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Heinze, G. W.; Kanzlerski, D.; Wagner, G. (1974): Bewertung von alternativen staatlichen Maßnahmen

zur Kraftstoffeinsparung. In: Informationen zur Raumentwicklung, Vol. 1 (1974), 3. pp. 77–81.

Gert Wolfgang Heinze, Dieter Kanzlerski, Gerhard Wagner

Bewertung verschiedener Alternativen zur

Kraftstoff-Einsparung im privaten Pkw-

Verkehr

Accepted manuscript (Postprint)Journal article |

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Bewertung verschiedener Alternativen zur Kraftstoff-

Einsparung im privaten Pkw-Verkehr

von

G. Wolfgang Heinze, Dieter Kanzlerski und Gerhard Wagner

1. Vorbemerkungen

Das vorliegende Heft beschäftigt sich mit verschiedenen raumordnungspolitischen Aspek-

ten der Energieverknappung. In diesem Zusammenhang kommt dem Verkehrsbereich in

zweifacher Hinsicht besondere Bedeutung zu: Einmal handelt es sich bei diesem Wirt-

schaftszweig um einen der größten Energiekonsumenten, zum anderen bildet der Ver-

kehrssektor noch immer einen der bedeutendsten Wirkungsbereiche der Raumordnungs-

politik.

Aus diesem Grunde bedürfen Maßnahmen zur Kraftstoffeinsparung im Verkehrsbereich,

die in der jüngsten Vergangenheit zur Entschärfung der Versorgungskrise erwogen wur-

den und auch künftig aktuell bleiben dürften, in besonderem Maße einer raumordnungs-

politischen Bewertung, um sicherzustellen, dass die Lösung gesamtwirtschaftlicher Fra-

gen nicht durch verstärkte regionale Disparitäten erkauft wird.

Bei den verschiedenen Maßnahmen zur Kraftstoffeinsparung, die aufgrund der jüngsten

akuten Energieverknappung erwogen wurden, handelt es sich grundsätzlich um Restrik-

tionen für die Verkehrsnachfrage. Für eine raumordnungspolitische Bewertung derartiger

Maßnahmen stellt das Kriterium der Zielkonformität hinsichtlich eines räumlichen Dispa-

ritätenabbaus den entscheidenden Maßstab dar. Wegen der weitreichenden gesamtge-

sellschaftlichen Effekte solcher Eingriffe ist dieser Beurteilungsmaßstab für eine umfas-

sende Abwägung jedoch durch das Kriterium der tatsächlich möglichen Kraftstoffeinspa-

rung sowie durch zusätzliche gesellschafts-, wirtschafts- und verkehrspolitische Bewer-

tungsaspekte zu ergänzen.

Im Folgenden wird der Versuch einer derartigen umfassenden Abwägung denkbarer Kraft-

stoffsparmaßnahmen dargestellt.

Bei den im Rahmen dieser Untersuchung diskutierten alternativen Maßnahmen zur Ein-

schränkung des Benzinverbrauchs im privaten Pkw-Verkehr handelt es sich um Vor-

schläge, die während des Höhepunktes der Energiekrise im Mittelpunkt des öffentlichen

Interesses standen. Im Rahmen dieser Diskussion um ein generelles Sonntagsfahrverbot

und spezifische Modifikationen wurden im Dezember 1973 von den Autoren folgende acht

Lösungsvorschläge in der nachstehenden Weise bewertet:

(a) Fahrverbot für private Pkw an Wochenenden, gestaffelt nach der Zahl der Verbots-

tage (Sonntag bzw. Samstag) pro Monat,

(b) Fahrverbot für private Pkw auf Bundesfernstraßen und BAB,

(d) Fahrverbot für private Pkw an allen Tagen zwischen 10 und 16 Uhr,

(e) Fahrverbot für private Pkw mit Besetzungsgrad unter 2 Personen bei zeitlicher

Limitierung,

(f) Fahrverbot für private Pkw an 2 Tagen der Woche nach Wahl,

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(g) Fahrverbot für private Pkw an 3 Tagen pro Monat gemäß Zulassungsnummer und

(h) Rationierung der Benzinausgabe mit übertragbaren Bezugsscheinen.

Diese Alternativen wurden einer vorwiegend qualitativen Bewertung nach folgenden Kri-

terien zugeführt:

• Umfang der möglichen Benzineinsparung,

• Wirtschafts- und raumordnungspolitische Aspekte, differenziert nach

o sektoralen Wirkungen,

o gesamtwirtschaftlichen Wirkungen,

o Wirkungen auf bestehende räumliche Disparitäten,

o Substitutionsmöglichkeiten des Individualverkehrs durch öffentlichen

Verkehr,

• Kontrollmöglichkeiten und notwendiger Kontrollaufwand,

• Gerechtigkeitsaspekte und

• mögliche negative Ausweichreaktionen.

Die nachstehend aufgeführten Ergebnisse wurden mit Hilfe dieses methodischen Kon-

zepts abgeleitet.

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2. Vergleichende Bewertung

Die in der Tabelle zusammenfassend dargestellten Analyseergebnisse hinsichtlich der

Bewertung der einzelnen Alternativen lassen für sämtliche Maßnahmen mit Ausnahme

der drei letztgenannten Vorschläge entscheidende Nachteile erkennen.

(a) So zeigt sich hinsichtlich des Fahrverbots an Wochenenden in den verschiedenen

Varianten, dass adäquate Kraftstoffeinsparungen nur um den Preis gravierender, ein-

seitig sektoraler Benachteiligungen erkauft werden können. Hierbei ist vor allem auf

existenzgefährdende Auswirkungen im Fremdenverkehrsgewerbe hinzuweisen, was

zwangsläufig zu einer erheblichen Verschärfung der bestehenden räumlichen Dispa-

ritäten führen muss, da diese Regionen ohnehin meist schwach strukturiert sind. Zu-

dem sollte nicht übersehen werden, dass die Beibehaltung eines möglicherweise

noch verschärften Wochenendfahrverbots zu öffentlichkeitswirksamen Aggressionen

und politischen Pressionen führen kann.

(b) Die durch die Alternative eines Fahrverbots auf Bundesfernstraßen und BAB zu

erwartende Kraftstoffeinsparung ist in ihrer Größenordnung kaum abschätzbar und

darüber hinaus grundsätzlich sehr zweifelhaft. Die mögliche und durchaus wahr-

scheinliche Ausweichreaktion der Verkehrsnachfrage auf das Nahverkehrsnetz stellt

den Erfolg der Maßnahme von vornherein infrage. Zudem erlaubt die weiter notwen-

dige Abwicklung des Wirtschaftsverkehrs nicht die für eine effiziente Gewährleistung

der Maßnahme eigentlich notwendige Sperrung der Fernstraßen. Wegen des dadurch

bedingten besonders hohen Kontrollaufwandes ist diese Maßnahme praktisch kaum

realisierbar.

ort ist im Hinblick auf mögliche Einsparungseffekte wegen der weiterhin gegebenen

Kompensation der Verkehrsnachfrage im Nahbereich wenig geeignet. Hinzu kommt

eine komplizierte Kontrolle, da das Ortskennzeichen zur genauen Herkunftsbezeich-

nung des Kfz untauglich ist und tatsächliche Distanzermittlungen somit praktisch nicht

durchführbar sind. Ähnlich wie in der vorstehenden Alternative wird auch hier die Fer-

nerreichbarkeit unvertretbar einseitig erschwert.

(d) Der Vorschlag eines Fahrverbots an allen Tagen zwischen 10 und 16 Uhr erscheint

als angestrebte Problemlösung besonders untauglich. So sind die unterstellten Ein-

sparmöglichkeiten vollkommen unrealistisch, da die zweifellos erfolgende zeitliche

Verlagerung der Verkehrsvorgänge auf enge zeitliche Spitzen zu einer zwangsläufi-

gen Verstärkung der Staueffekte und damit wahrscheinlich sogar zu einer Erhöhung

des Kraftstoffverbrauchs führen dürfte.

(e) Als Variante zur vorgenannten Alternative kombiniert eine weitere Maßnahme die

zeitliche Limitierung mit Restriktionen zum Besetzungsgrad der Pkw. Von den ge-

nerellen nachteiligen Wirkungen hinsichtlich der Zeitlimitierung — wie oben darge-

stellt — abgesehen, setzt die Gewährleistung eines Mindestbesetzungsgrades zu-

dem eine Neuorientierung der Verhaltensweisen in der Verkehrsteilnahme am Indivi-

dualverkehr voraus, die zumindest kurzfristig als irrational anzusehen ist. In Räumen

disperser Siedlungsstruktur führt die ohnehin zweifelhafte — Realisierung dieser

Maßnahmen zu besonderen Erschwernissen.

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Als wesentlich realitätsnäher und effizienter gegenüber dem vorstehend diskutierten

Maßnahmenkatalog wurden die folgenden drei Alternativen angesehen:

• Fahrverbot für private Pkw an 2 Tagen der Woche nach Wahl,

• Fahrverbot für private Pkw an 3 Tagen im Monat gemäß Zulassungsnummer,

• Rationierung der Benzinabgabe mit übertragbaren Bezugsscheinen.

Aus diesem Grunde erfolgte eine eingehendere Diskussion ihrer Möglichkeiten

und Grenzen bezüglich ihrer Eignung zur Reduzierung des Kraftstoffverbrauchs

im privaten Pkw-Verkehr. Als Ergebnis wurde hieraus der Vorschlag der Bundes-

forschungsanstalt für Raumforschung und Landesplanung (BfLR) abgeleitet.

(f) Die Alternative eines Fahrverbots für private Pkw an 2 Tagen der Woche nach Wahl

entspricht in ihrer gravierenden Einsparwirkung dem generellen Wochenendfahrver-

bot (ca. 27 % des Monatsverbrauchs bei gleichmäßigem täglichen Benzinverbrauch),

ohne — von leichten allgemeinen Beschränkungen des Produktionsprozesses abge-

sehen — tendenziell wesentliche branchenspezifische Effekte zu verursachen. Die

administrative Abwicklung dieser Maßnahme ließe sich dabei durch farbige Plaketten

relativ leicht handhaben. Was den Gerechtigkeitsaspekt dieser Maßnahme betrifft, so

ist das Ausmaß der Benachteiligten hier vor allem von Alternativen öffentlicher Ver-

kehrsbedienung abhängig, wobei besonders periphere, schwach strukturierte Räume

wegen ihres niedrigen Versorgungsgrades mit öffentlichen Verkehrsmitteln betroffen

wären. Als entscheidender negativer Gesichtspunkt dieser Maßnahme bleibt jedoch

festzustellen, dass die legale Möglichkeit der systematischen Verlagerung der Fahr-

ten von Verbotstagen auf den übrigen Zeitraum einen durchschlagenden Erfolg

grundlegend infrage stellt.

(g) Die gleichen prinzipiellen Einwände bestehen auch hinsichtlich der Alternative eines

Fahrverbots für private Pkw an 3 Tagen im Monat gemäß Zulassungsendnummer,

da diese Maßnahme letztlich nur eine graduell abgestufte Variante der vorstehenden

Alternative darstellt. Den zum damaligen Zeitpunkt in die Öffentlichkeit lancierten

Darstellungen einer angeblich relativ problemlosen Kontrolle der im Verkehr befindli-

chen Fahrzeuge durch Polizeibeamte musste aus unserer • Sicht widersprochen wer-

den. Es scheint durchaus zweifelhaft, dass eine zuverlässige Kontrolle der Zulas-

sungsendnummern über einen längeren Zeitraum sowohl wegen personeller Eng-

pässe als auch wegen der Überforderung des einzelnen Beamten in dieser Form

möglich ist. Freilich bleibt dieser Maßnahme der niedrigste Verwaltungsaufwand zu

konzedieren.

3. Ergebnis

Die vergleichende Bewertung ergibt, dass die Rationierung der Benzinausgabe mit

übertragbaren Bezugsscheinen als die zielgerechteste Maßnahme zur Reduzierung des

Kraftstoffverbrauchs im privaten Pkw- Verkehr anzusehen ist. Gegenüber den anderen

Alternativen weist diese Maßnahme die folgenden Vorteile auf:

Die flexible Dosierung der Einspareffekte durch Variationen der Kontingentgröße in Ab-

hängigkeit von der bestehenden Versorgungslücke wird ermöglicht.

Restriktionen des Produktionsprozesses sind von der Kontingentgröße abhängig, ver-

teilen sich jedoch wegen unterschiedlicher interpersoneller Präferenzstrukturen zeit-

lich, sektoral und räumlich tendenziell gleichmäßig. Gravierende gruppenspezifische

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und ökonomische Konzentrationen von Entzugseffekten werden somit vermieden.

Dennoch verbleibende räumliche Benachteiligungen lassen sich durch eine regionale Dif-

ferenzierung des Kontingents ausgleichen. Administrativ ließe sich ein derartiger regio-

naler Ausgleich wie folgt organisieren: Jeder Kfz-Besitzer erhält vom Finanzamt (Kfz-

Steuerstelle) ein Grundkontingent von monatlich zuzuteilenden Bezugsscheinen in kleiner

Stückelung. Bei Nachweis eines höheren Kraftstoffbedarfs, bedingt z.B. durch längere

Pendlerwege (Nachweis gemäß Antrag auf Gewährung der Kilometerpauschale im Rah-

men des Lohnsteuerjahresausgleichs bzw. der Einkommenssteuererklärung mit Kilome-

terangaben zum täglichen Weg zwischen Arbeitsplatz und Wohnort), wird dieses Kontin-

gent aufgestockt. Damit ist gewährleistet, dass diese Maßnahme hinsichtlich bestehender

regionaler Disparitäten neutral wirkt, was aus raumordnungspolitischer Sicht als Grunder-

fordernis angesehen werden muss.

In Ergänzung zum dadurch gegebenen Ausgleich interregionaler Ungerechtigkeiten wird

hiermit gleichzeitig auch das Ausmaß interpersoneller Ungerechtigkeiten auf ein Minimum

beschränkt.

Von der regionalspezifischen Zuteilung und Ausgabe der Bezugsscheine abgesehen, ist

für die Durchführung dieser Maßnahme kein Kontroll- und Verwaltungsaufwand erforder-

lich.

Ebenso sind hinsichtlich der Ausweitung des Benzinverbrauchs keine negativen Aus-

weichreaktionen möglich, wie dies beispielsweise bei der "Plakettenlösung" im Hinblick auf

Zweitwagen vorstellbar ist.

Dem grundsätzlichen Einwand, eine derartige "dirigistische Maßnahme" sei erst bei gra-

vierenden Versorgungslücken gerechtfertigt, lässt sich entgegenhalten, dass allein mit

Hilfe eines Bezugsscheinsystems eine flexible Anpassung an die jeweilige Versorgungs-

lage durch Variation der Kontingente möglich und somit eine Kontinuität des Instrumen-

teinsatzes zur Krisenbewältigung unter Vermeidung temporärer Behelfslösungen ge-

währleistet ist.

Dem vorstehend schon angedeuteten Vorwurf der planwirtschaftlichen Ausschaltung markt-

wirtschaftlicher Regelmechanismen kann mit dem Einwand begegnet werden, dass ein

"freies Spiel der Kräfte" in einer zeitlich nicht absehbaren Engpasssituation über zwangs-

läufige Preissteigerungen zu extremen sozialen, sektoralen und regionalen Friktionen füh-

ren könne. Ähnlich wie seit der Nachkriegszeit die Wohnraumversorgung durch staatliche

Eingriffe aus sozialpolitischer und gesamtwirtschaftlicher Verantwortung sichergestellt wer-

den musste, erscheint eine analoge, jedoch zeitlich befristete Anwendung staatlicher Inter-

ventionen bei einer gegebenen Versorgungskrise im Energiebereich gerechtfertigt, insoweit

keine Einschränkungen im Produktionsbereich hingenommen werden sollen.

Ein wesentlicher Vorzug der vorgeschlagenen Maßnahme besteht zusätzlich darin, dass

durch die legale Übertragbarkeit der Bezugsscheine die Bildung eines Schwarzmarktes

mit seiner immanenten Gefahr der Kriminalisierung vermieden wird. Gleichzeitig bleibt da-

mit ein marktwirtschaftliches Element zur Steuerung der Versorgungsschwierigkeiten er-

halten, das eine "Belohnung" für Benzinersparnis und Fahrtenreduzierung enthält.

Während die meisten anderen Lösungsvorschläge wegen möglicher negativer Ausweich-

reaktionen nachfrageinduzierte Preissteigerungen nicht völlig verhindern können, gestat-

tet die Variante der Bezugsscheinregelung über die dadurch mögliche totale Steuerung

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des Benzinverbrauchs die vollständige Ausschaltung nachfragebedingter Preiserhöhun-

gen.

Diese Überlegungen sprechen für die Rationierung der Kraftstoffausgabe mit übertragba-

ren Bezugsscheinen zur Sicherung der Versorgung mit Kraftstoff in aktuellen Versorgungs-

krisen.

Gegenwärtig ist eine derartige Engpasssituation nicht mehr aktuell. Gerade deshalb sollte

eine emotionslose Nachbetrachtung möglich sein und allgemeine Erkenntnisse vorberei-

tend für eventuelle Engpasssituationen in anderen Ressourcen-Bereichen vermitteln.