosten; politisch:

Sozialpläne, Abfindungszahlungen) bei der Einstellung und Entlassung von Arbeitnehmern verfügen die

Insider über die Marktmacht, ihre Löhne über dem Anspruchlohn gleichproduktiver Outsider festlegen zu

können.

237 Vgl. Keller, B. (1995). S. 245.

238 Vgl. Kühl, J. (1995). In: Bullinger, H.J. (1995). S. 386 ff. Vgl. Blossfeld, H.P. & Mayer, K.U. (1988) S.

262-283.

239 Vgl. Reineke, U. (1986). S. 184-189.

240 Vgl. Ethier, W.J. (1994). S. 140.

241 Vgl. Ethier, W.J. (1994). S. 206.

242 ebenda S. 206.

Kapitel 2.3 Armut und Sozialpolitik

1 Vgl. Weisser, G. & Pagenstecher, U. (1957). Zitiert in: Engelhardt, W.W. (1995). In: Kleinhenz, G. (1995).

S. 9-10.

2 Vgl. Lampert, H. (1996). S. 3ff.

3 Vgl. Hauser, R. & Semrau, P. (1990). S. 28.

4 Vgl. Lampert, H. (1996). S. 402 ff,

Fußnoten 306

5 ebenda S. 403.

6 ebenda S. 403 ff.

7 Vgl. Schönig, W. (1995). S. 100-120.

8 Vgl. Lampert, H. (1996). S. 220.

9 ebenda S. 221 ff.

10 Vgl. GVG (Gesellschaft für Versichrungswissenschaft und -gestaltung e.V.) (1996). S. 40 ff.

11 Vgl. Lampert, H. (1996). S. 226.

12 ebenda S. 227 ff.

13 Vgl. Zur Entwicklung der Einnahmen und Ausgaben der Sozialversicherung für Gesamtdeutschland siehe

Verband Deutscher Rentenversicherungsträger (1995). S. 92-93.

14 Vgl. Hirvonen, P. (1993). S. 27 ff.

15 Vgl. Rolf, G. & Wagner, G. (1996). S. 23.

16 Einen internationalen Vergleich über Rentenversicherungssysteme bringt Dürkop, H. (1992).

17 Vgl. Schmidt, P. (1995). S. 55.

18 Vgl. Lampert, H. (1994). S. 260 ff.

19 Vgl. Schmidt, P. (1995). S. 33.

20 ebenda S. 33. Zur Entwicklung des Rentenbeitrags siehe Verband Deutscher Rentenversicherungsträger

(1995). S. 163.

21 Vgl. Hirvonen, P. (1993). S. 198 ff

22 Vgl. Schmidt, P. (1995). S. 56 ff.

23 ebenda S. 56 ff.

24 Vgl. Gallon, T.P. (1996). S. 43.

25 Vgl. Schmidt, P. (1995). S. 57.

26 Vgl. Rosenow, J. & Naschold, F. (1994). S. 61 ff.

27 Vgl. Hirvonen, P. (1993). S. 195 ff.

28 Vgl. Schmidt, P. (1995). S. 58 ff.

29 ebenda S. 58.

30 Vgl. Hirvonen, P. (1993). S. 195 ff. Vgl. Lampert, H. (1996). S. 250 ff.

31 Für Arbeitgeber birgt dies den Vorteil, weiterhin über das Humankapital des Mitarbeiters verfügen zu

können, ohne diesen dafür in vollem Umfang zu beschäftigen. Für den Arbeitnehmer besteht der Vorteil

eines schrittweisen Überganges in den Ruhestand.

32 Einen Vergleich der neuen Rentenformel mit der bisherigen bietet: Schmidt, P. (1995). S. 60-61.

Vgl. Nullmeier, F. & Rüb, F.W. (1993). S. 225 ff.

33 Vgl. Lampert, H. (1996). S. 253 ff.

34 Vgl. Karolat, B. & Krieger, I. (1993).

35 Vgl. Bundesminsterium für Arbeit und Sozialordnung (1997 a). S. 27 ff.

36 Unter Wartezeiten sind Mindestversicherungszeiten zu verstehen die einen Leistungsanspruch

ermöglichen. Darunter fallen Beitrags-, Kindererziehungs-, Ersatz- (z.B. Wehr- u. Zivildienst) und

Ausfallzeiten (z.B. Krankheit, Arbeitslosigkeit).

37 Ein europäischer Vergleich hinsichtlich der Regelaltersgrenzen in den Kernsystemen der

Alterssicherung findet sich bei Krupp, H.J. (1995 b). In: Schmähl, W. & Rische, H. (1995). S. 145.

38 Vgl. Bundesminsterium für Arbeit und Sozialordnung (1997 b). S. 2-3.

39 ebenda S. 4.

40 ebenda S. 5-14.

41 Vgl. Karolat, B. & Krieger, I. (1993).

42 Vgl. Rolf, G. & Wagner, G. (1996). S. 24.

43 Vgl. Kapitel 1.5.

44 Vgl. Karolat, B. & Krieger, I. (1993). S. 87.

45 Vgl. Kapitel 1.5.

46 Vgl. BT-Drs.: 13/1527 (1995).

47 Einte detaillierte Übersicht ist enthalten in: VDR Rentenversicherung in Zahlen 1996.

48 Vgl. Lampert, H. (1996). S. 259.

49 Vgl. Fuhrmann, A. (1995). In: Klose, H.J. (1995). S. 5-17.

50 Vgl. Achenbach, K. & Haneberg, E. (1995). S. 5-11.

51 Vgl. Rolf, G. & Wagner, G. (1996). S. 27 ff.

52 Vgl. DIW (Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung) (1990). S. 679-690. Vgl. IW (Institut der

Deutschen Wirtschaft) (1994).

53 Vgl. Börsch-Supan, A.H. (1996). In: Siebert, H. (1996). S. 33. Vgl. Dudey, S. (1993). S. 363-368.

54 Vgl. Wiegmann, V.T. (1995). In: Klose, H.J. (1995). S. 35-44.

Fußnoten 306

55 Eine geringfügige Beschäftigung liegt vor, wenn die Arbeitszeit regelmäßig nicht mehr als 15 Stunden pro

Woche beträgt. Die Verdienstgrenze beträgt jeweils ein Siebtel des durchschnittlichen Arbeitsentgelts aller

Versicherten der Rentenversicherung der Arbeiter und Angestellten im vorvergangenen Kalenderjahr.

Weiterhin liegt eine geringfügige Beschäftigung vor, wenn das Arbeitsverhältnis innerhalb eines Jahres

höchstens zwei Monate an einem Stück oder über das Jahr verteilt höchstens 50 Arbeitstage besteht. Vgl.

Buch, H. (1995). S. 148-154.

56 Vgl. Schupp, J., Schwarze, J. & Wagner, G. (1995). S. 857 ff.

57 Der Psychologe Baltes, B. wies darauf hin, daß es keinen „Krieg der Generationen“ geben werde, da jeder

Mensch das Alter antizipiere. Wer als junger Mensch den „Krieg der Generationen“ beginne, müsse damit

rechnen, daß er im Alter selbst schlecht behandelt werde. Vgl. Rinne, K. & Wagner, G. (1995 b). S. 5.

58 Dies gilt nur für „reguläre Teilzeitbeschäftigung“, d.h. 15 Wochenstunden und mehr. Geringfügig

Beschäftigte sind nicht in der GRV pflichtversichert.

59 Vgl. Wagner, G. (1993). In: Schmähl, W. (1993). S. 195.

60 Vgl. Rinne, K. & Wagner, G. (1995 a). S. 289.

61 Vgl. Rolf, G. & Wagner, G. (1996). S. 26.

62 ebenda S. 27.

63 Vgl. Zapf, W. (1988). In: Rolf, G. et al. (1988). S. 371-380.

64 Vgl. Zwick, M.M. (1997). In: Müller, S. & Otto. U. (1997). S. 90.

65 Vgl. Rolf, G. & Wagner, G. (1996). S. 27.

66 Vgl. Tegtmeier, W. (1995). In: Schmähl, W. & Rische, H. (1995). S. 197 ff.

67 Vgl. Rosenow, J & Naschold, KF. (1994). S. 281 ff.

68 Vgl. Ahn, H.-S. (1994). S. 139-141.

69 Vgl. Breyer, F. (1996). In: Siebert, H. (1996). S. 70.

70 Vgl. Achenbach, K. & Haneberg, E. (1995). S. 5-11.

71 Vgl. Breyer, F. (1996). In: Siebert, H. (1996). S. 70.

72 Vgl. Rolf, G. & Wagner, G. (1996). S. 23-32. Ein wesentlicher Mangel des Umlageverfahrens wird oftmals

darin gesehen, daß die gesamtwirtschaftliche Ersparnis vermindert wird. Die Rentenansprüche des einzelnen

stellen für diesen eine Ersparnis dar. Gesamtwirtschaftlich trifft dies jedoch nicht zu.

73 Vgl. Miegel, M. & Wahl, S. (1985).

74 Vgl. Breyer, F. (1996). S. 74 ff.

75 Vgl. Achenbach, K. & Haneberg, E. (1995). S. 5-11.

76 Vgl. Breyer, F. (1996). In: Siebert, H. (1996). S. 74 ff.

77 Vgl. Rolf, G. & Wagner, G. (1996). S. 23-32.

78 Vgl. Gallon, T.P. (1996). In: Schönig, W. & L`Hoest (1996). S. 39.

79 Vgl. Ebert, T. (1995). S. 371.

80 Vgl. Bäcker, G. & Ebert, T. (1996). S. 113.

81 Nach Borchert, J. wäre das Volumen der naturalbeitragsbezogenen Kindererziehungsrenten etwa doppelt so

hoch wie das der eingesparten Witwen/Witwerrenten. Vgl. Borchert, J. (1993).

82 Vgl. Bäcker, G. & Ebert, T. (1996). S. 115.

83 ebenda S. 117.

84 Vgl. Rolf, G. & Schupp, J. (1992). In: Hujer, R., Schneider, H. & Zapf, W. (1992). S. 117.

85 ebenda S. 118.

86 Vgl. Rolf, G. & Wagner, G. (1996). S. 30.

87 Vgl. Rolf, G. & Schupp, J. (1992). In: Hujer, R., Schneider, H. & Zapf, W. (1992). S. 119.

88 Vgl. Rolf, G. & Wagner, G. (1996). S. 30.

89 Vgl. Reinl. H. (1997). In: Müller, S. & Otto. U. (1997). S. 115.

90 Vgl. Rolf, G. & Schupp, J. (1992). In: Hujer, R., Schneider, H. & Zapf, W. (1992). S. 124-140.

91 Vgl. Husmann, H. (1995). S. 24-25.

92 Vgl. Rolf, G. & Wagner, G. (1992). S. 281-290.

93 ebenda S. 285.

94 Berechnet entsprechend den Einkommensverhältnissen 1993 mit Bemessungsbasis 3600 DM und

Beitragssatz 15,4 %. Der geringe Beitragssatz berücksichtigt die von den Autoren antizipierte Entlastung

von 20 %.

95 Vgl. Bäcker, G. & Ebert, T. (1996). S. 108 ff.

96 Vgl. Gallon, T.P. (1996). In: Schönig, W. & L`Hoest (1996). S. 41.

97 ebenda S. 44.

98 ebenda S. 46.

99 Vgl. Bäcker, G. & Ebert, T. (1996). S. 126.

100 Als Ausnahmetatbestände gelten Pflege, Schwangerschaft in der Schutzfrist, Erziehung, Wehr- und

Fußnoten 306

Zivildienst, Ausbildung, Krankheit, Arbeitslosigkeit. Es bestehen erhebliche Unterschiede zu dem

Mindesbeitragselement des VES.

101 Vgl. Bäcker, G. & Ebert, T. (1996). S. 125.

102 Vgl. Gallon, T.P. (1996). In: Schönig, W. & L`Hoest (1996). S. 49.

103 ebenda S. 49.

104 Vgl. Bäcker, G. & Ebert, T. (1996). S. 128.

105 Vgl. Lampert, H. (1996). S. 320.

106 Es sind weitere Bereiche vorhanden. Einen sehr umfangreichen Überblick über die Systematik der

bundesdeutschen Familienpolitik gibt: Arndt, J. (1994). S. 50-56.

107 M.E. wird hierbei übersehen, daß auch negative Effekte existieren können. Diese könnten z.B. entstehen,

wenn Kinder familienbedingt kriminell oder drogenabhängig werden.

108 Vgl. Gründger, F. (1993). In: Iwersen, A. & Tuchfeldt. E. (1993). S. 311-326.

109 Vgl. Lampert, H. (1995). In: Koolmann,G. (1995). S. 17.

110 Vgl. Lampert, H. (1996). S. 321. Einen europäischen Vergleich der Familienpolitik ist nachzulesen bei:

Dienel, C. (1994). S. 22-31.

111 Vgl. Vgl. Bäcker, G. & Ebert, T. (1996). S. 339.

112 Vgl. Bäcker, G., Heinze, R.G. & Naegele, G. (1995). S. 23 ff.

113 Vgl. Voges, W. (1995). In: Schönig, W. & L’Hoest (1995).

114 Vgl. Bäcker, G. & Stolz-Willig, B. (1994). S. 18 ff.

115 Vgl. Bäcker, G. & Ebert, T. (1996). S. 344.

116 Vgl. Lampert, H. (1995). In: Koolmann,G. (1995). S. 18.

117 ebenda S. 21.

118 ebenda S. 21.

119 Es existieren noch weitere normative Vorstellungen. Vgl. Willeke, F.U. & Onken, R. (1990). S. 5 ff.

120 Vgl. Hauser, R. (1995 b). In: Kleinhenz, G. (1995). S. 134 ff.

121 Anmerkung: Der Tabelle liegt das verfügbare Einkommen der Privathaushalte einschließlich der nicht

entnommenen Gewinne der Unternehmen ohne eigene Rechtspersönlichkeit zugrunde. Der Umrechnung in

Wohlstandspositionen liegt eine Äquivalenzskala zugrunde, die der Bezugsperson ein Gewicht von 1,

weiteren Personen ab 14 Jahren ein Gewicht von 0,7 und Kindern unter 14 Jahren ein Gewicht von 0,5

zuordnet. Eine sehr heterogene Gruppe weiterer Nicht-Erwerbstätigen-Haushalte wurde nicht ausgewiesen.

122 Vgl. Hauser, R. (1995 b). In: Kleinhenz, G. (1995). S. 136.

123 Vgl. Welzmüller, R. (1990). S.213.

124 Vgl. Hauser, R. (1995 b) S. 138.

125 ebenda S. 139.

126 In den Zeilen „Alle“ ist jeweils die durchschnittliche Position der sozialen Grupppe im Vergleich

zum Gesamtdurchschnitt ausgewiesen. In den Zeilen mit Personenzahlangabe ist jeweils die

durchschnittliche Position der Personen in Haushalten der jeweiligen Größe im Vergleich zum

Gruppendurchschnitt ausgewiesen. Ansonsten Erläuterungen wie in Tabelle 2.4.3.2.2.a

127 Vgl. Hauser, R. (1995 b) S. 141.

128 ebenda S. 141.

129 ebenda S. 141.

130 ebenda S. 142.

131 Da die Ergebnisse aus zwei unterschiedlich aufgebauten und abgegrenzten Statistiken abgeleitet wurden,

sind die Zahlen für 1973 bis 1983(a) (EVS) nur bedingt mit den Zahlen für 1983(b) bis 1990 (SOEP)

vergleichbar. Für die Ermittlung der Wohlstandspositionen der Personen wurde eine aus den

Regelsatzproportionen der Sozialhilfe abgeleitete Äquivalenzskala verwendet, die sich durch höhere

Gewichte für die weiteren Haushaltsmitglieder geringfügig von der Skala des Statistischen Bundesamtes

unterscheidet.

132 Vgl. Hauser, R. (1995 b). In: Kleinhenz, G. (1995). S. 142 ff.

133 wie in Tabelle 2.4.3.2.2.a

134 Vgl. Hauser, R. (1995 b) S. 144.

135 wie in Tabelle 2.4.3.2.2.a

136 Vgl. Hauser, R. (1995 b) S. 145.

137 ebenda S. 145.

138 ebenda S. 146.

139 Das Wohlstandsniveau ist definiert als das verfügbare Einkommen eines Familientypus pro Vollperson bei

einem Gewicht von 1,0 für den Ehemann, 0,8 für die Ehefrau und 0,7 für jedes Kind.

140 Vgl. Willeke, F.U. & Onken, R. (1990).

141 Vgl. Kleinhenz, G. (1994). S. 26.

Fußnoten 306

142 Vgl. Wingen, M. (1993). S. 49 ff.

143 Vgl. Kleinhenz, G. (1995). In: Koolmann,G. (1995). S. 76.

144 Im Jahr 1996 betrug der Kinderfreibetrag 6.264 DM je Kind, im Jahr 1997 wurde er auf 6.912 DM erhöht.

145 Vgl. Vgl. Bäcker, G. & Ebert, T. (1996). S. 375 ff. Vgl. Rürup, B. & Setzer, M. (1995). S. 102.

146 Einen Überblick über Profile des Lastenausgleichs gibt Willeke, F.U. (1993). S. 193-217.

147 Vgl. Kulp, E. & Lüdecke, R. (1994).

148 Vgl. Kleinhenz, G. (1995). In: Koolmann,G. (1995). S. 79.

149 Vgl. Kleinhenz, G. (1994). S. 23.

150 Rechtsstand 01.01.95: Bei zwei Kindern verringert sich das Kindergeld ab einem Jahreseinkommen von

45.480 DM für Verheiratete, die nicht dauernd getrennt leben, und von 37.880 DM für Alleinstehende. Wer

mehr als 100.000 DM (Verheiratete) bzw. 75.000 DM (Alleinstehende) im Jahr verdient, erhält für jedes

Kind 70 DM. Vgl. Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung. (1995). S. 4.

151 Vgl. Kleinhenz, G. (1994). S. 23.

152 Vgl. Bäcker, G. & Ebert, T. (1996). S. 378 ff.

153 Vgl. Kleinhenz, G. (1995). In: Koolmann,G. (1995). S. 76.

154 ebenda S. 78.

155 ebenda S. 84 ff.

156 Vgl. Bäcker, G. & Ebert, T. (1996). S. 387 ff

157 Hierfür ist es erforderlich, die 3.000 DM Jahreskindergeld auf einen Freibetrag umzurechnen. Bei einem

Steuersatz von 40 % entspricht dieser Wert einem Freibetrag von 7.500 DM, womit das Existenzminimum

von 7.200 DM überstiegen wäre. Bei einem (Grenz-) Steuersatz von bis zu 53 % würde dieser Wert nicht

erreicht.

158 Vgl. Bäcker, G. & Ebert, T. (1996). S. 385.

159 Vgl. Bäcker, G. & Ebert, T. (1996). S. 389.

160 Vgl. BT-Drs.: 13/1527 (1995). S. 63.

161 Vgl. Bäcker, G. & Ebert, T. (1996). S. 391.

162 Vgl. BT-Drs.: 13/1527 (1995).

163 Vgl. Hauser, R. & Semrau, P. (1990). S. 28.

164 Vgl. Hauser, R. (1989 b). In: Kitterer, W. (1989). S. 23.

165 § 1 Abs. 2 (BSHG)

166 § 2 (BSHG)

167 Vgl. Hanesch, W. (1995). S. 385.

168 Vgl. Lampert, H. (1996). S. 296.

169 Vgl. Neumann-Duesberg, H. (1993). S. 129-133.

170 § § 3-7 (BSHG)

171 Zitiert in: Höft-Demski, R. (1993). S. 46.

172 ebenda S. 46.

173 ebenda S. 46.

174 Vgl. Hanesch, W. (1995). S. 385.

175 Vgl. Oelschlägel, D. (1994 a). S. 305.

176 Vgl. Huster, E.U. (1993). S. 164. § 22 (BSHG).

177 Vgl. Tobias, G. & Böttner, J. (1992). S. 49.

178 § 8 (BSHG)

179 Vgl. Lampert, H. (1996). S. 303.

180 § 21 Abs. 1 (BSHG)

181 § 21 Abs. 1a (BSHG)

182 Bei der Bemessung der Regelsätze werden die Familienmitglieder in Relation zum Haushaltsvorstand (100

%) gewichtet. Alleinstehende werden ebenso wie Haushaltsvorstände behandelt. Personen unter 7 Jahren

werden mit 50 %, Personen im Alter von 7 bis unter 14 Jahren mit 65 %, Personen im Alter von 14 bis

unter 18 Jahren mit 90 % und Personen im Alter von 18 und darüber mit 80 % gewichtet. In Abhängigkeit

vom Alter und der Anzahl der Kinder existieren Mehrbedarfszuschläge. § 23 (BSHG)

183 § 22 (BSHG)

184 § § 13-14 (BSHG)

185 Vgl. Schulz, J. (1989). S. 123 ff. Vgl. Reidegeld. E. (1988). S. 299-305.

186 Vgl. Sidler, N. (1989). S. 127 ff. Eine solche Formulierung meint, daß die Bezieher von

durchschnittlichen Nettoarbeitsentgelten unterer Lohngruppen per definitionem nicht arm seien. Vgl. Adamy,

W. (1993). S. 163.

187 Zitiert in: Höft-Demski, R. (1993). S. 46 f. In einer Studie des Otto-Bume-Instituts für Sozialforschung und

Gesellschaftspolitk (ISG) im Auftrag des Bundesministeriums für Familie und Senioren zeigte sich, daß im

Fußnoten 306

Durchschnitt in allen Haushaltstypen das geforderte Abstandsgebot zwischen Sozialhilfeschwelle und

Durchschnittseinkommen eingehalten wird. Sozialhilfeschwelle und lohnorientierte Obergrenze nähern sich

mit steigender Kinderzahl; jedoch liegt selbst bei Familien mit drei Kindern das Haushaltseinkommen bei

Erwerbstätigkeit mehr als 10 % über dem Sozialhilfenniveau. Vgl. Breuer, W. & Engels, D. (1994). S. 33 ff.

188 Vgl. Hanesch, W. et al. (1994 b). S. 118-119.

189 Vgl. Iben, G. (1991). S. 172.

190 Vgl. Zimmermann, G. (1993). S. 212 ff.

191 Vgl. Adamy, W. (1993). S. 162.

192 § 22 Abs. 4 (BSHG). Vgl. Leibfried, S. & Leisering, L. (1995). S. 111.

193 Vgl. Höft-Demski, R. (1993). S. 49.

194 Vgl. Hanesch, W. et al. (1994 b). S. 119.

195 Vgl. Steffen, J. (1994), S. 69-72.

196 Vgl. Mehlich, M. (1992). S. 77-98.

197 Vgl. Hanesch, W. et al. (1994 b). S. 119.

198 Vgl. Thien, U. (1991). S. 179.

199 Vgl. Zimmermann, E. (1994).

200 Vgl. Klein, P. & Leibfried, S. (1991). S. 386-391.

201 Vgl. Rosenbladt, B. von (1991). S. 146-156.

202 § 20 Abs. 1 (BSHG)

203 § 25 Abs. 1 (BSHG)

204 § 27 (BSHG)

205 Verantwortliche Dritte sind der nicht getrennt lebende Ehepartner sowie, bei unverheirateten

Minderjährigen, die Eltern.

206 Vgl. Schulte, B. (1993). S. 600 ff.

207 Vgl. Müller, W. & Marissen N. (1988). S. 4.

208 § 76 ff (BSHG)

209 § § 79-87 (BSHG)

210 § 85 (BSHG)

211 § § 79-87 (BSHG)

212 Vgl. Hauser, R. (1996). S. 21.

213 Vgl. Paritätischen Wohlfahrtsverband. (1992). S. 68.

214 Vgl. Hauser, R. (1996). S. 22-23.

215 Vgl. Kapitel 1.2

216 Vgl. Hauser, R. (1996). S. 25.

217 ebenda S. 25.

218 ebenda S. 25.

219 ebenda S. 29 ff.

220 ebenda S. 32.

221 ebenda S. 33.

222 Vgl. Adamy, W. & Bäcker, G. (1993). S. 41-48.

223 Tschudi, H.P. (1990) diskutiert dieses Modell für die Schweiz. Vgl. Tschudi, H.P. (1990). S. 10 ff.

224 Vgl. Paritätischer Wohlfahrtsverband. (1992). S. 68.

225 Vgl. Hauser, R. (1996). S. 136.

226 ebenda S. 137. Vgl. Miegel, M. (1995). S. 146-157.

227 Vgl. Hauser, R. (1996). S. 138.

228 Vgl. Schlecht, O., et al. (1996).

229 Vaubel, R. (1996). In: Siebert, H. (1996). S. 170 ff.

230 Vgl. Kress, U. (1994). S. 246-254.

231 ebenda S. 246-254.

232 Vgl. Kapitel 2.2.

233 Desweiteren bestehen noch ordnungs-, stabilitäts-, steuer- und umweltpolitische Ziele.

234 Vgl. Kress, U. (1994). S. 246-254.

235 Vgl. Hauser, R. (1996). S. 46.

236 ebenda S. 47.

237 Vgl. Die Grünen (1996). S. 6.

238 Vgl. Die Grünen (1997).

239 Vgl. Die Grünen (1996). S. 8.

240 ebenda S. 11.

241 ebenda S. 15.

Fußnoten 306

242 Vgl. Fischer, A. (1996). S. 18-19.

243 Vgl. Kaltenborn, B. (1997). S. 37.

244 Vgl. Die Grünen (1996). S. 18.

245 Vgl. Hauser, R. (1996). S. 48.

246 Vgl. FDP (1994 b). S. 21-25.

247 Vgl. Hauser, R. (1996). S. 49.

248 Vgl. Mitschke, J. (1995). S. 30.

249 Vgl. Hauser, R. (1996). S. 50.

250 Vgl. FDP (1994 c). S. 2.

251 Vgl. FDP (1994 a). S. 83.

252 Vgl. Hauser, R. (1996). S. 50.

253 Vgl. SPD (1994). S. 18.

254 ebenda S. 18.

255 ebenda S. 17.

256 ebenda S. 18.

257 Vgl. Hauser, R. (1996). S. 53.

258 Vgl. SPD (1994). S. 18.

259 Vgl. PDS (1996). S. 4.

260 ebenda S. 5.

261 ebenda S. 6.

262 ebenda S. 7.

263 ebenda S. 8.

264 Vgl. PDS (1997 a).

265 Vgl. PDS (1996). S. 11.

266 Vgl. PDS (1997 c). S. 44-49. Vgl. PDS (1997 b). S. 50-54.

267 Vgl. BT-Drs.: 13/1527 (1995). S. 97.

268 CDU (1994). S. 68.

269 Vgl. BT-Drs.: 13/1527 (1995). S. 96.

Kapitel 2.4 Zur Integration von Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik

1 Vgl. Giersch, H. (1996). S. 60.

2 Vgl. Hochmuth, U., Klee, G. & Volkert, J. (1997). In: Müller, S. & Otto. U. (1997). S. 200 ff.

3 Vgl. Paque, K.H. (1995 a). S. 193 ff.

4 Vgl. Franz, W. (1995 b). In: Franz, W. & Steiner, V. (1995). S. 25.

5 Vgl. Franz, W. (1995 a). In: Dokumentation des X. Malenter Symposiums. (1995). S. 99-106.

6 Vgl. Rösner, H.J. (1996). In: Schönig, W. & L`Höst. R. (1996). S. 188.

7 Vgl. Rossmanith, W. (1995). S. 17.

8 Vgl. Trube, A. (1995 a). In: Dokumentation des X. Malenter Symposiums. (1995). S. 313.

9 Vgl. Trube, A. (1995 b). S. 27-108.

10 Vgl. Trube, A. (1995 b). S. 109-188.

11 Vgl. Trube, A. (1995 a). In: Dokumentation des X. Malenter Symposiums. (1995). S. 313.

12 Vgl. Trube, A. (1995 b). S. 189-192.

13 Vgl. OECD (1994). S. 45.

14 ebenda S. 46.

15 ebenda S. 47.

16 ebenda S. 47.

17 ebenda S. 48.

18 ebenda S. 49.

19 ebenda S. 50.

20 ebenda S. 51.

21 ebenda S. 52.

22 Vgl. Europäische Kommission (1994). S. 9.

23 ebenda S. 143-174.

24 Vgl. Ahbe, M. (1995). In: Dokumentation des X. Malenter Symposiums. (1995). S. 291-294.

25 Vgl. Franz, W. & Profit, S. (1994).

26 Vgl. Kleinhenz, G. (1995). In: Koolmann,G. (1995). S. 86.

27 Vgl. Bäcker, G. & Stolz-Willig, B. (1994). S. 14.

28 Vgl. Max, W. (1993). In: Iwersen, A. & Tuchtfeldt, E. (1993). S. 329.

Fußnoten 306

29 Vgl. Bäcker, G. & Stolz-Willig, B. (1994). S. 15.

30 ebenda S. 17.

31 ebenda S. 23 ff.

32 Vgl. Fischer, A. (1991). S. 12.

33 Vgl. Bäcker, G. & Stolz-Willig, B. (1994). S. 20 ff.

34 Vgl. Weg, M. (1994). In: Bäcker, G. & Stolz-Willig, B. (1994). S. 106 ff.

35 ebenda S. 111 ff.

36 Vgl. Dettling, W. (1995). S. 174 ff.

37 Vgl. Colber-Schrader, H. (1994). In: Bäcker, G. & Stolz-Willig, B. (1994). S. 155-176.

38 Vgl. Flehmig, S., Binder, M. & Wagner, G. (1995).