Vorbild USA? Deutsche Einwanderungspolitik auf dem Prüfstand [original]

Vorbild USA?

Deutsche Einwanderungspolitik

auf dem Prüfstand

Andreas M. Wüst

Vorbild USA?

Deutsche Einwanderungspolitik

auf dem Prüfstand

Magisterarbeit

im Fach Politische Wissenschaft

an der Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg

Erstkorrektor: Prof. Dr. Klaus von Beyme

Zweitkorrektor: Prof. Dr. Manfred G. Schmidt

Am 25. Oktober 1995 eingereicht von:

Andreas M. Wüst

(11. Fachsemester)

Kleine Mantelgasse 5

69117 Heidelberg

Titelbild: S. Kelley, aus: Newsweek, 5. Dezember 1994, S. 7.

Für Mark

Vorwort

Jede Magisterarbeit hat ihre eigene Vorgeschichte. Die Ursprünge meiner Abschlußarbeit liegen drei

Jahre zurück, denn alles nahm im Herbst 1992 seinen Anfang, als ich mein erstes von zwei Semestern

als Stipendiat des Verbandes der deutsch-amerikanischen Clubs an der University of Delaware

studierte. Kursleiter meines ersten Oberseminars im Fach Politikwissenschaft war Mark J. Miller, der

es verstand, mich sehr schnell für Migrationsforschung im allgemeinen und politologische Migrations-

forschung im besonderen zu begeistern.

Im Anschluß an meine Zeit in den USA beschloß ich, Einwanderungspolitik zu meinem Magister-

thema zu machen. Bis alle Pflichtveranstaltungen hier in Heidelberg abgelegt waren, vergingen zwar

weitere drei Semester, doch habe ich mein Thema während dieser Zeit nie ganz aus den Augen

verloren. Als außerordentlich ertragreich erwies sich in diesem Zusammenhang eine dreiwöchige Reise

in die USA im Herbst 1994. Mehrere Tage durfte ich am Center for Migration Studies auf Staten

Island in New York verbringen, wo mir vor allem Lydio Tomasi und Diana Zimmerman hilfreich zur

Seite standen. Mit vielen Eindrücken und noch mehr Material trat ich die Rückreise nach Deutschland

an.

In Heidelberg konstituierte sich sehr bald darauf die Migration Studies Group, bestehend aus

Christian Groh, Gudrun-Christine Schimpf und mir, die sich zur Aufgabe machte, Migration aus

verschiedendsten Blickwinkeln zu betrachten. Unsere kleine Studiengruppe war auch für diese

Magisterarbeit von unschätzbarem Wert.

Klaus von Beyme danke ich für die Betreuung der Arbeit. Besonderer Dank geht an die Aus-

länderbeauftragte des Berliner Senats, die Beauftragte der Bundesregierung für die Belange der

Ausländer, Elmar Hönekopp vom Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung der Bundesanstalt für

Arbeit und an Yda Schreuder von der University of Delaware. Für konstruktive Kritik und Unter-

stützung möchte ich mich ferner bedanken bei Freia Hoffmann, Michaela Maier, Peter O'Brien,

Christine Quittkat, Dieter Roth, Bruno Schmaus und last not least meinen Eltern Margarete und

Manfred Wüst. Gar nicht genug danken kann ich Mark J. Miller. Sein Ratschlag "just wing it" wird

mir unvergessen bleiben. Ihm diese Arbeit widmen zu können, bedeutet mir sehr viel.

Heidelberg, im Oktober 1995 Andreas Marcus Wüst

VII

Inhaltsverzeichnis

Seite

Einleitung ........................................................... 1

I. Internationale Migrationsforschung -

ein Überblick

.................................................. 7

1. Von "Low" zu "High" Politics .................................... 8

2. Migrationstheorien .............................................. 9

2.1. Warum Menschen wandern .................................... 9

2.2. Fortdauernde Wanderungsströme .............................. 13

2.3. Migrationssysteme als individuelle Erklärungsansätze .............. 15

3. Integration ................................................... 16

3.1. Aufnahme im Einwanderungsland .............................. 18

3.2. Integrationsmodelle ......................................... 19

4. Politikwissenschaftliche Forschungsdiskussion .................... 23

4.1. Migrationstheorien und politische Theorien ...................... 23

4.2. Migration und nationale Sicherheit ............................. 25

4.3. Bessere Integration durch doppelte Staatsbürgerschaft? ............. 28

II. Nationales Selbstverständnis der

Zuwanderungsländer

........................................ 31

1. Nation und Nationalstaat ....................................... 31

2. US-amerikanische Traditionen .................................. 35

3. Selbstverständnis der Deutschen ................................. 39

INHALTSVERZEICHNIS

Seite

VIII

III. Einwanderungspolitik ...................................... 44

1. Einwanderungspolitik in den USA ............................... 45

1.1. Kolonialpolitik ............................................. 46

1.2. Politik der offenen Tür ....................................... 48

1.3. Regulierung der Einwanderung ................................ 51

1.4. Einwanderungsrestriktion .................................... 56

1.5. Von Restriktion zu vorsichtiger Öffnung ......................... 61

1.6. Liberalisierung der Flüchtlings- und Einwanderungspolitik

in den achtziger Jahren ....................................... 63

1.6.1. Flüchtlingsgesetz des Jahres 1980

und die Empfehlungen der Select Commission .............. 63

1.6.2. Einwanderungsreform- und -kontrollgesetz des Jahres 1986 ... 65

1.6.3. Einwanderungsgesetz des Jahres 1990 .................... 68

1.7. Zusammenfassung .......................................... 70

2. Ein- oder Zuwanderungspolitik in Deutschland .................... 73

2.1. Einwanderung von der Frühen Neuzeit bis zur Reichsgründung ....... 74

2.2. Arbeitskräfteimportpolitik im Kaiserreich

und in der Weimarer Republik ................................. 76

2.3. Drittes Reich, Zweiter Weltkrieg und Nachkriegszeit ............... 80

2.4. Zuwanderungspolitik in der Bundesrepublik Deutschland ........... 82

2.4.1. Die Rekrutierung von Gastarbeitern ...................... 83

2.4.2. Politik gegenüber Aus- und Übersiedlern .................. 90

2.4.3. Asylpolitik .......................................... 93

2.4.4. Die neuen Gastarbeiter ................................. 96

2.5. Zusammenfassung .......................................... 97

INHALTSVERZEICHNIS

Seite

IV. Integration von Einwanderern ............................ 100

1. Integration in den USA: E Pluribus Unum? ...................... 101

1.1. Erfolge und Mißerfolge der Einwandererintegration ............... 102

1.2. How to Become an American ................................. 111

1.3. Minderheitenpolitik und Multikulturalismus ..................... 113

2. Integration in Deutschland: Von Ausländern zu Inländern? ........ 116

2.1. Integration in historischer Perspektive .......................... 116

2.2. Die Exklusivität der deutschen Staatsangehörigkeit ............... 126

2.3. 'MultiKulti' in der Bundesrepublik ............................. 130

V. Vorbild USA? ............................................... 134

1. Einwanderungspolitik und Integration von Einwanderern

in den USA und in Deutschland im Vergleich

.................... 134

1.1. Einwanderungspolitik ...................................... 134

1.2. Integration und Integrationspolitik ............................. 141

2. Schlußfolgerungen ............................................ 144

2.1. Braucht Deutschland Einwanderer? ............................ 145

2.2. Vorschlagskatalog ......................................... 148

2.2.1. Änderung von Art. 116 GG ............................ 148

2.2.2. Neufassung des Staatsbürgerschaftsrechts ................. 149

2.2.3. Entwurf eines Einwanderungsgesetzes ................... 150

Verzeichnis der Abkürzungen .................................. 153

Bibliographie ..................................................... 154

Verzeichnis der Tabellen und Abbildungen

Seite

Tabellen:

1. Einwanderung in die USA 1820-1930

nach ausgewählten Herkunftsregionen und -ländern ........................ 50

2. Einwanderung in die USA 1931-1990

nach ausgewählten Herkunftsregionen und -ländern ........................ 60

3. Einwanderung in die USA vor und nach

dem Immigation Act des Jahres 1990 .................................... 69

4. Bedeutende Einwanderungsgesetze,

Mehrheitsverhältnisse im Kongress und die

Parteizugehörigkeit des jeweils amtierenden Präsidenten, 1875-1990 .......... 71

5. Ausländische Wohnbevölkerung und ausländische Arbeitnehmer

in der Bundesrepublik Deutschland, 1950-94 (in Tausend) .................. 88

6. Asylbewerber, Asylentscheidungen und

Anerkennungsquoten in der Bundesrepublik Deutschland, 1953-94 ............ 94

Abbildungen:

1. Erklärungsansätze (Push-Pull)

und -bereiche (Mikro-Makro) moderner Migrationstheorien ................. 11

2. Entwicklung der Anteile ausgewählter Nationalitäten an der ausländi-

schen Bevölkerung in der Bundesrepublik Deutschland, 1974, 1985 und 1994 ... 86

3. Zuwanderung von Aussiedlern in die Bundesrepublik, 1961-94 ............... 91

4. Einbürgerungsraten von Ausländern in der BRD, 1985-92 .................. 129

5. Anteil temporärer Arbeitsmigranten an der gesamten Zuwanderung

in die USA und nach Deutschland (Näherungswerte) ...................... 136

6. Wanderungssaldo von Ausländern und Zuzug von Aussiedlern

in der Bundesrepublik Deutschland im Vergleich, 1988-93 ................. 138

1Bei der praktizierten Zitierweise im Text wurde grundsätzlich auf die Zusätze "ebenda" oder "passim" verzichtet. Ist innerhalb

der Klammern nur eine Zahl angegeben, dann steht diese für die Seitenzahl des zuvor mit Name und Erscheinungsjahr

zitierten Werks. Sind nur Autor und Jahreszahl aufgeführt, dann wird der Aufsatz oder das Werk des Autors im ganzen belegt.

Einleitung

Es ist bemerkenswert, wie wenig in Europa die amerikanischen

Erfahrungen - von der Revolution bis zur heutigen Metamorphose

in eine Nation von Einwanderern - reflektiert werden.

CLAUS LEGGEWIE (1993: XIV)

Wir leben in einer Zeit tiefgreifender Veränderungen. Das Ende des Ost-West-Konflikts eröffnet

für Osteuropa, aber auch weltweit, Entwicklungsperspektiven, die noch vor zehn Jahren für

unmöglich gehalten wurden. Die Globalisierung von Marktwirtschaft und Demokratie hat

begonnen, doch sowohl die Transformationsprozesse im einzelstaatlichen wie auch im multina-

tionalen Bereich verlaufen viel langsamer und problematischer als erwartet. Vielerorts rüstet man

zu einer "Gegenmodernisierung" (Beck 1993: 99 ff.). Entgegen der Hoffnung auf ein Ende

nationalstaatlicher, ethnischer und religiöser Konflikte, feiern gerade diese in den letzten Jahren

eine unerwartete Renaissance; der Krieg im ehemaligen Jugoslawien ist nur das erschreckendste

vieler Beispiele. Eine von Michail Gorbatschow (1987: 171-76) noch zu Zeiten des Kalten

Kriegs in den Bereichen Sicherheit, Umweltschutz und Entwicklungspolitik angemahnte Welt-

innenpolitik ist bisher nicht auszumachen. Verbreitete Ängste vor Veränderungen verhindern in

der Wohlstandsfestung der sogenannten Ersten Welt die breite Diskussion über Zukunfts-

konzepte und begünstigen damit vielfach ein 'Weiter so' bei einer völlig veränderten weltpoliti-

schen Lage.

Das Politikfeld Einwanderung spiegelt wie kaum ein anderes diese Zukunftsangst wider

(Winkler 1992). Die Begriffe Ausländerproblem, Asylantenflut und Überfremdung sind Beispiele

für einen defensiven und unkonstruktiven Umgang mit Veränderungen in der Gesellschaft - nicht

nur in Deutschland. Seit dem Zusammenbruch des realen Sozialismus in Osteuropa fürchtet der

Westen eine Welle barbarischer Invasoren. Der französische Innenminister Charles Pasqua

verkündete 1993 das absurde, wenn auch populäre Politikziel immigration zéro und auch in

EINLEITUNG

2Aus Gründen der Vereinfachung wird in dieser Arbeit bezüglich Personen und Personengruppen nur die männliche Form

verwendet. Wenn von "dem Einwanderer" die Rede ist, ist sowohl die Einwanderin als auch der Einwanderer gemeint. Auch

die "Einwanderergesellschaft" umfaßt Frauen und Männer. Sind nur Frauen oder nur Männer gemeint, dann wird dies durch

die Bezeichnung "Frauen" oder "Männer" deutlich.

Kalifornien scheint nun nicht mehr nur Kampf, sondern Krieg gegen illegal immigrants angesagt

zu sein (Miller 1994c: 5; FAZ, 10.11.1994).

Trotz eines erhöhten Zuwanderungsdrucks wird es weder zur Invasion Europas noch zur

Herausbildung einer 'Festung Europa' kommen. Am Vorabend des von Migrationsexperten wie

Stephen Castles und Mark J. Miller (1993) antizipierten Zeitalters der Wanderungsbewegungen

betreiben jedoch viele Zuwanderungsländer, allen voran Deutschland, weiterhin Einwanderungs-

verhinderungspolitik anstatt die Integration von Immigranten voranzutreiben, erweiterte legale

Einwanderung, beispielsweise in Form eines Einwanderungsgesetzes, zu ermöglichen und ferner

alles daranzusetzen, Ursachen für Auswanderung und Flucht zu bekämpfen. Die Änderung des

deutschen Asylrechts im Dezember 1992, seinerzeit aufgrund hoher Bewerberzahlen und

aufkommender rechtsextremer Gewalt kaum vermeidbar, kann kein Ersatz, sondern nur die

Voraussetzung für eine konstruktive Einwanderungspolitik sein (vgl. Hennig 1993; Wüst 1993).

Obwohl die Regierung Kohl erklärt, "... daß die Bundesrepublik Deutschland kein Einwan-

derungsland ist und auch nicht werden soll" (BMI 1993: 4), muß man feststellen, daß Deutsch-

land eine weit zurückreichende Einwanderungstradition hat und auch gegenwärtig neben Asylsu-

chenden und Flüchtlingen, viele Aussiedler und die Familienangehörigen hier in Deutschland

lebender Ausländer aufnimmt. Klaus J. Bade (z. B. 1992a: 398) hat in diesem Zusammenhang

wiederholt von einer "Einwanderungssituation ohne Einwanderungsland" gesprochen und damit

den in Deutschland bestehenden Zustand treffend charakterisiert. Aus ökonomischen, demogra-

phischen und humanitären Gründen ist keine Änderung dieser Einwanderungssituation absehbar,

deshalb - hierin sind sich Migrationsspezialisten einig - sind Einwanderungs- und Integrations-

konzepte dringend erforderlich und bleiben in der Diskussion (vgl. Bade 1994a).

Mehr oder weniger erstaunlich ist aber, daß solche Konzepte in Deutschland nicht auf der

politischen Tagesordnung stehen. Trotz der Äußerungen einiger FDP-Politiker im Vorfeld der

Koalitionsverhandlungen auf Bundesebene im Jahr 1994, das Thema doppelte Staatsangehörig-

keit als Integrationsmaßnahme in die Konsultationen mit der CDU/CSU einzubringen, blieb auch

dieser Koalitionsvertrag "treudeutsch", wie die taz (21.10.1994) in überspitzter Weise schrieb.

Die Politik der non-decisions der achtziger setzt sich auch in den neunziger Jahren zunächst fort.

EINLEITUNG 3

Nichtsdestotrotz oder vielleicht auch gerade deshalb bleibt Einwanderungspolitik für die

Politikwissenschaft eine Herausforderung. Angesichts dieser war die Beschäftigung der Disziplin

mit dem Thema bisher vernachlässigend gering: Historiker, Soziologen, Staatsrechtler und

Ökonomen prägen die deutsche Diskussion (vgl. Angenendt 1992). Dies mag zum Teil daran

gelegen haben, daß die deutsche Politikwissenschaft zumindest bis in die siebziger Jahre hinein

versucht hat, ihr Fach gegenüber Nachbardisziplinen abzugenzen und dadurch interdisziplinäres

Arbeiten vernachlässigte (vgl. Beyme 1988: 32-43). Die politikwissenschaftliche Vernachlässi-

gung des Themas Migration bleibt unverständlich, insbesondere wenn man die Forschung in

Ländern wie den USA oder Frankreich betrachtet. Mancher mag argumentieren, dies läge daran,

daß es gar keine deutsche Einwanderungspolitik gebe. Diesen Einwand kann man entkräften,

indem man darauf aufmerksam macht, daß non-decisions paradoxerweise auch decisions sind:

"... man entschied, indem nichts entschieden wurde" (Leggewie 1993: III).

Parallel zur Asyldebatte der letzten Jahre ist neuerdings auch in Deutschland ein akademischer

"Migrationsboom" (Del Fabbro 1994) zu beobachten, doch neben dem Thema Asyl werden in

den meisten Fällen nationales Selbstverständnis (wie bei Oberndörfer 1993) oder europäische

Aspekte (Weidenfeld 1994) thematisiert. Detaillierte bilaterale Vergleiche, wie die Rogers

Brubakers (1989, 1992), sucht man hierzulande vergebens. Erfahrungen anderer Einwanderungs-

länder werden en passant und im allgemeinen nur auszugsweise behandelt, obwohl sich Politolo-

gen wie Claus Leggewie (einleitendes Zitat) deren Wichtigkeit durchaus bewußt sind.

Im Sinne Leggewies möchte die vorliegende Arbeit die Erfahrungen der USA für die deutsche

Einwanderungsdebatte nutzbar machen. Angestrebt wird zweierlei: zum einen, die deutsche

Einwanderungs- und Integrationspraxis in ihrer historischen Dimension zu beschreiben sowie

deren Hintergründe zu erläutern; zum zweiten die US-amerikanischen Erfahrungen mit Einwan-

derung und Integration darzustellen, um zu zeigen, wie eine geplante Einwanderungspolitik

aussehen, welche Folgen sie haben, was sie leisten und was sie nicht oder nur bedingt leisten

kann. Die Einwanderungspolitik beider Länder wird verglichen und die Übertragbarkeit US-

amerikanischer Konzepte diskutiert werden. Den Abschluß der Arbeit bildet ein Vorschlags-

katalog.

Die gewählte Methode der Analyse US-amerikanischer und deutscher Einwanderungspolitik

ist historisch-vergleichend. Sie ist sinnvoll, da nur die historische Dimension das Aufzeigen

verschiedener Entwicklungen und policy cycles ermöglicht. Da es einen Langzeitvergleich der

EINLEITUNG

3Auch neueste Abhandlungen, wie die Dissertation Bernhard Santels (1995: 17-27), tragen hierzu nur sehr wenig bei.

Einwanderungspolitik beider Länder bislang nicht gibt, wird durch die Vorgehensweise zudem

ein neuer Blickwinkel eröffnet. Die Nachteile einer solchen Überblicksdarstellung liegen vor

allem in der Notwendigkeit zur Beschränkung im Detail; die intensivere Betrachtung der neue-

sten policies versucht dieses Handicap zumindest für die Entwicklung der letzten beiden Jahr-

zehnte auszugleichen.

Die Arbeit gliedert sich in fünf Kapitel. Zu Beginn werden die verschiedenen theoretischen

Migrations- und Integrationsansätze vorgestellt. Dies scheint angesichts eines policy-Vergleichs

nicht unbedingt notwendig, doch ergab sich beim Studium deutschsprachiger Literatur ein

deutliches Defizit gegenüber internationalen Publikationen: Das in Deutschland immer wieder

(und oft ausschließlich) rezipierte Push-Pull-Modell ist nur einer von mindestens vier Erklä-

rungsansätzen für Wanderungsbewegungen. Im Anschluß an die Vorstellung verschiedener

migrationstheoretischer Ansätze und Integrationsmodelle wird auf die aktuelle Forschungsdis-

kussion eingegangen, wobei insbesondere "Migration und nationale Sicherheit" (Weiner 1993)

sowie die Diskussion über doppelte Staatsangehörigkeit (Hammar 1990) behandelt werden.

Das zweite Kapitel beschäftigt sich mit dem nationalen Selbstverständnis Deutschlands und

der USA. Hierbei wird deutlich werden, daß die Idee vom ethnisch-kulturellen Nationalstaat im

(bundes-)deutschen Selbstverständnis weiterlebt, obwohl die Staatsform seit 1949 republikanisch

ist, und daß in den USA republikanisches und multikulturelles Selbstverständnis seit den acht-

ziger Jahren miteinander konkurrieren. In der Diskussion über das jeweilige Staatsverständnis

werden auch die Entwicklungen der letzten Jahre (Deutsche Einheit bzw. political correctness)

Berücksichtigung finden.

Sowohl im dritten Kapitel über Einwanderungspolitik, wie auch im daran anschließenden

Kapitel wird zunächst das Wechselspiel historischer Entwicklungen und staatlicher Politik in

beiden Ländern getrennt voneinander analysiert. Das Hauptaugenmerk liegt auf den gegenwärti-

gen Einwanderungsströmen und deren gesetzlichen Grundlagen. Für die Bundesrepublik ist

hierbei der starke Zustrom von Aussiedlern und Asylsuchenden, für die USA der deutliche

Wandel in der Herkunft von Einwanderern von besonderem Interesse. Die Diskussionen im

Vorfeld der neuesten Einwanderungsgesetze in beiden Ländern werden dargestellt und ihre

(erwarteten) Auswirkungen aufgezeigt.

In Ergänzung zu Kapitel III wird im vierten Kapitel die Integration von Einwanderern und

EINLEITUNG 5

ihrer Nachkommen betrachtet. Aufgrund vollkommen unterschiedlicher staatlicher Politik

(Gastarbeiter-, Einwanderungs-, Integrations- und Sozialpolitik) werden verschiedene In-

tegrationsprozesse und -ergebnisse je nach Land und Einwanderergruppe erwartet. Im Anschluß

an die gesellschaftliche Integration ist das jeweilige Einwanderungsrecht Gegenstand des Kapi-

tels. Schließlich wird im dritten Unterkapitel auf die Diskussionen über Multikulturalismus in

beiden Ländern eingegangen.

Am Ende der Arbeit werden Möglichkeiten und Grenzen einer aktiven deutschen Einwan-

derungspolitik erörtert. Hierbei wird auf Grundlage der eigenen Erfahrungen Deutschlands und

derer des Einwanderungslandes USA versucht, Eckpfeiler eines sinnvollen Einwanderungs-

konzepts zu erarbeiten. Folglich bildet ein Vorschlagskatalog für gesteuerte Zuwanderung und

die verbesserte Integration von Einwanderern im Einwanderungsland Deutschland den Abschluß

des fünften Kapitels.

Solch eine Brücke zwischen Neuer und Alter Welt zu bauen, birgt Risiken. Bei dem der

Analyse zugrundeliegenden 'Doppelspagat' zwischen einem erklärten, klassischen und einem

unfreiwilligen Einwanderungsland einerseits und historischen Erfahrungen sowie aktuellen

Problemen andererseits, läuft man Gefahr, die komparative Methode überzustrapazieren. Deshalb

ist diese Analyse kein Vergleich an sich, sondern eine parallele Beschreibung der Einwanderungs-

politik beider Länder unter der Prämisse, daß das mit Einwanderung konfrontierte Deutschland

von einem klassischen Einwanderungsland wie den USA etwas lernen könnte. Trotz dieser

Prämisse bleibt das Ergebnis der Erörterung offen. Im Extremfall bedeutete dies, daß man über

die USA und deren politischer wie gesellschaftlicher Bewältigung von Einwanderung zwar sehr

viel lernen könnte, daß jedoch das Ergebnis dieser Einwanderungspolitik negativ oder aber für

die Bundesrepublik Deutschland unbrauchbar wäre.

Da politische, gesellschaftliche und kulturelle Entwicklungen in den USA für die Bundesre-

publik stets von großer Bedeutung waren, die Bundesrepublik oft sogar als 'Juniorpartner' der

USA bezeichnet wurde, ist es erstaunlich, daß das US-amerikanische Einwanderungskonzept hier

bisher so wenig Beachtung fand. Bei vergleichbaren Zuwandererzahlen und einem zum großen

Teil republikanischen und nicht überwiegend multikulturellen Integrationskonzept (wie in

Kanada, Australien oder Schweden), scheint die Einwanderungspolitik der USA eher dazu

geeignet, für vergleichbare deutsche Überlegungen Orientierung zu sein. Ob allerdings die

politischen Entscheidungsträger in Deutschland gewillt sein werden, weiterführende

EINLEITUNG

Einwanderungs- und Integrationskonzepte zu entwickeln, bevor der Einwanderungs- und Inte-

grationsdruck zwangsläufig und mitunter überraschend schnell Entscheidungen nötig machen

wird, bleibt angesichts der bisherigen Einwanderungsverhinderungspolitik zu bezweifeln.

I. Internationale Migrationsforschung -

ein Überblick

Increasingly, it appears that policies toward international migration

will shape global order, or disorder, in the post-Cold War period.

MARK J. MILLER (1994e: 597)

1. Von "Low" zu "High" Politics

Wanderungsbewegungen sind immer wiederkehrende Konstanten der Weltgeschichte. Unbestrit-

ten bleibt auch, daß es immer wieder Zeiten gab, in denen Migrationen eine untergeordnete,

vernachlässigbare Rolle spielten. Auffällig scheint jedoch, daß Wanderungsbewegungen zu

manchen Zeiten, trotz ihrer großen Bedeutung, nur ein geringes wissenschaftliches, politisches

und gesellschaftliches Interesse fanden und finden.

Anfang der siebziger Jahre galt die wissenschaftliche Beschäftigung mit internationaler

Migration als ein esoterisches Unterfangen, "... save perhaps for historians of countries like the

United States, Canada, Argentina, or Australia" (Miller 1994a: 8), obwohl seit den fünfziger

Jahren in vielen europäischen Ländern ausländische Arbeiter zu Hunderttausenden angeworben

wurden. Diese Haltung änderte sich Mitte der siebziger Jahre infolge einsetzender Wirtschafts-

krisen, verbunden mit Anwerbestopps in den sogenannten Gastarbeiterländern. Erstmals fanden

die, freilich fortan aus sich selbst heraus anwachsenden, Einwandererminoritäten verstärkt

Beachtung. In Europa boten Stephen Castles und Godula Kosack 1973 ( 1985) erstmals eine

vergleichende Analyse über Arbeiterrekrutierung und -beschäftigung in Westeuropa. In der

Bundesrepublik Deutschland beschäftigte sich Ursula Mehrländer 1974 zum ersten Mal mit den

sozialen Aspekten der Ausländerbeschäftigung.

Mitte der siebziger Jahre war das Interesse der Wissenschaft an Ausländern und Ausländer-

politik geweckt - nicht so sehr jedoch an Migration per se. Dies lag zum Teil daran, daß soziale,

weniger migrationstechnische Aspekte im Vordergrund standen, denn originär neue Zuwan-

derung gab es zu dieser Zeit kaum noch, statt dessen allerdings reichlich Nachzug von Familien-

I. INTERNATIONALE MIGRATIONSFORSCHUNG - EIN ÜBERBLICK

angehörigen und wachsende Arbeitslosigkeit unter den "inländischen Ausländern" (Bielefeld

1988).

Internationale Migration und deren Folgen blieb bis weit in die achtziger Jahre auf wenige

entwickelte Länder beschränkt. Aristide R. Zolberg vermochte so noch 1989 zum 25. Jubiläum

des IMR zu scherzen: "... if the world consisted of Albania on the one hand and Japan on the

other, there would be no International Migration Review at all" (405). Diese Zeiten sind vorbei.

Seit Ende der achtziger Jahre ist die Migrationsforschung aus ihrem Dornröschenschlaf erwacht,

und internationale Wanderungsbewegungen sind neben Umweltschutz, Bevölkerungswachstum

und Armut Top-Thema nationaler wie internationaler poltischer Agenden. Perestroika machte es

gar möglich, daß Republikflucht die DDR derart ins Wanken brachte, daß sie deren Zerfall

beschleunigte und sogar Art und Geschwindigkeit der Vereinigung nachhaltig mitbestimmte.

'Kommt die D-Mark nicht zu uns, kommen wir zur D-Mark', rief das Volk und die D-Mark kam.

Selbst die bis zu diesem Zeitpunkt von der Migrationsforschung unterschätzten Albaner setzten

sich in Szene und landeten zu Tausenden im darauf überhaupt nicht vorbereiteten Süden Italiens.

Die Globalisierung der Wanderungsbewegungen hat begonnen. Asylbewerber, Armuts-,

Umwelt- und (Bürger-)Kriegsflüchtlinge drängen seit Mitte der achtziger Jahre in immer größe-

ren Zahlen nach Norden und Westen. Steigende Asylbewerberzahlen haben in einer ganzen Reihe

von Ländern inzwischen Verfassungsänderungen oder zumindest die Diskussion darüber ausge-

löst. Illegale Einwanderung beschäftigt die Innenminister der EU-Staaten wie einst nur die

Gouverneure von Kalifornien und Texas. Angesichts solch realer Probleme geht die Frage auch

an die Wissenschaft: Was tun?

Zwei Problemkreise lassen sich derzeit identifizieren: zum einen die Frage nach der Bewälti-

gung gegenwärtiger sowie zukünftiger Wanderungsbewegungen und zum anderen die Frage nach

der Integration bestehender und aller Wahrscheinlichkeit nach anwachsender Einwandererminori-

täten. Beide Problemkreise werden in der Wissenschaft, zunehmend aber auch in Politik und

Gesellschaft diskutiert. Dabei ist zu beobachten, daß die Migrationsforschung vorwiegend

bemüht ist, Migration und Integration gleichgewichtig zu behandeln sowie, aus theoretischer

Sicht, praktische, z. T. längerfristige Handlungsanleitungen zu geben, während die politischen

Akteure das Problem Migration zu 'beseitigen' versuchen und mit dieser Taktik in der Bevölke-

rung auf ein bisher überwiegend positives Echo stießen.

Die politischen Akteure setzen darauf, die Attraktivität der Einwanderungsländer und gleich-

2. MIGRATIONSTHEORIEN 9

zeitig die Zugangsmöglichkeiten zu diesen zu reduzieren. Damit kurieren sie nur die Symptome

und nicht die Ursachen weltweiter Wanderungsbewegungen. Internationale Organisationen wie

UNO oder ILO haben immer wieder darauf hingewiesen, daß sich ohne eine globale

Entwicklungs-, Investitions- und Handelspolitik der Migrationsdruck kaum verändern wird (z. B.

Böhning 1991). Ferner wird in vielen Einwanderungsländern kaum über Integrationspolitik

nachgedacht, die auch dann nötig wird, wenn keine zusätzliche Zuwanderung mehr stattfindet

(Baldwin-Edwards/Schain 1994: 7-13).

Der internationalen Migrationsforschung mangelt es nicht an Theorien zu Migration und

Integration. Leider erweist sich die Zusammenführung theoretischer Ansätze aus den ver-

schiedensten wissenschaftlichen Disziplinen als mitunter schwierig, aber nur interdisziplinär sind

die wachsenden Wanderungsströme zu begreifen. Tatsächlich arbeiten viele Migrationsspeziali-

sten interdisziplinär, was zu einer Vielfalt theoretischer Ansätze geführt hat, nicht jedoch zum

'großen Wurf' einer allgemein gültigen Migrationstheorie. Insbesondere die Politikwissenschaft

hat bisher wenig zur Theoriebildung beigetragen, obwohl Migration eines der top issues interna-

tionaler und nationaler Politik ist und bleiben wird.

2. Migrationstheorien

Es gibt eine ganze Reihe theoretischer Ansätze zur Erklärung internationaler Wanderungs-

bewegungen. Sie gliedern sich in eine Gruppe von Theorien, die die Ursachen für einsetzende

Migrationen ergründen und in eine zweite Gruppe, die deren Persistenz erklären. Während

erstere eine Domäne von Ökonomen war und ist, leisten Sozialwissenschafter nach wie vor

wesentliche Beiträge zu letzterer. Insgesamt gesehen ist die Vielfalt der Theorieansätze in der

Gruppe derjenigen Wissenschaftler, die den Ursachen für Wanderungsbewegungen nachgehen,

weit größer als in der Gruppe der 'Persistenz-Theoretiker'.

2.1. Warum Menschen wandern

Mit Blick auf Aus- und Einwanderungsländer wird zur Erklärung von Migrationen im all-

gemeinen zunächst auf Push-Pull-Modelle zurückgegriffen. Ihre Wurzeln liegen in den Arbeiten

I. INTERNATIONALE MIGRATIONSFORSCHUNG - EIN ÜBERBLICK

4Portes/Rumbaut (1990: 223) weisen darauf hin, daß Push- und Pull-Faktoren "are always compiled post factum, that is, after

particular movements have been initiated" und Massey et al. (1993: 456) beklagen "the absence of historical information about

the countries involved."

des Geographen Ernest G. Ravenstein (1885; 1889) im ausgehenden 19. Jahrhundert, die

nachfolgend insbesondere von Ökonomen aufgegriffen, weiterentwickelt worden und seit den

fünfziger Jahren dieses Jahrhunderts in neoklassische (neoclassical), ökonomische Theorien der

Migration eingeflossen sind (Massey et al. 1993: 433-36).

Push-Faktoren führen nach diesen Modellen zu Auswanderung, Pull-Faktoren zu Einwan-

derung. Idealtypisch ließen sich damit nicht nur Aus- und Einwanderung, sondern auch Wan-

derungsrichtungen und -ströme erklären. Selbst wenn einige deutschsprachige Autoren den

Eindruck eines geschlossenen Theoriegebäudes in der Migrationsforschung zu vermitteln

versuchen (z. B. Tichy 1990: 54-67; Blahusch 1992: 42-44), ändert dies nichts am verein-

fachenden, ahistorischen und ferner individualistischen Charakter der Push-Pull-Modelle.

Kerngedanke auch der neueren, neoklassischen Theorien ist die Entscheidung des Individu-

ums, in das für ihn oder sie beste Land auszuwandern (Castles/Miller: 20). Alejandro Portes und

Rubén G. Rumbaut (1990: 223 f.) erläutern den Grundgedanken folgendermaßen: "... that the

most disadvantaged members of poorer societies are the most likely to participate in labour

migration and that such flows arise spontaneously out of the sheer existence of economic

inequalities worldwide." Push-Pull-Modelle, wie bei neoklassischen Migrationstheorien, sind sehr

einfach konstruiert. Sie treffen oft, wenn auch nur in Teilen zu, sind aber aufgrund ihres Ge-

neralisierungsgrads sowohl zu undifferenziert, als auch durch ihren ahistorischen Charakter

falsifikationsfeindlich (Massey et al. 1993: 456 f.). Zugutehalten muß man dieser Theorien-

gruppe die Berücksichtigung von Mikro- und Makroebene, d.h. der ökonomischen Lage des

Individuums einerseits und der jeweiligen Wirtschaftslage der Aus- und Einwanderungsländer

andererseits. Es fehlen jedoch, wie Portes und Böröcz (1989: 607) betonen, die Unterscheidung

zwischen diesen beiden Ebenen und deren Ausdifferenzierung.

In einem Schema, auf dem die Erklärungsbereiche einzelner Migrationstheorien dargestellt

sind (Abb. 1), nehmen neoklassische Theorien deshalb, ohne große Erklärungskraft zu besitzen,

auf den Achsen Mikro-Makro (Erklärungsebene) sowie Push-Pull (Erklärungsansatz) die

Zentralposition ein. Nur die im Anschluß behandelten Neuen Ökonomischen Theorien vermögen

es ebenfalls, sowohl Push- und Pull-Faktoren innerhalb eines Theorieansatzes, nun allerdings

lediglich auf der Mikroebene, zu berücksichtigen. Die Ansätze auf Makroebene fokussieren

2. MIGRATIONSTHEORIEN 11

5Massey et al. (1993: 439) beschreiben dieses Vorgehen als concept of relative income, d.h. Reduktion der relative deprivation

im Vergleich zu Einkommen anderer Haushalte. Dominoeffekte sind somit vorprogrammiert, da die relative Deprivation der

"anderen" Haushalte ja zunimmt und auch der Druck, das Haushaltseinkommen durch Migration aufzustocken.

P U S H

MWorld Systems M

KNew Economics Neoclassical K

R R

ODual Markets O

P U L L

Abbildung 1: Erklärungsansätze (Push-Pull) und -bereiche (Mikro-Makro) moderner Migrationstheorien

hingegen entweder auf Push- oder auf Pull-Faktoren.

Neuere ökonomische (new economics) Theorien setzen nicht am Individuum, sondern am

Haushalt, in der Regel dem der Familie an, um einsetzende Migrationen zu erklären. Risk

diversification (Risikostreuung) nennen Douglas S. Massey et al. (1993: 436) die Entscheidung

einer kollektiven, gesellschaftlichen Einheit, die Einkommensbasis zu verbreitern und sich damit

selbst krisenunabhängiger zu machen. Die Makro-Ebene spielt nur eine indirekte Rolle durch das

Fehlen von sozialen Sicherungssystemen und Kreditinstituten sowie der Zugänglichkeit letzterer.

Viele Familien sehen sich somit veranlaßt, die einzige Ressource, die sie besitzen, nämlich

Humankapital, sowohl in ihrer Heimatregion, als auch im Ausland, wohldosiert zu 'investieren'.

Von Abhängigkeiten und Entwicklungshindernissen (Push) geprägt, eröffnen Arbeitsmärkte

anderer Länder den Familien Möglichkeiten (Pull), Abhängigkeiten auf lokaler Ebene zu ver-

mindern und damit die ökonomische Lage des eigenen Haushalts im Vergleich zu Nachbarhaus-

halten zu verbessern. John Bodnar (1987: 38-57) hat die Gültigkeit neoökonomischer Ansätze

am Beispiel der Einwanderung in die USA eindrucksvoll unter Beweis gestellt.

Anders als die neoklassischen Migrationstheorien, sind Neue Ökonomische Theorien empi-

risch überprüfbar. Insbesondere Rücküberweisungen von Emigranten an ihre Familien in der

I. INTERNATIONALE MIGRATIONSFORSCHUNG - EIN ÜBERBLICK

6Mark J. Miller (1994a: 9) beziffert die jährlichen Rücküberweisungen auf $67 Millionen und schlußfolgert "labor migration

only [ranks] behind oil in terms of its significance to world trade."

Heimat sind ein gutes Indiz für die Validität der Theorien. Die Berücksichtigung des sozialen

Umfelds sowie der institutionellen Infrastruktur erweitern die Theoriebasis außerordentlich.

Ferner sind die ökonomischen Verhältnisse in und Unterschiede zwischen einzelnen Ländern

nicht die einzig erklärenden Variablen wie bei den neoklassischen Ansätzen. Die Beschränkung

des Ansatzes auf die Mikro-Ebene erscheint sinnvoll und wird deshalb begrüßt.

Auf der Makro-Ebene lassen sich zwei weitere Theorieansätze unterscheiden. Die Theorie der

Weltsysteme (world systems) setzt auf Push-Faktoren, die Theorie der zwei Arbeitsmärkte (dual

markets) hingegen auf Pull-Faktoren als Erklärungsbasis. Folgt man der Theorie der Welt-

systeme, so ist Migration "... a natural outgrowth of disruptions and dislocations that inevitably

occur in the process of capitalist development" (Massey et al. 1993: 445). Die Ausbreitung der

Marktwirtschaft in bisher unterentwickelte Länder führt demnach zur Zerstörung traditioneller

Systeme der Subsistenzwirtschaft, zu Individualisierung sowie Mobilitätssteigerung und damit zu

erhöhter Auswanderungsbereitschaft. Ganz entscheidend sind in diesem Theorieansatz die

Verbindungen zwischen investierenden und Entwicklungsländern: Sprache, Kultur und Ver-

waltungsorganisation sowie Verkehrs- und Kommunikationsverbindungen vernetzen Länder

miteinander. Kommt es zur Auswanderung, sind die Zielländer vorprogrammiert, was bei

Kolonialländern und deren Kolonien augenfällig wird (Castles/Miller 1993: 21).

Die Berücksichtigung historischer Verbindungen zwischen Aus- und Einwanderungsländern

zeichnet die Theorie der Weltsysteme besonders aus. Die Ökonomie spielt nur eine grundlegen-

de, aber keine darüber hinaus erklärende Rolle für Wanderungsströme und -richtungen. Ihre

Gültigkeit läßt sich ferner an unzähligen Beispielen (Frankreich-Algerien, USA-Puerto Rico

usw.) überprüfen.

Ist bei der World Systems Theory die weltweite Ausbreitung des Kapitalismus grundlegend,

so spielt umgekehrt bei der Dual Labor Market Theory die Rekrutierung von ausländischen

Arbeitskräften in den Industrieländern selbst die zentrale Rolle. Die ständige Nachfrage in den

Industrieländern nach billigen Arbeitskräften, die ein Faktor größerer Variabilität sind als Kapital

(Massey et al. 1993: 442), zieht ausländische Arbeitnehmer an. Dabei geht es um Arbeitsplätze,

die Einheimische aus Gründen des Prestiges und Bildungsniveaus nicht mehr besetzen, und ferner

um sehr unsichere, oft zeitlich befristete Arbeitsverhältnisse. Die Folge dieser Arbeiterrekrutation

2. MIGRATIONSTHEORIEN 13

ist die bifurcation des Arbeitsmarktes, die Entstehung zweier Arbeitsmärkte, zum einen für

Einheimische, zum anderen für Einwanderer, oder, wie in Deutschland, für sogenannte Gast-

arbeiter. Letztere bilden idealiter eine ethclass, die weitgehend abgeschlossen vom einheimischen

Arbeitsmarkt ist (Tichy 1990: 145-50) und auch nur durch neue Zuwanderung erhalten werden

kann.

Die Theorie der zwei Arbeitsmärkte ergänzt die Theorie der Weltsysteme auf der Makro-

ebene: Beide Theorien sind historisch fundiert und lassen sich empirisch überprüfen. Zusammen-

genommen bieten sie eine dringend nötige Ergänzung zu den Ansätzen auf der Mikroebene.

Gemeinsam haben alle hier bisher diskutierten Migrationstheorien, daß sie die Aus- bzw. Einwan-

derungsentscheidung rein rational zu begründen versuchen. Diese Prämisse ist legitim, auch wenn

sie nur in den seltensten Fällen voll und ganz zutrifft. Mitbestimmend für die Entscheidung

auszuwandern und die Wahl eines Ziellandes sind immer auch die individuell oder in einer

Gruppe perzipierten Verhältnisse im Heimat- und Zielland (Treibel 1990: 31). Diese Perzeption

hängt sehr stark von den Medien beider Länder, aber auch von den Aus- und Einwanderungs-

erfahrungen von Familienmitgliedern und Freunden ab. Letztere spielen eine ganz entscheidende

Rolle bei den Erklärungsansätzen für das Andauern und die Zunahme bestimmter Migrationen.

2.2. Fortdauernde Wanderungsströme

Alle der bisher diskutierten Ansätze erklären zwar das Einsetzen von Wanderungsbewegungen,

aber nur zum Teil deren Verfestigung und Persistenz. Die Migrationsforschung bietet drei

theoretische Ansätze an, um die Verfestigung von Wanderungsbewegungen zu erklären: die

Netzwerk-Theorie, die Institutionen-Theorie und die Theorie der cumulative causation (an-

wachsende Ursächlichkeit).

Die Netzwerk-Theorie (network theory), auch unter der Bezeichnung "Theorie der Ketten-

wanderung" bekannt, erklärt den selbsterhaltenden Charakter von Wanderungsströmen und den

Fortbestand bestimmter Urprungs- und Einwanderungsländer, -regionen, und -(teil)orte (Por-

tes/Rumbaut 1990: 231). Soziale, nicht ökonomische Gründe bestimmen die Auswahl nachfol-

gender Auswanderer und Zielorte. Zwischen den bereits Ausgewanderten und ihrem Herkunfts-

ort bilden sich Netzwerke aus, die nachfolgenden Auswanderern die Auswanderung wesentlich

erleichtern. Ein solches soziales Netzwerk besteht z. B. aus Einwandererbriefen, die zuhause

I. INTERNATIONALE MIGRATIONSFORSCHUNG - EIN ÜBERBLICK

gebliebene Angehörige oder Freunde über die Arbeitsmarktlage oder den Arbeitskräftebedarf im

Einwanderungsland informieren. Auch im Einwanderungsland entstehen Netzwerke unter

Einwanderern gleicher Herkunft, Sprache oder Religion. Typische Beispiele für Aktivitäten

solcher Netzwerke im Einwanderungsland sind die Vermittlung von Wohnungen oder die

Vergabe von Krediten (vgl. z. B. Bodnar 1987: 57-84).

Netzwerke erleichtern nicht nur die Einwanderung, sondern führen mit der Zeit zu einer

Zunahme sich verfestigender Einwanderungsströme und werden sogar zu einem neuen, von den

Bedingungen, die ursprünglich einen bestimmten Wanderungsstrom ausgelöst haben, unabhängi-

gen Faktor, der Wanderungsbewegungen verursacht (Massey et al. 1993: 450). Aufgrund der

Netzwerke wird darüberhinaus die soziale Zusammensetzung der Aus- und Einwanderer mit der

Zeit heterogener, d. h. die Auswanderung wird vom Einzel- zum Massenphänomen (z. B. Walker

1964: 47-77).

Institutionen sind Dreh- und Angelpunkt eines weiteren Erklärungsansatzes: der institutional

theory. Private Organisationen fördern Einwanderung, wobei von Unternehmerseite billige

Arbeitskräfte sowie Experten legal oder illegal angeworben, z. T. ins Land gebracht oder gar mit

Einheimischen verheiratet werden. Humanitäre Organisationen und Initiativen beraten ohne

jegliche Diskriminierung, besorgen Unterkünfte oder stellen Rechtsbeistände gegen Behörden

(Massey et al. 1993: 450). Somit bilden Institutionen, wie auch die Migranten-Netzwerke eine

wertvolle Form sozialen Kapitals, das Wanderungsströme gegen hindernde, auch staatliche

Einflüsse sichert oder zumindest zu sichern versucht.

Die Theorie der cumulative causation geht hingegen davon aus, daß sich Wanderungs-

bewegungen zu einem großen Teil selbst aufrechterhalten. Nach Douglas S. Massey et al. (1993:

451-54) wurden bisher sechs sozio-ökonomische Faktoren erörtert, die das self-sustainment

stützen:

(1) Zunächst ist hier die bereits bei den Neuen Ökonomischen Theorien angesproche-

ne relative Deprivation zu nennen: die Besserstellung der an Emigration partizi-

pierenden Haushalte führt zu noch stärkerer relativer Deprivation der anderen

Haushalte und erhöht für diese damit den Auswanderungsdruck.

(2) Finanzielles Engagement von Ausgewanderten oder Rückwanderern im Heimat-

land kann ebenfalls zur Verschärfung der Wirtschaftslage dort beitragen und

somit den Auswanderungsdruck erhöhen (insbes. Landkauf und dessen Folgen).

2. MIGRATIONSTHEORIEN 15

(3) Durch die Faktoren (1) und (2) in Verbindung mit dem Einsatz kapitalintensiver

Methoden der Landwirtschaft (commercial agriculture), vermindert sich der

Arbeitskräftebedarf im primären Wirtschaftssektor und erhöht sowie fördert die

Auswanderungsnotwendigkeit und -bereitschaft.

(4) Der Kontakt mit Konsumkultur und Marktwirtschaft hinterläßt deutliche Spuren

bei Einwanderern: Werte wandeln sich und Konsumgüter gewinnen an Bedeu-

tung. Das Ergebnis ist eine erhöhte (Wieder-)Auswanderungsbereitschaft beim

jeweiligen Auswanderer (der inzwischen möglicherweise wieder zurückgewan-

dert ist), seinen direkten Angehörigen, aber auch bei Bekannten und Freunden.

(5) Der brain drain (Abwanderung gebildeter Menschen) führt in Auswanderungs-

ländern zu verlangsamter wirtschaftlicher und kultureller Entwicklung, was den

Auswanderungsdruck erhöht. Außerdem, schreiben Massey et al., führen parallel

laufende Entwicklungs- und Bildungsprogramme zu erhöhter Auswanderungs-

bereitschaft in diesen Ländern.

(6) Folgt man der Theorie der zwei Arbeitsmärkte, dann werden bestimmte Tätig-

keiten mit der Zeit immigrant jobs. Für diese Arbeitsplätze bietet der Markt

einheimischer Arbeiter nur noch zu einem sehr geringen Teil Arbeitskräfte an, so

daß die Nachfrage nach ausländischen Arbeitskräften erhalten bleibt.

2.3. Migrationssysteme als individuelle Erklärungsansätze

Die Vielzahl theoretischer Ansätze, Wanderungsbewegungen zu erklären, bleibt im ganzen

unbefriedigend. Die Komplexität des Themas hat eine schlüssige, allumfassende Theorie bisher

'verhindert'. In der neueren Forschung wird deshalb immer häufiger auf Migrationssysteme als

Erklärungsmodelle zurückgegriffen (z. B. Moch 1992: 16-18), bei denen in historischer Per-

spektive einige Theorieansätze gemeinsam berücksichtigt werden. Ausgehend von existierenden

Migrationsströmen fließen verschiedenste Kontexte - Demographie, Ökonomie, Gesellschaft und

Politik - in die Analyse von Migrationssystemen mit ein (Kritz/Zlotnik 1992: 3).

Damit läßt sich der Systemansatz kaum als eigene Theorie charakterisieren, doch gerade die

Zusammenstellung verschiedener, für ein oder mehrere Länder zu einem bestimmten Zeitpunkt

gültiger Migrationstheorien, verdient Beachtung. Nicht alle Theorien sind auf alle Wanderungs-

bewegungen anwendbar oder haben stets einen ähnlich hohen Erklärungsgrad. Alejandro Portes

und Jósef Böröcz (1989: 609) weisen auf die Wichtigkeit der Theorie der Weltsysteme für

Kolonialländer wie Frankreich oder Großbritannien hin, die für die Bundesrepublik Deutschland

I. INTERNATIONALE MIGRATIONSFORSCHUNG - EIN ÜBERBLICK

beispielsweise nicht gegeben ist. Hier besitzt die Theorie der zwei Arbeitsmärkte weit höhere

Erklärungskraft als im Fall der Kolonialländer. Ferner spielen auch Netzwerke für manche

Einwanderergruppen oder -ethnien eine größere Rolle als für andere, wobei insbesondere der

Sozialstatus und die Sprache, aber auch kulturelle und religiöse Unterschiede zwischen Ein-

wanderern und Einheimischen von Bedeutung sind.

Migrationssysteme, ob bi- oder multipolar, berücksichtigen die Beziehungen jeder Art

zwischen verschiedenen Ländern während eines bestimmten Zeitraums und sind damit multi-

theoretische Erklärungsansätze für individuelle Migrationen.

3. Integration

Migrationstheorien beschäftigen sich mit den Ursachen für Wanderungsbewegungen, deren

Ursprungs- und Endpunkten sowie Stärke und Dauer, nicht jedoch mit der Integration von

Einwanderern in den jeweiligen Einwanderungsgesellschaften. Ohne die Behandlung der Folgen

internationaler Wanderungsbewegungen bliebe die Migrationsforschung ein unvollständiger

Forschungszweig, und dementsprechend nimmt die Beschäftigung mit der Einwandererin-

tegration, aber auch -exklusion breiten Raum unter Migrationsforschern ein.

Grob gesprochen, lassen sich in der Diskussion zwei Blickwinkel unterscheiden: die funk-

tionale und die normative Betrachtungsweise. Während Funktionalisten Kosten und Nutzen der

Einwanderer auf der einen und die Interessen der in den Migrationsprozeß involvierten Staaten

auf der anderen Seite thematisieren, dreht sich bei Normativisten die Diskussion um nationales

Selbstverständnis und die Rolle der Zugehörigkeit zum Staatsvolk einer Nation. Ersteren geht es

demnach um die Frage, wie Integration am besten (technisch) 'funktionieren' kann, während

letztere untersuchen, ob und zu welchem immateriellen Preis, insbesondere für den Staat und das

Staatsvolk, Integration von Zugewanderten überhaupt möglich ist.

Nach Portes und Böröcz (1989: 614-20) ist die Integration von Einwanderern sehr stark von

den Umständen ihrer Auswanderung (Arbeitsmigrant oder Asylsuchender), ihres beruflichen

Status (Arbeiter, spezielle Fachkraft oder Unternehmer) und von der Art der Aufnahme im

3. INTEGRATION 17

7Unter ethnic Community versteht man eine Gruppe von Menschen gleicher oder ähnlicher Herkunft, Rasse oder Religion, die

sich als Gemeinschaft verstehen und sich mitunter von anderen gesellschaftlichen Gruppen abgrenzen.

Einwanderungsland (durch Staat, Unternehmer, Bevölkerung oder die ethnic Community )

abhängig. Je nach Status und Art der Aufnahme im Einwanderungsland ergeben sich vollkommen

unterschiedliche Integrationsprozesse, die zu staatlicher und gesellschaftlicher Integration,

sozioökonomischer Marginalisierung, politischer Exklusion oder gar zu permanentem Minderhei-

tenstatus führen können (Castles/Miller 1993: 25).

Asylbewerber oder Flüchtlinge bringen so in aller Regel, im Vergleich zu Arbeitsmigranten,

vollkommen unterschiedliche berufliche Qualifikationen mit und sind meistens von humanitären

oder politischen Überlegungen der potentiellen Aufnahmeländer abhängig. Ferner besitzen sie

(wenn auch häufig zeitlich begrenzt) keine Rückkehroption und sind somit gezwungen, sich mit

dem Aufnahmeland, das 'zweite Heimat' wird, zu arrangieren. Arbeitsmigranten werden dagegen

aus völlig anderen, für das Einwanderungs- oder Gastland nützlichen, ökonomischen Gründen

aufgenommen und haben in aller Regel sowohl eine Rückkehroption, als auch Rückkehrpläne.

Daraus ergibt sich zunächst weder aus Sicht der Migranten, noch der Arbeitgeber, noch staatli-

cherseits die unbedingte Notwendigkeit zur Integration, denn die Anwesenheit der Arbeits-

migranten erscheint ausschließlich zweckgebunden und zeitlich befristet.

Die Erfahrungen mit unzähligen Arbeitsmigrationen, einschließlich der sogenannten Gast-

arbeitersysteme, haben die Einwanderungsländer inzwischen eines Besseren belehrt. Ziemlich

unabhängig von der ursprünglichen Intention des betroffenen Migranten, Arbeitgebers oder des

Staates vollzieht sich durch Arbeitsmigration ein Einwanderungsprozeß. Idealtypisch lassen sich

Stufen der Einwanderung von zeitlich befristeter Arbeitsmigration einzelner Migranten über die

Ausbildung sozialer Netzwerke im Einwanderungsland, Familiengründung oder -nachzug, bis hin

zu dauerhafter Niederlassung im Einwanderungsland zeichnen (Castles/Miller 1993: 25). Stufen-

weise verliert, spätestens mit der zweiten Generation der Eingewanderten, der einstige Rück-

kehrgedanke an realer, wenn auch nicht unbedingt an fiktiver und psychologisch weiterhin

wichtiger Bedeutung (Bielefeld 1988: 158; Kirbach 1994).

I. INTERNATIONALE MIGRATIONSFORSCHUNG - EIN ÜBERBLICK

8Bei Portes/Böröcz ist die Typologisierung des context of reception die folgende: handicapped, neutral, advantaged. Diese

wurde im Deutschen etwas modifiziert, entspricht jedoch m.E. der Intention der Autoren.

3.1. Aufnahme im Einwanderungsland

Mitentscheidend für Art und Ergebnis des Einwanderungsprozesses ist die Art der Aufnahme

durch das Einwanderungsland. Es bestehen drei grundsätzliche Möglichkeiten der Aufnahme:

ablehnend, neutral und befürwortend (Portes/Böröcz: 618 f.). Lehnt das Einwanderungsland

den Migranten(typ) ab, erweist sich seine Integration als außerordentlich prekär. Dauerhafte

Niederlassung ist in solchen Fällen sehr schwierig, und der Sozialstatus läßt sich kaum ver-

bessern. Häufig lebt diese Gruppe in der Illegalität, in der tagtäglichen Furcht vor Ausweisung

oder Abschiebung (Beispiel: abgelehnte Asylbewerber in Deutschland). Ist die Aufnahme neutral,

bzw. wird ein bestimmter Migrant(entyp) ohne größere Vorurteile im Einwanderungsland

aufgenommen und besitzt eine, wenn auch zeitlich befristete Aufenthaltsberechtigung, erweist

sich Integration als deutlich einfacher, wenn auch nicht ohne Probleme und Konflikte mit der

Gesellschaft des Einwanderungslandes (Beispiel: mitteleuropäische Einwanderer in den USA).

Am besten verlaufen Integrationsprozesse, wenn Migranten(typen) vom Einwanderungsland

positiv aufgenommen werden sowie ihre Integration für gut und wichtig erachtet wird. Diese

Migranten haben von vornherein einen privilegierten Status und beste Chancen zu schneller und

vollständiger Integration in die Gesellschaft des Einwanderungslandes (Beispiele: Aussiedler in

Deutschland, ehemals sowjetische Juden in Israel).

Diese drei Arten der Aufnahme resultieren aus Faktoren wie der Zugehörigkeit zu einer

bestimmten Rasse, Religion, oder zu einem bestimmten Kulturkreis. Wichtig ist auch der wirt-

schaftliche oder kulturelle Beitrag des Migranten(-typs) für das Einwanderungsland. Ferner ist

die Zugehörigkeit des Auswanderungslandes zu einer politischen oder militärischen Gemeinschaft

(EU, WP, NATO) von Bedeutung. Schließlich beeinflussen vorhandene ethnische Gemein-

schaften (communities) im Einwanderungsland die Art der Aufnahme.

Nicht vergessen werden sollte in diesem Zusammenhang die Reaktion der Bevölkerung auf

Zuwanderung. Diese hängt auch sehr stark mit der Anzahl und regionalen Konzentration sowie

mit der Perzeption von Einwanderung und Migranten(-typen) zusammen. Insbesondere die

Aktivitäten von Anti-Immigranten- oder ausländerfeindlichen Vereinigungen und Parteien sind

imstande, Stimmung gegen Einwanderer oder Ausländer zu erzeugen und damit auch eher

3. INTEGRATION 19

9Letzteres soll in diesem Kapitel nicht näher behandelt werden, da sich Kapitel II ausschließlich damit beschäftigt .

10 Das Modell wurde ebenfalls von Baldwin-Edwards/Schain (1994: 11f.) rezipiert.

positive Aufnahmebedingungen im Einwanderungsland zu konterkarieren.

3.2. Integrationsmodelle

Ob und inwieweit Zugewanderte in den Einwanderungsländern integriert werden, hängt neben

den bisher genannten Faktoren sehr stark von der Geschichte des jeweiligen Landes, seiner

vorhandenen oder nicht vorhandenen Tradition als Einwanderungsland und dem nationalen

Selbstverständnis zusammen. Stephen Castles und Mark J. Miller (1993: 35-41) haben vier

Idealmodelle der Einwandererintegration entworfen, wobei nur die letzten drei für die heutigen

Einwanderungen Gültigkeit besitzen, während das erste allein dem Verständnis vergangener,

wenn auch heute noch fortwirkender Einwandererintegrationen dient:10

1. Imperiales Modell

Die Ursprünge des Modells liegen vor der Französischen und Amerikanischen Revolution. Zur

Nation gehört, wer der selben Macht oder dem selben Herrscher unterworfen ist. Damit ist

formal die Integration verschiedenster Völker in einem multi-ethnischen Reich möglich. Beispiele

sind das britische oder das österreichisch-ungarische Königreich. Für Großbritannien besaß

dieses Modell bis zum Nationality Act (Staatsbürgerschaftsgesetz) von 1981 Gültigkeit.

2. Völkisches oder ethnisches Modell

Zur Nation gehört, wer der selben Ethnie angehört. Die Nation ist damit als Abstammungs-

gemeinschaft definiert und schließt Angehörige anderer Ethnien sowohl von der Staatsbürger-

schaft, als auch von der Zugehörigkeit zur Nation aus. Deutschland gilt als das typische Beispiel

für dieses exklusionistische Modell.

3. Republikanisches Modell

Die Nation ist eine politische Gemeinschaft auf der Grundlage einer Verfassung und von

Gesetzen. Zur Nation gehört, wer die Staatsangehörigkeit besitzt. Staatsangehöriger kann

werden, wer die politischen Grundregeln akzeptiert und willens ist, die nationale Kultur an-

I. INTERNATIONALE MIGRATIONSFORSCHUNG - EIN ÜBERBLICK

11 Unter Assimilation versteht man die Angleichung der Einwandererkultur an die Kultur des Einwanderungslandes.

12 Unter Akkulturation versteht man die Veränderung der verschiedenen Kulturen infolge eines Aufeinandertreffens.

Akkulturation ist somit - anders als Assimilation - ein neutraler Begriff.

13 Die Bezeichnung unmeltable ethnics rekurriert auf die Idee des melting pot (Schmelztiegel), in dem die verschiedendsten

Ethnien zu einer US-amerikanischen Ethnie verschmelzen. Es wurde und wird unterstellt, daß es Ethnien gibt, die sich nicht

'einschmelzen' lassen.

zunehmen (vor allem die Nationalsprache). Frankreich ist für dieses Modell das beste Beispiel.

4. Multikulturelles Modell

Wie beim republikanischen Modell ist die Nation eine politische Willensgemeinschaft. Der

entscheidende Unterschied besteht darin, daß kulturelle Unterschiede akzeptiert werden und kein

Assimilationsdruck von Seiten des Staates besteht. Entscheidend ist die Akzeptanz politischer

Grundregeln. Die besten Beispiele für multikulturelle Integrationsmodelle sind Australien und

Kanada.

Diese Integrationsmodelle machen deutlich, wie different die verschiedenen Einwanderungs-

länder, häufig abhängig von ihren Integrationstraditionen, hinsichtlich gesellschaftlicher und

staatlicher Integration von Zuwanderern handeln. Sogenannte klassische Einwanderungsländer

fördern nicht nur die gesellschaftspolitische Integration von Einwanderern, sie erwarten sie

sogar. Die jeweilige Nation ist eine Nation aus Einwanderern und dieser Tradition verpflichtet.

Dennoch variiert die Einstellung zur Akkulturation : während kultureller Pluralismus und

ethnische Diversität in den klassischen Einwanderungsländern Australien und Kanada seit

geraumer Zeit gesetzlich garantiert werden und auch das 'neue' Einwanderungsland Schweden

dem multikulturellen Integrationsmodell zuzurechnen ist, herrscht in den USA aufgrund weit

geringerer staatlicher Eingriffnahme in ethnisch-kulturelle Gesellschaftsbereiche eine Politik des

laissez-faire (Castles/Miller 1993: 226-29). In vielerlei Hinsicht gleicht die USA damit Frank-

reich, das den Einwanderern die Assimilation als Preis für die politische Integration abverlangt.

Die Diskussion über unmeltable ethnics verdeutlicht das Fortleben des republikanischen

Modells in den Vereinigten Staaten.

Exklusion statt Inklusion zeichnet eine Gruppe von Ländern aus, deren Nationalgeschichte

etwas komplizierter war und ist. Die spezielle deutsche Geschichte als lange Zeit 'unvollendete

Nation' mit einer Vielzahl von Staatsangehörigkeiten erklärt die Exklusivität eines Deutschtums,

das sich bis 1990 immer nur zeitweise und nie dauerhaft mit der deutschen Staatsangehörigigkeit

3. INTEGRATION 21

deckte (vgl. dazu ausführlich Brubaker 1992). Deutscher zu sein galt als etwas besonderes, das

weit wichtiger als die rechtliche Zugehörigkeit zu einem Staatsverband war. Diese Vorstellung

lebt noch heute weiter und macht das 'Eindeutschen' von Zugewanderten zu einer emotional

aufgeladenen, prekären Angelegenheit. Etwas anders liegen die Fälle Belgien und Schweiz,

wiewohl die Effekte vergleichbar sind. Beide sind Nationen multiethnischer Zusammensetzung,

in denen die Einheit unter den 'nationalen' Ethnien bereits soviel Konfliktstoff birgt, daß eine

offene Integrationspolitik gegenüber neu hinzukommenden Ethnien kaum erwartet werden kann

(Castles/Miller 1993: 223 f.).

Abhängig von der jeweiligen Integrationspraxis werden aus Einwanderern nationale Ethnien

oder nationale Minderheiten. Idealtypisch führt Integrationspolitik zur Eingliederung in die

Gesellschaft und den Staat, Exklusionspolitik dagegen zu Ghettobildung und politischem

Ausschluß. Dabei ist zu beachten, daß Integrationspolitik nicht immer und in gleichem Tempo

zur gewünschten Integration führen muß und führt, und ferner, daß der Faktor Zeit die gesell-

schaftliche und politische Exklusion durchaus aufbrechen kann.

In jedem Fall sind Migration und Integration Prozesse, die von längerer Dauer sind als

gemeinhin angenommen wird. Tomas Hammar (1990: 9-25) hat hinsichtlich der gesellschafts-

politischen Integration von Zuwandern drei Etappen ausgemacht, wobei in jedem Einwan-

derungsland das Durchschreiten der "drei Eingangstore in den Staat" an unterschiedliche Bedin-

gungen geknüpft ist und der gesamte Prozeß von wenigen Jahren bis hin zu mehreren Generatio-

nen dauern kann. In konzentrischen Kreisen gruppieren sich von innen nach außen Staatsbürger

(citizens), Ausländer mit dauerhaftem Aufenthaltsstatus (foreign residents) und Ausländer mit

zeitlich befristeter Aufenthaltsdauer (foreign citizens). Der Zugang durch die Eingangstore wird

von Einwanderungsbehörden (Tor 1), Niederlassungsbehörden (Tor 2) und Einbürgerungs-

behörden (Tor 3) auf der Basis von Visa-, Aufenthalts- und Einbürgerungsbestimmungen

bewacht.

Während nun bei den exklusionistischen Ländern Tor 3 nahezu unüberwindbar ist, erweist es

sich bei den erklärten Einwanderungsländern als äußerst leicht passierbar. Letztere haben die

höchsten Hürden an den Toren 1 und 2 errichtet (1990: 197). Daraus ergibt sich für sie vor allem

ein Grenzkontrollproblem, während Länder wie Deutschland mit einer wachsenden Anzahl von

Ausländern mit sicherem Aufenthaltsstatus konfrontiert sind, die, da Tor 3 geschlossen ist und

ihre Kinder bereits im Einwanderungsland geboren sowie dort aufgewachsen sind, nicht ab-

I. INTERNATIONALE MIGRATIONSFORSCHUNG - EIN ÜBERBLICK

sondern zunimmt.

Hammar hat für die ausländische Bevölkerung mit gesichertem Aufenthaltsstatus die Bezeich-

nung Halbbürger (denizens) in die Diskussion eingebracht. Bezüglich dieser Gruppe von Men-

schen drehen sich die Diskussionen um Einbürgerung und doppelte Staatsbürgerschaft, die

Hammar ausführlich behandelt und auf die im folgenden Unterkapitel eingegangen wird. In

denjenigen Ländern, die integrationsfreundlich sind, und folglich das Hauptinteresse auf den

kontrollierten Zugang in ihr Land legen, erscheinen 'Illegale' traditionell von größerem Interesse.

Der Erörterung dieses Problemfelds wird nun ebenfalls Aufmerksamkeit geschenkt.

4. POLITIKWISSENSCHAFTLICHE FORSCHUNGSDISKUSSION 23

14 Miller/Denemark (1993: 44) führen aus: "Migration is well on the way to becoming a "security" issue, and this well illustrates

that narrow conceptualizations of world politics are simply untenable."

4. Politikwissenschaftliche Forschungsdiskussion

Drei ausgewählte Diskussionsfelder der Bereiche Migrationstheorien, Einwanderungs- sowie

Integrationspolitik sollen nun einige Schwerpunkte der politikwissenschaftlichen Forschungs-

diskussion beleuchten. Die Auswahl der hier weitgehend rezipierten Abhandlungen ist notwendi-

gerweise subjektiv, jedoch keinesfalls arbiträr. Die Werke Hammars und Weiners gehören

zweifellos zu den instruktivsten der letzten Jahre, die Abhandlung von Miller/Denemark stellt

einen Vorstoß in die bislang nicht diskutierte Schnittmenge von Migrationstheorien und politi-

schen Theorien dar.

4.1. Migrationstheorien und politische Theorien

Wiederholt ist in diesem Kapitel angeklungen, daß Migrationstheorien ihre Heimat in den

verschiedensten Disziplinen haben, und daß sich Migrationsforschung und Politikwissenschaft

bisher kaum gegenseitig befruchteten. Mark J. Miller und Robert A. Denemark (1993), beide

Politikwissenschaftler an der University of Delaware, haben sich kürzlich dieses Problems

angenommen. Dabei stellen sie theoretische Ansätze der Migrationsforschung denen der interna-

tionalen Beziehungen gegenüber. Das Ergebnis dieser Analyse ist ernüchternd. Dennoch kann

festgestellt werden, daß einige der Theorien der internationalen Beziehungen Einblicke in das

Phänomen Migration ermöglichen, wobei die World Systems Theory am besten wegkommt

(1993: VII).

Realismus und Neo-Realismus erhalten in der Analyse Millers und Denemarks die schlechte-

sten Noten. Den Realisten wird vor allem vorgeworfen, daß sie in traditionellem und national-

staatlichem Denken verhaftet bleiben, und aus diesem Denken heraus die Veränderung des

Themas Migration von low zu high politics nicht akzeptieren (25). Dies scheint in der Theorie

selbst angelegt, da zwar eine Veränderung der Identität einzelner Akteure, nicht jedoch eine

Evolution der internationalen Beziehungen an sich für möglich gehalten wird (4 f.). Bezüglich

des Neo-Realismus gehen die Autoren noch weiter. Die Theorie vereine sowohl die Defizite des

I. INTERNATIONALE MIGRATIONSFORSCHUNG - EIN ÜBERBLICK

Realismus als auch die der Interdependenz-Theorie und könne uns daher "nothing about im-

migration past or present" sagen (41).

Die Interdependenz-Theorie erweist sich als instruktiver. Das issue Migration ist fürwahr ein

internationales Themengebiet (5), wenn auch ein internationales Migrationsregime nicht ein-

deutig auszumachen ist (26). "Agenda setting and linkage behavior, not structural changes or any

level of anarchy better explain the actions that have been taken and the manner in which coun-

tries are trying to cope" (32). Kritisiert wird jedoch vor allem der Ansatz einer atomistic econo-

mic reality, der weitergehende Einblicke in Migrationsmuster verhindere und zu voreiligen

Schlußfolgerungen verleiten könne (41).

Die Beiträge der marxistischen Migrationsforschung haben ebenfalls ein Janusgesicht. Mit den

Realisten teilen sie das Defizit einer nationalen Analysebasis (41), das sich stark begrenzend auf

eine umfassende Erklärungskraft auswirkt. Als erste und am intensivsten haben die Marxisten die

Themen Klasse und Klassenstruktur in die Theoriebildung eingebracht (z. B. Castles/Kosack

1985: 464-67). Dabei ist vor allem die Einbeziehung von Nicht-Staatsbürgern in die Analyse

richtungsweisend. Als neues (Sub-)Proletariat bilden Arbeitsmigranten eine industrielle Reserve-

armee, deren Mitglieder nach Belieben, entsprechend der jeweiligen nationalen Wirtschaftslage,

rekrutiert oder in die Arbeitslosigkeit entlassen werden können (Miller/Denemark: 33). Diese

Effekte sind tatsächlich empirisch belegt (41). Ferner ist der soziale Aufstieg einheimischer

Arbeitnehmer ein Ergebnis der Existenz dieser neuen industriellen Reservearmee (Tichy 1990:

95). Dennoch kann nicht davon die Rede sein, daß Arbeitsmigranten keinerlei politische oder

gesellschaftliche Rechte besäßen, was von marxistischen 'Hardlinern' immer wieder behauptet

wird (Miller/Denemark: 35 f.).

Der Beitrag der Marxisten zur Theoriebildung in der Migrationsforschung ist wertvoll und

spiegelt sich vor allem in der Theorie der zwei Arbeitsmärkte wider. Das Manko globaler

Ansätze konnte jedoch erst durch die Dependenz-Theorie ausgeglichen werden, die z. T. aus der

marxistischen Forschung hervorging. Erstmals brachte diese Theorie Licht in die eigentlichen

Ursachen für weltweite Wanderungsbewegungen. Die sich verschlechternden Handelsbeziehun-

gen zwischen Nord und Süd, wachsende Armut und politische Instabilität in der "Dritten Welt"

sind entscheidende Ansatzpunkte für die Migrationsforschung (37). In die Theorie der Welt-

systeme eingeflossen vermag der Ansatz sowohl die globale Arbeitsteilung, als auch das Verhät-

nis zwischen Zentrum und Peripherie zu berücksichtigen (39). Keinesfalls wird dabei nun der

4. POLITIKWISSENSCHAFTLICHE FORSCHUNGSDISKUSSION 25

Nationalstaat als Akteur außer Acht gelassen, doch erscheint er vorwiegend als einer von

mehreren Polen der jeweiligen Migrationssysteme (43). Diese Theorie impliziert die beschränkte

politische Gestaltungs- und Entscheidungskraft der Nationalstaaten bezüglich Wanderungs-

bewegungen und damit die Aufforderung an multinationale Lösungsansätze (48).

Zugegebenermaßen konnten die Autoren das Thema Migrationstheorien versus politische

Theorien respektive Theorien der internationalen Beziehungen nur andiskutieren. Darüberhinaus

konnten hier nur die wesentlichsten Ergebnisse ihrer Evaluierung dargestellt werden. Doch,

soviel scheint klar, besteht bezüglich dieses Themenbereichs auch für die Zukunft reichlich

Forschungsbedarf. Die Vielzahl kleinerer Abhandlungen zum Thema Migrationstheorie in den

letzten Jahren (vgl. z. B. IMR 87) zeugt vom Beginn einer Forschungsdiskussion.

4.2. Migration und nationale Sicherheit

In der Einleitung zu dieser Arbeit war bereits von der (perzipierten) Gefahr die Rede, die

Zuwanderungen häufig in Staat und Gesellschaft auslösen. Sollte für Einwanderungsländer durch

Zuwanderung tatsächlich eine Gefahr für Staat und Gesellschaft ausgehen, so wären Gegenmaß-

nahmen nicht nur verständlich, sondern auch legitim. Aristide R. Zolberg (1989: 412) bemerkt in

diesem Zusammenhang: "Massive immigration of any kind poses special problems to which it is

legitimate to pay attention ... ," und er fährt fort, "... liberal democracies have a right to be

prudent and hence to restrict their intake to a manageable level."

Myron Weiner (1993) hat sich vor kurzem ausführlich mit International Migration and

Security auseinandergesetzt und dafür plädiert, einen Bezugsrahmen, bestehend aus Sicherheit

und Stabilität, den bisherigen politökonomischen Konzeptionen gegenüberzustellen (3). Nach

Meinung des Politikwissenschaftlers des Massachusetts Institute of Technology (MIT) ist auf der

Grundlage eines solchen Bezugsrahmens staatliches decision-making weit besser analysierbar

und auch verständlicher. Seine Analyse fällt bei Politologen auf fruchtbaren Boden, und es kann

erwartet werden, daß Migrationsexperten politikwissenschaftlicher Herkunft in Zukunft stärker

auf Sicherheits- und Stabiltitätsfragen eingehen werden (Miller 1994e).

Weiner unterscheidet zunächst zwischen erzwungener Auswanderung einerseits und den

Problemen, die Einwanderung verursacht, auf der anderen Seite. Im ersten Fall stellt er fest, daß

I. INTERNATIONALE MIGRATIONSFORSCHUNG - EIN ÜBERBLICK

15 Hier sind insbesondere Weiners 'Grenzwerte' zu berücksichtigen und ferner die perzipierte Gefahr eines Einwanderertyps

aktive Auswanderungspolitik betrieben wird, um (1993: 5 f.):

(1) kulturelle Homogenität in einem Staat oder einer Region herbeizuführen (vgl. die

sog. "ethnischen Säuberungen" in Ex-Jugoslawien),

(2) Dissidenten oder Klassenfeinde loszuwerden (z. B. Kuba oder Vietnam) oder

(3) ein außenpolitisches Ziel zu erreichen (z. B. von der DDR durch die Mauer nach

West-Berlin eingeschleuste Tamilen).

Bereits hier wird deutlich, daß Migrationen high politics sein können, doch erst die jeweilige

Einwanderungspolitik deckt die volle Bandbreite der gesellschaftspolitischen Brisanz von

Migrationen ab. Für Weiner bestehen Grenzen der Einwanderung in der sogenannten economic

absorptive capacity, dem Einwanderungsvolumen und der ethnisch-kulturellen Affinität zwischen

Einwanderertyp und Einwanderungsgesellschaft (10). Werden diese freilich schwer exakt zu

bestimmenden 'Grenzwerte' überschritten, kann es sowohl zu realer, als auch zu perzipierter

Bedrohung durch Einwanderer im Einwanderungsland und seiner Gesellschaft kommen. Weiner

nennt fünf Kategorien, in denen es durch Einwanderung zu Bedrohungssituationen für das

Einwanderungs-, das Auswanderungsland sowie den Beziehungen zwischen solchen Ländern

kommen kann (11-21):

(1) bei den Einwanderern handelt es sich um Gegner des Heimatregimes, die bspw.

durch das aufnehmende Land unterstützt werden,

(2) politische Flüchtlinge werden aufgrund terroristischer Aktivitäten zu einem

schwer kalkulierbaren Risiko für das Aufnahmeland,

(3) Einwanderer werden als eine Gefahr für die ethnisch-kulturelle Identität der

Gesellschaft des Einwanderungslandes wahrgenommen,

(4) Einwanderer werden als sozioökonomische Last für das Einwanderungsland

angesehen, oder

(5) Einwanderer werden als Geiseln im Einwanderungsland behalten, um Druck auf

die Auswanderungsländer auszuüben.

Wie die Einwanderungsländer gegenüber solch potentiell gefährlichen Einwanderertypen

reagieren, ist sehr oft abhängig vom Konfliktpotential zu einer bestimmten Zeit. So ist kaum zu

4. POLITIKWISSENSCHAFTLICHE FORSCHUNGSDISKUSSION 27

durch Staat, Gesellschaft, Politik und Medien.

erwarten, daß ein Einwanderungsland durch die Aufnahme eines bestimmten Einwanderertyps

mehrere Risiken in Kauf zu nehmen bereit ist, ohne daß ihm auf der anderen Seite ein Nutzen

entstünde. Somit ist klar, daß es nicht jedem Einwanderertyp erlaubt sein kann, in jedes Land

einzuwandern, obwohl die absorptive capacity in den meisten Ländern weit höher ist, als vielfach

behauptet wird (22). Trotz allem entsteht aus dem Einwanderungsdruck heraus auf Seiten der

'belagerten' Länder Handlungsbedarf. Weiner bietet dazu drei externe Strategien an (22-25):

(1) Entwicklungshilfe und direkte Investitionen in den Auswanderungsländern müs-

sen erhöht werden. Zwar haben solche Maßnahmen kurz- bis mittelfristig eher ein

Ansteigen des Auswanderungsdrucks zur Folge, doch scheinen sie langfristig

unvermeidbar (vgl. auch Böhning 1991: 457 f.).

(2) Auf die Auswanderungsländer kann (internationaler) diplomatischer Druck

ausgeübt werden, evtl. verbunden mit Sanktionen.

(3) Es gibt die Möglichkeit bewaffneter Intervention im Auswanderungsland (z. B.

der UNO-Einsatz im Fall der Kurden im Nordirak).

Dabei, so fährt Myron Weiner fort, kann nicht im Vordergrund stehen, Auswanderung

generell zu verhindern, sondern staatliche Repressionen in (potentiellen) Auswanderungsländern

zu sanktionieren (26). Trotz externer Möglichkeiten, den Exodus von Menschen zu verhindern,

bleibt den Zuwanderungsländern angesichts steigender Auswandererzahlen eine aktive Einwan-

derungspolitik kaum erspart. Eine Option ist hierbei, vor allem diejenigen Menschen einwandern

zu lassen, die die Bedürfnisse des Einwanderungslandes am besten erfüllen können, namentlich

Personen mit gesuchter beruflicher Qualifikation, Unternehmer oder Familienangehörige bereits

in die Einwanderungsgesellschaft integrierter Menschen (26). Solch eine Einwanderungspolitik

ist zwar rational und sättigt den Bedarf des jeweiligen Einwanderungslandes, läßt aber Millionen

armer, unqualifizierter Flüchtlinge außen vor. Deshalb, schlägt Weiner vor, sei es morally more

attractive auf der Grundlage jährlicher Zuwanderungs-Obergrenzen Flüchtlingen in den Einwan-

derungsländern einen gewissen Zulassungsbonus zukommen zu lassen (26).

Mit seiner Analyse verknüpft Weiner die Migrationsforschung mit klassischen politikwissen-

schaftlichen Forschungsfeldern: wirtschaftliche Lage, nationales Selbstverständnis und interna-

tionale Politik fließen in seinen Analyserahmen ein und eröffnen weite Felder für die politologi-

I. INTERNATIONALE MIGRATIONSFORSCHUNG - EIN ÜBERBLICK

sche Migrationsforschung. Die Diskussion dieser Themenkreise steckt noch in den Kinder-

schuhen, doch der kontinuierliche Bedeutungszuwachs des Politikfelds Einwanderung macht die

Beschäftigung mit ihnen unvermeidlich.

4.3. Bessere Integration durch doppelte Staatsbürgerschaft?

Im Zusammenhang mit ausländerfeindlichen Anschlägen entbrannte 1992 in der Bundesrepublik

Deutschland die Diskussion über eine bessere soziopoltische Integration der 'ausländischen

Mitbürger'. Eine wichtige Forderung der Protagonisten einer besseren Integration ist und bleibt

die Forderung nach einer schnelleren Einbürgerung von Einwanderern, auch unter Hinnahme der

doppelten Staatsangehörigkeit. Unter Politikern und Parteien ist das Thema sehr umstritten; die

Rechte fürchtet gespaltene Loyalitäten und den Verlust deutscher Identität und Kultur, während

für die Linke die Emanzipation marginalisierter Ethnien ein Herzensanliegen darstellt und

staatliche Integration 'normal' ist.

In der Wissenschaft ist die Diskussion über Wege der Integration von Einwandererminoritäten

schon einige Jahre älter. Bereits 1989 fand in West-Berlin ein internationaler Fachkongreß zum

Thema "Doppelte Staatsbürgerschaft - ein europäischer Normalfall?" statt (Ausländerbeauftragte

1994), und im Jahr darauf behandelte Tomas Hammar (1990) das Thema ausführlichst. Die

Ergebnisse Hammars gaben der Diskussion wichtige Impulse und wirken noch heute fort. Einige

werden hier kurz zusammengefaßt:

Massive Einwanderung hat in fast allen Ländern Europas zu höheren ausländischen Bevölke-

rungsanteilen geführt. Dabei fand das demokratische Grundprinzip der amerikanischen Revolu-

tion "no taxation without representation" wenig Widerhall, was bedeutet, daß die meisten

Einwanderer zwar Bürger, nicht aber Staatsbürger geworden sind (1990: 2-4). Dies hängt damit

zusammen, daß häufig die Bedingungen, Staatsbürger zu werden, schwer zu erfüllen sind, und

ferner die Aufgabe der bisherigen Staatsbürgerschaft ein "Preis" für den Erwerb der neuen ist.

Naturalisierung bedeutet somit meist Aufgabe von sozialen, politischen und auch Erbschafts-

rechten im Heimatland und stellt ferner einen Verlust jahrzehntelanger nationaler Identität dar

(95). Bei gesichertem Aufenthaltsstatus und hohen Hürden der Einbürgerung ist verständlich,

warum Ausländer in Umfragen oft "kein überwältigendes Interesse an doppelter Staatsbürger-

schaft" (FR, 13.10.1994: 20) haben. Hammar schließt aus den empirischen Untersuchungen

4. POLITIKWISSENSCHAFTLICHE FORSCHUNGSDISKUSSION 29

(1990: 84-96): "Many more would probably show an interest in naturalisation, if the policy were

more liberal, encouraging and inviting instead of being so restrictive" (88).

Eine erleichterte Integration von Einwanderern schließt für Hammar ausdrücklich die Duldung

doppelter Staatsangehörigkeit mit ein. Zentral ist für ihn hierbei das Wohnortprinzip. Wäre dies

im Konfliktfall entscheidend, so könnten die Problemfälle Militärdienst und Zuständigkeit einer

bestimmten Botschaft bei Auslandsreisen des Doppelstaatsbürgers leicht gelöst werden (115-17).

Auf der anderen Seite hätte die doppelte Staatsbürgerschaft für den Einwanderer eine Fülle von

Vorteilen, angefangen vom gesicherten Aufenthaltstatus in beiden Ländern, bis hin zu politischen

Partizipationsrechten (117 f.). Sollten durch die doppelte Staatsbürgerschaft dennoch Probleme

entstehen, könnten diese leicht durch bi- oder multilaterale Abkommen gelöst werden, z. B. im

Fall doppelten Wahlrechts (122). Erreicht würde durch doppelte Staatsbürgerschaft eine deutli-

che Reduzierung der ausländischen Wohnbevölkerung (denizen population), und damit ein

entscheidender Schritt zur besseren Integration von Einwandererminoritäten.

Hammar verschweigt nicht, daß die erleichterte Einbürgerung einschließlich der Hinnahme

doppelter Staatsangehörigkeit die Beschneidung des staatlichen Privilegs beinhaltet, zu ent-

scheiden, wer die Staatsbürgerschaft zu welchen Bedingungen erwerben kann (197). Dies ist

ohne Zweifel ein Souveränitätsverlust, dem nur die Gefahr einer ansonsten weiter wachsenden

und trotzdem ausgeschlossenen ausländischen Wohnbevölkerung entgegengestellt werden kann.

Ein anderer Weg zur besseren soziopolitischen Integration von Einwandererminoritäten ist die

Ausdehnung politischer Partizipationsrechte auf denizens (169-87). Diese kann oft nur auf das

lokale oder regionale Wahlrecht begrenzt sein, denn Staatsbürgerschaftsrecht und Verfassung

reservieren das nationale Wahlrecht meist für ihre Staatsangehörigen. Die möglichen Dilemmata

eines nationalen Wahlrechts für Ausländer werden offensichtlich, wenn man sich die Möglichkeit

vor Augen führt, daß Einwanderer anderer Nationalität bei außenpolitischen Verwicklungen des

Einwanderungslandes mit ihrem Auswanderungsland 'Zünglein an der Waage' politischer Ent-

scheidungen sein könnten. Auf lokaler und regionaler Ebene zeigen die Erfahrungen in skandina-

vischen Ländern (v. a. Schweden), daß trotz relativ niedriger Wahlbeteiligung das Ergebnis

positiv zu werten ist, insbesondere das gestiegene Interesse der ausländischen Wohnbevölkerung

an Parteipolitik und die intensivere Beschäftigung der Parteien mit 'Ausländerthemen' (180-84).

Eine Optimierung der Einwandererintegration verspricht sich Hammar durch eine Kombina-

tion beider Integrationsansätze. Eine volle Implementation beider Ansätze sieht er jedoch

I. INTERNATIONALE MIGRATIONSFORSCHUNG - EIN ÜBERBLICK

skeptisch. Ein extremes Partizipationsmodell berücksichtige nicht ausreichend die verfassungs-

rechtliche Bedeutung nationaler Staatsbürgerschaft sowie die Sorge um nationale Sicherheit. Ein

extremes Naturalisierungsmodell setze sich zu stark über das gewachsene nationale Selbstver-

ständnis einschließlich Ethnizität, Sprache und Kultur hinweg (200).

Erweiterte politische Partizipationsrechte auf lokaler oder regionaler Ebene erscheinen

hingegen nützlich, um eine ethnische Segregation von Ausländern zu verhindern (207). Dar-

überhinaus ist die Beteiligung von bestimmten Ausländern (z. B. EU-Bürger in EU-Staaten oder

Skandinavier in der Nordischen Union) an nationalen Wahlen als wenig problematisch anzusehen

(209). Erleichterte Einbürgerung steht für Hammar ganz oben auf der Liste nützlicher Maß-

nahmen zur besseren Einwandererintegration, wobei er vor allem das ius sanguinis, das Ab-

stammungsrecht als Grundprinzip des Staatsbürgerschaftrechts, kritisiert und statt dessen dem

ius soli (Territorialprinzip) Vorrang gibt (210). In diesem Zusammenhang favorisiert er ein Recht

auf Naturalisierung, das Entwicklungen wie in der Bundesrepublik (aus sich selbst heraus

wachsende Einwandererminoritäten) verhindern hilft (213).

Kernanliegen Hammars bleibt jedoch die doppelte Staatsbürgerschaft: "Dual nationality seems

to be a legal expression for a very common identification ..." (205) und sollte deshalb weit

stärker als bisher in die Überlegungen für eine bessere Integrationspolitik einfließen. Besorgnis

über gespaltene Loyalität und das Sicherheitsrisiko, das von Doppelstaatlern ausgehen könnte,

sollte zwar nicht geleugnet, kann aber durch den Hinweis auf Lösungsmöglichkeiten in Konflikt-

bereichen weitgehend ausgeräumt werden (214). Insbesondere die Koppelung von Wohnort-

prinzip und doppelter Staatsbürgerschaft, eventuell gar einer aktivierten und einer deaktivierten

(schlafenden) Staatsbürgerschaft, verspricht in diesem Bereich Fortschritte (215).

II. Nationales Selbstverständnis

der Zuwanderungsländer

Was ist eine Nation? Eine Gesellschaft, welche unter einem ge-

meinschaftlichen Gesetz lebt und durch ein und dieselbe gesetz-

gebende Versammlung vertreten wird.

ABBÉ SIEYOS, 1789 (in Alter 1994: 37)

Waren wir wirklich geteilt? Ich meine, die Nation war nie geteilt.

(...) [W]ir haben nie, so glaube ich, die Einheit der Kulturnation

verloren. Wenn das aber richtig ist, dann harrt die Einheit nicht

länger der Vollendung, dann ist die deutsche Einheit vollendet.

KURT H. BIEDENKOPF (1994: 344 f.)

Die Frage nach dem Selbstverständnis der beiden hier behandelten Zuwanderungsländer ist

zentral für die Interpretation ihrer jeweiligen Einwanderungs- und Integrationspolitik. Vor allem

der Identitätsfokus (Bernd Estel) auf ethnisch-kulturelle Ideen einerseits oder verfassungs-

staatliche Grundsätze andererseits, hat entscheidende Auswirkungen auf die Abgrenzung des

Staates und seiner Bürger gegenüber Zuwanderern.

1. Nation und Nationalstaat

Wie der Begriff Nationalstaat erkennen läßt, sind Staat und Nation eng miteinander verwoben;

sie scheinen sich gar gegenseitig zu bedingen. An der Bezeichnung "Vereinte Nationen" wird

wohl am offensichtlichsten, daß Nationen die Bausteine der heutigen Weltordnung sind. Der

Erfolg der nationalen Idee und die Bildung von Nationalstaaten ist indes keine 'natürliche'

Entwicklung. Wie bei anderen gesellschaftlichen Ordnungsvorstellungen auch, hing der Erfolg

oder Mißerfolg der Nationalstaatsidee ganz erheblich von der Entstehung und Verbreitung

ideenbezogenen Wissens ab (Estel 1994: 46). So überrascht es kaum, daß die Erfindung und

II. NATIONALES SELBSTVERSTÄNDNIS DER ZUWANDERUNGSLÄNDER

16 Ähnlich auch Dieter Oberndörfer (1993: 12), der jedoch zwischen der "Idee der Republik" und der "Idee der Nation"

unterscheidet, d.h. unter Nation keinesfalls eine Staatsbürgernation versteht.

17 Den Zusammenbruch des realexistierenden Sozialismus konnte Lepsius z. Zt. der Abfassung seines Aufsatzes im Jahr 1982

nicht antizipieren.

Verbreitung des Buchdrucks sowie die davon nicht unabhängige Ausdifferenzierung verschiede-

ner Schriftsprachen Grundlage für den Siegeszug nationalen Gedankenguts war (Anderson 1993:

44-54).

Was genau eine Nation ist, darüber gehen die Meinungen auseinander. Der Soziologe M.

Rainer Lepsius (1990: 233) definiert die Nation als "... eine gedachte Ordnung, eine kulturell

definierte Vorstellung, die eine Kollektivität des Menschen als eine Einheit bestimmt." Max

Weber macht ein "spezifisches Solidaritätsempfinden" unter Menschengruppen als die Grundlage

nationalen Zusammenhalts aus (nach Alter 1985: 17). Sprache und Nationalcharakter sind wohl

die wichtigsten Elemente eines nationalen Identitätsgebäudes, aber nicht die einzigen. Bernd

Estel (1994: 38) teilt ein solches Identitätsgebäude in kollektive Gemeinsamkeiten (z. B. Spra-

che, Kultur), Kernereignisse (z. B. der Kampf der Nation um staatliche Einheit) und in einen

Identitätsfokus auf. Letzterer bestimmt die "normative Ordnung des Kollektivs" (38) und formt

sich aus einem oder mehreren zentralen Werten. Identitätsfoki sind nicht notwendigerweise

genuin national, doch werden sie häufig in den Dienst der nationalen Idee gestellt.

Während Estel (1994: 26) zwei Nationenkonzepte, das staatsbürgerlich-territoriale und das

ethnisch-genealogische grundsätzlich unterscheidet, kommen für Lepsius (1990: 233) zur

Staatsbürger- und Volksnation die Kultur- und Klassennation als Ordnungsvorstellungen hinzu.

Eine Dichotomie erscheint schlüssiger. Denn zum einen erweist sich die Trennung kultureller und

ethnischer Kriterien häufig als problematisch, zum anderen wurde mit dem Zusammenbruch fast

aller (real-)sozialistischer Systeme der Begriff der Klassennation obsolet. Im Begriffspaar

Staatsnation und Kulturnation des deutschen Historikers Friedrich Meinecke sieht Peter Alter

(1985: 19) dementsprechend " [einen] der bekanntesten und immer noch einleuchtendsten

Ansätze, sich dem Phänomen zu nähern (...)." Während sich die Staatsnation "... als eine Gemein-

schaft des Bewußtseins und politischen Willens ..." versteht (Hornung 1986: 306), deren Bezugs-

punkt das Staatsterritorium darstellt, ist die Kulturnation vorpolitisch, d. h. sie definiert sich über

"... angeblich objektiv vorgegebene[ ] Kriterien wie gemeinsame Herkunft und Sprache, ge-

schlossenes Siedlungsgebiet, Religion, Gewohnheiten und Geschichte" (Alter 1985: 20).

Bereits die in Kapitel I.3 vorgestellten Integrationsmodelle rekurrieren auf spezifische histori-

1. NATION UND NATIONALSTAAT 33

18 Westeuropäisch ist hier kein geographischer, sondern ein ideengeschichtlicher Begriff, der die USA mit einschließt.

sche Entwicklungen. Welche Nationenkonzepte in den einzelnen Ländern zu welchen Zeit-

punkten vorherrschten und heute (noch) vorherrschen, läßt sich ebenfalls sehr gut historisch

erklären. Das Konzept der Staatsnation entspringt einer westeuropäischen Entwicklung, der

bewußten Nationenbildung in Frankreich, England und den Vereinigten Staaten (Alter 1985: 20

f.). Innerhalb dieser politischen Willensgemeinschaften fußt die Staatsgewalt auf der Volks-

souveränität (21). Die Verfassung, gemeinsame Werte, Institutionen und Symbole bilden dort das

einigende Band des Staates und seiner Bürger (Oberndörfer 1993: 14). Ganz entscheidend ist in

diesem Zusammenhang die Tatsache, daß in den Fällen Frankreich und England - anders als in

Deutschland oder Italien - bereits vor der Nationalstaatsgründung eine zentrale Staatsgewalt

einschließlich eines Staatsterritoriums existierte. Was die USA betrifft, so war angesichts

fehlender eigener Traditionen und der multiethnischen Zusammensetzung ein Rückgriff auf

ethnisch-kulturelle Ideen schlecht möglich.

Das mittel- bzw. osteuropäische Konzept der Kulturnation fußt ebenfalls auf dem Willen, eine

staatliche Gemeinschaft zu bilden (Alter 1985: 22). Deutsche, Italiener oder Polen verfügten

allerdings zur Zeit der Nationenbildung in Westeuropa weder über eine zentrale Staatsgewalt,

noch über ein einheitliches Staatsgebiet. Die Forderung nach einem Nationalstaat konnte somit

weder auf Grundlage einer Verfassung, von Institutionen oder einheitlicher Symbole begründet

werden - übrig blieben Sprache, Kultur und Abstammung. Die unterschiedlichen Nationen-

konzepte resultieren also nicht aus grundsätzlich differenten geistigen Grundhaltungen, sondern

waren vielmehr Mittel, ein Bewußtsein auf Basis der jeweiligen nationalen Lage zu schaffen und

aus diesem heraus den Nationalstaat zu begründen, zu festigen oder auszubauen.

Nationalbewußtsein, so stellt Alter (1985: 24) fest, ist "[k]onstitutive Grundlage sowohl der

Kultur- als auch der Staatsnation ...". Ein derartiges Bewußtsein setzt keineswegs die Existenz

eines einheitlichen Staates voraus, doch ohne es hätte eine nationale Bewegung keine gesell-

schaftliche Basis (24). Nationalbewußtsein oder nationale Identität können zwar durch Erziehung

gestärkt werden, doch besteht in der Regel schon lange vor der Nationenbildung ein gesell-

schaftlicher Zusammenhang (Estel 1994: 54 f.). Kommt es zu einer Überhöhung der kollektiven

Merkmale wie Sprache, Kultur, politische Ideale u. a., dann spricht man von einer positiven

Definition des Nationalbewußtseins, während die Abgrenzung oder der Vergleich mit fremden

Nationen als negative Definition des Nationalbewußtseins verstanden wird (Alter 1985: 24 f.). In

II. NATIONALES SELBSTVERSTÄNDNIS DER ZUWANDERUNGSLÄNDER

der Praxis ergänzen sich beide Methoden der Bewußtseinsbildung und -stärkung.

Blickt man auf die verschiedenen Phasen der Nationalstaatsgründungen vom ausgehenden 18.

bis Mitte des 20. Jahrhunderts zurück, dann hat die nationale Idee die Welt tiefgreifend ver-

ändert. An die Stelle des vormodernen, dynastischen Prinzips ist das moderne Prinzip der

Volkssouveränität getreten, politische Freiheit und Gleichheit der Bürger wurden durch nationale

Bewegungen thematisiert und zum Teil auch durchgesetzt (Estel 1994: 77). Andererseits wurde

nationales Bewußtsein häufig negativ definiert. Dies resultierte in einer deutlichen Abgrenzung

gegenüber anderen Nationen und trug damit ganz erheblich zu inter-nationalen Konflikten, bis

hin zu den beiden Weltkriegen bei. Ferner gingen Nationalstaatsgründungen und die Unter-

drückung von Minderheiten, gar eigenen Nationen innerhalb des (neuen) Staatsgebiets, meist

Hand in Hand. So wurde Schotten und Katalanen die Bildung eines eigenen Staates verwehrt und

versucht, Minderheiten eine Nationalkultur der Mehrheit aufzuzwingen. Um einen ethnisch

homogenen Nationalstaat errichten zu können, erscheinen selbst Vertreibungen, auch heute noch,

ein probates Mittel zu sein (vgl. Lepsius 1990: 236). Exemplarisch wird hier die Relevanz

nationalen Selbstverständnisses für den Umgang mit Minderheiten innerhalb des Staates deutlich.

Trotz aller gesellschaftlicher Veränderungen und globaler Herausforderungen des ausgehen-

den 20. Jahrhunderts bleibt der Nationalstaat der vorrangige Identitätsfokus für die meisten

Menschen (Kennedy 1993: 134). Im Nationalstaat findet die Nation ihre legitime politische

Organisationsform, ein Faktum, das gerade in Deutschland immer wieder angezweifelt wurde

und wird. Auch wenn internationale Organisationen wie die Europäische Union oder die Ver-

einten Nationen die Souveränität der Nationalstaaten in Zukunft weiter einschränken werden, ist

ein Ende des Nationalstaats noch nicht in Sicht. Demnach erscheint es sinnvoll, die historischen

Grundlagen von Nationalstaaten zu hinterfragen und ihre Legitimität im ausgehenden 20.

Jahrhundert zu überprüfen. Mag im vorigen Jahrhundert der Rückgriff auf ethnisch-kulturelle

Gemeinsamkeiten zur Erlangung nationaler Einheit legitim gewesen sein, so trägt heute die

Abgrenzung einer 'saturierten' Nation mittels ethnisch-kultureller Selbstdefinition deutlich

anachronistische Züge. Nationale Identität, Identitätsfoki und Nationalbewußtsein sind - wie die

Nation auch - keine auf ewig feststehenden Größen, denn sie entwickeln und verändern sich (vgl.

Estel 1994: 40; Lepsius 1990: 233).

2. US-AMERIKANISCHE TRADITIONEN 35

19 Der Gedanke der "Freiheit von" und "Freiheit zu" ist Erich Fromm (1990) entlehnt.

2. US-amerikanische Traditionen

In der zweiten Hälfte des 18. Jahrhunderts entstand jenseits des Atlantiks eine durch und durch

neue Nation, die Vereinigten Staaten von Amerika. Der Kampf um die Unabhängigkeit von der

britischen Kolonialmacht ("Freiheit von") und um persönliche Freiheitsrechte ("Freiheit zu")

führten zu einer völlig neuen Konzeption von Nation. "We have it in our power to begin the

world all over again," postulierte Thomas Paine während der Amerikanischen Revolution (nach

Schlesinger 1992: 23). In Paines Worten stecken Wurzeln des für die USA charakteristischen,

missionarischen Selbstverständnisses als "God's own country" (vgl. Estel 1994: 41).

Die USA sei eine Nation mit der Seele einer Kirche, urteilt Sydney E. Mead (nach Kamp-

hausen 1990: 222), denn die Verbindung zwischen religiösem und politischem Denken spiele eine

entscheidende Rolle im US-amerikanischen Selbstverständnis. Das verwundert kaum, wenn man

sich die Parallelität von Erlangung politischer Unabhängigkeit und religiöser Freiheit in den USA

vor Augen führt. Die Demokratie als eine Art Weltreligion der Zukunft, symbolisiert durch

Wilsons Vision "to make the world safe for democracy", unterstreicht den missionarischen

Charakter des Modells Amerika (vgl. Kamphausen 1990: 233; Schissler 1990: 260).

Ein "zivilreligiöses Kollektivbewußtsein", durch die Verbindung von Puritanismus und

Demokratie begründet, kann demnach als eine zentrale Größe für das Selbstverständnis der USA

festgehalten werden (Kamphausen 1990: 232). Ein zweites, wichtiges Element ist die sogenannte

amerikanische Erfahrung: die Anpassung an das Leben in der neuen, zunächst noch wilden und

gefährlichen Welt (Zöller 1990: 244). Diese gemeinsame Erfahrung faßte der Historiker Frede-

rick Jackson Turner (1920: 1-4) in der vielzitierten frontier-These zusammen, in der er die

Besiedlung des amerikanischen Westens als großes historisches Ereignis charakterisiert, das aus

Siedlern Amerikaner machte. Turners These verleiht der US-amerikanischen Nation ein alltags-

geschichtliches Fundament, im Sinne Estels stellt die frontier ein Kernereignis der National-

geschichte dar.

Neben diesen sozialen Komponenten prägen die politischen Traditionen des Liberalismus und

des Republikanismus das Selbstverständnis der politischen Willensgemeinschaft USA. Beide

Prinzipien existierten in der Geschichte der Vereinigten Staaten stets nebeneinander und traten

II. NATIONALES SELBSTVERSTÄNDNIS DER ZUWANDERUNGSLÄNDER

20 Eigene Zusammenstellung. Vgl. dazu auch Kamphausen 1990: 223; Schissler 1990: 261 und Shell 1994.

immer wieder miteinander in Konkurrenz. Während der Liberalismus die freie Entfaltung des

Individuums in Gesellschaft, Staat und Wirtschaft propagiert, wirkt der Republikanismus als eine

Art Korrektiv, d. h. das Wohl des Gemeinwesens ist der extensiven Entfaltung des einzelnen

übergeordnet (vgl. Schissler 1990: 259 f.; Smith 1985: 12). Trotz ihrer Gegensätze besitzen diese

beiden Ordnungsprinzipien eine große inhaltliche Schnittmenge: Freiheit des einzelnen, Demo-

kratie, Gleichheit der Bürger vor dem Gesetz, Verfassungsstaatlichkeit, Ablehnung von Staat als

alles ordnende Macht und Ideologielosigkeit können hier genannt werden. Zusammen bilden

diese Grundsätze den staatsnationalen Identitätsfokus der Vereinigten Staaten.

Eine "eigentümliche Festigkeit gewisser Grundsätze" hat bereits Alexis de Tocqueville in

seiner Abhandlung über die Demokratie in Amerika festgestellt (nach Kamphausen 1990: 223).

Diese givenness (Gegebenheit) der Gestalt der Republik ist ein weiteres Grundprinzip des

Selbstverständnisses (vgl. Schissler 1990: 261). Die Grundwerte, die Eingang in die Verfassung

fanden, sind deshalb im Grunde unantastbar. Wer versucht, sie gegeneinander auszuspielen,

begibt sich auf einen gefährlichen Sonderweg (Barudio 1994). Die gesellschaftspolitischen

Grundprinzipien bilden einen amerikanischen Charakter, den Gunnar Myrdal American Creed

nannte und damit einen politischen Glauben als einigendes Band aller Amerikaner ausmachte

(Schlesinger 1993: 27; Zöller 1990: 243).

Zivilreligiöses Kollektivbewußtsein, frontier-Erfahrung und der American Creed sind Säulen

eines staatsnationalen Selbstverständnisses, in dem neu geschaffene Einrichtungen, von den

politischen Institutionen bis hin zu einem für Europäer mitunter befremdlich wirkenden Fahnen-

kult, große identitätsstiftende Kraft besitzen (Beyme 1986: 12). Ethnizität und Kultur spielen

dagegen offenbar keine Rolle. Arthur M. Schlesinger (1993: 13) faßt es in folgende Worte: "The

point of America was not to preserve old cultures, but to forge a new American culture."

Konnten gemeinsame Werte, Ideen und Ziele aber tatsächlich ethnische Trennlinien aufweichen?

Zunächst war dies nicht nötig, denn die dominierende Kultur im ausgehenden 18. Jahrhundert

war die englische (Archdeacon 1983: 26). Der Lackmustest für das neue, post-ethnische Selbst-

verständnis sollte erst im darauffolgenden Jahrhundert in Form einer Herausforderung der anglo-

amerikanischen Kultur durch Immigrantenkulturen stattfinden.

Die Diversifizierung der Immigration im 19. Jahrhundert rüttelte ganz erheblich an den

bisherigen Säulen des amerikanischen Selbstverständnisses. Neben Liberalismus und Republika-

2. US-AMERIKANISCHE TRADITIONEN 37

nismus wurde von vielen WASPs (White Anglo-Saxon Protestants) der Nativismus zu einem

Grundpfeiler US-amerikanischer Identität erhoben. Für sie galt es nun, den American Way of

Life gegenüber den Kulturen der Neuankömmlinge zu verteidigen (Smith 1985: 14). Zu welchen

Exzessen dieser Nativismus führte, wird in Kapitel IV.1 beschrieben. Daß Nativismus nicht zur

dominierenden Säule amerikanischen Selbstverständnisses wurde, ist nicht zuletzt darauf zurück-

zuführen, daß die US-Amerikaner die ökonomische Notwendigkeit weitererer Einwanderung

akzeptierten (Schlesinger 1993: 30).

Nativistisches Selbstverständnis hat in der Geschichte der USA wiederholt eine wichtige Rolle

gespielt, den American Creed konnte es jedoch nicht ersetzen. Parallel zum Anwachsen der

Einwanderungsströme im ausgehenden 19. Jahrhundert erfuhr der politische Glaube an die

Assimilationskraft der USA durch die Idee des Melting Pot entscheidenden Auftrieb (Gleason

1964: 23 f.). Das gleichnamige Theaterstück von Israel Zangwill, das 1908 uraufgeführt wurde,

verhalf der Metapher zum Durchbruch (Schlesinger 1993: 32). In der Überzeugung, daß Gott

aus verschiedensten Ethnien und Kulturen im Schmelztiegel den neuen Menschen, den Amerika-

ner forme, zeigt der zivilreligiöse Charakter sein schöpferisches Ideal.

Kurz nachdem sie große Popularität erlangt hatte, wurde die Idee des Schmelztiegels zu-

mindest im Hinblick auf die stark anwachsenden, neuen Einwanderungsströme aus Süd- und

Osteuropa von vielen US-Amerikanern bereits in Frage gestellt. Angesichts gewaltiger sozialer

Veränderungen, ökonomischer Krisen und einer international angespannten politischen Lage

wurde der unbeschränkte Zustrom von Einwanderern als Gefahr für den Amerikanismus und die

innere Einheit der USA angesehen (Kamphausen 1990: 234 f.). Die Folgen des einsetzenden

Isolationismus waren massive Einwanderungsbeschränkungen, die eine Konsolidierung der zuvor

stets im Wandel begriffenen Nation mit sich brachten. Im Inneren der USA wurden Amerika-

nismus und damit Loyalität zu den Grundprinzipien der Nation für alle Amerikaner, unabhängig

von ihrer Herkunft, zur Verpflichtung (Schlesinger 1993: 37 f.)

Es dauerte bis zur Präsidentschaft John F. Kennedys, daß das Nachdenken über das

US-amerikanische Selbstverständnis zur Renaissance liberaler Traditionen führte. Sowohl die

Beendigung der Diskriminierung der schwarzen Bevölkerung, als auch die kontrollierte Öffnung

für Einwanderer verschiedenster ethnisch-kultureller Herkunft, spiegeln ein verändertes Selbst-

verständnis wider. Das eigentlich Typische der US-amerikanischen Identität, so hat Horace M.

Kallen bereits 1915 argumentiert, sei der kulturelle Pluralismus (Smith 1985: 16 f.). Für Kallen

II. NATIONALES SELBSTVERSTÄNDNIS DER ZUWANDERUNGSLÄNDER

war die Idee des Schmelztiegel abstrus: "Men may change their clothes, their politics, their

wives, their religions, their philosophies, to a greater or lesser extent: they cannot change their

grandfathers" (Kallen 1924: 122). Angesichts eines starken Assimilierungsdrucks betrachtete

Kallen ethnische Diversität als Bereicherung für die noch unfertige US-amerikanische Kultur und

somit als schützenswert (Wacker 1979: 328).

In der liberalen Grundstimmung der sechziger Jahre fielen Kallens Gedanken bei Intellektuel-

len auf fruchtbaren Boden (Archdeacon 1983: 218). Zunächst waren es Minderheiten und

Frauen, die im American Creed und im American Way of Life kein allgemein akzeptables

Identitätsangebot mehr sahen (Puhle 1994: 16). In den Sektoren Kultur und Politik galt es fortan,

die eigene Identität zu entdecken, um die Hegemonie der männlich dominierten WASP-Kultur zu

brechen. Johnsons Gesellschaftsentwurf der Great Society mündete so zwanzig Jahre später in

die Programmatik multikultureller Political Correctness (PC). Quoten und bevorzugte Be-

handlung von Minderheiten (Affirmative Action) werden seit den achtziger Jahren um die

sogenannten Kanons an Schulen und Universitäten ergänzt (16).

Wie problematisch Multikulturalismus und politische Korrektheit als Programm für eine

Gesellschaft wie die der USA werden können, haben Arthur M. Schlesinger (1993) und Robert

Hughes (1994) eindrucksvoll aufgezeigt. Am Beispiel Berkeley exerziert Hughes (1994: 89) die

ethnische, ansonsten jedoch willkürliche Kontigentierung der Hochschulbewerber. Schlesinger

(1993: 117) berichtet über einen Fall an der University of Pennsylvania, in dem einer Studentin

für die Benutzung des Wortes individual rassistische Beweggründe unterstellt wurden, da ein

nicht näher spezifiziertes Individuum stets der dominanten gesellschaftlichen Gruppe zugeordnet

würde.

Dieses letzte Beispiel zeigt, daß eine programmatisch verstandene, multikulturelle PC auf

Kollisionskurs mit einigen Grundprinzipien der USA geht, und damit am Grundkonsens und dem

bisherigen Selbstverständnis rüttelt: Wird das Individuum, seine Freiheit und Chancengleichheit

auf eine Gruppe hin relativiert, dann steht möglicherweise auch die Nation als politische Willens-

gemeinschaft freier Individuen zur Disposition (vgl. Shell 1994). "Die Correctness-Welle der

Linken," schreibt Klaus Harpprecht (1995), "die sich in ihren fanatisierenden Übertreibungen zu

oft überschlug, scheint nun auf traurige Weise zu verebben". Die Quittung für die vielfach als

'linken McCarthyismus' verstandene PC erhielten die Demokraten Clintons bei den Kongress-

wahlen im Herbst 1994: Statt daß ein Wandel des US-amerikanischen Selbstverständnisses

3. SELBSTVERSTÄNDNIS DER DEUTSCHEN 39

21 Trotz intensiver Bemühungen war es nicht möglich, neuere Umfragedaten ausfindig zu machen, die den 1959 verwendeten

Fragenkatalog benutzt haben (Trotzdem vielen Dank an Max Kaase und das Zentralarchiv für Empirische Sozialforschung in

Köln, die bei Nachforschungen behilflich waren).

22 Klaus von Beyme (1986: 143 ff.) rät angesichts niedriger Wahlbeteiligungen dazu, die vielgelobte Partizipation der US-

Amerikaner nicht überzubewerten. Anhand der Normalisierungsthese, die sinkende Wahlbeteiligungen mit gestiegenem

Vertrauen in das politische System und seinen Institutionen erklärt, läßt sich iust dieser beobachtete Widerspruch relativieren

(vgl. z. B. Hoffmann-Jaberg/Roth 1994: 133 f.).

stattfand, hat Kalifornien kürzlich begonnen, jegliche Minderheitenförderung im Bildungswesen

abzuschaffen (SZ 22./23.7.1995: 6) und damit den alten Wertekonsens beschworen.

Ein abschließender Blick auf die politische Kultur der USA im Licht von Umfragedaten zeigt,

daß 85 % der Bürger stolz oder sehr stolz auf ihr Land sind - ein einsamer Spitzenwert im

Vergleich zu anderen Industrieländern (GSS 1994; vgl. Beyme 1986: 144). Dieser Wert erhellt

die Unbeschwertheit der Bürger im Umgang mit einer Nation, die auf Verfassungsprinzipien und

nicht auf einem vor- oder übernationalen Volk als Schicksalsgemeinschaft aufbaut. Die staats-

nationale Identität schlägt sich auch in den Bezugspunkten des Nationalstolzes aus. Die überwäl-

tigende Mehrheit nannte in der Civic Culture-Studie des Jahres 1959 das politische System als

Hauptobjekt ihres Nationalstolzes (Almond/Verba 1963: 102). Noch interessanter sind die

äußerst niedrigen Raten politischer Zurückhaltung oder Apathie. Sie lassen auf eine Verinnerli-

chung der partizipatorischen Strukturen der amerikanischen Demokratie schließen, die bereits

Tocqueville als erziehende und einigende Kraft charakterisierte (Beyme 1986: 147; Schlesinger

1993: 25).22

3. Selbstverständnis der Deutschen

Unterscheidet man zwischen staats- und kulturnationalen Entwicklungslinien bei der Entstehung

von Nationalstaaten, so gründet sich der deutsche Nationalstaat überwiegend auf die der

Kulturnation. Bis 1871 war die deutsche Nation vor allem ein vorpolitischer Begriff, denn die

Nation befand sich vor der Gründung des deutschen Nationalstaats sozusagen auf der Suche

nach einem Staat (Brubaker 1992: 1; Hailbronner 1989: 74). Da der Begriff Kulturnation stets

sehr weit gefaßt wurde, kam es weder vor noch nach 1871 je zu einer vollständigen Deckung

eines deutschen Staates mit (dem Territorium) der deutschen Nation. Selbst wenn man nur das

zentrale Element des deutschen Kulturnationenbegriffs, die gemeinsame Sprache berücksichtigt,

II. NATIONALES SELBSTVERSTÄNDNIS DER ZUWANDERUNGSLÄNDER

muß man feststellen, daß Deutschland ein unvollendeter Nationalstaat geblieben ist (Hoffmann

1992: 70). Die Tatsache, daß einzelne, meist deutsche Staaten die Gründung eines, die deutsche

Kulturnation insgesamt umfassenden Nationalstaats mit verhindert haben, erklärt, warum sich das

deutsche Nationalbewußtsein außerhalb und gegen die existierenden deutschen Territorialstaaten

entwickelt hat (Brubaker 1992: 3).

Im Sinne Estels muß als eines der Kernereignisse in der Geschichte der deutschen Nation der

gemeinsame Kampf gegen die napoleonische Besatzung zu Beginn des 19. Jahrhunderts ver-

standen werden (Sternburg 1990: 19; Oberndörfer 1993: 34; Habermas 1993: 191). Der

napoleonisch-französischen Herrschaft gegenüber

... waren die Deutschen auf sich selbst zurückgeworfen, herausgefordert zur

Besinnung auf das eigene Wesen und dessen Erweckung (...) So knüpften die

Erwecker der Nation, vorab Dichter, Philosophen, Literaten, an die Kriterien an,

die im 18. Jahrhundert als für die Kulturnation der Deutschen bestimmend ange-

sehen wurden, nämlich an Sprache, Kultur und Geschichte (Böckenförde 1995).

Daß sich ein Rückgriff auf staatsnationales Ideengut der verhaßten Besatzer verbot, bedarf wohl

keiner näheren Begründung. Das Ergebnis der "Rückbesinnung auf das deutsche Wesen" war ein

Kulturnationalismus, der stark völkische Züge trug und deshalb auch häufig als völkischer

Nationalismus bezeichnet wird (Oberndörfer 1993: 33-47; Hoffmann 1992: 66-69).

Waren einzelne Staaten lange Zeit die ausgemachten Gegner deutschen Nationalbewußtseins

gewesen, so wurde auch nach Gründung des Bismarckreichs der Staat weiterhin dem Volk

untergeordnet. Damit blieb die Identität der Deutschen unpolitisch und der Staat auf ein "vor-

staatlich gedachtes Volk hin relativiert" (Hoffmann 1992: 72 f.). Der politische Liberalismus

erkaufte gar die deutsche Einheit mit dem Verzicht auf Freiheitsrechte. Deutschtum wurde im

Kaiserreich zum Programm. Im Sinne des Herderschen Volksgeists begaben die Deutschen sich

auf die Suche nach ihrem Wesen und ihrer Kultur (vgl. Oberndörfer 1993: 36 f.). An die Stelle

aufgeklärten Willens traten nationale Instinkte (Hoffmann 1992: 79). Die Folgen dessen waren

nicht nur abenteuerliche Geschichtsklitterungen, sondern auch eine Übersteigerung des deutschen

Volks nach innen wie außen.

Im Inneren führte der völkische Nationalismus zur Ausgrenzung alles "Fremdvölkischen", eine

Abgrenzung, die zunehmend enger und schließlich nicht nur kulturell, sondern auch biologisch

und damit rassistisch getroffen wurde (Hoffmann 1992: 84). Die Nürnberger Gesetze von 1935

3. SELBSTVERSTÄNDNIS DER DEUTSCHEN 41

23 Auf gesetzgeberische Maßnahmen, insbesondere das Reichs- und Staatsangehörigkeitsgesetz von 1913, wird in Kapitel IV.2.2

näher eingegangen.

waren der Höhepunkt einer vollkommenen Übersteigerung des völkischen Nationalismus. Nach

außen hin hat das Deutsche Reich zwei verlustreiche Weltkriege entfesselt. Die Niederlage im

Ersten Weltkrieg hätte - trotz des harten Versailler Vertrags - zur Annäherung an den Westen

führen können, doch selbst Friedrich Ebert nährte den deutschen Nationalismus, indem auch er

den fatalen Mythos "im Felde unbesiegt" gebrauchte (Sternburg 1990: 34).

Die totale Niederlage von 1945 bot in vielerlei Hinsicht die Chance zum Neuanfang. Mit der

Aufteilung des deutschen Nationalstaats in einen ost- und einen westdeutschen Staat stellte sich

erneut die Frage nach den Grundlagen und dem Selbstverständnis der jeweiligen deutschen

Staaten. Für die DDR konnten die bisherigen Konzepte der deutschen Kultur- oder Volksnation

aufgrund der Existenz des weit größeren Weststaats keine Legitimationsgrundlage sein (Lepsius

1990: 241). Das Konzept der Staatsnation war wegen des Systemcharakters ebenfalls keine

Alternative. Übrig blieb das Konstrukt einer Klassennation, dessen Schwäche im Lauf der

40jährigen Existenz der DDR wiederholt, angefangen beim Volksaufstand 1953 über den Bau

der Berliner Mauer 1961 bis hin zur Forderung "wir sind ein Volk" im Vorfeld der Wiederver-

einigung, deutlich wurde.

Die Bürger der Bundesrepublik mußten sich, nicht zuletzt aufgrund der Vorstellungen der

westlichen Besatzer, mit der Idee der Staats(bürger)nation anfreunden. Demokratie, Rechts-

staatlichkeit und Menschenrechte wurden zu Grundpfeilern der BRD (Hoffmann 1992: 85). Eine

Abkehr von den Ideen der Kulturnation bedeuteten diese neuen Elemente deutscher Staatlichkeit

indes nicht. Trotz eines republikanischen Wertefundaments "... bezog sich das Grundgesetz des

neuen Staates auf ein völkisch-nationales Substrat" (Oberndörfer 1993: 67). Nach Art. 20 Abs.

2 GG geht alle Staatsgewalt vom Volk aus, ohne daß das Grundgesetz Auskunft darüber gibt,

wer oder was das Volk ist. Man kann die Ansicht vertreten, das Volk sei nicht mehr als die

Summe seiner Staatsbürger (positivistischer Begriff) oder aber, das Volk bestehe aus der Summe

derer, die durch fortwährende Billigung die Staatsgewalt legitimieren (staatlicher Begriff). Mit

Lutz Hoffmann (1992: 103-117) läßt sich indes eine kollektive Identität der Deutschen aus-

machen, die an deutlich ältere Traditionen anknüpft. Diese Identität ist nicht staatlich begründet,

sondern wurzelt in einer "... natürliche[n] Verbundenheit, die jeder staatlichen Ordnung vor-

angeht und zugrundeliegt (109).

II. NATIONALES SELBSTVERSTÄNDNIS DER ZUWANDERUNGSLÄNDER

24 Natürlich gab es auch kritische Stimmen zur Vereinigung. Insbesondere Großbritannien und Frankreich befürchteten eine

Dominanz des wiedervereinigten Deutschlands. Eine erstzunehmende Opposition gegen die deutsche Vereinigung ließ sich

letzten Endes nicht ausmachen, sonst wäre es nicht zum erfolgreichen Abschluß des 2+4-Vertrags gekommen.

25 Neueste Umfragen (IPOS 1994) belegen jedoch eine Zunahme derjenigen Personengruppe, die "stolz darauf [ist], Deutscher

zu sein" (Nov. 1994: 69 %). 1992 wie 1994 ist der Nationalstolz in den neuen Bundesländern stärker ausgeprägt als in der

alten Bundesrepublik, wobei der Abstand offenbar von drei auf zehn Prozentpunkte angestiegen ist. 80 % der Befragten waren

der Meinung, daß man als Deutscher genauso stolz auf sein Land sein könne wie ein Franzose, Engländer oder Amerikaner.

Im EU-Vergleich bleibt der Nationalstolz in Deutschland trotz allem weniger stark ausgeprägt (vgl. IPOS 1994; Westle 1994:

71; vgl. auch Veen/Zelle 1995 und Westle 1993).

Nichts belegt die vom jeweiligen Staat unabhängige, nationale Identität der Deutschen besser

als die (Wieder-)Vereinigung. In Ost wie West gab es breite Unterstützung für das Aufgehen der

BRD und DDR in einem gemeinsamen deutschen Nationalstaat (Zahlen in Beyme 1991: 72 f.).

Allerdings wurde die Vereinigung, im In- und Ausland gleichermaßen, als etwas Normales und

Selbstverständliches betrachtet, und die Deutschen verfielen keineswegs in einen nationalen

Rausch (Sternberg 1990: 50). Nicht etwa Volk oder Nation waren die wichtigsten Themen der

Vereinigungsdebatte, sondern die Aus- und Abgabenlast als Folge der staatlichen Einheit.

Zweifelsohne ist die Volksnation als Grundlage deutscher Identität unwichtiger geworden.

Legitimationsgrundlage der alten BRD und des vereinigten Deutschlands waren und sind der

Rechtsstaat, der Sozialstaat und die Leistungen der Wirtschaft (Beyme 1991: 69).

So verwundert es kaum, daß die Deutschen in Ost und West im Vergleich zu ihren europäi-

schen Nachbarn und den USA einen unterdurchschnittlich ausgeprägten Nationalstolz besitzen:

nur gut die Hälfte der Bundesbürger war 1992 stolz darauf, Deutscher zu sein (Westle 1994:

71). Bei der Nachfrage, auf was sie denn besonders stolz seien, gaben die meisten das politische

System an; das ökonomische System landete auf Platz zwei (54). Im Vergleich zur Civic

Culture-Studie des Jahres 1959, als deutsche Charaktereigenschaften am häufigsten genannt

wurden, und Untersuchungen des Jahres 1978, bei denen das politische System noch hinter dem

Wirtschaftssystem landete, sind dies starke Veränderungen des deutschen Identitätsgehalts

(Westle 1994: 48; Conradt 1980: 230).

Bettina Westle (1994) hat die nationale Identität der Deutschen in Ost und West in einem

1992 durchgeführten Survey genauer unter die Lupe genommen. Dabei unterteilte sie das

kollektive Bewußtsein der Deutschen in drei Typen: traditionales, reflektiertes und postnationales

Nationalbewußtsein. Entgegen den empirischen Befunden zum Nationalstolz, bilden Deutsche

mit traditionalem Bewußtsein (48 % der Nennungen West; 55 % der Nennungen Ost) die mit

Abstand größte Gruppe (64). Da traditionales Nationalbewußtsein der eigenen Nation Priorität

3. SELBSTVERSTÄNDNIS DER DEUTSCHEN 43

26 Reflektiertes Nationalbewußtsein spricht anderen Nationen die gleichen Rechte wie der eigenen zu und ist, wie das

postnationale Bewußtsein in universaler Weise, auf "demokratiespezifische Elemente" bezogen (Westle 1994: 62 f.).

27 Karl Heinz Bohrer spricht von einer "Volksidentität regionalen Typs" (231) und schließt seine Ausführungen mit einer

Bemerkung im Hinblick auf die Folgen der deutschen Einheit: "Ohne eine kategoriale Korrektur des provinziellen

Selbstvertändnisses wird weder das innenpolitische noch das außenpolitische Problem wirklich lösbar sein" (234).

vor anderen Nationen zuspricht und gegenüber demokratischen Grundsätzen indifferent ist,

steckt gerade in ihm ein schwer kalkulierbares Gefahrenpotential (61; 72). In Zeiten politischer

oder ökonomischer Instabilitäten ist die Gruppe der Traditionalisten beispielsweise anfällig, im

Sinne einer Abgrenzung gegenüber Fremden politisch instrumentalisiert zu werden (vgl. Westle

1994: 73).

Die deutsche Volksnation ist demnach noch am Leben. Den Deutschen ist es offenbar noch

nicht gelungen, "... zur modernen Nation zu werden, weil es zu keiner angemessenen Uni-

versalisierung des Volksbegriffs kam" (Bohrer 1993: 225). Verstünden die Deutschen ihren

Staat nicht durch das Volk, sondern durch die Staatsbürger konstituiert, dann müßte Menschen

anderer Volkszugehörigkeit, ungeachtet kultureller oder biologischer Unterschiede, der Eintritt

in die Nation möglich sein (vgl. Hoffmann 1992: 112). Daß dies cum grano salis nicht der Fall

ist, wird die Erörterung der deutschen Einbürgerungspraxis in Kapitel IV.2.2 zeigen.

III. Einwanderungspolitik

Immigrants are aliens admitted for legal residence in the United

States. (U.S. BUREAU OF THE CENSUS 1993: 2)

Durch den langwährenden oder dauerhaften Aufenthalt ist die Bun-

desrepublik Deutschland nach ihrem Selbstverständnis kein Ein-

wanderungsland geworden, auch wenn die Anwerbung zu einer

Dauerniederlassung von Ausländern geführt hat.

(BMI 1993: 6)

Dieses Kapitel betrachtet die Einwanderungspolitik Deutschlands und der Vereinigten Staaten in

ihren historischen Dimensionen. Der Schwerpunkt der Analyse liegt auf den Entwicklungen seit

dem Zweiten Weltkrieg, insbesondere den jüngsten legislativen Maßnahmen der späten achtziger

und frühen neunziger Jahren des 20. Jahrhunderts. Für den Schwerpunktbereich ist dann auch

eine Berücksichtigung der Entscheidungsprozesse (politics) möglich, deren Abhandlung bei der

historischen Politikfeldanalyse den Rahmen diese Arbeit sprengen würde. Eine Beschränkung auf

den Schwerpunktbereich, die eine noch intensivere Analyse aller Politikdimensionen ermöglicht

hätte, erschien nach einer Abwägung der Bedeutung historischer Entwicklungslinien für die

zentrale Fragestellung dieser Arbeit eher von Nachteil.

Die Entwicklungen und Veränderungen in der Politik der USA werden breiteren Raum

einnehmen als die Deutschlands. Dies liegt zum einen darin begründet, daß Deutschland weder

vor noch nach dem Zweiten Weltkrieg eine erklärte Einwanderungspolitik betrieben hat. Dies

heißt zwar nicht, daß es sie nicht doch gegeben hat, aber diese Tatsache macht eine systemati-

sche Aufarbeitung ungleich schwieriger. Zum anderen sind große Diskontinuitäten in der G-

eschichte Deutschlands für eine quantitative Längsschnittanalyse nachteilig. Daher wird im Fall

Deutschland überwiegend die Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg betrachtet. Da am Ende dieser

Arbeit eine Evaluierung des Ist-Zustandes erfolgen und aus den amerikanischen Erfahrungen ein

Empfehlungskatalog für eine zukünftige Einwanderungspolitik in Deutschland erstellt wird, ist

1. EINWANDERUNGSPOLITIK IN DEN USA 45

28 Vgl. zur Benennung der einzelnen Phasen der Einwanderungspolitik William S. Bernard (1982: 75).

diese Vorgehensweise sinnvoll.

1. Einwanderungspolitik in den USA

Die USA gelten als Prototyp klassischer Einwanderungsländer. Einwanderer und ihre Nach-

kommen trugen dazu bei, aus den USA das zu machen, was sie heute sind: die letzte verbliebene

Weltmacht. Als einstmals konstituierender Faktor der Nationenbildung ist Einwanderung für die

USA bis heute etwas Selbstverständliches geblieben. Trotz einer mittlerweile stark ausdifferen-

zierten Einwanderungsgesetzgebung, die den Erwerb einer green card (Einwandererstatus)

hauptsächlich davon abhängig macht, ob der Antragsteller unmittelbare Familienangehörige hat,

die bereits US-Staatsbürger sind, ob er selbst eine hohe berufliche Qualifikation besitzt oder in

den USA Geld investieren möchte, gelten die Vereinigten Staaten auch heute noch als das

bedeutendste Einwanderungsland (vgl. Castles/Miller 1993: 51). Diese Perzeption resultiert nicht

zuletzt aus der Einwanderungsgeschichte und -tradition als 'Land der unbegrenzten Möglich-

keiten', das inzwischen jedoch längst an Grenzen gestoßen ist.

Die Entwicklung der Politik der USA gegenüber Einwanderern spiegelt diese zunehmende

Begrenzung des Landes wider. Die Zeit der open door policy (Politik der offenen Tür) endete

mit ersten Einwanderungsbeschränkungen im Jahr 1875. Fortan verging kein Jahr, in dem nicht

neue regulative Maßnahmen zur stärkeren Selektion von Einwanderern diskutiert oder getroffen

wurden. Diese era of regulation (Ära der Regulierung) dauerte fast ein halbes Jahrhundert und

mündete 1921/24 in die era of restriction (Ära der Restriktionen). Mit Ausnahme der Aufhebung

des Einwanderungsverbots für Asiaten im Jahr 1952, blieben die USA bis 1965 ein Land mit

einer sehr restriktiven Einwanderungspolitik, deren zentrales Element die Kontigentierung nach

Herkunftsländern bildete.28

Zu einer vollkommenen Schließung der US-amerikanischen Grenzen kam es dennoch nie.

Sowohl im Hinblick auf die Einwanderungs- als auch auf die Integrationspolitik kann man

feststellen, daß sich Phasen der Ab- und Ausgrenzung mit solchen der Öffnung und Integration

abwechselten: "History may move partly in cycles but never in circles" (Higham 1988: 330). So

kam es im Zuge der Bürgerrechtsbewegung der sechziger Jahre zu einer Liberalisierung der

III. EINWANDERUNGSPOLITIK

Einwanderungspolitik (Castles/Miller 1993: 73). Das Quotensystem wurde abgeschafft und statt

dessen Ost- und Westhemisphärenlimits eingeführt. Das Jahresmaximum wurde von 150.000 auf

290.000 Einwanderer angehoben, wobei Familienzusammenführung zum wichtigsten Kriterium

der Erteilung einer Einwanderungserlaubnis wurde (Miller 1993a: 9). Eine ganze Reihe von

Modifizierungen erfolgte in den Jahren 1980 bis 1990, angefangen vom Refugee Act (Flücht-

lingsgesetz) 1980 über den Immigration Reform and Control Act (Einwanderungs-reform- und

-kontrollgesetz) 1986 bis zum Immigration Act (Einwanderungsgesetz) 1990. Im großen und

ganzen waren alle drei Maßnahmen Schritte zur weiteren Öffnung der USA als Einwanderungs-

land.

In den folgenden Unterkapiteln werden vor allem die Umstände und Auswirkungen, aber auch

die Motive der verschiedenen gesetzgeberischen Maßnahmen beleuchtet. Zunächst richtet sich

der Blick allerdings auf die Einwanderungssituation in den USA vor der Diskussion über Ein-

wanderungsbeschränkungen und dem Inkrafttreten erster regulativer Maßnahmen.

1.1. Kolonialpolitik

Lange bevor sich die USA im Jahr 1787 als Staat konstituierten, beeinflußte die Siedlungspolitik

der Kolonialmächte die Entwicklung des Landes ganz erheblich. Im Wettstreit um die Vorherr-

schaft in Nordamerika verfolgten die konkurrierenden europäischen Kolonialmächte völlig

verschiedene Konzepte. Der Erfolg Englands über die Hauptkonkurrenten Spanien, Frankreich

und die Niederlande erklärt sich aus ihrem frühen und entschiedenen Interesse an einer Besied-

lung. Angefangen mit der Gründung Jamestowns (im heutigen Bundesstaat Virginia) im Jahr

1607, strebten die Engländer danach, Siedlungen zu errichten, die sich selbst erhalten und

weiterentwickeln konnten (vgl. Archdeacon 1983: 1 f.). Ganz im Gegensatz dazu war Frankreich

überwiegend am Handel mit der einheimischen Bevölkerung interessiert. Deshalb errichteten

Franzosen keine eigentlichen Siedlungen, sondern sogenannte work camps (Harris 1990: 68).

Das spanisch-mexikanische Konzept von Außenposten basierte auf der Kernidee, Mexiko und

einige besiedelte Gebiete in der Karibik durch eine weit ausgedehnte Pufferzone in Nordamerika

abzusichern, nicht jedoch in diesem cordon sanitaire selbst Siedlungen zu errichten (Hornbeck

1990: 55).

1. EINWANDERUNGSPOLITIK IN DEN USA 47

29 Thomas J. Archdeacon (1983) betont, daß die Niederlande "[p]eaceful and prosperous conditions" aufwiesen, die eine

Auswanderungsbereitschaft nicht förderten (6). In England gab es hingegen sehr viele Unzufriedene, allen voran seien hier

religiöse Gruppen wie die Puritaner genannt (5).

Im Vergleich zu den Niederlanden war in England nicht nur das Reservoir an potentiellen

Siedlern ungleich größer, sondern auch die Siedlungspolitik deutlich anders. Die Virginia

Company, die verantwortlich für die erste englische Kolonie in Nordamerika war, ermöglichte in

weit größerem Maße den Erwerb von Land als die Niederländer (Archdeacon 1983: 5 f.).

England versprach sich durch diese Politik nicht nur, zu Hause Unzufriedene loszuwerden,

sondern auch deren Loyalität durch die Eröffnung neuer Chancen in der Ferne wiederzugewinnen

(5). Sowohl im Siedlungskonzept als auch in der Besiedlungsstrategie waren die Engländer ihren

Mitstreitern überlegen.

Vorrangiges Ziel der englischen Siedlungspolitik war eine ökonomische Nutzenmaximierung.

Kolonialmacht und Kolonisten waren sich insofern einig, daß die Anwerbung von Arbeitskräften

im Mittelpunkt der Siedlungspolitik stehen sollte (Bernard 1982: 76). Trotz einer sehr hohen

Zahl von indentured servants (vertraglich gebundene Arbeitskräfte), die ihre Arbeitskraft für

mehrere Jahre an eine Person 'verkauften', um die Überfahrt zu finanzieren, konnte der zuneh-

mende Arbeitskräftebedarf der Kolonien nicht durch Europäer gedeckt werden. Schon 1619

kam es deshalb zum ersten Sklaventransport von Afrikanern nach Virginia (Archdeacon 1983:

7). Während die Sklaveneinfuhr stark zunahm, ebbte die Einwanderung aus England im ausge-

henden 17. Jahrhundert deutlich ab. Die Glorious Revolution im Jahr 1688 verbesserte die Lage

Andersdenkender in England deutlich und beeinflußte die Auswanderungsbereitschaft dort

negativ (10).

Fortan wurde es nötig, andere Einwanderergruppen von den Britischen Inseln und dem

europäischen Festland anzuwerben. Presbyterianer, Hugenotten, Mennoniten und andere religiö-

se Minderheiten reihten sich so genauso wie viele politisch, ökonomisch und kulturell unter-

drückte Schotten und Iren in den Einwandererstrom ein. Bemerkenswert ist in diesem Zu-

sammenhang, daß die nicht-englischen Einwanderer des 18. Jahrhunderts sowohl Neuengland als

auch die Plantagen im Süden überwiegend mieden - stattdessen siedelten sie in der weltoffeneren

Kolonie William Penns (späteres Pennsylvania) oder in der bereits damals multiethnischen Stadt

New York (Archdeacon 1983: 12-15). Die künftigen Vereinigten Staaten von Amerika wurden

so durch die koloniale Siedlungspolitik Englands im Lauf des 18. Jahrhunderts zu einem Völker-

mosaik, das allerdings zunächst, insbesondere in Neuengland, von englischen Siedlern dominiert

III. EINWANDERUNGSPOLITIK

30 Eine Last für die Allgemeinheit waren bspw. arbeitsunfähige Personen.

blieb (24).

Obwohl die Anwerbung von Siedlern das überaus vorherrschende Kriterium kolonialer

Einwanderungspolitik war, bestanden bereits Kontrollmechanismen, die unerwünschte Einwan-

derung verhindern sollten. Allen voran ist hier die Registrierung von Neuankömmlingen zu

nennen, die einen Überblick über die Einwanderer ermöglichte (Hutchinson 1981: 394). Durch

diese Maßnahme wurde eine Identifizierung von unerwünschten Einwanderern möglich. Katholi-

ken, z. T. auch Quäkern, wurde die Einreise in einige Kolonien verweigert (390). Straffälligen,

die häufig auf Weisung der britischen Regierung nach Nordamerika eingeschifft wurden, konnte

die Einwanderung zwar nicht verweigert werden, doch traf den für die Überfahrt verantwortli-

chen Kapitän in manchen Kolonien eine Strafgebühr (393). Er wurde zudem oft verantwortlich

gemacht, wenn er Personen mitführte, die eine potentielle Last für die Kolonien darstellten (390

ff.). Hier erhoben einige Kolonien Kautionen, von deren Entrichtung sie die Einwanderungs-

erlaubnis abhängig machten.

1.2. Politik der offenen Tür

Die Weigerung Englands, die Einwanderungspolitik zu liberalisieren und seinen Kolonisten mehr

Handlungsspielraum bei der Rekrutation von Arbeitskräften und Siedlern zuzugestehen, trug

nach Ansicht von William S. Bernard (1982: 80) mit zum Unabhängigkeitskrieg gegen England

bei. Die Befreiung von externer Kontrolle hatte zunächst jedoch keine Zunahme der Einwan-

derung zur Folge. Die Französische Revolution führte zwar zu einem Anstieg politischer Emi-

granten aus Frankreich, doch die nachfolgenden napoleonischen Kriege veranlaßten die meisten

europäischen Länder, Auswanderung weitgehend zu unterbinden (Archdeacon 1983: 28). Mit

der Restauration des alten Europas auf dem Wiener Kongreß 1815 wendete sich das Blatt. Vor

allem Iren und Deutsche trugen zum starken Anstieg der Einwanderung in der ersten Hälfte des

19. Jahrhunderts bei.

Die Gründe für diesen transatlantischen Migrationsboom sind zahlreich. Mehrere der in

Kapitel I.2 diskutierten migrationstheoretischen Ansätze können hierbei zur Erklärung her-

1. EINWANDERUNGSPOLITIK IN DEN USA 49

31 Vgl. zur demographischen Entwicklung in Europa Archdeacon (1983: 30 f.).

32 Die Migrationsströme führten zum einen zu einer Zunahme transatlantischer Handels-Netzwerke, zum anderen ergänzten sich

Personen- und Frachttransporte.

angezogen werden. Bedient man sich des Push-Pull-Paradigmas, dann waren Bevölkerungs-

wachstum und damit auch ein Arbeitskräfteüberschuß in Europa sowie die Nachfrage nach

Siedlern und Arbeitskräften in den USA die entscheidenden Kriterien. Auf der Makroebene ist

zudem die fortschreitende Industrialisierung im Sinne der Theorie der Weltsysteme zu berück-

sichtigen. Gerade die Ausbreitung kommerzieller Landwirtschaft, argumentiert John Bodnar

(1985: 1-56), erkläre die einsetzende und sich geographisch von Nordost nach Südwest ver-

schiebende Auswanderungsbereitschaft im Europa des 19. Jahrhunderts. Demographische und

ökonomische Veränderungen hatten hier ferner zur Folge, daß immer weniger Land, das im

Verhältnis zu seiner Größe immer mehr an Wert verlor, das Überleben von Kindern nicht mehr

sichern konnte (Archdeacon 1983: 31 f.). Ganz im Sinne der neoökonomischen Theorien stellte

deshalb die Auswanderung eines oder mehrerer Kinder eine denkbare Option dar, das Überleben

der Familie zu sichern.

Warum erlebten nun die Vereinigten Staaten diesen einizartigen Anstieg der Einwandererzah-

len? Zunächst bleibt festzustellen, daß die Auswanderung in die USA nur eine von vielen mögli-

chen Alternativen war. Schon Ravenstein (1885: Abb. 9) hat am Beispiel der Britischen Inseln

veranschaulicht, wie die Großräume Dublin, Glasgow und London im ausgehenden 19. Jahr-

hundert massive Wanderungsgewinne aufwiesen. Landflucht über kurze Distanzen innerhalb des

Heimatlandes war das übliche Migrationsmuster dieser Zeit (183). Wer sich dennoch entschied -

und vor allem die finanziellen Mittel dazu hatte - auszuwandern, dem boten sich neben den USA

innerhalb Europas, in anderen Ländern Amerikas und in Australien genug andere, vielver-

sprechende Möglichkeiten. Trotzdem wurden die USA schon in den dreißiger Jahren des letzten

Jahrhunderts zum beliebtesten Einwanderungsland. Thomas J. Archdeacon (1983: 34) führt dies

zum einen auf den freiheitlichen Charakter der mittlerweile stabilen US-amerikanischen Demo-

kratie, zum anderen auf die ständig steigende ökonomische Attraktivität des Landes zurück.

Letztere ist zum großen Teil das Resultat eines ständig anwachsenden transatlantischen Handels,

der sich sowohl durch die Migrationsströme, als auch durch verbesserte Transportbedingungen

(Dampfschiffe ab 1850) verfestigte (34-36). Daß sich im Lauf eines Wanderungsprozesses

Migrationsströme selbst aufrechterhalten, wurde zwar bereits in Kapitel I.3 in der Theorie

III. EINWANDERUNGSPOLITIK

33 Bis 1808 war der Bund laut Verfassung (Art. I, 9.1) nicht befugt, in die Einwanderungspolitik der Einzelstaaten einzugreifen,

und danach tat er es zunächst mit äußerster Zurückhaltung.

behandelt, doch sei hier in der Praxis noch einmal auf die Bedeutung von Immigrantennetzwer-

ken für die Migrationsprozesse in die USA hingewiesen (vgl. Bodnar 1985: 57-84).

Tabelle 1: Einwanderung in die USA 1820-1930 nach ausgewählten Herkunftsregionen und -ländern

Zeitraum 1820- 1831- 1841- 1851- 1861- 1871- 1881- 1891- 1901- 1911- 1921-

1830 1840 1850 1860 1870 1880 1890 1900 1910 1920 1930

Einwanderer (in Mio.) 0,15 0,6 1,7 2,6 2,3 2,8 5,2 3,8 8,8 5,7 4,1

Rate (in 1/1000 der Bev.) 1,2 3,9 8,4 9,3 6,4 6,2 9,2 5,3 10,4 5,7 3,5

Zusammensetzung (in %):

Europa 68,9 82,7 93,2 94,4 89,2 80,8 90,3 92,6 92,5 76,3 60,3

Irland 35,4 34,6 45,6 35,2 18,8 15,5 12,5 10,1 3,9 2,5 5,4

Großbritannien 17,5 12,7 15,6 16,3 26,2 19,5 15,4 7,1 6,0 6,0 8,0

Deutschland 4,7 25,4 25,4 36,6 34,0 25,5 27,7 13,1 3,9 2,5 10,0

Skandinavien 0,2 0,4 0,8 0,9 5,5 8,6 12,5 9,7 5,7 3,6 5,2

Italien 0,3 0,4 0,1 0,4 0,5 2,0 5,9 17,0 23,3 19,3 11,1

Österreich-Ungarn 0,0 0,0 0,0 0,0 0,3 2,6 6,7 15,4 24,4 15,6 1,5

Rußland 0,1 0,1 0,0 0,0 0,1 1,4 4,1 13,1 18,2 16,1 1,5

Amerika 8,1 5,6 3,6 2,9 7,2 14,4 8,1* 1,0* 4,1 19,9 36,9

Kanada/Neufundland 1,6 2,3 2,4 2,3 6,6 13,6 7,5* 0,1* 2,0 12,9 22,5

Mexiko 3,4 1,1 0,2 0,1 0,1 0,2 0,0* 0,0* 0,6 3,8 11,2

Asien 0,0 0,0 0,0 1,6 2,8 4,4 1,3 1,9 2,8 3,4 2,4

Andere (Ozeanien/Afrika) 23,0 11,7 3,1 1,1 0,8 0,4 0,3 4,6 0,6 0,4 0,4

* Angaben für Amerika, Kanada und Mexiko für den Zeitraum 1886-1894 unvollständig.

Quellen: U.S. Bureau of the Census (1911: 94 f.; 1932: 91; 1993: 10); eigene Zusammenstellung und Berechnung.

Für den US-amerikanischen Kongreß bestand keine Notwendigkeit, regulierend in den Einwan-

derungsprozess einzugreifen: die Besiedlung des Landes war noch nicht abgeschlossen und

Arbeitskräfte wurden weiterhin benötigt. Zunächst verblieb die Einwanderungspolitik in der

Verantwortung der Einzelstaaten (Hutchinson 1981: 396). Sie setzten die sehr unterschiedliche

Politik der einzelnen Kolonien im großen und ganzen fort. Der Ausschluß bestimmter religiöser

Gruppen wurde indes abgeschafft (396) und das Problem des 'Imports' straffälliger Einwanderer

verlagerte sich größtenteils nach Australien (401). Restriktiver wurde fortan jedoch die Einreise

von Personen gehandhabt, die eine potentielle Belastung für den Staat darstellten: Kautionen und

Strafgebühren für Zuwiderhandlung stiegen z. B. in New York auf $300 bzw. $500 pro Person

(398). Hinzu kam die Erhebung von Einwanderer-Kopfsteuern, die das Supreme Court (Verfas-

sungsgericht) 1849 jedoch für nicht verfassungsgemäß erklärte (403). Mit Ausnahme dieser

1. EINWANDERUNGSPOLITIK IN DEN USA 51

Entscheidung griff der Bund zunächst nicht in die Einwanderungspolitik der Einzelstaaten ein. Im

Jahr 1820 wurde lediglich ein Amt zur Erfassung der gesamten Einwanderung in die USA

eingerichtet, das von diesem Jahr an eine landesweite Einwanderungsstatistik führte (Bernard

1982: 84).

Staatliche Zurückhaltung ermöglichte privaten Unternehmen, eigene Einwanderungspolitik zu

betreiben. Die Besiedlung des Mittleren Westens ist hierfür ein gutes Beispiel. Eisenbahn-

unternehmen verkauften mit Zustimmung der Regierung günstig Landparzellen entlang neu-

gebauter Strecken nach Westen und sicherten somit die Rentabilität ihrer Bahnlinien (Arch-

deacon 1983: 36 f.). Aktionen dieser Art nützten den beteiligten Unternehmen, entsprachen

staatlichen Interessen und waren für (potentielle) Einwanderer äußerst attraktive Angebote.

Infolge der Politik der offenen Tür kam es zu einer Zunahme der Einwandererzahlen von

knapp 150.000 in der Dekade 1820-30 auf 2,6 Millionen 1850-59. Tabelle 1 veranschaulicht

diese Entwicklung und ferner den Rückgang der Einwandererzahlen während des Civil War

(1861-65). Daß die USA während dieser turbulenten Zeit gemieden wurden, ist nicht zuletzt ein

Beweis für den transatlantischen Informationsfluß über die aufgebauten Migrantennetzwerke

(vgl. Kap. I.2.2). Der Zustrom von Einwanderern alten Typs, in der US-amerikani-schen

Einwanderungsgeschichte old immigration genannt, herrschte bis weit in die zweite Hälfte des

19. Jahrhunderts vor: Wie Tabelle 1 zeigt, stellten Briten, Deutsche, Iren und Skandinavier in den

1880er Jahren noch 68 %, im darauffolgenden Jahrzehnt jedoch weniger als die Hälfte aller

Einwanderer. Das enorme Anwachsen des Einwanderungsstroms und die starke Veränderung in

seiner Zusammensetzung sind zwei wichtige Fakten, um die im folgenden behandelten regulati-

ven Maßnahmen zu verstehen.

1.3. Regulierung der Einwanderung

Betrachtet man das Jahrzehnt nach dem amerikanischen Bürgerkrieg, so sind keine großen

Veränderungen in der Menge und Zusammensetzung der Einwanderer feststellbar. Zwar nahm

ihre Anzahl von 2,3 Mio. in den Jahren 1861-70 auf 2,8 Mio. im Jahrzehnt darauf zu, doch sank

die Einwanderungsrate (gemessen an der Bevölkerung der USA) innerhalb desselben Zeitraums

von 6,4 auf 6,2 ‰. In der Einwandererzusammensetzung fällt bis 1880 weniger die Zunahme

III. EINWANDERUNGSPOLITIK

34 Rückwanderung bedeutet nicht, daß die Einwanderer den USA für immer den Rücken kehrten. Auf der Basis quantitativer

Daten ist hierüber jedoch keine Aussage möglich

süd- und osteuropäischer Einwanderer, sondern vielmehr das Einsetzen asiatischer Einwan-

derung ins Auge: sie stieg von 0 % im Zeitraum 1841-50 auf 4,4 % in den 1870er Jahren an. Die

sogenannten new immigrants aus Süd- und Osteuropa nahmen erst ab den 1880er Jahren

erheblich zu und lösten in der letzten Dekade des 19. Jahrhunderts die old immigrants aus

Nordwesteuropa als stärkste regionale Einwanderergruppe ab. Im ersten Jahrzehnt dieses

Jahrhunderts erreichte schließlich die Einwanderung in die USA mit 8,8 Mio. Neuankömmlingen

und einer Einwanderungsrate von 10,4 ‰ ihren bisherigen Höchststand.

Neben den Veränderungen in der Menge und ethnischen Zusammensetzung der Einwanderer

wandelte sich auch der Charakter der Einwanderung ganz erheblich. Da die frontier inzwischen

geschlossen, d. h. die grundlegende Besiedlung des Westens der USA abgeschlossen war,

drängten immer mehr Einwanderer in die Städte im Nordosten und Mittleren Westen der USA

(Ward 1990: 310 f.). Dort machte sich sowohl der Zuwachs, als auch der Wechsel in der Zu-

sammensetzung der Einwanderer besonders bemerkbar. Im Gegensatz zu den Einwanderern von

den Britischen Inseln, aus Deutschland und Skandinavien waren die meisten Einwanderer neuen

Typs keine Siedler, sondern einfache Arbeiter (Piore 1979: 148-50). Der Übergang von indu-

striellem zu korporativem Kapitalismus, urteilt Yda Schreuder (1989: 131-36), führte zu einer

Segmentierung der Arbeit, die einen erhöhten Bedarf an ungelernten und sehr leicht austausch-

baren Arbeitskräften auf der untersten Produktionsstufe zur Folge hatte. Da die Rekrutierung

ungelernter Arbeiter immer stärker institutionalisiert wurde und darüberhinaus die Preise für eine

Überfahrt weiter gesunken waren, nahm die Arbeitsmigration in die USA stark zu (Piore 1979:

152-54). Die Folgen dieser Ausdifferenzierung eines zweiten Arbeitsmarktes für Einwanderer

(vgl. Kap. I.2.1) waren Zunahmen des Anteils männlicher Einwanderer sowie der Rückwan-

derungsraten in die Heimatländer (Archdeacon 1983: 139, Tab. V-4).34

Lange bevor die ersten Einwanderungsbeschränkungen beschlossen wurden, gab es D-

iskussionen über diverse Vorschläge zur Reduktion des Einwanderungsstroms. Schon 1838

schlug eine Kommission des Kongresses, in der Tradition kolonialer Regelungen, die Bestrafung

des 'Imports' von Verbrechern vor (Hutchinson 1981: 440). Doch erst im Jahr 1875 wurden

durch das erste US-amerikanische Einwanderungsgesetz Straffällige und Prostituierte von der

Einreise in die USA ausgeschlossen. Gefängnis- und Geldstrafen von höchstens einem bzw. fünf

1. EINWANDERUNGSPOLITIK IN DEN USA 53

Jahren und höchstens $1000 repektive $5000 für denjenigen, der Angehörige dieser Personen-

gruppen in die USA brachte, bildeten die Grundpfeiler des Einwanderungsgesetzes des Jahres

1875 (440).

Rekapituliert man das Selbstverständnis der USA als neue Nation auf der Grundlage fest-

stehender Grundsätze, insbesondere der puritanischen Tradition, dann kam der Ausschluß von

Personen, deren Verhaltensweisen als verfehlt betrachtet wurde, nicht überraschend. Das wenige

Jahre darauf erfolgte Einwanderungsverbot für Chinesen kann hingegen nur im Zuge eines

aufkommenden Rassismus verstanden werden. Der Chinese Exclusion Act des Jahres 1882 goß

den Haß vieler US-Amerikaner in die Buchstaben des Gesetzes. Chinesen, das sei ergänzt,

stellten eine beträchtliche Anzahl von Einwanderern im Südwesten, wurden in den 70er Jahren

des 19. Jahrhunderts jedoch des öfteren auch als Streikbrecher in anderen Teilen der USA

eingesetzt (Ward 1990: 306; Archdeacon 1983: 148). Da Asiaten viel stärker unter Rassismus zu

leiden hatten als sämtliche europäischen Einwandererethnien und deshalb die unbeliebtesten

Arbeitsplätze erhielten, waren sie kaum imstande, ihr Image nachhaltig zu verbessern (vgl.

Higham 1988: 25). Chinesen waren somit die ersten Opfer einer zunehmend restriktiven, ethno-

zentrischen Einwanderungspolitik.

Neben Chinesen, Kriminellen und Prostituierten wurde 1882 auch geistig Behinderten und

Personen, die aller Voraussicht nach eine Belastung für die öffentlichen Haushalte darstellten, die

Einreise in die USA untersagt (Higham 1988: 44). Eine zusätzliche Maßnahme des Jahres 1882

war die Einführung einer Kopfsteuer von 50 Cents pro Einwanderer (44).

Bereits drei Jahre später wurde im Alien Contract Labor Act die Rekrutierung von ungelern-

ten Vertragsarbeitern verboten (Hutchinson 1981: 88). Diese Maßnahme, urteilt Thomas J.

Archdeacon (1983: 144 f.), die vor allem gegen den Einsatz süd- und osteuropäischer Streik-

brecher gedacht gewesen war, sei angesichts der ohnehin verfügbaren Masse arbeitssuchender

Einwanderer relativ wirkungslos gewesen. 1891 und 1903 wurde die Liste der unerwünschten

Einwanderergruppen um Geisteskranke, Berufsbettler, Polygamisten, Anarchisten und Personen

mit ansteckenden Krankheiten erweitert (Hutchinson 1981: 441 f.). Ein bilaterales Abkommen

mit Japan (Gentlemen's Agreement) aus dem Jahr 1907 sollte die Arbeitsmigration von Japanern

eindämmen (vgl. Archdeacon 1983: 164 f.). Der Ausschluß all dieser Personengruppen stand in

der US-amerikanischen Tradition, das Land 'sauber' zu halten, nun aber mit einer zunehmend

rassistischen Komponente.

III. EINWANDERUNGSPOLITIK

35 Letztere Regelung wurde insbesondere mit Rücksicht auf russische Juden getroffen. Politisch Verfolgte genossen indes keine

Sonderrechte (vgl. Higham 1988: 203).

36 Thomas J. Archdeacon (1983: 152) belegt noch für den Zeitraum 1899-1909 Analphabetenraten von 0,4 bis 5,1 % unter old

immigrants im Vergleich zu 24,3 bis 46,9 % unter den new immigrants.

Das Ende der era of regulation läutete das Einwanderungsgesetz des Jahres 1917 ein. Bis

zum Ausbruch des Ersten Weltkriegs war der Einwanderungsstrom noch einmal angestiegen und

auch die Zusammensetzung der Einwanderer hatte sich weiter zugunsten der Süd- und Ost-

europäer, vor allem Einwanderern aus Österreich-Ungarn, Italien, aber auch Polen, das aufgrund

der Teilung des Landes in den Statistiken nicht auftaucht, verschoben. Als die europäische

Einwanderung während des Kriegs stark zurückging, begann eine Binnenmigration von schwar-

zen Amerikanern in den Norden der USA und auch die Zahl der Einwanderer aus Nord- und

Mittelamerika, vor allem aus Kanada und Mexiko, stieg deutlich an (Ward 1990: 309; Romo

1992: 49).

Migration blieb also auch während des Ersten Weltkriegs ein wichtiges Thema. Seit 1891

hatte der Kongreß drei Gesetze verabschiedet, die alle Analphabeten von der Einwanderung in

die USA ausschließen sollten - alle drei scheiterten jedoch am Veto des jeweiligen Präsidenten

(Hutchinson 1981: 433). Präsident Wilson legte zweimal sein Veto gegen den Literacy Test

(Analphabetentest) ein, doch wurde er 1917 mit Zweidrittelmehrheit von beiden Häusern des

Kongresses überstimmt (433). Das Gesetz verlangte von jedem Einwanderer über 16 Jahren

einen Nachweis seiner Lesefähigkeit in irgendeiner Sprache (433). Ausgenommen von diesem

Test blieben die unmittelbaren Familienangehörigen eines qualifizierten Einwanderers sowie aus

religiösen Gründen Verfolgte (Higham 1988: 203).35

Der literacy test brachte nicht den erhofften Erfolg einer substantiellen Einwanderungs-

reduktion. John Higham (1988: 308) begründet dies einerseits mit der Tatsache, daß der Test als

reiner Lese- anstatt Lese- und Schreibtest vom Kongreß verabschiedet wurde. Andererseits sei

die Analphabetenrate in Europa seit Ende des 19. Jahrhunderts deutlich zurückgegangen, so daß

immer weniger Einwanderer an der Hürde des Lesetests scheiterten. Darüberhinaus waren die

Ausnahmeregelungen bemerkenswert. So bleibt in fast allen Abhandlungen über den literacy test

unerwähnt, daß nur sechs Monate nach Verabschiedung des Gesetzes Interessengruppen im

Südwesten der USA eine Ausnahmeregelung für Mexikaner erwirkten (Calavita 1992: 7).

Eisenbahngesellschaften und Farmer wären ohne mexikanische Arbeitsmigranten nicht in der

Lage gewesen, ihren Bedarf an Gleisarbeitern respektive Erntehelfern sicherzustellen (Romo

1. EINWANDERUNGSPOLITIK IN DEN USA 55

1992: 7). Hier begann eine Politik der temporären Arbeitsmigration, die während des Zweiten

Weltkriegs in Form des bracero program (Landarbeiterprogramm) institutionalisiert wird. Auf

dieses US-amerikanische 'Gastarbeiterprogramm' wird im folgenden Unterkapitel näher einge-

gangen.

Mit dem erneuten Anstieg der Einwandererzahlen nach dem Ersten Weltkrieg blieb auch die

Frage nach einer weiteren Reduktion der Einwanderung auf der politischen Tagesordnung. Im

Hinblick auf die new immigrants erwiesen sich die bisherigen regulativen Maßnahmen als

unzureichend. Als die USA im Jahr 1920 in eine ökonomische Krise gerieten und die monatlichen

Einwandererzahlen die 50.000-Personen-Marke überschritten, entschlossen sich die Kongreß-

abgeordneten, Einwanderung deutlicher als bisher zu begrenzen (Archdeacon 1983: 171).

III. EINWANDERUNGSPOLITIK

37 Die Berechnung der ethnischen Bevölkerungszusammensetzung konnte bestenfalls eine Annäherung sein: "Any effort to

discover where the 100,000,000 people in the United States in 1920 had really come from was bound to be a very crude

approximation at best" (Higham 1988: 323). Zunächst wurden die Quoten auf Basis des Jahres 1890 festgesetzt. Eine

Kommission begann in der Zwischenzeit, die Zusammensetzung der US-amerikanischen Bevölkerung im Jahr 1920 zu

ermitteln. Auf Grundlage deren zweifelhafter Berechnungen (mit Hilfe der Zuordnung von Nachnamen) trat die neue

Quotenregelung in vollem Ausmaß erst 1929 in Kraft (Archdeacon 1983: 172-75).

38 Ergänzungen ließen die Obergrenze in den Folgejahren leicht ansteigen.

1.4. Einwanderungsrestriktion

Wirtschaftliche Schwierigkeiten und ein erneuter Anstieg der Einwandererzahlen können die

entscheidende Wende in der US-amerikanischen Einwanderungspolitik allein nicht erklären. Viele

weitere Faktoren, angefangen von innerstädtischen Problemen bis hin zur Red Scare (Furcht vor

dem Kommunismus) infolge der kommunistischen Revolution in Rußland, sind in diesem

Zusammenhang mit zu berücksichtigen. Auf sie wird in Kapitel IV.1 noch eingegangen.

Für die Einwanderungspolitik der USA bleibt festzuhalten, daß die Restriktionsgesetzgebung

auf Basis nationaler Quoten in drei Stufen implementiert wurde. Setzte der Kongreß 1921 für

jedes Herkunftsland eine jährliche Quote von 3 % des jeweiligen (im Ausland geborenen)

Bevölkerungsanteils an der Bevölkerung der USA im Jahr 1910 fest, so wurde 1924 die Quote

zunächst auf 2 % des jeweiligen Bevölkerungsanteils im Jahr 1890 herabgesetzt (vgl. z. B.

Bernard 1982: 94-96). Fünf Jahre später wurde nicht mehr der Anteil der im Ausland geborenen

US-Bürger, sondern der nationale 'Beitrag' zur Gesamtbevölkerung der USA im Jahr 1920

maßgebend. Die rechnerische jährliche Obergrenze für die Einwanderung in die USA betrug

entsprechend dem Einwanderungsgesetz des Jahres 1921 387.803, drei Jahre darauf wurde sie

auf 150.000 festgesetzt (Hutchinson 1981: 185; 192).38

Da das Gesetz des Jahres 1921 nur von Mai 1921 bis Juni 1927 Gültigkeit hatte, ist eine

intensivere Erörterung dieses ersten Quotensystems wenig sinnvoll. Die Hauptunterschiede der

beiden Gesetze von 1921 und 1924 liegen in der Quote und ihrer Basis. Das Einwanderungs-

gesetz des Jahres 1924 beinhaltet deutlich niedrigere Quoten für die new immigrants als das

ältere Gesetz, da deren Bevölkerungsanteil sowohl im Jahr 1890, als auch auf Basis der neuen

Bevölkerungsformel deutlich niedriger ausfiel als 1910. Dies bedeutete eine ganz erhebliche

Diskriminierung der Einwanderer aus Süd- und Osteuropa (vgl. Higham 1988: 311).

Bemerkenswert ist das ausgeklügelte Präferenzsystem für Familienangehörige und bestimmte

Berufsgruppen. Bis zur Hälfte der jeweiligen nationalen Visa wurden für Kinder, Eltern und

1. EINWANDERUNGSPOLITIK IN DEN USA 57

Partner von US-Bürgern sowie gelernte Landwirte und ihre Familienangehörigen reserviert.

Ehefrauen und die Kinder von US-Bürgern unter 18 Jahren durften seitdem sogar außerhalb des

Quotensystems als sogenannte nonquota immigrants einwandern (Hutchinson 1981: 194).

Das gesamte Quotensystem fand nur für weiße Einwanderer Anwendung. Asiatische Einwan-

derung wurde vollkommen unterbunden, da Einwanderer fortan die Befähigung zur Einbürge-

rung besitzen mußten - Asiaten erfüllten nach Ansicht des Supreme Court (Entscheidungen im

Jahr 1923 und 1925) diese Befähigung nicht (vgl. Kap. IV.1; Vecoli 1986: 21). Für die un-

abhängigen Länder der westlichen Hemisphäre (insbes. Lateinamerika) wurden keine Quoten

festgesetzt. Als nonquota immigrants waren sie lediglich "qualitativen Einwanderungsbeschrän-

kungen" unterworfen (Zolberg 1990: 316). Daß den Einwanderern aus der westlichen Hemisphä-

re keine besondere Bedeutung beigemessen wurde, zeigt auch die Rekrutierung mexikanischer

Landarbeiter im Südwesten der USA. Aristide R. Zolberg (1990: 316-18) spricht in diesem

Zusammenhang von der Institutionalisierung einer back door (Hintertür) einschließlich einer nun

einsetzenden Ausdifferenzierung der Migranten in "importierte" Arbeitskräfte und eigentliche

Einwanderer.

Im Ergebnis brachte das Einwanderungsgesetz des Jahres 1924, das sogenannte Johnson-

Reed Act, eine dramatische Änderung bisheriger US-amerikanischer Einwanderungspraktiken.

Die Zahl der Einwanderer betrug in den dreißiger Jahren weniger als 600.000; im Vergleich zum

Zeitraum 1911-20 war dies ein Rückgang um 90 % (vgl. Tabellen 1 und 2). Erstmals verließen

in dem Jahrzehnt zwischen den Weltkriegen mehr Menschen die USA als dorthin einwanderten

(Select Commission 1981: 28). Das Gros dieser Einwanderer kam nun aus Europa, über die

Hälfte davon aus Nordwesteuropa (173). Insofern konnte das Rad der Geschichte durch massive

Restriktionen um ein ganzes Jahrhundert zurückgedreht werden.

Bis zu einer erneuten Öffnung der USA als Einwanderungsland vergingen zwar mehrere

Jahrzehnte, doch schon während des Zweiten Weltkriegs erfuhr das Johnson-Reed Act einige

Ergänzungen. Eine der erstaunlichsten, bereits unter Kapitel III.1.3 angesprochenen Maßnahmen

war das bracero program für Mexikaner. Aufgrund beträchtlicher Beschäftigungsengpässe in der

Landwirtschaft wurde 1942, unter anhaltendem Druck der Arbeitgeber, in einem bilateralen

Abkommen zwischen den USA und Mexiko ein Gastarbeiterprogramm ins Leben gerufen, das im

Jahr darauf vom Kongreß ratifiziert wurde (Calavita 1992: 19-22). Nachkriegspraktiken in der

BRD nicht unähnlich, wurde bereits in Mexiko ein Pool von Kandidaten zusammengestellt, aus

III. EINWANDERUNGSPOLITIK

dem nachfolgend durch Repräsentanten beider Länder Arbeiter ausgewählt wurden, die zunächst

auf Kosten der US-Regierung zu ihren zukünftigen Arbeitgebern in den Vereinigten Staaten

transportiert wurden (20). Allein bis zum Ende des Kriegs wurden etwa 150.000 mexikanische

Landarbeiter (braceros) im Rahmen des Programms in den USA beschäftigt (218, App. B).

Auf erneuten Druck der Arbeitgeber wurde die Vereinbarung über das Kriegsende hinaus bis

1947 verlängert, und 1948 wurde gar ein neues Abkommen mit Mexiko geschlossen, das die

Rekrutierung von braceros in die Verantwortung der Arbeitgeber legte (27). Der Rückzug des

Staates aus der ohnehin durch das Alien Contract Labor Act des Jahres 1885 verbotenen

Vertragsarbeit hatte negative Folgen: weder die Arbeitsbedingungen noch die Bezahlung oder

Vertragsperioden der braceros unterlagen fortan staatlicher Kontrolle (42). Zusätzlich erregte

die angewachsene illegale Einwanderung, einschließlich der illegalen Rekrutierung von Mexika-

nern, immer mehr Aufsehen (31-41). Mit Ausbruch des Koreakriegs erlebte das Gastarbeiter-

programm dennoch neuen Auftrieb. Der Staat übernahm ab 1951 wieder die Verantwortung und

das Management für die Rekrutierung von Vertragsarbeitern. Dabei waren garantierte Mindest-

löhne und die Vertragsdauer (sechs Wochen bis maximal 18 Monate) für braceros die wichtig-

sten Neuerungen (46).

Da das bracero program nun wieder in geordnete Bahnen gelenkt worden war, richtete sich

die Aufmerksamkeit des Immigration and Naturalization Service (US-Einwanderungsbehörde,

INS) in einer Zeit des sich verfestigenden Ost-West-Konflikts und eines aufblühenden McCarthy-

ism auf das Problem der illegalen Einwanderung (46-50). Die Furcht, die Kontrolle über die

eigenen Grenzen zu verlieren, paarte sich mit der Angst vor der Unterwanderung der USA durch

Radikale. Hinzu kam die Befürchtung, ausgesprochen von Attorney General (Generalstaats-

anwalt) Herbert Brownell, daß Illegale auch in der Industrie Fuß fassen, die Arbeitsbedingungen

dort drücken und einheimische Arbeiter verdrängen könnten (50 f.). Die Antwort von INS und

Attorney General war Operation Wetback, eine brutale Deportationsaktion der Jahre 1954 und

1955, während derer mehr als 1,3 Millionen illegale Mexikaner aus Häusern, von Straßen und

aus Zügen in Busse verfrachtet und ins Landesinnere Mexikos gebracht wurden oder aber das

Land freiwillig verließen (Calavita 1992: 54; Zolberg 1990: 319).

Parallel zum rigiden Vorgehen gegen Illegale verstummten Proteste gegen die kontrollierte

Arbeitsmigration im Rahmen des bracero program, das mit Modifikationen bis 1964 Bestand

hatte. Die Beendigung des Programms resultierte aus einer Vielzahl von Gründen. Neben dem

1. EINWANDERUNGSPOLITIK IN DEN USA 59

39 Im Jahr 1939 lehnte der Kongreß sogar ab, 20.000 Kinder aus Nazideutschland aufzunehmen. Trotz eines Angebots

US-amerikanischer Familien, die Kinder unterzubringen, wurde die Ablehnung damit begründet, daß die Quote für

Deutschland so überschritten würde (Select Commission 1981: 199).

strukturellen Wandel in der Landwirtschaft dürfte vor allem von Bedeutung gewesen sein, daß

sich infolge der Arbeitsmigration ein von den USA nicht intendierter Einwanderungsprozess

vollzog (vgl. Calavita 1992: 141-44; Rolph 1992: 7). Die in Kapitel I.2.1 beschriebene Theorie

der zwei Arbeitsmärkte und das von Stephen Castles und Mark J. Miller (1993: 25) entwickelte

Stufenmodell von Arbeitsmigration hin zu dauerhafter Niederlassung erklären diesen schleichen-

den Einwanderungsprozeß. Im fortschreitenden Migrationsprozeß waren vor allem Immigranten-

netzwerke (Kap. I.2.2) ein Faktor, der zur Aufrechterhaltung des Migrationsstroms wesentlich

beitrug (Rolph 1992: 7).

Außer dem Gastarbeiterprogramm verdient die Aufhebung des Chinese Exclusion Act im Jahr

1943 Beachtung. Diese Maßnahme ist im Kontext des Kriegs als Antwort auf japanische Propa-

ganda zu sehen und blieb für asiatische Länder zunächst ein Ausnahmefall (Archdeacon 1983:

181). Die Festsetzung der Quote auf 105 Einwanderer pro Jahr ist das deutlichste Anzeichen

dafür, daß es sich hierbei vor allem um symbolische Politik handelte. Auch die Flüchtlingspolitik

kam nach Ende des Zweiten Weltkriegs etwas in Bewegung. Während der Nazizeit wurden nur

250.000 Flüchtlinge des Dritten Reichs in den USA als Einwanderer aufgenommen (Bernard

1982: 99). Von 1948 an wurde diese schlechte Bilanz auf Druck des Präsidenten Harry Truman

ad hoc durch zwei Displaced Persons Acts (1948 und 1950) etwas verbessert und bis 1952

wurden weitere 415.000 Kriegsflüchtlinge aufgenommen (Mitchell 1992: 12; Bernard 1982:

100).

Auch das McCarran-Walter Act, das 1952 gegen das Veto Trumans vom Kongreß ver-

abschiedet wurde, brachte keine grundlegenden Veränderungen der US-amerikanischen Einwan-

derungspolitik. Das Quotensystem wurde beibehalten, die Präferenzkategorien allerdings modifi-

ziert. Von nun an gab es vier Präferenzkategorien für jedes Quotenland, wobei die höchste

Präferenz nicht mehr Familienangehörigen, sondern der beruflichen Qualifikation (50 % der Visa)

eingeräumt wurde. Erst dann folgten drei weitere Präferenzklassen für Familienangehörige

(Hutchinson 1981: 308 f.). Sowohl bei den Präferenzklassen als auch bei der nonquota-Kategorie

wurden ab 1952 auch Ehemänner von US-Bürgerinnen bzw. Einwanderinnen gerechnet, und

damit die Geschlechterdiskriminierung abgeschafft (Select Commission 1981: 315 f.).

Eine weitere Änderung der Einwanderungspolitik durch das McCarran-Walter Act war die

III. EINWANDERUNGSPOLITIK

Aufhebung des Naturalisierungsverbots für Asiaten. Während die Quote für China beibehalten

wurde, erhielt Japan eine Quote von 185 zuerkannt und diversen kleineren Staaten wie Hong-

kong wurde die Minimalquote von jeweils 100 Einwanderern pro Jahr zugesprochen (Bernard

1982: 102). Als Ersatz für das bracero program wurde das H-2 program ins Leben gerufen, das

auf Antrag von Arbeitgebern ausländischen Arbeitern in stark limitierter Anzahl (ca. 30.000 pro

Jahr in den 1970er Jahren) die Arbeitsmigration in die USA gestattete (Select Commission 1981:

683 f.).

Tabelle 2: Einwanderung in die USA 1931-90 nach ausgewählten Herkunftsregionen und -ländern

Zeitraum 1931-1940 1941-1950 1951-1960 1961-1970 1971-1980 1981-1990

Einwanderer (in Mio.) 0,5 1,0 2,5 3,3 4,5 7,3

Rate (in 1/1000 der Bev.) 0,4 0,7 1,5 1,7 2,1 3,1

Zusammensetzung (in %):

Europa 65,9 60,1 52,7 37,3 17,8 9,6

Deutschland 21,6 21,9 19,0 6,0 1,5 1,0

Italien 12,9 5,6 7,4 6,2 2,9 0,4

Großbritannien 5,6 12,7 7,8 6,9 2,7 1,9

Irland 2,5 2,6 2,3 1,3 0,3 0,4

Amerika 30,3 34,3 39,6 47,5 42,9 48,8

Kanada/Neufundland 20,5 16,6 15,0 8,6 2,6 1,6

Mexiko 4,2 5,9 11,9 13,3 14,2 22,5

Kuba * * 3,1 7,7 6,2 2,2

Dominikanische Republik * * 0,4 2,8 3,3 3,4

Haiti * * 0,2 1,1 1,3 1,9

Asien 2,9 3,1 6,1 13,4 36,4 38,4

China/Taiwan 0,9 1,6 0,4 2,9 4,5 5,3

Japan 0,4 0,2 1,8 1,2 1,1 0,6

Philippinen * * 0,8 3,1 8,0 6,7

Korea * * 0,2 1,1 6,1 4,6

Indien * * 0,1 0,9 3,9 3,6

Afrika 0,3 0,7 0,6 1,2 2,0 2,6

Andere 0,6 1,9 1,0 0,6 0,8 0,6

* Keine Einzelangaben möglich.

Quellen: U.S. Bureau of the Census (1961: 93; 1972: 92; 1993: 10 f.); eigene Zusammenstellung und Berechnung.

Obwohl ex post stark kritisiert, war das Einwanderungsgesetz des Jahres 1952 in den Augen

von Edward P. Hutchinson (1981: 312) eine Art Mittelweg zwischen Forderungen nach weiterer

Einwanderungsrestriktion bzw. einer erneuten Öffnung der USA als Einwanderungsland. Vor

allem aufgrund der Präferenzkategorien und den nonquota immigrants stiegen die Einwanderer-

zahlen in den fünfziger Jahren auf über 2,5 Millionen an (Tabelle 2). Dieser Anstieg sollte nicht

1. EINWANDERUNGSPOLITIK IN DEN USA 61

40 Für die Übergangsperiode bis 1968 wurden Visa der Länder, die ihre Jahresquoten nicht erfüllten, Ländern mit einem

Nachfrageüberschuß zugeteilt (Archdeacon 1983: 208).

darüber hinwegtäuschen, daß der regulative und stark selektive Charakter US-amerikanischer

Einwanderungspolitik seit 1921 erhalten und die Einwanderungsrate mit 1,5 ‰ noch unter jener

der Jahre 1831 bis 1840 blieb.

1.5. Von Restriktion zu vorsichtiger Öffnung

Mit dem irischstämmigen Demokraten und ersten Katholiken im Amt des Präsidenten, John F.

Kennedy, bahnten sich in der US-amerikanischen Einwanderungspolitik deutliche Veränderungen

an. Vorsichtige Formulierungen der Demokratischen Partei im Vorfeld der Präsidentschafts-

wahlen 1952 und 1956, die eine Liberalisierung der Einwanderungspolitik anmahnten, wichen

1960 aussagekräftigen Sätzen wie den folgenden:

The national-origins quota system of limiting immigration contradicts the foun-

ding principles of this nation. It is inconsistent with our belief in the rights of man.

The system was instituted after World War I as a policy of deliberate discrimina-

tion by a Republican Administration and Congress (nach Hutchinson 1981: 641).

Im Jahr 1963 attackierte Kennedy das bestehende Einwanderungsgesetz heftig, doch konnten die

von ihm angestoßenen Reformen erst von seinem Nachfolger Lyndon B. Johnson umgesetzt

werden (Bernard 1982: 103). Demokratische Präsidenten und ein während dieser Zeit in beiden

Häusern demokratisch dominierter Kongreß beendeten 1965 die Ära der Politik diskriminieren-

der Einwanderungsrestriktion. Durch das Hart-Cellar Act wurde das Quotensystem abgeschafft,

die Benachteiligungen für bestimmte Staaten beseitigt und das Jahreslimit auf 290.000 Ein-

wanderer erhöht (103). Dies waren beachtliche Reformen des US-amerikanischen Einwan-

derungsrechts, wenn auch keine Kehrtwende in der Einwanderungspolitik.

Aristide R. Zolberg (1990: 321) argumentiert gar, das Einwanderungsgesetz des Jahres 1965,

das drei Jahre später in Kraft trat, sei in seinem Gehalt ebenfalls ausgesprochen restriktiv

gewesen. Seine Kritik macht sich an den Ost- und Westhemisphärenlimits fest. Für Europa,

Afrika und Asien (östliche Hemisphäre) wurde eine jährliche Obergrenze von 170.000 Ein-

III. EINWANDERUNGSPOLITIK

41 Zuvor habe der Gesetzgeber Einwanderung aus Ländern der Westhemisphäre sowohl als unkontrollierbar, als auch als

problematisch im Sinne einer guten Nachbarschaftspolitik angesehen (Select Commission 1981: 330).

42 Freilich läßt sich über die Zweckmäßigkeit von Flüchtlingsquoten streiten. Die Diskussion um Art. 16 Abs. 2 GG belegt die

Brisanz eines 'kontigentierten Menschenrechts'. Wichtig erscheint hier jedoch die Tatsache, daß Flüchtlinge durch das

Einwanderungsgesetz des Jahres 1965 erstmals als Einwandererkategorie institutionalisiert wurden.

wanderern festgesetzt, für die Westhemisphäre erstmals eine quantitative Begrenzung von

120.000. Letzteres lag unter der Summe damaliger, jährlicher Einwandererzahlen aus Amerika

(nonquota immigrants) und sei damit eine de facto-Reduktion gewesen. Dieser berechtigte

Einwand sollte jedoch nicht den Blick auf den ansonsten liberalen Charakter der Reform ver-

stellen. Innerhalb der Obergrenzen gab es von nun an keine nationalen Kontingente mehr. Für die

Osthemispäre wurde eine Begrenzung auf maximal 20.000 Einwanderer pro Land und Jahr

festgesetzt (Hutchinson 1981: 370).

Die Auswahl dieser Einwanderer erfolgte weiterhin auf der Grundlage von Präferenzklassen,

die jedoch deutlich zugunsten der Familienzusammenführung (insgesamt 74 % der Einwanderer)

modifiziert wurden (371 f.). In Washingtoner Kreisen erhielt das Einwanderungsgesetz des

Jahres 1965 deshalb auch den Spitznamen Brothers and Sisters Act (Zolberg 1990: 320). Ein

Fünftel der Einwanderervisa wurden zudem an besonders qualifizierte oder gesuchte Arbeits-

kräfte vergeben und die restlichen 6 % an Flüchtlinge kommunistischer Regime oder aus dem

Nahen Osten (Hutchinson 1981: 372). Damit wurde erstmals in der Geschichte der Einwan-

derungsgesetzgebung eine Flüchtlingsquote festgesetzt, die allerdings nur bestimmte Flüchtlinge

umfasste und mit 12.000 Personen pro Jahr zudem sehr niedrig angesetzt war.42

Durch das Western Hemisphere Act des Jahres 1976 wurden das Präferenzsystem und die

Obergrenze von 20.000 Einwanderern pro Land und Jahr auch auf die westliche Hemisphäre

übertragen. Diese Maßnahme betraf vor allem Mexikaner, die in den Jahren zuvor in weit

größerer Anzahl in die USA eingewandert waren (Zolberg 1990: 322). Der starke Zuwachs der

Einwanderer aus Lateinamerika und Asien war allgemein nicht erwartet worden, doch setzte er

sich auch in den achtziger Jahren, zunehmend in Form illegaler Einwanderung, weiter fort. Ex

post erscheinen die Maßnahmen der Jahre 1965 und 1976 in bezug auf ansteigende Einwanderer-

zahlen aus der Westhemisphäre als unzureichend (321). Dennoch können sie als entscheidende

Weichenstellung in der US-amerikanischen Einwanderungspolitik charakterisiert werden.

Wie Tabelle 2 illustriert, verschob sich die Einwandererzusammensetzung seit den Quotenge-

setzen der zwanziger Jahre deutlich zugunsten von Asiaten und (Latein-) Amerikanern. In den

1. EINWANDERUNGSPOLITIK IN DEN USA 63

siebziger Jahren kamen nur noch knapp 18 % der Einwanderer aus Europa, während allein 14 %

legal aus Mexiko einwanderten. Am auffälligsten sind jedoch die Veränderungen in bezug auf

Asien: ausgehend von nur 6 % in den fünfziger Jahren hat sich der Anteil der Asiaten zwei

Jahrzehnte später - infolge der Aufhebung nationaler Quoten - versechsfacht. Betrachtet man

ferner die beiden Jahrzehnte seit Inkrafttreten des Hart-Cellar Act im Jahr 1968, fällt auf, daß

eine große Diversifizierung der Herkunftsländer innerhalb der Kontinente stattgefunden hat. So

kamen in den dreißiger Jahren mehr als zwei Drittel aller europäischen Einwanderer aus Deutsch-

land, Italien, Großbritannien und Irland, während es in den achtziger Jahren nur noch knapp

39 % waren. Auch diese Entwicklung ist eine Folge der Aufhebung von Länderquoten.

Mit der Liberalisierung der Einwanderungspolitik in den sechziger Jahren verschafften sich die

USA nur wenige Jahre Luft: weder die Flüchtlingsquote war den Herausforderungen der siebzi-

ger Jahre gewachsen, noch hatte man sich mit der Verminderung von Arbeitsmigration und

legaler Einwanderung von Lateinamerikanern einen Gefallen getan. Insbesondere Mexikaner

ließen sich durch die neuen Gesetze nicht abschrecken und überquerten fortan illegal die lange

Grenze in den reichen Norden. Bereits Mitte der siebziger Jahre dürfte die Anzahl illegal einge-

wanderter Mexikaner zehnmal so hoch wie die Anzahl legal eingewanderter gelegen haben

(Select Commission 1981: 471). Eine Reform der Reform war also schon zu diesem Zeitpunkt

absehbar und leitete Ende der siebziger Jahre die bisher intensivste Beschäftigung des Kongresses

mit dem Thema Einwanderung ein.

1.6. Liberalisierung der Flüchtlings- und Einwanderungspolitik

in den achtziger Jahren

1.6.1. Das Flüchtlingsgesetz des Jahres 1980

und die Empfehlungen der Select Commission

Während der Regierungszeit Jimmy Carters wurden die Defizite des von Kennedy initiierten und

unter Johnson implementierten Einwanderungsgesetzes offensichtlich. Zunächst erwies sich die

Flüchtlingsquote angesichts politischer Emigration aus Kuba, Indochina, Vietnam und Haiti als

völlig unzureichend (Archdeacon 1983: 209; Rolph 1992: 8). Die Erfahrungen der siebziger

Jahre mündeten 1980 in ein Refugee Act, das die Flüchlingsquote auf 50.000 pro Jahr anhob,

III. EINWANDERUNGSPOLITIK

wobei dem Präsidenten das Recht vorbehalten blieb, mehr Flüchtlinge aufzunehmen, falls dies aus

humanitären Gründen gerechtfertigt oder im nationalen Interesse der USA sei (Mitchell 1992:

13). Inhaltlich wurde das bisherige Flüchtlingsgesetz entrümpelt. Die Definition, wer die Be-

zeichnung Flüchtling verdiente, wurde mit der Genfer Flüchtlingskonvention vom 28. Juli 1951

in Übereinstimmung gebracht, nach der jede Person Flüchtling ist, die sich

... aus der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion,

Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen

ihrer politischen Überzeugung außerhalb des Landes befindet, dessen Staats-

angehörigkeit sie besitzt ... (Mitchell 1992: 14; dt. nach AuslR 1993: 245).

Mit dieser Modifizierung fiel die Beschränkung der Herkunftsländer auf kommunistische oder

Staaten des Nahen Ostens aus dem Jahr 1965 weg.

Das Flüchtlingsgesetz des Jahres 1980 leitete ein Jahrzehnt intensivster Beschäftigung mit

dem Politikfeld Einwanderung ein. Den Höhepunkt bildete das Immigration Reform and Control

Act des Jahres 1986, das die Bekämpfung illegaler Einwanderung durch Legalisierung bereits

eingewanderter Illegaler, verbesserte Grenzkontrollen und Sanktionen gegen Arbeitgeber, die

Ausländer illegal beschäftigen, zum Ziel hatte. Der bisherige Endpunkt der US-amerikanischen

Einwanderungsgesetzgebung ist das Immigration Act des Jahres 1990, das neue jährliche

Höchstgrenzen und Präferenzklassen festsetzte.

Bereits Ende 1978 wurde vom Kongreß eine Kommission zur Einwanderungs- und Flücht-

lingspolitik (Select Commission on Immigration and Refugee Policy) unter dem Vorsitz des

Rektors der Notre Dame University, Theodore M. Hesburgh, ins Leben gerufen, um die beste-

henden Gesetze und Verfahrensweisen zu untersuchen, zu evaluieren und einen Vorschlags-

katalog zu erarbeiten (Zolberg 1990: 322). Die Beratungen der Kommission erstreckten sich auf

den Zeitraum von Mai 1979 bis April 1981. Während dieser Zeit wurde die gesamte

US-amerikanische Einwanderungsgeschichte aufgerollt und die Kernprobleme der Einwan-

derungspolitik der USA in den ausgehenden siebziger Jahren mit Experten, Politikern und

pressure groups erörtert (Select Commission 1981: IX-XXX). Immer wieder war die Kommis-

sion während ihrer Beratungen mit Migrationsproblemen konfrontiert, allen voran mit den

Massenvertreibungen von Regimegegnern aus Kuba (April bis Oktober 1980).

Der Abschlußbericht der Select Commission ist ein Plädoyer für die Fortsetzung einer

konstruktiven Einwanderungspolitik, denn Einwanderung liege im nationalen Interesse der USA

1. EINWANDERUNGSPOLITIK IN DEN USA 65

(Select Commission Summary 1981: o.S.). Einwanderer und ihre Kinder, dies zeigten die

Ergebnisse der Kommission, hätten in der Vergangenheit das ökonomische System gestärkt, zur

sozialen Sicherheit beigetragen, das Land, seine Menschen und deren Sprache kulturell bereichert

sowie nach außen hin den offenen und freiheitlichen Charakter der Gesellschaft der Vereinigten

Staaten demonstriert. Die Empfehlungen der Kommission kleidete der Vorsitzende Hesburgh in

die Worte:

We recommend closing the back door to undocumented/illegal migration, ope-

ning the front door a little more to accomodate legal migration in the interests of

this country, defining our immigration goals clearly and providing a structure to

implement them effectively, and setting forth procedures that will lead to fair and

efficient administration of U.S. immigration laws (Select Commission Summary

1981: o.S.).

Zusammengefaßt hieß das: Eine Kampfansage an illegale Einwanderung und die Forderung nach

erweiterten legalen Einwanderungsmöglichkeiten. Was die Schließung der Hintertür angeht, war

sich die Kommission durchaus im klaren, daß eine verstärkte Bekämpfung der Illegalen auch

bedeutete, daß Unternehmer, die sich illegaler Einwanderer bedienten oder gar deren Grenzüber-

tritt initiierten, für ein solches Vorgehen per Gesetz bestraft werden müßten. Ferner erkannte die

Select Commission, daß eine begrenzte Legalisierung Illegaler sowohl im Interesse der Wirt-

schaft und Gesellschaft der USA als auch im Interesse der im Land lebenden illegalen Ein-

wanderer ist. Bei der vorgeschlagenen erweiterten Öffnung der Vordertür war für die Kommis-

sion eine Forcierung der Familienzusammenführung das Hauptanliegen. Es ginge nicht an, daß

Hunderttausende Familien oft jahrelang auf ein Leben in häuslicher Gemeinschaft warten müßten.

1.6.2. Das Einwanderungsreform- und -kontrollgesetz des Jahres 1986

Bis die Arbeit der Kommission erste Früchte tragen sollte, vergingen fünf Jahre harter Verhand-

lungen. Daß es so lange dauerte, lag nicht zuletzt in den verschiedenen Mehr-heitsverhältnissen

begründet. Während im Repräsentantenhaus stets die Demokraten in der Mehrheit waren, stellten

die Republikaner von 1981 bis 1987 die Mehrheit im Senat.

Zwei verschiedene politische Lager bildeteten sich parteiübergreifend und hefteten sich - jedes

für sich - das Etikett immigration reform (Einwanderungsreform) auf die Fahnen. Dabei,

argumentiert Aristide R. Zolberg (1990: 323), seien die Vorschläge für Sanktionen von Restrik-

III. EINWANDERUNGSPOLITIK

43 NYT/CBS News poll: 35 % sprachen sich für die Beibehaltung des gegenwärtigen (1986) Zustroms von Einwanderern aus,

7 % befürworteten eine Erhöhung (Mitchell 1992: 16).

tionisten und Gewerkschaften ins Feld geführt worden, während der Ruf nach einer Art Amnestie

für Illegale aus der Ecke der liberalen Bürgerrechtler und von Hispanics erklang. In der politi-

schen Arena waren es zunächst der republikanische Senator Alan Simpson aus Wyoming und der

demokratische Kongreßabgeordnete Roman Mazzoli, die direkt im Anschluß an die Veröffentli-

chungen der Select Commission die Vorschläge in den beiden Häusern des Kongresses mehr-

heitsfähig zu machen suchten (322). Die verschiedenen Gesetzentwürfe der Jahre 1982 bis 1984

kamen häufig nicht über die Beratung in Ausschüssen hinaus. 1982 beschloß der Senat ein

Gesetz, das vom Repräsentantenhaus abgelehnt wurde, weil es die Einführung einer Ausweiskar-

te beinhaltete, die von Bürgerrechtlern als Eingriff in die Freiheitsrechte gewertet wurde (323).

Mit dem Ende des Präsidentschaftswahlkampfs kam neuer Schwung in die zuvor einge-

schlafenen Verhandlungen über ein Einwanderungsreformgesetz. Nun waren Präsident und Senat

Gegner eines zuvor vom Repräsentantenhaus verabschiedeten Gesetzes. Das Weiße Haus

charakterisierte den Entwurf als zu teuer und zu liberal, womit auch der zweite Anlauf zunächst

scheiterte (325). 1985 brachte der Demokrat Charles E. Schumer, Kongreßabgeordneter aus

Brooklyn, die mittlerweile an den Haltungen zu einem vom Senat beschlossenen Gastarbeiter-

programm verhärteten Fronten durch einen Gesetzentwurf wieder in Bewegung (LeMay 1989:

13). Im Vorfeld der Hundertjahrfeier der Freiheitsstatue wurde das Thema Einwanderung zudem

von den Medien zu einem wichtigen Thema erklärt (Zolberg 1990: 331). Meinungsforscher

machten in der Bevölkerung eine knappe relative Mehrheit (49 %) aus, die sich eine Reduktion

des Einwanderungsstroms in die USA wünschten (Mitchell 1992: 16).

Der letztendlich gefundene Kompromiß bot allen Parteigängern Raum, ihre Überzeugungen

darin wiederzufinden (Zolberg 1990: 336 f.). Die Bürgerrechtsfraktion setzte sich bei der

Legalisierung Illegaler durch, ohne die für sie bittere Pille eines Ausweisdokuments schlucken zu

müssen. Restriktionisten vermochten die Bestrafung illegaler Beschäftigung einzubringen und für

die Arbeitgeber blieb die Hintertür einen Spalt offen. Nur die Extremisten beider Lager votierten

gegen das Immigration Reform and Control Act (IRCA), so daß am Ende die Mehrheitsverhält-

nisse in beiden Kammern des Kongresses eindeutig waren (Repräsentantenhaus 238:173, Senat

63:24).

Kernstück des IRCA war ein umfangreiches Legalisierungsprogramm. Innerhalb von 18

1. EINWANDERUNGSPOLITIK IN DEN USA 67

44 Es gibt in den USA keinen Personalausweis oder Sozialversicherungsausweis mit Paßbild.

Monaten, ein halbes Jahr nach Inkrafttreten des IRCA beginnend, konnten Illegale, die nach dem

1. Januar 1982 eingewandert waren, ihre Legalisierung beantragen (Zolberg 1990: 334 f.; LeMay

1989: 14). Nach einer Ein-Jahres-Frist im Übergangsstatus wurde der Erwerb einer green card

per Gesetz garantiert. Für Arbeitsmigranten, die in den Jahren 1985 und 1986 mindestens 90

Tage in der Landwirtschaft gearbeitet hatten, galten die gleichen Fristen, nur dauerte der Über-

gangsstatus hier zwei Jahre (Rolph 1992: 15 f.). Auch die Option, weiterhin Gastarbeiter ins

Land zu lassen, falls Arbeitskräftemangel entstehen sollte, blieb am Ende erhalten (Castles/Miller

1993: 83).

Ein Novum ganz besonderer Art waren die mit IRCA verabschiedeten Employer Sanctions.

Arbeitgeber wurden von nun an zivilrechtlich, im Wiederholungsfall strafrechtlich belangt, wenn

sie Illegale beschäftigten (Zolberg 1990: 334). Die Effektivität der Sanktionen muß angezweifelt

werden, denn der Kongreß hat kein Identifikationssystem für Arbeitnehmer verabschiedet.44

Darüberhinaus bleibt die Beschäftigung Illegaler für den Arbeitgeber ohne Konsequenzen, wenn

er die Papiere seines Arbeitnehmers - ob echt oder gefälscht spielt hier keine Rolle - gesehen hat

und dies den Behörden meldet (Calavita 1995: 70 f.). Ferner unterhöhlen Maßnahmen wie die

Verpflichtung zur Voranmeldung von Farminspektionen die Stoßrichtung der Sanktionsklausel

(Miller 1993b: 5). Neben den Arbeitgebersanktionen sollte die Aufstockung der Mittel für

Grenzkontrollen um 50 % die illegale Einwanderung eindämmen helfen (Rolph 1992: 20).

Die Effekte des IRCA fallen ambivalent aus. Durch die Legalisierung von rund drei Millionen

Illegaler fiel die Anzahl der nicht registrierten Bevölkerung von schätzungsweise 4,8 Millionen

im Jahr 1986 auf etwa 3,4 Millionen im Jahr 1992 (Miller 1993a: 8; SOPEMI 1994: 132). Die

Einwanderungsstatistik der Jahre 1988 bis 1991 weist dementsprechend eine Zunahme der

Einwanderung von 643.025 auf 1.827.167 aus, doch allein 1991 trugen legalisierte Illegale

1.123.162 Personen zu diesen wahrscheinlich höchsten Wert seit 1820 bei. Ab 1992 gingen

Legalisierungen gemäß IRCA deutlich zurück (SOPEMI 1994: 131). Dagegen stieg die Anzahl

der illegalen Grenzübertritte ab 1989 wieder an (Calavita 1995: 69 f.). Um die Langzeiteffekte

des Gesetzes hinsichtlich illegaler Einwanderung abschließend beurteilen zu können, muß noch

einige Jahre abgewartet werden.

III. EINWANDERUNGSPOLITIK

45 Darunter fallen dann auch Familienangehörige derjenigen Personen, die entsprechend IRCA legalisiert worden sind.

46 Die Investorenvisa teilen sich auf in a) 7000 für ausländische Investoren, die in städtischen Gebieten mindestens $1 Mio.

investieren möchten und b) 3000 für ausländische Investoren, die in ländlichen Gebieten mind. $0.5 Mio. investieren möchten

(Castles/Miller 1993: 177). Allerdings wurde bisher nur ein Bruchteil der Visa (1992: 200) genutzt (CMS 1993). Special

Immigrants sind bspw. ehemalige Angestellte der US-Regierung im Ausland (SOPEMI 1992: 87).

1.6.3. Einwanderungsgesetz des Jahres 1990

Mit dem Immigration Act des Jahres 1990 erfolgte eine neue Festsetzung der Obergrenzen und

der Präferenzklassen. Anders als im Vorfeld des IRCA wurde die parlamentarische Debatte

verhältnismäßig leise geführt und daher kaum von der Öffentlichkeit wahrgenommen (Miller

1993a: 9). Auf Grundlage der Empfehlungen der Select Commission wurde die Vordertür in die

Vereinigten Staaten weiter geöffnet und die Präferenzklassen wurden zugunsten der Familien-

zusammenführung modifiziert.

Zunächst entfielen die getrennten Obergrenzen für beide Hemisphären. Wie Tabelle 3 zeigt,

setzte man für den Zeitraum 1992 bis 1994 die nunmehr alle Einwanderer umfassende Ober-

grenze von 534.000 auf 714.000 Einwanderer pro Jahr herauf und erhöhte den Anteil der

Familienpräferenzkatekorien von 480.000 auf 520.000 Einwanderer pro Jahr. Bei dieser Anzahl

bleibt zu berücksichtigen, daß die Einwanderung unmittelbarer Verwandter von US-Bürgern

(Partner und Kinder) weiterhin unbegrenzt blieb. Allerdings wurde für die Jahre 1992 bis 1994

ein floor (Richtwert) von 239.000 festgesetzt, bei dessen Überschreiten eine andere Kategorie,

die Präferenzklasse für 55.000 Familienangehörige von legalisierten Illegalen gemäß IRCA,

reduziert würde (SOPEMI 1992: 87). Von 1995 an fällt diese Sonderkategorie für Familien-

angehörige unter IRCA weg, womit aber eine deutliche Erhöhung des Richtwerts für unmittelba-

re Familienangehörige von US-Bürgern im allgemeinen verbunden ist. Somit wird sich die

Obergrenze in diesem Jahr auf etwa 738.000 Einwanderer erhöhen.Neben der Familienzusam-

menführung war das Bemühen um eine höhere Anzahl von permanenten Arbeitsmigranten das

auffälligste Merkmal des Immigration Act des Jahres 1990. Die Einwanderung entsprechend den

beiden ökonomischen Präferenzklassen (Hochgebildete bzw. ausgebildete und ungelernte

Arbeitnehmer) wurde zusammengenommen von 54.000 auf 120.000 angehoben. Hinzu kamen

jeweils 10.000 Visa für Investoren und special immigrants. Insgesamt stieg die employment-

based immigration damit auf mögliche 140.000 Personen pro Jahr.

Um die "Diversifikation" der Einwanderung zu erhöhen, entstand eine Kategorie für diversity

1. EINWANDERUNGSPOLITIK IN DEN USA 69

visas in Höhe von jährlich 40.000 für den Zeitraum 1992-94, 55.000 ab dem Jahr 1995. Diese

waren mehr oder weniger für Europäer reserviert, urteilt Elisabeth S. Rolph (1992: 17 f.), und

Mark J. Miller (1993a: 9) stellt zur Vergabe dieser Visa für das Jahr 1992 in Form einer Lotterie

fest:

En réalité, 40 % de ces visas ont été réservés aux Irlandais. Comme beaucoup de

citoyens irlandais résidaient illégalement aux Etats-Unis, la loterie a fonctionné en

partie comme une politique inavouée de régularisation de ces derniers.

Durch Einführung der Lotterie hat sich illegalen Iren eine Tür geöffnet, um einen legalen Auf-

enthaltsstatus in den USA zu erlangen (WPost, 17.3.1994). Mit dieser Maßnahme, der Öffnung

einer neuen back door für Iren und andere Europäer, fällt ein Schatten auf den Glanz einer

ansonsten liberalen Reform des US-amerikanischen Einwanderungsrechts.

Tabelle 3: Einwanderung in die USA vor und nach dem Immigration Act des Jahres 1990

Präferenzklassen bis 1991 1992-1994 ab 1995

Obergrenze 534.000 714.000 738.000

Familienpräferenzklassen 480.000 520.000 543.000

Unmittelbare Familienangehörige (nicht limitiert) 264.000 239.000 317.000

Erste Präferenz 54.000 23.400 23.400

Zweite Präferenz 70.200 114.200 114.200

Dritte Präferenz 27.000 23.400 23.400

Vierte Präferenz 64.800 65.000 65.000

Präferenz gemäß IRCA -55.000 -

Ökonomische Präferenzklassen 54.000 140.000 140.000

Hochgebildete ("high level professionals") 27.000 80.000 80.000

Arbeitnehmer ("skilled and unskilled workers") 27.000 40.000 40.000

Investoren -10.000 10.000

Besondere Einwanderer ("special immigrants") nicht limitiert 10.000 10.000

Diversifikation der Einwanderung -40.000 55.000

Übergangsvisa -14.000 -

(Flüchtlinge) (1991: 139.079) (1992: 142.000) (1995: 112.000)

Quellen: U.S. Bureau of the Census (1993: 10); SOPEMI (1992: 87; 1994: 132); eigene Zusammenstellung.

Insgesamt gesehen kann den USA attestiert werden, in den achtziger Jahren die legalen Einwan-

derungsmöglichkeiten erheblich erweitert zu haben. Blickt man auf die Einwandererzahlen der

Jahre 1991 bis 1993, so ist zu erwarten, daß im letzten Jahrzehnt dieses Jahrhunderts die Anzahl

III. EINWANDERUNGSPOLITIK

der Einwanderer auf das Niveau des ersten Jahrzehnts des 20. Jahrhunderts ansteigen und

möglicherweise die damals erreichte Rekordzahl von 8,8 Mio. Einwanderern innerhalb einer

Dekade übertreffen wird. Auch die jährlich vom Präsidenten festzusetzende Flüchtlingsquote ist

mittlerweile auf über 100.000 Personen angestiegen (SOPEMI 1994: 132). Im Kampf gegen

illegale Einwanderung scheint der erhöhte finanzielle und personelle Einsatz an der Grenze zu

Mexiko mittlerweile ebenfalls positive Effekte hervorgebracht zu haben (NYT, 9.1.1994: 16;

14.9.1994: A14).

1.7. Zusammenfassung

Der Parforceritt durch dreieinhalb Jahrhunderte Einwanderungspolitik der britischen Kolonien in

Nordamerika und späteren USA hat vor allem eines deutlich gemacht: ob offen, restringiert oder

quantitativ und qualitativ reguliert, Einwanderung an sich blieb für die politischen Akteure der

USA normal und notwendig. Die Restriktions- und Exklusionspolitik gegenüber bestimmten

ethnischen Gruppen, angefangen von Asiaten bis hin zu Süd- und Osteuropäern, aber auch für

die Flüchtlingspolitik während des Zweiten Weltkriegs bedauern die USA inzwischen (vgl. Select

Commission 1981). Indes, die Schatten der Vergangenheit reichen nicht bis in die Gegenwart.

Seit 1952 haben die Vereinigten Staaten die problematischen gesetzlichen Regelungen der Jahre

1882 bis 1924 Schritt für Schritt abgeschafft.

Die zwei bedeutendsten Einwanderergruppen der letzten beiden Jahrhunderte waren Arbeits-

migranten und Familienangehörige von US-Bürgern. Nachdem die Besiedlung der USA abge-

schlossen war, spielte die Rekrutierung ausländischer Arbeitnehmer eine ganz zentrale Rolle im

Industrialisierungsprozeß der USA (vgl. Piore 1979). Nach Inkrafttreten der Quotengesetze lebte

die Arbeitsmigration unter anderem im beschriebenen bracero program fort. Wolf-Rüdiger

Böhning (1984: 7) stellt in diesem Zusammenhang fest, daß Arbeitsmigration vor 1965 die legale

Einwanderung einschließlich des Flüchtlingszustroms zahlenmäßig übertroffen hat. Mit dem

IRCA und dem Einwanderungsgesetz des Jahres 1990 wurde der Arbeitsmigration weiterhin, vor

allem in den ökonomischen Präferenzklassen, Rechnung getragen.

Seit jeher spielte auch der Familiennachzug eine wichtige Rolle im Einwanderungsprozeß.

War die ökonomische Basis eines Einwanderers abgesichert, konnten weitere Familienangehörige

nachkommen (Yans-McLaughlin 1982: 73). Die Einwanderungsgesetze der Jahre 1965 und 1990

1. EINWANDERUNGSPOLITIK IN DEN USA 71

haben die Präferenzklassen stark zugunsten der Familienzusammenführung verändert und damit

eine US-amerikanische Tradition deutlicher denn je festgeschrieben. Wer heute weder Familien-

angehörige in den USA hat, noch als erklärter Arbeitsmigrant in die USA einwandern will, dem

bleibt nur übrig, an der Lotterie teilzunehmen oder sich seine green card als Investor teuer zu

erkaufen.

Zusammengenommen sind die jährlichen Obergrenzen für Einwanderer und Flüchtlinge

beachtlich hoch. Doch auch eine faire nationale Einwanderungspolitik kann Entwicklungs- und

Handelspolitik als Instrumente internationaler Migrationspolitik nicht ersetzen. Allerdings kann

sie, dies hat das Beispiel USA gezeigt, denjenigen, die sich als Einwanderer 'qualifizieren', eine

sehr reale Chance auf ein Leben als integraler Bestandteil in einer zunächst noch fremden

Gesellschaft eröffnen. Wie schwierig sich trotz einer Bejahung von Einwanderung die Integration

auch in einem Einwanderungsland wie den USA gestalten kann, wird das vierte Kapitel zeigen.

Tabelle 4: Bedeutende Einwanderungsgesetze, Mehrheitsverhältnisse im Kongreß

und die Parteizugehörigkeit des jeweils amtierenden Präsidenten, 1875-1990

Kongreßmehrheiten Überstimmtes

Jahr Gesetz Repräsentantenhaus / Senat Präsident Präsidentenveto

Verschärfungen: (R=Republikaner, D=Demokraten)

1875 R / R R-

Exclusion Acts

1882 R / Patt R-

Chinese Exclusion Act

1885 D / R R-

Anti-Contract Labor Law

1917 D / D DJa (Wilson)

Literacy Test

1921 R / R R-

Quotengesetz

1924 R / R R-

Quote (Johnson-Reed Act)

Liberalisierungen:

1952 D / D DJa (Truman)

McCarran-Walter Act

1965 D / D D-

Hart-Cellar Act

1980 D / D R-

Refugee Act

1986 D / R R-

IRCA

1990 D / D R-

Immigration Act

Quellen: Hutchinson (1981); U.S. Bureau of the Census (1993: 275); eigene Zusammenstellung.

Die Inhalte der Einwanderungspolitik, dies wurde exemplarisch am IRCA, aber auch an (z. T.

vom Kongreß überstimmten) Vetos einer ganzen Reihe von Präsidenten deutlich, boten stets

III. EINWANDERUNGSPOLITIK

47 Zur odd couples-These siehe Zolberg 1990.

48 Diese Angabe stammt von Mark Krikorian, Direktor des Center for Immigration Studies in Washington D. C.

49 Hinzu kommen übrigens noch anerkannte Asylbewerber. Von 300.000 Anträgen, die 1993 bis 1994 gestellt worden sind,

wurden 100.000 bearbeitet und davon 13.000 Bewerber anerkannt (SOPEMI 1994: 132).

Anlaß zu lebhaften Diskussionen in beiden Kammern des Kongresses. Wie Tabelle 4 zu entneh-

men ist, wurden mit Ausnahme des literacy test sämtliche verschärfende Maßnahmen während

der Amtszeiten republikanischer Präsidenten durchgesetzt, wobei außer der demokratischen

Mehrheit in beiden Kammern des Kongresses 1917 lediglich 1882 ein Patt im Senat und 1885

eine demokratische Mehrheit im Repräsentantenhaus, ansonsten jedoch republikanische Mehr-

heiten in beiden Kammern herrschten. Im Gegensatz dazu entstanden die liberalen Einwan-

derungsgesetze in Zeiten demokratischer Mehrheiten im Kongreß, nun allerdings auch unter

Zustimmung der republikanischen Präsidenten Reagan und Bush. Parties do matter. Hinzuzufü-

gen bleibt allerdings, daß sowohl Gesetztesverschärfungen als auch -liberalisierungen bisher in

zwei voneinander deutlich getrennten Zyklen verabschiedet wurden, die durch eine dreißigjährige

Phase getrennt sind, in der deutlich weniger Einwanderer in die USA einwandern (durften) als

zuvor oder danach. Deshalb wäre es voreilig, die Liberalisierungen der letzten vierzig Jahre allein

der Politik der Demokratischen Partei zuzuschreiben. Ferner geben die Mehrheitsverhältnisse im

Kongress nur teilweise über tatsächliches Stimmverhalten Aufschluß. Bei der Abstimmung über

das Einwanderungsreform- und -kontrollgesetz 1986 kam es zu odd couples (seltsamen Bünd-

nissen) zwischen 'linken' Republikanern und 'Mitte-Rechts-Demokraten' - Allianzen, die in

ähnlicher Weise auch in Deutschland existieren (z. B. Heiner Geißler und Daniel Cohn-Bendit),

wenn sie bisher auch nicht ihren Ausdruck bei Entscheidungen im Deutschen Bundestag fanden.47

Trotz der insgesamt positiven Schlußfolgerungen bleibt offen, wie lange die Liberalisierungen der

Einwanderungbestimmungen Bestand haben werden. Der Anteil derjenigen Immigranten, die seit

dem Hart-Cellar-Act in die USA eingewandert sind, an der Gesamtzahl aller Immigranten, die

seit der Gründung Jamestowns in die USA gekommen sind, beträgt 30 %. Gegenwärtig

wandern einschließlich der über 100.000 Flüchtlinge über 830.000 Personen jährlich legal in die

USA ein (AP, 22.9.1995). Der Widerstand gegen dieses "historische Experiment" wächst (zit.

Martin 1995b: 83). Erste Opfer waren illegale Einwanderer: Mit der Proposition 187 haben die

kalifornischen Wähler im November 1994 die Sozialleistungen, ärztliche Versorgung und den

Schulbesuch Illegaler unterbunden (Spiegel 46/1994).

Inzwischen ist auch die legale Einwanderung wieder in der Diskussion. In einer im September

2. EIN- ODER ZUWANDERUNGSPOLITIK IN DEUTSCHLAND 73

1995 durchgeführten Umfrage von CBS und New York Times äußerten 63 % der befragten

US-Amerikaner, daß die Einwanderungsrate gesenkt werden sollte (Ling-Ling 1995). Die

Commission on Immigration Reform, die nach Inkrafttreten des neuen Einwanderungsgesetzes

ihre Arbeit aufnahm, schlug am 12. September 1995 vor, die jährliche Obergrenze auf 550.000

Einwanderer zu senken. Die umstrittenen diversity visas sollen genauso abgeschafft werden wie

die Präferenz für erwachsene Kinder sowie für Geschwister von US-Bürgern (VOA, 12.9.1995).

Die Beratungen im Kongress haben begonnen. Angesichts eines bereits vorliegenden, sehr

restriktiven Gesetzentwurfs der Republikaner, muß damit gerechnet werden, daß es in absehbarer

Zeit zu einer gesetzlichen Reduzierung legaler Einwanderung in die USA kommen wird (AP,

22.9.1995).

2. Ein- oder Zuwanderungspolitik in Deutschland

Es gibt einige prinzipielle Unterschiede der Einwanderungspolitik in Deutschland zu der in den

USA. Die gravierendste Differenz ist, daß keine neuzeitliche Besiedlung Deutschlands stattfand.

Daraus ergibt sich, daß Deutschland keines der in Kapitel I aufgeführten klassischen Einwan-

derungsländer ist, deren Staatsgründung eng mit der Besiedlung des Landes zusammenhing. Da

sich Deutschland, in welcher historischen Staatsform auch immer, nie als Einwanderungsland

verstand, war Einwanderungspolitik meist 'nur' Zu- und nicht Einwanderungspolitik, in den

häufigsten Fällen lediglich 'Arbeitskräfteimportpolitik'. Einwanderung fand - auch aufgrund

staatlicher Politik - trotzdem statt, wenn auch in größerem Maße erst ab Ende des 19. Jahr-

hunderts.

Deshalb wird hier, im Gegensatz zum vorangegangenen Unterkapitel über die USA, Einwan-

derungspolitik erst ab Gründung des Deutschen Reichs intensiver behandelt. Ausgehend von

einigen Beispielen für Einwanderung nach Deutschland in der Frühen Neuzeit, steht die Rekrutie-

rung ausländischer Arbeitskräfte im Kaiserreich und der Weimarer Republik zunächst im Mittel-

punkt. Daran anschließend wird die Zwangsarbeit während des Zweiten Weltkriegs und der

durch die Aufteilung Deutschlands entstandene Flüchtlingsstrom analysiert. Das Hauptaugen-

merk liegt jedoch auf der Gastarbeiterrekrutierung der Bundesrepublik ab 1955, dem durch den

Anwerbestopp 1973 forcierten Familiennachzug, sowie der Aussiedler- und Asylpolitik.

III. EINWANDERUNGSPOLITIK

50 Vgl. hierzu auch Heiner Geißler (1993: 57), der darauf aufmerksam macht, daß Friedrich der Große auch Moscheen für

Einwanderer gebaut und sogar "verbotene" Jesuiten angeworben hat.

Es wird stets versucht, die Einwanderungsströme zu quantifizieren und dem Paradoxon auf

die Spur zu kommen, warum die Bundesrepublik Deutschland, ohne eine offizielle Einwan-

derungspolitik betrieben zu haben, zu einem der wichtigsten Einwanderungsländer der Nach-

kriegszeit geworden ist.

2.1. Einwanderung von der Frühen Neuzeit bis zur Reichsgründung

Die Charakteristika der präindustriellen Einwanderung in die verschiedenen deutschen Staaten

und Städte ähneln denjenigen der Auswanderung nach Übersee in zwei Aspekten: ihrer religiösen

und ökonomischen Motivation. Beide Gründe spielten sowohl für die Auswanderung als auch für

die Aufnahme der Emigranten eine wichtige Rolle.

Mit der Reformation setzten in Europa verstärkt Vertreibungen Andersgläubiger ein, die nicht

immer kleinräumige Migrationen blieben, sondern ein zunehmend internationales Ausmaß

erreichten. Als Beispiel für die Auswanderung nach Amerika wurden bereits Mennoniten aus

deutschen Staaten und der Schweiz angeführt (Kap. III.1.1). Die ersten protestantischen Glau-

bensflüchtlinge, die in der zweiten Hälfte des 16. Jahrhunderts in deutschen Staaten Zuflucht

suchten und fanden, waren Kalvinisten aus den Niederlanden und Frankreich (Duchhardt 1992:

279). Ihnen folgten Hugenotten und Waldenser aus dem Frankreich des 17. sowie Salzburger

Protestanten im Lauf des 18. Jahrhunderts (Cohn-Bendit/Schmid 1992: 209). Die Kurpfalz und

Kurbrandenburg waren die vorrangigen Ziele der Glaubensflüchtlinge. Daß die Konfession ein

außerordentlich wichtiges, verbindendes Element zwischen Auswanderern und Einwanderungs-

gesellschaft war, bleibt unbestritten, doch gab es auch eine ganze Reihe ökonomischer Gründe,

die eine Aufnahme der Flüchtlinge für das Einwanderungsland attraktiv erscheinen ließen

(Duchhardt 1992: 280 ff.).

Exulanten und Hugenotten versprachen einen Modernisierungsschub im Aufnahmeland und

wurden deshalb oft per Einladungsdekret von Territorialherren umworben (282). Sogar Privile-

gien wie kulturelle Autonomie oder Steuerbefreiungen waren durchaus übliche Anreize für die

potentiellen Einwanderer. Die Effekte der schwer quantifizierbaren Einwanderungsströme

2. EIN- ODER ZUWANDERUNGSPOLITIK IN DEUTSCHLAND 75

waren enorm: Hugenotten trugen wesentlich zum Aufstieg Berlins, Salzburger Protestanten zum

Landesausbau Preußens bei (282-84). Insbesondere Immigranten aus wirtschaftlich weiter

entwickelten, westeuropäischen Staaten Europas waren als 'Entwicklungshelfer' gern gesehen

(286).

Auch die diversen Einwanderungswellen von Italienern hatten in den meisten Fällen einen

ökonomischen Hintergrund. Die soziale Schichtung der italienischen Einwanderer des 13. bis 18.

Jahrhunderts war indes sehr unterschiedlich. Künstler und Financiers waren in jeder Hinsicht

umworbene und privilegierte Einwanderer, eine Kategorie, die bis heute in den meisten Einwan-

derungsländern bevorzugt behandelt wird und daher in ihrer Breitenwirkung nicht überschätzt

werden sollte (vgl. Schindling 1992: 287-90). Allerdings kamen im 17. und 18. Jahrhundert auch

sehr viele Kaufleute und Krämer aus der Lombardei in die freien Reichsstädte entlang des

Rheins. Sie stießen in Marktlücken, wie den Vertrieb von Kölnisch Wasser vor und dominierten

innerhalb kürzester Zeit auch das Schornsteinfegergewerbe in der Kurpfalz. Ihre Anzahl wird auf

1.400 Ersteinwanderer geschätzt (292). Wie bei den Glaubensflüchtlingen kann auch bei Italie-

nern davon gesprochen werden, daß sie der Wirtschaft vieler Reichsstädte wichtige Impulse

verliehen (293).

Zwei Einwanderergruppen, die beide unter der nationalsozialistischen Herrschaft ein zumeist

tödliches Schicksal ereilte, verdienen bereits an dieser Stelle Erwähnung: Juden sowie Sinti und

Roma. Jüdische Emigranten tauchten nach der römischen Zerstörung Jerusalems bereits im

ersten Jahrhundert n. Chr. in Mitteleuropa auf, wo sie bald, beispielsweise in Köln, in der

Landwirtschaft, im Handwerk, Handel oder in der Medizin tätig wurden (Gay 1993: 18). In der

religiös geprägten Welt des Mittelalters wurden Juden zwar zunehmend an den Rand des

Gesellschaft gedrängt, doch erfüllten sie nicht zuletzt deshalb äußerst wichtige Funktionen,

zunächst in Handel und Handwerk, ab dem Hochmittelalter im Geldverleih, den Christen nicht

betreiben durften (22-25). Weitere Zuwanderung osteuropäischer Juden im 17. und 19. Jahr-

hundert führten dazu, daß die jüdische Bevölkerung in Deutschland eine immer bedeutendere

Minderheit wurde. Trotz anti-jüdischer Politik fanden bereits bis Ende des 18. Jahrhunderts

10.000 bis 15.000 osteuropäische Juden in deutschen Staaten Zuflucht (217).

Auch Sinti und Roma, die ab etwa 1400 nach Deutschland kamen, wurden allenfalls geduldet

(Hehemann 1992: 271). Der Kampf gegen die "Zigeunerplage" wurde bis Mitte des 18. Jahr-

hunderts überall in Europa, z. T. äußerst heftig geführt (272 f.). Von der Bevölkerung wurden

III. EINWANDERUNGSPOLITIK

die Verfolgungsmaßnahmen und Strafen gegen Sinti und Roma nur teilweise unterstützt; diese

Tatsache und die staatliche Zersplitterung Deutschlands machte eine effektive Abwehrpolitik

äußerst schwierig, so daß sich Sinti und Roma als Minderheit in Deutschland etablieren konnten

(274).

Diese Beispiele zeigen, daß Einwanderung in Zeiten deutscher Kleinstaaterei eine nicht zu

unterschätzende Rolle gespielt hat. Sowohl gezielte Anwerbung von Ausländern ist in der Frühen

Neuzeit nachweisbar, als auch Duldung sowie Ablehnung unerwünschter Einwanderer. Staatliche

Politik setzte den Rahmen dafür, welche Einwanderer unter welchen Bedingungen aufgenommen

bzw. abgelehnt oder gar verfolgt wurden. An den beiden letzten Beispielen (Juden, Sinti und

Roma) läßt sich darüberhinaus demonstrieren, daß sich ökonomische Interessen nicht unbedingt

mit staatlichen Interessen decken mußten, oder aber offizielle Verfolgungspolitik nicht die

erwünschten Früchte trug.

2.2. Arbeitskräfteimportpolitik im Kaiserreich

und in der Weimarer Republik

Für das 19. Jahrhundert trifft zweifellos die Charakterisierung zu, daß Deutschland ein Auswan-

derungsland war. Bereits im Unterkapitel über die Einwanderungspolitik in den USA klang an,

daß deutsche Einwanderer dort über Jahrzehnte hinweg das Gros der Einwanderer stellten.

Insbesondere in den 1850er und 1880er Jahren war der Exodus mit jeweils über einer Million

Auswanderer gravierend (vgl. Tab. 1; Bade 1992b: 12). Die Auswanderung war jedoch nur einer

von vielen parallel ablaufenden Migrationsprozessen im Deutschen Bund, im Kaiserreich und der

Weimarer Republik. Schon im Kaiserreich wurde das Auswanderungsland auch zum Einwan-

derungsland.

Die Rahmenbedingungen dieser Migrationsepoche wurden durch fortschreitende Industriali-

sierung, Bevölkerungswachstum und die Reichsgründung bestimmt. Hauptsächlich Folge der

erstgenannten waren Landflucht und Auswanderung (Bodnar 1985: 6 f.). Industriearbeit in

Städten war dabei nicht nur ein Ausweg für die ländliche Übervölkerung, sondern im Vergleich

zur Landarbeit sowohl saison- und witterungsunabhängig als auch besser entlohnt (Dohse 1981:

29). Die wachsenden Industriezentren, vor allem an Rhein und Ruhr, hatten einen enormen

2. EIN- ODER ZUWANDERUNGSPOLITIK IN DEUTSCHLAND 77

51 Kleßmann (1992: 305) spricht von 350.000-500.000 fremdsprachlichen Zuwanderern. Ein statistisches Problem sei die

Quantifizierung von Polen einerseits und Masuren andererseits.

Arbeitskräftebedarf, der zunächst durch Binnenmigranten, im Lauf des Jahrhunderts aber auch

durch Ausländer gedeckt wurde. In Abwanderungsgebieten, insbesondere in der ostpreußischen

Landwirtschaft, kam es gleichzeitig zu Arbeitskräftemangel.

Ein besonderes Beispiel der Emigration von Arbeitskräften im ausgehenden 19. Jahrhundert

sind die sogenannten Ruhrpolen. Infolge der Reichsgründung eingedeutscht, waren oberschlesi-

sche Polen eine in Bergbau und Industrie des Ruhrgebiets gern gesehene Zuwanderergruppe.

Diese Reichsdeutschen polnischer Ethnizität wurden ab den siebziger Jahren des letzten Jahr-

hunderts vor Ort gezielt angeworben, wobei die Agenten Genußmittel verteilten und Tanzabende

veranstalteten (Kleßmann 1992: 304). Bis zum Ausbruch des Ersten Weltkriegs wanderten so bis

zu einer halben Million Polen aus Ostpreußen ins Ruhrgebiet ab und viele von ihnen blieben dort

- der Name von Kommissar Schimanski aus dem ARD-Tatort ist das geläufigste vieler möglicher

Beispiele für die dauerhafte Niederlassung der Ruhrpolen (305).51

Aufgrund ihres deutschen Passes sind die Ruhrpolen in der Einwanderungsgeschichte

Deutschlands ein Ausnahmefall, in gewisser Hinsicht vielleicht mit Einwanderern aus dem

Commonwealth in Großbritannien vergleichbar. Doch auch wenn man die Ost-West-Migration

der ostpreußischen Polen als Binnenwanderung ansieht und damit nicht näher betrachtet, hatte

sie eine Nachwanderung von Auslandspolen nach Preußen zur Folge, die nun ohne Zweifel als

internationale Arbeitsmigration charakterisiert werden kann.

Der "Leutenot" preußischer Junker konnte zwar durch Rekrutierung von Polen aus Rußland

oder Österreich-Ungarn begegnet werden, doch befürchtete man eine "Polonisierung des Ostens"

(Max Weber), die gerade durch die Eindeutschung der infolge der Reichsgründung in Preußen

lebenden Polen verhindert werden sollte (Bade 1992a: 311 f.). "Dieser Interessenkonflikt ließ

sich nicht harmonisch lösen," urteilt Knuth Dohse (1981: 32), denn selbst die Ökonomie mußte

mit dem Primat anti-polnischer Politik in Einklang gebracht werden. Erst 1890, als sich die Lage

der Landwirtschaft Jahr um Jahr verschlechtert hatte, hob Preußen die 1885 erlassene Grenz-

sperrung für Auslandspolen für zunächst drei Jahre auf (33). Nach Ablauf dieser Versuchs-

periode waren Polen jedoch zum integralen Bestandteil der preußischen Landarbeitnehmerschaft

geworden, so daß an eine erneute Abschottung nach Osten hin nicht zu denken war (34).

Die Bedingungen für die Zulassung "ausländischer Wanderarbeiter" (Klaus Bade) waren

III. EINWANDERUNGSPOLITIK

streng. Da über drei Viertel aller ausländischen Arbeitskräfte in Preußen arbeiteten und meist

Polen waren, richteten sich die Kontrollmaßnahmen des preußischen Staates und der ab 1907

eingerichteten Deutschen Feldarbeiterzentrale nicht gegen die Ausländerzulassung im allgemei-

nen, sondern speziell gegen die von Polen (Bade 1992a: 315 f.; Dohse 1981: 40). Auslandspolen

wurden in Preußen nur in der Landwirtschaft zugelassen. Während der sogenannten Karenzzeit

(15. Nov. bis 1. April) mußten sie das Land verlassen und durften während ihres Aufenthalts

nicht von den Ostprovinzen in die westlichen Industriebezirke abwandern (Dohse 1981: 33). Für

nicht-polnische Arbeitsmigranten (Ruthenen, Ungarn, Italiener) galten solche Beschränkungen

nicht. In anderen Bundesstaaten, wie z. B. Thüringen, wurden Auslandspolen auch in der

Industrie eingesetzt und fielen damit auch nicht unter die genannten Beschränkungen (45).

Für das Jahr 1914 beziffert Klaus Bade (1992a: 312) die Anzahl der legal beschäftigten,

ausländischen Arbeitskräfte in Deutschland auf 1,2 Millionen. Den Angaben von Dohse (1981:

41; 49) ist zu entnehmen, daß etwa jeweils die Hälfte in Industrie bzw. Landwirtschaft tätig

waren. Bei der Rekrutierung der Ausländer spielte die Feldarbeiterzentrale mit einer Vermitt-

lungsquote von unter 15 % für Landarbeiter eine vernachlässigbare Rolle, so daß davon auszu-

gehen ist, daß private Anwerbung dominierte (39; Castles/Kosack 1985: 19).

Nicht verwundern dürften die Funktionen, die ausländische (Land-)Arbeiter im Kaiserreich

ausübten. Sie wurden nicht nur zum Füllen von Beschäftigungslücken eingesetzt, sondern auch -

wie bereits das Beispiel von Einwanderern in den USA zeigte - als Lohndrücker und Streik-

brecher. Auslandspolen waren ohnehin vollkommen rechtlos und konnten ohne weiteres abge-

schoben werden, oder wie es damals hieß, "auf den Schub" kommen (Bade 1992a: 315). Da es

im Agrarbereich kein Koalitionsrecht gab, war Lohndrückerei hier vorprogrammiert (Dohse

1981: 66). Doch auch Ruhrpolen und italienische Bauarbeiter wurden für diese Zwecke in-

strumentalisiert (48; Bade 1992a: 323). Auf jeden Fall erfüllten ausländische Arbeitskräfte auch

eine Pufferfunktion auf dem Arbeitsmarkt und stellten damit die bereits in Kapitel I.4.1 an-

gesprochene agrar-industrielle Reservearmee.

Der Kriegsausbruch 1914 erwies sich für die in Deutschland lebenden ausländischen Arbeit-

nehmer als verheerend. Die Abschottung der Grenzen wurde zwar aufrechterhalten, nun jedoch

nach innen anstatt nach außen gerichtet. Aus Wanderarbeitern wurden binnen kürzester Zeit

Zwangsarbeiter. Aufgrund der durch den Militärdienst deutscher Arbeitskräfte gerissenen

Lücken in der Industrie wurde auch in Preußen das Industriearbeitsverbot für Polen aufgehoben

2. EIN- ODER ZUWANDERUNGSPOLITIK IN DEUTSCHLAND 79

(Dohse 1981: 77 f.). Insbesondere durch Zwangsrekrutierungen im eroberten russischen Teil

Polens verdoppelte sich die Anzahl der polnischen Arbeitskräfte im Lauf des Ersten Weltkriegs

auf 700.000 (80). Auch 150.000 Belgier und 30.000 Juden aus Rußland wurden im Ersten

Weltkrieg als Zwangsarbeiter in Deutschland beschäftigt (81; Blank 1992: 326).

Während des Kaiserreichs und der Weimarer Republik war Deutschland zudem das wohl

wichtigste Transitland für die Auswanderung nach Übersee. Neben Polen stellten Juden aus

sämtlichen Ländern Osteuropas die unbeliebteste, indes keinesfalls homogene Gruppe von

Durchwanderern. Allein bis 1914 wanderten zwei Millionen Juden zu deutschen Überseehäfen

(Blank 1992: 326). Nur eine verschwindend geringe Anzahl von ihnen blieb in Deutschland. Die

meisten wanderten in die USA weiter, andere remigrierten in ihre Heimatländer. Etwa die Hälfte

der 99.000 Ostjuden, die 1933 in Deutschland lebten, wurden bereits in Deutschland geboren

(Gay 1993: 224). Damit stellten die jüdischen Einwanderer aus Osteuropa bei der Machtüber-

nahme Hitlers etwa ein Fünftel aller in Deutschland lebenden Juden (226).

Die krisengeschüttelte Weimarer Republik hatte kaum noch Bedarf an ausländischen Arbeits-

kräften. 1932 betrug ihre Anzahl gerade noch 109.000 (Dohse 1981: 113). Die Bedeutung von

Ausländern war somit zwar gesunken, doch verabschiedete der Reichstag eine ganze Reihe von

neuen Regelungen, die zu erheblichen Modifizierungen in der Ausländerzulassung führten. Am

bedeutendsten war die Durchsetzung des Inländerprimats auf dem Arbeitsmarkt. Ehemaligen

Soldaten wurde die Rückkehr auf die alten Arbeitsplätze garantiert, wodurch viele jüngere

Arbeitnehmer, Frauen und Ausländer in die Arbeitslosigkeit gedrängt wurden (89 f.). Diejenigen

Ausländer, auf die nach wie vor nicht verzichtet worden konnte, wurden indes Inländern ta-

rifrechtlich gleichgestellt. Da sie unter diesen Bedingungen nicht mehr als Streikbrecher oder

Lohndrücker eingesetzt werden konnten, kann dies als beachtlicher Erfolg der Gewerkschaften

gewertet werden (92).

Ferner wurden Gewerkschaften am Zulassungsverfahren für ausländische Arbeitskräfte

paritätisch beteiligt (98). Dieses Verfahren fand zunächst nur bei Neuzulassungen Anwendung,

ab 1921 jedoch auch zur periodischen Überprüfung der gesamten Ausländerbeschäftigung: lag

kein Grund für die Beschäftigung von Ausländern vor, erhielten diese keine "Inlandsgenehmi-

gung" und die Arbeitgeber keine "Beschäftigungsgenehmigung" (99). Eine solche wurde für

maximal zwölf Monate erteilt (102). Kam es ohne Genehmigung zu einer Beschäftigung von

Ausländern, dann machte sich der Arbeitgeber - anders als im Kaiserreich - strafbar (115).

III. EINWANDERUNGSPOLITIK

Die Arbeitskräfteimportpolitik Deutschlands verdeutlicht, wie sehr das Kaiserreich ökono-

misch auf die Beschäftigung von ausländischen Arbeitskräften angewiesen war. Vor allem Polen

waren es, die im Ruhrgebiet die Beschäftigungsengpässe im Bergbau zu überwinden halfen und

in Ostpreußen auf den Feldern arbeiteten. Ausländische Arbeitnehmer wurden als Lückenbüßer

und Streikbrecher eingesetzt und konnten, mit Ausnahme der Ruhrpolen, von heute auf morgen

wieder ausgewiesen werden. So wurde durch die Ausländerbeschäftigung der Einfluß der

Gewerkschaften minimiert. Dies änderte sich in der Weimarer Republik. Die Durchsetzung des

Inländerprimats führte nämlich nicht nur zu einer Stärkung der Position deutscher Arbeitnehmer,

sondern auch der ausländischen. Alles in allem blieb die Position der Ausländer in Deutschland

trotzdem schwach (Castles/Miller 1993: 61). Daß ihre leicht verbesserte Lage wenige Jahre

später noch hinter den Status zurückfallen sollte, unter dem sie während des Ersten Weltkriegs

gelitten hatten, war zu diesem Zeitpunkt alles andere als absehbar.

Die turbulenten politischen und sozialen Umstände von 1871 bis 1933 machen es kaum

möglich, die Anzahl der tatsächlichen Einwanderer, also derjenigen ausländischen Arbeitnehmer,

die als "Wanderarbeiter" kamen und in Deutschland blieben, festzustellen. Darüberhinaus wäre

eine solche Quantifizierung aufgrund eben dieser Umstände wenig sinnvoll. Interessant ist jedoch

das Rekrutierungssystem, das in den sechziger Jahren in der Bundesrepublik in ähnlicher Form

wieder auftauchte und zu einem regelrechten Boom der Ausländerbeschäftigung führte.

2.3. Drittes Reich, Zweiter Weltkrieg und Nachkriegszeit

Die Machtübernahme der Nationalsozialisten führte zunächst nicht zu dem ex post erwarteten

Rückgang der Beschäftigung ausländischer Arbeitnehmer. Selbst die nun praktizierte staatliche

Arbeitskräftelenkung vermochte es nicht, alle Ausländer durch Deutsche zu ersetzen (Dohse

1981: 120). Bei Ausbruch des Zweiten Weltkriegs waren mit 310.000 Ausländern zwar deutlich

weniger in Deutschland beschäftigt als bei Ausbruch des Ersten, doch läßt sich diese vergleichs-

weise niedrige Anzahl weniger durch den gesunkenen Bedarf als durch die Meidung des deut-

schen Arbeitsmarktes erklären. Knuth Dohse (1981: 120) führt diesbezüglich aus:

... ausländische Arbeiter waren nicht freiwillig bereit, sich in ein Staatsgebiet zu

begeben, in dem die Organisationen der Arbeiterschaft zerschlagen, das Arbeits-

recht kriminalisiert, die Tarifautonomie beseitigt, die Macht des Arbeitgebers nur

2. EIN- ODER ZUWANDERUNGSPOLITIK IN DEUTSCHLAND 81

rudimentär rechtlich begrenzt und Rassismus wie Fremdenfeindlichkeit zur

staatlichen Ideologie erhoben waren.

Schon vor Kriegsbeginn war klar, daß die Kriegsmaschinerie und die Versorgung der Bevölke-

rung ohne zusätzliche Arbeitskräfte nicht aufrechterhalten werden konnte (Herbert 1992: 355).

Der Überfall auf Polen hatte somit nicht nur den Zwangseinsatz von etwa 300.000 Kriegs-

gefangenen zur Folge, sondern auch die Deportation von etwa zwei Millionen Zivilisten, die

zuvor in regelrechten Treibjagden auf offener Straße gefangen genommen wurden (Dohse 1981:

121 f.). Vielerorts war die Reichsarbeitsverwaltung die erste deutsche Verwaltungsorganisation

im besetzten Polen (121).

Im Lauf des Zweiten Weltkriegs wurden aus allen besetzten Ländern Zwangsarbeiter einge-

setzt, die meisten aus der Sowjetunion, Polen und Frankreich (Herbert 1992: 361). Aus Italien,

Kroatien und Spanien konnten einige Arbeitskräfte auf freiwilliger Basis verpflichtet werden

(Castles/Miller 1993: 62). Ab Ende 1942 kamen zusätzlich zu den Kriegsgefangenen und meist

zwangsrekrutierten Zivilisten auch KZ-Häftlinge, ab 1944 auch Juden hinzu (Herbert 1992: 363

f.). Unter ökonomischem Druck warfen die Nationalsozialisten auch im Fall sowjetischer

Zwangsarbeiter zuvor getroffene Beschlüsse über Bord, eben diese Personengruppen aus

rassischen Gründen nicht zu beschäftigen. Mit 7,8 Millionen ausländischer Arbeitskräfte im

Sommer 1944 betrug der Anteil der Ausländer 26,5 % aller Beschäftigten, in der Landwirtschaft

machte er 46 %, in der Rüstungsindustrie sogar 50 % aus (361). Ab 1942, konstatiert Ulrich

Herbert (1992: 366), war die deutsche Kriegswirtschaft "... alternativlos auf die ausländischen

Zwangsarbeiter angewiesen."

Infolge der Volkstumspolitik gab es gewaltige Vertreibungs- und Umsiedlungsmaßnahmen.

Vor allem im eroberten Teil Polens kam es zu Massenvertreibungen und der Ansiedlung von

Volks- und Reichsdeutschen (Benz 1992: 377). 1939 bis 1944 wurden knapp eine Million

Menschen innerhalb des Reichs und insbesondere in die eroberten Gebiete umgesiedelt (376).

Das Kriegsende führte zu neuen Migrationsströmen. Diejenigen Personen, die während des

Kriegs ihre Heimat verloren hatten und von den Alliierten als Displaced Persons (DPs) bezeich-

net wurden, stellten mit acht bis elf Millionen Menschen neben den deutschen Flüchtlingen das

größte Kontingent der verschiedenen Migrationsgruppen in der Nachkriegszeit (Redlich/Stapf

1994: 45). Die Alliierten planten bereits während des Kriegs die Repatriierung der DPs in ihren

Heimatländern. Doch blieb die Rückführung zunächst die einzige Strategie zur Lösung des

III. EINWANDERUNGSPOLITIK

52 Von den zwölf Millionen Heimatvertriebenen kamen rd. 3,6 Mio. in die SBZ, so daß die Gesamtzahl für Westdeutschland rd.

8,5 Mio. betrug (vgl. Benz 1992: 382).

Problems (Jacobmeyer 1992: 369). Insbesondere die Repatriierung der sowjetischen DPs erfolgte

nur unter Zwang auf Druck der Sowjetunion und führte unter ihnen, die in ihrer Heimat als

Staatsfeinde angesehen wurden, zu Gegenwehr und Verzweiflungstaten (370). Trotzdem wurden

bereits 1945 über fünf Millionen DPs in ihre Heimatländer zurückgeführt (369). Erst 1948

erklärten sich einige andere Länder bereit, DPs aufzunehmen. Letzten Endes blieben etwa

150.000 heimatlose Ausländer, zumeist Alte und Kranke, in den Westzonen zurück (371).

Ähnlich wie den DPs erging es Deutschen, die aufgrund der Gebietsverluste aus ihrer Heimat

in den ehemaligen Ostgebieten vertrieben wurden. Eine beträchtliche Anzahl der insgesamt rund

zwölf Millionen Heimatvertriebenen war bereits während des Zweiten Weltkriegs umgesiedelt

worden und damit innerhalb kürzester Zeit ein zweites Mal gezwungen abzuwandern (Lehmann

1991: 7; Benz 1992). Die Verteilung der deutschen Vertriebenen und Flüchtlinge regelten die

Alliierten. Agrarisch strukturierte Bundesländer wie Bayern oder Niedersachsen hatten so 1950

einen Migrantenanteil von über 20 %, in Mecklenburg betrug er sogar 42,5 % (Benz 1992: 382).

Der Zustrom war enorm und die damals erbrachte Integrationsleistung wahrscheinlich nur

angesichts der ohnehin chaotischen Nachkriegsverhältnisse zu leisten (vgl. Bade 1992b: 35).

Vor allem während und nach dem Zweiten Weltkrieg kam es zu Migrationsströmen in bisher

unbekanntem Ausmaß. Menschen wurden deportiert, vertrieben oder umgesiedelt - ganz so wie

es den verantwortlichen Regierungen in ihr politisches Konzept paßte. Migrationspolitik wurde

so zu einem wichtigen Element sowohl der Innen- als auch Außenpolitik. Insbesondere die

Nationalsozialisten instrumentalisierten Millionen von Ausländern und Hunderttausende von

Inländern für ihre Kriegsziele. Wie doppelbödig ihre menschenverachtende Ideologie war, belegt

die Tatsache, daß die deutsche Kriegsindustrie schon nach wenigen Jahren vom Einsatz auslän-

discher Zwangsarbeiter abhängig war, während in Europa die durch sie freigesetzten deutschen

Soldaten die Heimat der Zwangsarbeiter dem Deutschen Reich einverleibten.

2.4. Zuwanderungspolitik in der Bundesrepublik Deutschland

In den ersten Jahren nach Kriegsende war das geteilte Deutschland voll und ganz mit dem

Wiederaufbau und der Integration zurückkehrender Kriegsgefangener und zuwandernder

2. EIN- ODER ZUWANDERUNGSPOLITIK IN DEUTSCHLAND 83

53 Klaus J. Bade (1992b: 38) beziffert die ausländische Bevölkerung in der DDR im Jahr 1989 auf rund 190.000 Personen

(BRD 1989: 4,8 Mio.).

54 Ein Faktor dürfte hierbei auch die Entscheidung zur Wiederbewaffnung und der Aufstellung der Bundeswehr gewesen sein

(Cohn-Bendit/Schmid 1992: 81).

55 Dohse führt Kinderbetreuung, bessere Arbeitsbedingungen und höhere Löhne als vermeintliche Nebenkosten an.

56 Zu bedenken ist hier, daß dies aus ökonomischer Sicht zwar kurzfristig lohnend, jedoch Investitionen zum Zweck der

Aufrechterhaltung der Konkurrenzfähigkeit (Rationalisierungen) mitunter unnötig lang verschleppt (vgl. Martin/Miller 1980:

Heimatvertriebener beschäftigt. Bis zum Mauerbau 1961 kamen 1,8 Millionen Deutsche hinzu,

die aus der SBZ in die Westzonen bzw. später in die Bundesrepublik flohen (Bade 1992a: 393).

Trotz einer Zuwanderung von über zehn Millionen Deutschen in den Westteil Deutschlands bis

Anfang der fünfziger Jahre, kam es in der Bundesrepublik bereits 1955, als noch etwa eine

Million Arbeitslose gezählt wurden, zur Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte (Tichy 1990:

89). Folgt man Knuth Dohse (1984: 658), dann entsprang die Rekrutierung von ausländischen

Arbeitnehmern hauptsächlich dem Kalkül der Arbeitgeber, die Löhne niedrig zu halten und eine

Abhängigkeit von einer immer geringer und dadurch mächtiger werdenden Arbeitnehmerschaft

zu verhindern. Der Vergleich mit der DDR zeigt, daß die Anwerbepolitik ursächlich mit dem

wirtschaftlichen Aufschwung und dem Wirtschaftssystem der Bundesrepublik zusammenhing.

Nach Ostdeutschland kam nur ein Bruchteil der Anzahl Ausländer, die in die Bundesrepublik

zugezogen waren. Aus diesem Grund bleibt die Zuwanderung in die DDR für diese Arbeit eine

quantité négligeable.

2.4.1. Die Rekrutierung von Gastarbeitern

Das Gastarbeitersystem ist ein Paradebeispiel für das Scheitern einer wenig durchdachten

Einwanderungsersatzpolitik. Um das Wirtschaftswunder möglichst lange zu erhalten, wurden

ausländische Arbeitskräfte angeworben, die in mehrfacher Hinsicht einen geeigneten Ausweg aus

den antizipierten Beschäftigungsengpässen versprachen (Katzenstein 1987: 214; Bade 1992a:

393 f.). Erstens war so der Nachschub an billigen Arbeitskräften im allgemeinen gesichert, was

bedeutete, daß eine mitunter kostenintensive Erhöhung der Frauenerwerbsquote nicht nötig

wurde (Dohse 1984: 658). Zweitens konnten Ausländer überall hingebracht werden und

machten damit eine Standortverlagerung von Betrieben unnötig (658 f.). Drittens bedurfte es

keiner Verbesserung der Arbeitsbedingungen; es konnten sogar weitere unattraktive Arbeits-

plätze geschaffen werden (659).56

III. EINWANDERUNGSPOLITIK

327).

57 Der Mauerbau beendete abrupt den Flüchlingsstrom von DDR-Bürgern in die BRD und erhöhte damit zusätzlich die

Nachfrage nach ausländischen Arbeitskräften.

58 So wurden nach einer medizinischen Untersuchung etwa zehn Prozent aller ausländischen Bewerber zurückgewiesen. Ferner

fand eine polizeiliche Überprüfung statt. Schließlich durfte (in Deutschland) das Inländerprimat nicht verletzt werden. Die

Vermittlungsgebühr schloß auch den Transport der Ausländer zu ihrem Arbeitsort in Deutschland ein (vgl. Dohse 1981: 188

ff.).

Bereits 1955 kamen - vor Abschluß des ersten Anwerbeabkommens mit Italien im Dezember

des Jahres - 80.000 ausländische Arbeitskräfte nach Deutschland. Dies waren damals 16,5 % der

gesamten ausländischen Bevölkerung (484.000) in der BRD. Bis 1961 stieg die Anzahl auf

549.000 und die Quote der Gastarbeiter unter den Ausländern auf 80 % (vgl. Tabelle 5). Außer

mit Italien waren in der Zwischenzeit Anwerbevereinbarungen mit Spanien und Griechenland

(1960) abgeschlossen worden. 1961 folgten Verträge mit der Türkei, drei Jahre darauf mit

Portugal, 1965 mit Tunesien und Marokko und 1968 schließlich mit Jugoslawien (Bade 1992b:

16). Stützt man sich auf die in Kapitel I behandelten Migrationstheorien (Theorie der zwei

Arbeitsmärkte, Netzwerk-Theorie, Migrationssysteme), dann hätte die Anwerbung im Osten,

insbesondere in Polen stattfinden müssen, doch stand Osteuropa durch den Kalten Krieg nicht als

Arbeitskräftereservoir zur Verfügung (vgl. Bielefeld 1988: 107).

Die vom damaligen Bundeswirtschaftsminister Ludwig Erhard ('Vater des Wirtschafts-

wunders') forcierte Anwerbung ausländischer Arbeitnehmer wurde zwar von einigen Abge-

ordneten des Deutschen Bundestags abgelehnt, doch formierte sich weder in der Exekutive noch

in der Legislative eine "prinzipielle Opposition" gegen das Vorhaben (Dohse 1981: 166 ff.). Die

Abkommen regelten vor allem die Modalitäten der Anwerbung, die hier nicht im einzelnen

dargestellt werden können (vgl. z. B. Dohse 1981: 181-229). Ein zentraler Vertragspunkt war,

daß die deutsche Arbeitsverwaltung (als Teil der Bundesanstalt für Arbeit) legitimiert wurde, vor

Ort, d. h. im Ausland, Arbeitskräfte anzuwerben (175). Deutschen Arbeitgebern wurde es somit

ermöglicht, über die Arbeitsämter eine bestimmte Anzahl ausländischer Arbeitnehmer mit der

erwünschten Qualifikation zu 'bestellen', falls keine deutschen Arbeitnehmer für die zu besetzen-

den Arbeitsplätze zur Verfügung standen. Die Arbeitsverwaltung selektierte, überprüfte und

lieferte. Die Arbeitgeber hatten lediglich eine Vermittlungsgebühr von 300 DM zu entrichten

und in manchen Fällen - falls der vermittelte Ausländer für die Tätigkeit unbrauchbar war - sogar

ein Rückgaberecht (Bielefeld 1988: 112; Dohse 1981: 195).

Ein Monopol auf die Vermittlung ausländischer Arbeitskräfte besaß die Bundesanstalt für

2. EIN- ODER ZUWANDERUNGSPOLITIK IN DEUTSCHLAND 85

Arbeit jedoch nicht, denn Arbeitgeber konnten ausländische Arbeitskräfte auch namentlich

anfordern. Gastarbeiter gaben häufig die Namen von Verwandten und Freunden an ihre Arbeit-

geber weiter, die jene dann gezielt rekrutieren konnten (Martin 1995a: 200). Darüberhinaus kam

es vor, daß Ausländer als Touristen nach Deutschland reisten und direkt bei potentiellen Arbeit-

gebern vorstellig und im nachhinein unter Einhaltung des vorgeschriebenen Behördenwegs

angeworben wurden (200). Trotz staatlicher Kontrolle wurden Migrantennetzwerke somit auch

für die Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte in der BRD wirksam (vgl. Kap. I.2.2).

An eine dauerhafte Beschäftigung derselben ausländischen Arbeitskräfte wurde nicht gedacht.

Die nie amtliche Bezeichnung "Gastarbeiter" drückt dies aus: "... Gast ist nur, wer nicht auf

Dauer bleibt" (Bade 1992b: 16). Immerhin elf der insgesamt 14 Millionen Gastarbeiter, die bis

1973 in die Bundesrepublik kamen, kehrten in ihre Heimatländer zurück (16). Die anderen drei

Millionen aber blieben und brachten teilweise bereits vor dem Anwerbestopp im Jahr 1973 ihre

Familien nach Deutschland. Für diese Entwicklung können drei wichtige Gründe angeführt

werden: Erstens hatten die Arbeitgeber kein Interesse daran, stets neue Ausländer anzulernen

(16). Zum zweiten wurde den ausländischen Arbeitskräften unter bestimmten Voraussetzungen

der Familiennachzug in Aussicht gestellt (Cohn-Bendit/Schmid 1992: 92). Zum dritten vollzog

sich durch die Arbeitsmigration ein schleichender Einwanderungsprozeß, der die Zuwanderer

zumindest ökonomisch, zunehmend aber auch sozial an das Zuwanderungsland band.

Obwohl es nie eine ausdrückliche Rotationspolitik der Bundesregierung gab, wurde die

dauerhafte Niederlassung ausländischer Arbeitskräfte als nicht wünschenswert betrachtet

(Brubaker 1995: 228; Böhning 1984: 126). Noch im Jahr 1972, als bereits 2,4 Millionen auslän-

dische Arbeitnehmer in der Bundesrepublik beschäftigt waren und die ausländische Bevölkerung

3,5 Millionen betrug, ging das Arbeitsministerium davon aus, daß die Mehrzahl der Ausländer in

die Heimatländer zurückkehren würde (Tabelle 5; Böhning 1984: 127). Diese Annahme war

illusorisch, denn zum einen waren die Ausländer inzwischen zu einem integralen Bestandteil des

bundesdeutschen Arbeitsmarkts geworden und zum anderern verfestigte sich ihr Aufenthalts-

status von Jahr zu Jahr.

Aufgrund des Einsatzes ausländischer Arbeitskräfte kam es zu einer Unterschichtung des

Arbeitsmarkts: deutsche Arbeitnehmer rückten durch den zunehmenden Einsatz von Ausländern

in bessere Positionen auf, während die schlechteren Arbeitsplätze nach und nach von Ausländern

eingenommen wurden (Dohse 1984: 659). Je weiter dieser Prozeß voranschritt, desto deutlicher

Quellen: Rist (1978: 67), Tichy (1990: 18), Beauftragte (auf Anfrage).

Türken

(Ex-)

Jugoslawen

Italiener

Griechen

Spanier

Polen

0 5 10 15 20 25 30 35

(in %)

1974

1985

1994

III. EINWANDERUNGSPOLITIK

wurde eine Zweiteilung (bifurcation) des Arbeitsmarktes in einen für Deutsche und einen für

Ausländer (vgl. Kap. I.2.1). In der industriellen Produktion war der Anteil von Ausländern

besonders hoch, einige Produktionszweige wie die Fischverarbeitung oder der Ruhrkohlebergbau

waren um 1970 fast vollständig von ausländischen Arbeitskräften abhängig (Bielefeld 1988:

115). Folglich sank die Anzahl neuer Arbeitsverträge, während der Anteil erneuerter anstieg

(Rist 1978: 64).

Abbildung 2: Entwicklung der Anteile ausgewählter Nationalitäten an der ausländischen

Bevölkerung in der Bundesrepublik Deutschland, 1974, 1985 und 1994

Die ethnische Zusammensetzung der ausländischen Bevölkerung verschob sich im Lauf der

siebziger Jahre von einer Dominanz der Italiener, Spanier und Griechen zu eine Übergewicht von

Jugoslawen und vor allem Türken (Bade 1992a: 395). Wie Abbildung 2 zeigt, setzte sich diese

Entwicklung bis 1994 fort. Diese Entwicklung ist nachhaltig auf den Familiennachzug zurück-

zuführen, der bei den später angeworbenen Ethnien erst mit zeitlicher Verzögerung einsetzte

(Bade 1992b: 16). Der besonders starke Zuzug türkischer Arbeitsmigranten ist auch im Zu-

sammenhang mit dem Militärputsch im Jahr 1960 zu sehen, denn mit dem Inkrafttreten einer

neuen Verfassung wurde jedem Türken das individuelle Recht auf Auslandsreisen zugestanden

und wenige Jahre später sogar der Export von überschüssigen Arbeitskräften ins Ausland als

2. EIN- ODER ZUWANDERUNGSPOLITIK IN DEUTSCHLAND 87

59 Gemäß Art. 48, 50 EWG-Vertrag betraf der Anwerbestopp ausländische Arbeitnehmer aus den damals acht EG-Staaten nicht

(vgl. BMI 1993: 41 f.).

60 Entsprechend § 17 AuslG 1990 hat derjenige ein Recht darauf, Familienangehörige in die Bundesrepublik holen, wer eine

Aufenthaltserlaubnis besitzt und für Lebensunterhalt sowie ausreichenden Wohnraum für die Familie sorgen kann.

Nachziehende Kinder müssen unter 16 Jahren alt sein (§ 29 AuslG).

Instrument des Staates zur Erlangung von dauerhaften Wachstumsraten festgeschrieben (Rist

1978: 89 f.).

Während der ersten ökonomischen Krise der Bundesrepublik in den Jahren 1966/67 ging die

Anzahl der ausländischen Arbeitnehmer um rund 300.000 zurück, doch bereits 1969 war sie

wieder über die Anzahl des Jahres 1966 angestiegen. Die Pufferfunktion von Ausländern auf dem

Arbeitsmarkt war somit zwar bewiesen, doch die ausländische Wohnbevölkerung stieg in weit

größerem Maß an, als die der beschäftigten Ausländer. Angesichts ökonomischer Probleme

(Ölkrise) und eines ökonomischen Strukturwandels (Rationalisierungen) erschien die Anwerbung

ausländischer Arbeitskräfte als nicht mehr zeitgemäß (Castles/Miller 1993: 109). Im Juni 1973

kündigte die SPD-geführte Bundesregierung an, die ausländische Bevölkerung "konsolidieren"

zu wollen (O'Brien 1994: 83). Eine Serie wilder Streiks unter ausländischen Arbeitnehmern

während des Sommers trug dazu bei, daß die Bundesanstalt für Arbeit am 23. November 1973

den Anwerbestopp ausländischer Arbeitnehmer verkündete (Miller 1981: 110). Infolge des

Anwerbestopps kam es bereits 1974 zu spürbaren Rekrutierungsproblemen in einigen Industrie-

zweigen (Dohse 1981: 309 ff.).

Wie Tabelle 5 veranschaulicht, hatte der Anwerbestopp zunächst nicht die angestrebte

Konsolidierung der ausländischen Bevölkerung zur Folge. "Man rief Arbeitskräfte und es kamen

Menschen," soll Max Frisch 1971 so treffend festgestellt haben (nach Martin 1995a: 192; O'Brien

1994: 79). Nicht nur die Arbeitskräfte blieben, weil eine Rückkehr nach Verlassen der BRD nun

nicht mehr möglich war; hinzu kamen ihre Familienangehörigen, die sie nach und nach in die

Bundesrepublik holten.

Der Familiennachzug, der bis 1990 nicht zwar nicht bundeseinheitlich geregelt war, aber

aufgrund von Art. 6 GG nicht unterbunden werden konnte, führte zu einem weiteren, nun

allerdings deutlich verlangsamten Anstieg der ausländischen Bevölkerung auf über fünf Millionen

im Jahr 1990 und 6,5 Millionen zwei Jahre darauf (vgl. Rittstieg 1993: 11). Die Anzahl auslän-

discher Beschäftigter schwankt seit 1973 zwischen 1,5 und 2,6 Millionen, ohne die Höchstmarke

des Jahres 1973 je wieder erreicht zu haben.

III. EINWANDERUNGSPOLITIK

Tabelle 5: Ausländische Wohnbevölkerung und ausländische Arbeitnehmer

in der Bundesrepublik Deutschland, 1950-94 (in Tausend)

Ausländische Anteil an der Ausländische Anteil der ausl. Arbeitnehmer

Wohnbevölkerung Gesamtbev. (in %) Arbeitnehmer** an der ausl. Wohnbev. (in %)

Jahr

1950 568 * * *

1955 485 *80 16,5

1960 686 1,2 279 40,7

1965 * * 1217 *

1966 * * 1314 *

1967 1807 *991 54,8

1968 1924 3,2 1090 56,7

1969 2381 3,9 1372 57,6

1970 2977 4,9 1949 65,5

1971 3439 5,6 2241 65,2

1972 3527 5,7 2352 66,7

1973 3966 6,4 2595 65,4

1974 4127 6,7 2287 55,4

1975 4090 6,6 2039 49,9

1976 3948 6,4 1921 48,7

1977 3948 6,4 1869 47,3

1978 3981 6,5 1864 46,8

1979 4147 6,7 1937 46,7

1980 4453 7,2 2013 45,2

1981 4630 7,5 1900 41,0

1982 4667 7,6 1771 37,9

1983 4535 7,4 1709 37,7

1984 4364 7,1 1608 36,8

1985 4379 7,1 1536 35,1

1986 4513 7,4 1545 34,2

1987 4241 6,9 1624 38,3

1988 4489 7,3 1607 35,8

1989 4846 7,7 1684 34,8

1990 5343 8,4 1793 33,6

1991 5882 7,3 1981 33,7

1992 6496 8,0 2120 32,6

1993 6878 8,5 2184 31,8

1994 6991 *2141 30,6

* Keine Angaben verfügbar.

** Beinhaltet nicht die selbständigen Ausländer und mithelfende Familienangehörige

(1991: 182.700 bzw. 7,2 % der Ausländer).

Quellen: Martin (1995: 191); Beauftragte (1994: 105; tel. Anfrage); eigene Zusammenstellung, z. T. eigene Berechnungen.

Die sozialliberale Regierung bemühte sich nachfolgend, die Zuwanderung von Ausländern in die

Bundesrepublik so unattraktiv wie möglich zu machen. Zuzugssperren für Ballungsgebiete und

Arbeitsverbote für Familienangehörige von Ausländern, die nach November 1974 in die Bundes-

republik einwanderten (Stichtagregelung), führten 1975 bis 1978 zwar zur versprochenen

Konsolidierung der ausländischen Wohnbevölkerung, doch auch zum Rückgang deren Erwerbs-

quote (Tabelle 5; Katzenstein 1987: 217 f.). In zwei Schritten (1978 und 1981) wurde die

2. EIN- ODER ZUWANDERUNGSPOLITIK IN DEUTSCHLAND 89

Altersgrenze für den Zuzug von Kindern der Arbeitsmigranten von 20 auf 16 Jahre herabgesetzt

(O'Brien 1994: 83).

Der Konsolidierungspolitik folgte eine Phase der Integrationspolitik (Kap. IV.2). Mit der

Amtsübernahme der christlich-liberalen Koalition im Oktober 1982 änderte sich in der Aus-

länderpolitik nichts Entscheidendes. Zwar kündigte Helmut Kohl bereits in seiner ersten Regie-

rungserklärung an, die Anzahl der "ausländischen Mitbürger" reduzieren zu wollen, doch erwies

sich die CDU/CSU-FDP-Koalition in diesem Unterfangen als ähnlich erfolglos wie die SPD-

FDP-Koalition vor ihr (O'Brien 1994: 112 f.).

Eine bereits im Kabinett Schmidt im Juli 1982 beschlossene Rückkehrförderung trat am 1.

Dezember 1983 in Kraft und beinhaltete eine einmalige Rückkehrhilfe für alle Rückkehrer

(10.500 DM und 1.500 DM für jedes rückkehrende Kind) sowie die vorzeitige Auszahlung der

Arbeitnehmeranteile in der Rentenversicherung für Ausländer aus bestimmten Ländern wie der

Türkei oder Portugal (Meier-Braun 1988: 35 f.; Miller 1994b: 12). Die Rückkehrhilfe wurde

zehn Monate lang gewährt. Schätzungsweise eine Viertelmillion Ausländer machte davon

Gebrauch. Dies kostete 220 Millonen DM an Steuergeldern und die Rückzahlung von 680

Millionen DM Sozialversicherungsbeiträge (Miller 1994b: 12 f.). Der Rückgang der auslän-

dischen Wohnbevölkerung um 200.000 Personen wurde so mit fast einer Milliarde DM bezahlt.

In der Beurteilung der Rückkehrförderung wird darauf hingewiesen, daß viele Ausländer, die

ohnehin die Bundesrepublik verlassen wollten, von den Rückkehrhilfen Gebrauch machten

(Mitnahmeeffekte), was den Erfolg der Maßnahme zusätzlich in Frage stellt (12; Meier-Braun

1988: 50 f.; Bade 1992b: 17; O'Brien 1994: 120).

Ergänzend zum Rückkehrhilfegesetz trat im Januar 1986 ein Gesetz in Kraft, das remigrieren-

den Ausländern aus Nicht-EG-Staaten ermöglichte, Bausparverträge bis zur Höhe von 60.000

DM steuerfrei auch zum Häuserbau im jeweiligen Heimatland zu nutzen (BMI 1993: 46 f.). Wie

Tabelle 5 zeigt, waren die ohnedies marginalen Effekte dieser Maßnahme nur kurze Zeit sichtbar.

Bis 1987 sank die Zahl der in Deutschland lebenden Ausländer im Vergleich zu 1982 (Amtsan-

tritt Kohls) zwar um 426.000, doch von 1987 bis 1990 ist sie um über eine Million auf erstmals

über fünf Millionen angestiegen.

Viele der Gäste blieben also. Im vereinigten Deutschland bilden sie beachtliche Minoritäten,

die das Ergebnis eines zunächst weder von den Arbeitsmigranten noch vom Anwerbeland

intendierten Einwanderungsprozesses sind. Viele Berufe sind mittlerweile immigrant jobs

III. EINWANDERUNGSPOLITIK

geworden, die von Deutschen höchst ungern ausgeübt werden (vgl. Beauftragte 1994: 26 f.).

Durch das - von Arbeitsmigranten miterarbeitete - anhaltende Wirtschaftswachstum und die

Unterschichtung gelang einer ganzen Reihe von Deutschen der berufliche Aufstieg. Staatliche

Politik, das muß festgestellt werden, hatte auf die Entwicklung dieses Migrationsprozesses

äußerst geringen Einfluß. Dem ökonomischen Nutzen der Arbeitsmigration wurde die Überzeu-

gung, kein Einwanderungsland zu sein, untergeordnet. Angesichts von mittlerweile sieben

Millionen Ausländern eine solche Grundhaltung aufrechtzuerhalten, ist ein Anachronismus, der

vor allem dann äußerst schwierig zu vermitteln ist, wenn Familienangehörige der "ausländischen

Inländer" (Bielefeld) auch über zwanzig Jahre nach Erlaß des Anwerbestopps weiterhin in die

Bundesrepublik Deutschland einwandern.

2.4.2. Politik gegenüber Aus- und Übersiedlern

Nach den ausländischen Arbeitnehmern waren deutsche Aussiedler aus Osteuropa und Übersied-

ler aus der DDR die größten Zuwanderergruppen. Von 1951 bis 1988 kamen 1,6 Millionen

Aussiedler und vom Mauerbau 1961 bis 1988 noch einmal 600.000 Übersiedler in die Bundesre-

publik Deutschland (Bade 1992a: 402). Aufgrund des ethnisch-kulturellen Selbstverständnisses

Deutschlands, das in der Präambel und in Art. 116, Abs. 1 des Grundgesetzes der Bundesre-

publik seine rechtliche Ausprägung erfuhr, besaßen Über- und Aussiedler, obwohl sie zuvor nie

Staatsbürger der Bundesrepublik gewesen waren, eine Art "Recht auf Rückkehr" (vgl. Brubaker

1992: 168-71). Faktisch wurde damit die DDR als Staat ignoriert und dem gesamten Ostblock

eine Politik der Unterdrückung deutschstämmiger Minderheiten unterstellt: von amtlicher Seite

wurde allgemein angenommen, daß die Aussiedler aufgrund ihrer ethnisch-kulturellen Identität

unter staatlichen Repressionen zu leiden hätten (171; Gerster 1992).

In den sechziger Jahren waren die Über- und Aussiedlerzahlen, insbesondere im Vergleich zur

Zuwanderung ausländischer Arbeitnehmer, verschwindend gering. Infolge der Unterzeichnung

bilateraler Verträge mit einigen osteuropäischen Ländern, die die Rückkehr von Deutschstämmi-

gen in die Bundesrepublik erleichterten, stiegen die Aussiedlerzahlen in den siebziger Jahren

leicht an, ohne innerhalb eines Jahres 60.000 Personen zu überschreiten (Rudolph 1994: 115).

Mit den Reiseerleichterungen in Osteuropa schnellte die Anzahl der zuwandernden Aussiedler in

der zweiten Hälfte der achtziger Jahre in die Höhe und erreichte mit 397.000 im Jahr 1990 ihren

Quelle: Info-Dienst (69/1995: 2-4); eigene Darstellung.

1961

1962

1963

1964

1965

1966

1967

1968

1969

1970

1971

1972

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

100

150

200

250

300

350

400

450 in Tausend

2. EIN- ODER ZUWANDERUNGSPOLITIK IN DEUTSCHLAND 91

bisherigen Höchststand (Abb. 3).

Anders als Gastarbeiter waren und sind Aussiedler nicht nur de facto, sondern auch de iure

Zuwanderer, denn niemand erwartet, daß sie irgendwann einmal wieder in ihre Auswanderungs-

länder zurückkehren. Dem Grundgesetz entsprechend sind sie heimkehrende Deutsche. Doch

trotz sofortiger Einbürgerung und massiver Integrationshilfen (vgl. Kap. IV.2.1) wurden Aus-

siedler in den achtziger Jahren von Einheimischen zunehmend als Fremde angesehen. Nicht

zufällig fallen die ersten Wahlerfolge der 'Republikaner' mit den deutlich angestiegenen

Aussiedler- und den in der Zwischenzeit ebenfalls leicht zugenommenen Asylbewerberzahlen

zusammen (vgl. Roth 1989: 17).

Abbildung 3: Zuwanderung von Aussiedlern in die Bundesrepublik, 1961-94

Im Zug der Asyldebatte der späten achtziger und frühen neunziger Jahre wurden auch für die

Zuwanderung von Aussiedlern einige Hürden errichtet. Seit Juli 1990 müssen Aufnahmeanträge

bereits vom Wohnsitz in den Aussiedlungsgebieten gestellt werden (Bade 1992b: 35). Wie

Abbildung 3 veranschaulicht, führte diese Maßnahme dazu, daß der Zuzug von Aussiedlern

reguliert werden konnte und auf durchschnittlich 226.000 in den Jahren 1991 und 1992 zurück-

gegangen ist. Diese Durchschnittszahl wurde am 6. Dezember 1992 als Richtwert für die

III. EINWANDERUNGSPOLITIK

61 Mit der Währungsunion (1. Juli 1990) wurden die amtlichen Zählungen eingestellt (vgl. Bade 1992b: 37).

zukünftige jährliche Zuwanderung von Aussiedlern beschlossen, von dem in Zukunft jährlich um

höchstens 10 % nach oben oder unten abgewichen werden darf (Wüst 1993: 31). Mit dieser

Entscheidung wurde ein Rückstau von damals 700.000 Aufnahmeanträgen hingenommen

(Thränhardt 1994: 48).

Das Kriegsfolgenbereinigungsgesetz, das am 1. Januar 1993 in Kraft trat, differenziert nun

zwischen Rußlanddeutschen, die individuelle Verfolgung nicht nachweisen, und Personen aus

anderen Aussiedlungsgebieten, die Benachteiligungen glaubhaft machen müssen (Info-Dienst

38/1993: 17). Ferner wurde eine Deadline auf den 1. Januar 1993 festgesetzt, die eine Aufnahme

von Deutschstämmigen, die ab diesem Datum geboren wurden, nur gemeinsam mit ihren vor dem

Stichtag geborenen Eltern ermöglicht (18). Um den Zuwanderungsdruck zu reduzieren, setzt

sich die Bundesregierung seit einigen Jahren für eine Verbesserung der Lebensverhältnisse für

Deutschstämmige, insbesondere in Rußland ein (10-14). Trotz dieser Maßnahmen ist bislang

nicht absehbar, wieviele Deutschstämmige es noch in Osteuropa gibt. Die Schätzungen schwan-

ken zwischen drei und fünf Millionen (Martin 1995a: 215).

Parallel zu den steigenden Aussiedler- und Asylbewerberzahlen nahmen auch die Übersied-

lerzahlen in den Jahren 1989 und 1990 dramatisch zu. 1989 kamen 344.000 DDR-Bürger in die

Bundesrepublik, im ersten Halbjahr 1990 noch einmal 238.000 (Bade 1992b: 37). Ab Juli 1990

gibt es keine amtlichen Zählungen mehr, doch kam es infolge der deutschen Einheit zu erhebli-

chen Binnenwanderungen und Pendlerströmen, die jedoch nicht Gegenstand dieser Analyse

sind.61

Es bleibt festzuhalten, daß Übersiedler, Ost-West-Binnenmigranten und Aussiedler Ende der

achtziger und zu Beginn der neunziger Jahre das Gros der Zuwanderer in die alte und neue

Bundesrepublik stellten. Aufgrund des Asylkompromisses, der die Anzahl der in Deutschland

anhängigen Asylverfahren erheblich vermindert hat, und einem Zuzug von rund 200.000 Aus-

ländern (Familienangehörige von Arbeitsmigranten und EU-Bürger) jährlich, werden Aussiedler

in den nächsten Jahren die größte Gruppe von Zuwanderern stellen (Zahlen aus Beauftragte

1994: 17). Außerordentlich bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang die Festsetzung einer

Zuwanderungsquote für Aussiedler, die wegweisend für eine generelle Quotierung von Einwan-

derung sein könnte. Auch das Aufnahmeverfahren im Heimatland, das ad-hoc-policies verhindern

hilft, verdient in diesem Zusammenhang Beachtung.

2. EIN- ODER ZUWANDERUNGSPOLITIK IN DEUTSCHLAND 93

2.4.3. Asylpolitik

Wie die Behandlung der US-amerikanischen Einwanderungspolitik bereits gezeigt hat, ist

Flüchtlings- oder Asylpolitik keine Einwanderungspolitik im eigentlichen Sinn. In Deutschland

ist die Asylpolitik jedoch eine Komponente der Einwanderungsersatzpolitik. Neben dem Zugug

als Familienangehöriger eines deutschen Staatsbürgers oder eines aufenthaltsberechtigten

Ausländers ist das Asylrecht sowohl vor als auch nach der Ergänzung des Grundgesetzes durch

Artikel 16a der einzige Weg, nach Deutschland legal einzuwandern.

Die sehr liberale Rahmengesetzgebung des Grundgesetzes, die bis zum Inkrafttreten des

Asylkompromisses am 1. Juli 1993 Bestand hatte, gestaltete sich in der Asylpraxis als deutlich

restriktiver. Art. 16, Abs. 2, Satz 2 GG, "Politisch Verfolgte genießen Asylrecht", machte die

Gewährung von Asyl an der politischen Verfolgung eines einzelnen fest, nicht an der allgemeinen

Bedrohung von Leib und Leben eines Asylbewerbers (vgl. Bade 1992a: 417 f.). Insofern war die

Auslegung des deutschen Asylrechts enger als Art. 33 der Genfer Flüchtlingskonvention (GK)

vom 8. Juli 1951, die auch die Bundesrepublik unterzeichnet hat, vorschreibt:

Keiner der vertragschließenden Staaten wird einen Flüchtling auf irgendeine

Weise über die Grenzen von Gebieten ausweisen oder zurückweisen, in denen

sein Leben oder seine Freiheit wegen seiner Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit,

seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner

politischen Überzeugung bedroht sein würde (AuslR 1993: 256).

Somit wurde und wird in der Praxis zwischen Asylberechtigten, De-facto-Flüchtlingen (gemäß

GK) und abgelehnten Asylbewerbern ohne Aufenthaltsgenehmigung unterschieden.

Asylberechtigte erhalten eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis, die den Aufenthalt in der

Bundesrepublik nicht zeitlich begrenzt oder an einen bestimmten Zweck bindet (Rittstieg 1993:

5). Sie sind daher als Einwanderer auf Basis der deutschen Asylgesetzgebung anzusehen. De-

facto-Flüchtlingen wird allenfalls eine Aufenthaltsbefugnis erteilt, in der Regel jedoch nur der

Rechtsstatus der Duldung zuteil (5). Somit besitzen sie kein Recht auf Aufenthalt, denn auch die

Aufenthaltsbefugnis kann, muß aber nicht, verlängert werden (AuslR 1993: 39-44). Allerdings ist

es möglich, einem De-facto-Flüchtling, der im Besitz einer (jeweils auf zwei Jahre befristeten)

Aufenthaltsbewilligung ist, nach acht Jahren eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis zu erteilen

(§ 35 AuslG). Abgelehnte Asylbewerber, die nicht als De-facto-Flüchtlinge geduldet werden,

III. EINWANDERUNGSPOLITIK

müssen Deutschland verlassen (§ 34a AsylVfG). Asylbewerber, die nicht anerkannt werden,

können deshalb nicht als Einwanderer angesehen werden.

Tabelle 6: Asylbewerber, Asylentscheidungen und Anerkennungsquoten

in der Bundesrepublik Deutschland, 1953-94

Asylbewerber entscheidungen (Asylberechtigte) an den Asylentscheidungen (in %)

Asyl- Anerkennungen Anteil der Asylberechtigten

Jahr

1953-70 90.734 *26.537 *

1971 5.338 *5.674 57,0

1972 5.289 *2.844 39,8

1973 5.595 *2.047 33,0

1974 9.424 *4.133 32,4

1975 9.627 *2.928 22,2

1976 11.123 *2.654 18,4

1977 16.410 *1.854 10,0

1978 33.136 *2.307 10,3

1979 51.493 41.262 6.573 15,9

1980 107.818 106.757 12.783 12,0

1981 49.391 110.717 8.531 7,7

1982 37.423 90.853 6.209 6,8

1983 19.737 36.702 5.032 13,7

1984 35.278 24.724 6.566 26,6

1985 73.832 38.504 11.224 29,2

1986 99.650 55.555 8.853 15,9

1987 57.379 87.539 8.231 9,4

1988 103.076 88.530 7.621 8,6

1989 121.318 120.610 5.991 5,0

1990 193.063 148.842 6.518 4,4

1991 256.112 168.023 11.597 6,9

1992 438.191 215.356 9.189 4,3

1993 322.599 513.561 16.396 3,2

1994 127.210 352.572 25.578 7,3

* Keine Angaben verfügbar.

Quelle: Bundesministerium des Inneren (auf Anfrage); eigene Zusammenstellung.

Aus Tabelle 6 wird ersichtlich, daß die Asylbewerberzahlen das erste Mal Ende der siebziger

Jahre deutlich angestiegen sind. Während 1971 ganze 5.338 Asylanträge gestellt wurden, waren

es 1980 schon 107.818. Die Anerkennungsquote sank im gleichen Zeitraum von 57 % auf 12 %.

In der ersten Hälfte der achtziger Jahre reduzierten sich die Asylbewerberzahlen und die An-

erkennungsquote stieg 1985 wieder auf 29 % an. Mit Ausnahme des Jahres 1987 sind die

Antragszahlen ab Mitte der achtziger Jahre kontinuierlich angestiegen und erreichten mit 438.191

Asylbewerbern im Jahr 1992 ihren bisherigen Höchststand. Aufgrund der schleppenden Be-

arbeitung der Anträge fiel die Anerkennungsquote erst ein Jahr später, 1993, mit 3 % auf ihren

bislang niedrigsten Wert.

2. EIN- ODER ZUWANDERUNGSPOLITIK IN DEUTSCHLAND 95

62 Die Bundesbürger waren trotz einer überwältigenden Befürwortung des Asylrechts (84 % im Feb. 1992) für eine

Beschränkung des Zuzugs von Asylbewerbern (53 % im Sept. 1991). Zur Verhinderung eines Mißbrauchs des Asylrechts

sprachen sich 65 % (Feb. 1992) dafür aus, das Grundgesetz zu ändern (FGW 9/1991; 2/1992).

63 Eine große Mehrheit der Bundesbürger (76 %) war im Sept. 1991 dagegen, abgelehnte Asylbewerber auch bei Gefahr für

Leib und Leben abzuschieben (FGW 11/1991).

Der starke Anstieg der Asylbewerberzahlen lag nur zum Teil im liberalen Asylartikel des

Grundgesetzes begründet. Der Zusammenbruch der politischen Systeme Osteuropas führte 1987

bis 1989 zu einem starken Anstieg polnischer und 1990 bis 1992 rumänischer Asylbewerber. Im

Jahr 1992 kamen Asylbewerber aus dem ehemaligen Jugoslawien (122.666) hinzu, die gemein-

sam mit den Rumänen (103.787) über die Hälfte der Asylbewerber stellten.

Aktueller Migrationsdruck trieb so die Asylbewerberzahlen in die Höhe und lieferte denjeni-

gen, die Art. 16 Abs. 2 GG einschränken wollten, den aktuellen Anlaß, eine Grundgesetz-

Änderung nun in Angriff zu nehmen. Die ebenfalls angestiegenen Aussiedlerzahlen, die Probleme

im Zuge der deutschen Einheit, Parteienverdrossenheit und das Wiedererstarken der 'Republika-

ner' auf dem Rücken des vermeintlichen Ausländerproblems engten die Handlungsspielräume der

Parteien stark ein (vgl. Wüst 1993: 30 f.). Deshalb kam es Ende 1992 zum verfassungsändern-

den Asylkompromiß, der das Asylrecht im Kern zwar unangetastet ließ, doch ein Asylverfahren

nur dann ermöglicht, wenn der Antragssteller weder über einen "sicheren Drittstaat" einreist,

noch aus einem "sicheren Herkunftsland" stammt (Rittstieg 1993: 15). Die Problematik dieser

Ergänzung des Grundgesetzes, die zusammen mit dem Asylverfahrensgesetz Ende dieses Jahres

noch das Bundesverfassungsgericht beschäftigen wird, kann an dieser Stelle nicht erörtert

werden (vgl. Hailbronner 1994; Habermas 1993: 187-194). In den letzten Monaten hat nicht der

Kompromiß an sich, sondern die sogenannte Flughafenregelung des Asylverfahrensgesetzes, die

im exterritorialen Transitbereich von Flughäfen innerhalb weniger Tage "eine einigermaßen

zuverlässige Entscheidung" über offensichtlich unbegründete Asylanträge ermöglichen soll, für

Furore gesorgt (Kruse/Rückert 1995: 17; Hailbronner 1994: 33; vgl. Leicht 1995 mit unter-

schiedlicher Bewertung).63

Für die Ein- bzw. Zuwanderung bleibt festzuhalten, daß die Anzahl der Asylanträge seit Juli

1993 merklich zurückgegangen ist. Die Anzahl der Asylberechtigten nahm im Zeitraum 1990 bis

1994 von 6.518 auf 25.578 zu. Wegen des Rückstaus an Anträgen bleibt allerdings zu be-

zweifeln, ob sich diese Entwicklung in den nächsten Jahren fortsetzen wird. Ab- und Zurück-

schiebungen auf dem Luftweg sind im gleichen Jahr auf 60.404 Personen angestiegen, was einer

III. EINWANDERUNGSPOLITIK

64 Elmar Hönekopp (1995: 11) bemerkt, daß die Reduktion eine Reaktion auf die Beschwerden deutscher Unternehmen war,

daß aber andererseits die Anzahl 1995 wieder zugenommen hat.

Erhöhung um das Dreifache entspricht (Hailbronner 1994: 107). Was den Verbleib der abgelehn-

ten Asylbewerber angeht, zeigen die Statisiken des Bundesinnenministeriums für die Jahre 1988

bis 1990, daß neben den Asylberechtigten rund 30 % der Antragssteller als De-facto-Flüchtlinge

anerkannt wurden, während 11 % in der Bundesrepublik untergetaucht sind (145). Trotzdem

sind illegale Ausländer bisher kein Thema der politischen Auseinandersetzung um Ausländer und

Asyl.

2.4.4. Die neuen Gastarbeiter

Von der Öffentlichkeit weitgehend unbeachtet, erfahren Gastarbeiterprogramme neuen Typs seit

1990 verstärkt Zuspruch. Durch § 10 des 1990 verabschiedeten Ausländergesetzes (vgl. Kap.

IV.2) wurden eine ganze Reihe von Möglichkeiten geschaffen, ausländische Arbeitnehmer für

einen begrenzten Zeitraum zu beschäftigen (Meier-Braun 1995: 18 f.). Eines dieser Programme

ermöglicht im Rahmen eines Austauschs mit osteuropäischen Ländern Auslandserfahrungen zu

sammeln. 1991 machten von dieser Möglichkeit 2.200, 1992 über 4.500 Ausländer Gebrauch,

während sich bis Oktober 1992 kein einziger Deutscher für einen solchen Austausch beworben

hatte (Martin 1995a: 219; Rudolph 1994: 124). Daneben ist es Ausländern seit geraumer Zeit

erlaubt, als Tagespendler von der Grenze des Heimatlandes bis zu 50 Kilometer zu einem

Arbeitsplatz in Deutschland zu pendeln, falls kein deutscher Arbeitnehmer für den ausgeschriebe-

nen Arbeitsplatz zu finden ist (Martin 1995a: 220).

Ein anderes Programm ermöglicht seit den achtziger Jahren den projektgebundenen Einsatz

ausländischer Subunternehmer für eine Dauer von maximal zwei Jahren (Rudolph 1994: 124).

Die Anzahl der Ausländer in projektgebundenem Einsatz stieg von 6.600 Anfang 1990 auf über

100.000 im Jahr 1992 an und sank ein Jahr darauf auf knapp 80.000 (Martin 1995a: 218;

SOPEMI 1994: 89). Ungefähr die Hälfte der Arbeitnehmer, die bisher auf Grundlage dieses

Programms in Deutschland arbeiteten, waren Polen. Um einen schleichenden Einwanderungs-

prozeß zu verhindern, wird diesen Gastarbeitern ein Teil der Löhne erst nach der Rückkehr in ihr

Heimatland ausbezahlt (Martin 1995a: 218).

Das größte der neuen Programme für Arbeitsmigranten betrifft die Saisonarbeit. Tätigkeiten,

2. EIN- ODER ZUWANDERUNGSPOLITIK IN DEUTSCHLAND 97

für die keine deutschen Arbeitnehmer gefunden werden können (z. B. Weinlese), können auf

Grundlage von § 10 AuslG für eine Dauer von bis zu 90 Tagen von Ausländern ausgeführt

werden. Die neuen Saisonarbeiter sind gefragt. In einer Reportage des Spiegels (47/1994: 59)

heißt es:

Die Erntejobber aus dem Osten sind bei den Landwirten beliebt. Anspruchslos

sind sie, fleißig und belastbar. "Keine Trottel oder Alkoholiker wie die Deut-

schen, die uns das Arbeitsamt schickt", sagt ein Bauer.

1993 gab es 181.000 ausländische Saisonarbeiter in Deutschland (SOPEMI 1994: 89). Da 98 %

der Anträge nicht allgemein, sondern mit der Anforderung bestimmter Personen verbunden

waren, kann davon ausgegangen werden, daß das Saisonarbeiterprogramm hauptsächlich zur

Legalisierung zuvor illegaler Saisonarbeit ins Leben gerufen wurde (Rudolph 1994: 124). Seit

Ende 1993 ist der Einsatz von Saisonarbeitern auf die Landwirtschaft und den Gaststättenbereich

beschränkt (Hönekopp 1995: 12).

Insgesamt lag die Anzahl neuer Gastarbeiter im Jahr 1992 bei 409.000, ein Jahr später ging sie

auf 326.000 zurück (SOPEMI 1994: 89). Im Vergleich zur alten Gastarbeiterpolitik ist vor allem

die Implementation des zuvor nicht festgeschriebenen Rotationsprinzips bemerkenswert. Ob

diese eine weitere Zuwanderung von Ausländern verhindern kann, hängt stark davon ab, inwie-

weit die neuen Gastarbeiter unverzichtbar werden und welche Ausmaße der Einsatz von auslän-

dischen Arbeitnehmern in den nächsten Jahren annehmen wird.

2.5. Zusammenfassung

Als Land mit den meisten direkt angrenzenden Nachbarländern in Europa war Deutschland über

Jahrhunderte hinweg Auswanderungs-, Transit- und Einwanderungsland. Mit allen drei Migra-

tionsmustern ist Deutschland vertraut. Am bedeutendsten war und ist die Rekrutierung auslän-

discher Arbeitnehmer. Vor allem Auslandspolen erfüllten im Kaiserreich die Funktion einer

agrar-industriellen Reservearmee. Während in Friedenszeiten streng darauf geachtet wurde, daß

die Arbeitsmigranten zu Beginn der Karenzzeit das Land wieder verließen, wurden während der

beiden Weltkriege Ausländer zu Zwangsarbeit verpflichtet. Im Zweiten Weltkrieg stieg die

III. EINWANDERUNGSPOLITIK

65 Vgl. hierzu und im folgenden auch das Extrembeispiel Schweiz (Schmidt 1984).

Anzahl der ausländischen Zwangsarbeiter durch Deportationen aus eroberten Gebieten auf über

acht Millionen an - das ist mehr als das Zehnfache derer im Ersten Weltkrieg.

Das Kriegsende ließ nicht nur rund zehn Millionen Ausländer in Deutschland heimatlos

werden, sondern auch zwölf Millionen Deutsche. Diese kamen als Heimatvertriebene und

Flüchtlinge größtenteils in die Bundesrepublik und wurden dort nolens volens aufgenommen.

Diejenigen, die damals nicht in die deutschen Besatzungszonen kamen, sondern als deutsche

Minderheiten in den Staaten Osteuropas blieben, zum Teil auch dort umgesiedelt wurden,

kommen mit Kindern und Enkeln als Aussiedler oder Spätaussiedler noch heute nach Deutsch-

land. Sie bilden mit über 200.000 Personen pro Jahr die größte Zuwanderergruppe. Bis Mitte der

achtziger Jahre kamen - mit Ausnahme des Jahres 1980 - weniger als 100.000 Aussiedler in die

BRD. Erst mit dem Umbruch in Osteuropa stiegen die jährlichen Aussiedlerzahlen auf beinahe

400.000 an, so daß seit 1990 einige Hürden für diese Zuwanderergruppe errichtet wurden. Seit

1993 gilt zudem ein Richtwert von 226.000 Aussiedlern pro Jahr, der um maximal 10 % über-

schritten werden darf.

Kalter Krieg und Mauerbau machten eine Rekrutierung ausländischer Arbeitskräfte in

Osteuropa nahezu unmöglich. Das Wirtschaftswunder führte jedoch bereits in den fünfziger

Jahren zu Beschäftigungsengpässen. Deshalb schloß die Bundesrepublik ab 1955 mit einer

ganzen Reihe von Mittelmeerländern Anwerbeverträge zur zunächst zeitlich befristeten Beschäf-

tigung ausländischer Arbeitnehmer. In knapp zwanzig Jahren stieg die Anzahl der ausländischen

Arbeitnehmer auf 2,6 Millionen an. Da es weder im Interesse der Arbeitgeber noch der auslän-

dischen Arbeitnehmer lag, nach einem oder zwei Jahren neue Arbeitskräfte anzulernen bzw.

wieder ins Heimatland zurückzukehren, verlängerte sich die Aufenthaltsdauer der Arbeits-

migranten immer häufiger. Viele blieben in der Bundesrepublik, gründeten hier Familien oder

ließen ihre Familien aus dem Ausland nach Deutschland nachkommen. Trotz des Anwerbestopps

im Jahr 1973, der Einführung von Zuzugssperren, der Stichtagregelung und Rückkehrhilfen stieg

die Anzahl der in Deutschland lebenden Ausländer auf mittlerweile rund sieben Millionen an. Der

Anteil der ausländischen Arbeitnehmer unter ihnen ist dagegen von zwei auf ein Drittel gesunken.

Mit Blick auf die politischen Akteure fällt auf, daß konservative Regierungen (im Kaiserreich

und der Bundesrepublik) die Rekrutierung von ausländischen Arbeitsmigranten ermöglicht, aber

auch deren Rückkehr stärker als linksliberale Regierungen gefördert haben. Sozialliberale

2. EIN- ODER ZUWANDERUNGSPOLITIK IN DEUTSCHLAND 99

Regierungen haben dagegen stets versucht, den Einsatz von Arbeitsmigranten einzudämmen.

Diese Unterschiede sind zum großen Teil auf die Klientele der Parteien zurückzuführen. Die SPD

hat als gewerkschaftsnahe Partei das Inländerprimat durchgesetzt (Weimarer Republik) und auch

durch den Anwerbestopp die inländische Arbeitnehmerschaft, die auch Ausländer umfaßte, gegen

die Konkurrenz aus dem Ausland zu schützen versucht. Der CDU/CSU ging es hingegen sehr

viel stärker um den Erhalt der Wirtschaftskraft (Anwerbevereinbarungen). Auch die neuen

Gastarbeiterprogramme entspringen diesem Interesse.

Der starke Zuwanderungsdruck seit Ende der achtziger Jahre richtete die Augen der Öffent-

lichkeit auf das vermeintliche Asylproblem. Angesichts der starken Zunahme von Asylbewerbern

konnte das bis Juni 1993 gültige Asylrecht seine Rolle als Einwanderungsersatzrecht nicht mehr

erfüllen. Mit Hinweis auf die niedrigen Anerkennungsraten des jedoch restriktiv gehandhabten

Asylrechts, wurde von seiten der CDU/CSU enormer politischer Druck auf die SPD-Opposition

ausgeübt, das Grundrecht auf Asyl einzuschränken: "Jeder weitere Asylant ist ein SPD-Asylant",

verkündete beispielsweise der Generalsekretär der CDU, Volker Rühe, in einem Rundbrief an die

CDU-Ortsverbände 1992 (Faist 1994a: 61). Sogar die Aussiedler wurden als 'gute Deutsche' im

Kampf gegen die "Asylantenflut" instrumentalisiert (Bade 1992b: 24).

So kam es Ende 1992 zum "Asylkompromiß", der allerdings am Kern des Problems vor-

beigeht. Es gibt nach wie vor in Deutschland keine explizite Einwanderungspolitik, obwohl

jährlich über 220.000 Aussiedler und noch einmal rund 200.000 Ausländer legal zuwandern. Das

'Asylproblem' wurde in Form der fortgesetzten Einwanderungsverhinderungspolitik zwar vorerst

gelöst, doch wurde dadurch keineswegs dem Migrationsdruck und der Notwendigkeit weiterer

Einwanderung ausreichend begegnet. "Damit wird der Umstand ignoriert," urteilt Jürgen Haber-

mas (1993: 188), "daß die Bundesrepublik eine Einwanderungspolitik braucht, die für Im-

migranten andere rechtliche Optionen öffnet."

100

IV. Integration von Einwanderern

Zwei Passagiere in einem Eisenbahnabteil. Wir wissen nichts über

ihre Vorgeschichte, ihre Herkunft oder ihr Ziel. Sie haben sich

häuslich eingerichtet, Tischchen, Kleiderhaken, Gepäckablagen in

Beschlag genommen. Auf den freien Sitzen liegen Zeitungen, Män-

tel, Handtaschen herum. Die Tür öffnet sich, und zwei neue Reisen-

de treten ein. Ihre Ankunft wird nicht begrüßt. Ein deutlicher Wi-

derwille macht sich bemerkbar, zusammenzurücken, die freien

Plätze zu räumen, den Stauraum über den Sitzen zu teilen. Dabei

verhalten sich die ursprünglichen Fahrgäste, auch wenn sie ein-

ander gar nicht kennen, eigentümlich solidarisch. Sie treten, den

neu Hinzukommenden gegenüber, als Gruppe auf. Es ist ihr Terri-

torium, das zur Disposition steht. Jeden, der neu zusteigt, betrach-

ten sie als Eindringling. Ihr Selbstverständnis ist das von Eingebo-

renen, die den ganzen Raum für sich in Anspruch nehmen. Diese

Auffassung läßt sich rational nicht begründen. Um so tiefer scheint

sie verwurzelt zu sein.

HANS MAGNUS ENZENSBERGER (1992: 11 f.)

Die Migrationsparabel aus Enzensbergers "Die Große Wanderung" macht unmißverständlich

deutlich, wie schwierig sich die Integration von Neuankömmlingen gestalten kann. Selbst wenn

das Zusteigen erlaubt ist und die hinzukommenden Reisenden durch den Kauf einer Fahrkarte

das Recht haben, freie Plätze einzunehmen, werden die neuen erst einmal kritisch beäugt, denn

sie schränken den bisher verfügbaren Raum im Abteil ein. Daß dieser zuvor freie Raum nun

besser und zweckgebundener genutzt werden kann, spielt keine Rolle. Die neuen Fahrgäste

werden als Eindringlinge betrachtet.

Während es jedoch in der Kleingruppe möglich ist, durch Kommunikation mit den Mitreisen-

den den Status des Eindringlings abzulegen, fällt dies in der Großgruppe, der Gesellschaft, schon

schwerer. Hier hat der einzelne - um bei Enzensbergers Bild zu bleiben - selten die Chance, dem

Kontrolleur in Anwesenheit der Mitreisenden die Fahrkarte zu zeigen, um zu demonstrieren, daß

auch er ein Recht darauf hat, mitgenommen zu werden. Noch schwieriger wird es, in der Groß-

gruppe als Angehöriger einer Minderheit, Zugang zur Mehrheit zu finden und von dieser an-

genommen zu werden. Selbst ein Recht auf Aufenthalt kann diese Distanz nur schwer über-

winden helfen.

1. INTEGRATION IN DEN USA: E PLURIBUS UNUM?101

Integration hat somit zweierlei Komponenten, eine soziale und eine rechtliche. Beide ergänzen

sich. Ohne die Annahme des Zuwanderers durch die Gesellschaft einerseits und den Staat

andererseits, bleibt die Integration unvollständig. Ein diskriminierter Bürger ist deshalb genauso

unvollständig in eine Gesellschaft integriert, wie ein "ausländischer Mitbürger" als Halbbürger

(vgl. Kap. I.4.3) von der Gemeinschaft der Staatsbürger ausgeschlossen bleibt. In der Integra-

tionspraxis gibt es, je nach Land, ganz unterschiedliche Defizite.

1. Integration in den USA: E Pluribus Unum?

Aus vielen wird eins. Dieses Motto findet sich auf jedem Geldstück und -schein der USA. Doch

inwiefern trifft es zu? Gelang es der 'Nation von Einwanderern' tatsächlich, die vielen Ein-

wandererkulturen zu einer "neuen, einheitlichen Rasse" (CrPvecoeur) zu formen?

Dieses Unterkapitel untersucht, inwieweit das Motto für die old und new immigrants sowie

die neuesten Einwanderungsströme zutrifft. Dabei sind zunächst die Reibungspunkte der Ein-

wandererethnien mit der Aufnahmegesellschaft von Interesse. Wie wurden die verschiedenen

Ethnien aufgenommen? Wann und aus welchen Gründen kollidierten Minderheiten- und Mehr-

heitskultur? Wie konnten die Gegensätze aufgelöst werden? Die abschließende Frage wird sein,

ob diejenigen Einwandererethnien, die erst seit wenigen Jahrzehnten ins Land kommen, ähnlich

gute Chancen zur Integration haben wie ihre Vorgänger.

Der zweite Teil befaßt sich mit dem US-amerikanischen Einbürgerungsrecht. Da Einwan-

derungspolitik in den USA stets die Naturalisierung der Zuwanderer beinhaltete, ist dieser Teil

des Unterkapitels im Gegensatz zur Integration von Zuwanderern in der Bundesrepublik

Deutschland von geringer Bedeutung. Doch auch in den USA gab und gibt es einige Hürden,

Staatsbürger zu werden. Diese verdienen besondere Beachtung.

Abschließend wird auf die Minderheitenpolitik im Zusammenhang mit der Debatte über den

Multikulturalismus in den USA eingegangen.

IV. INTEGRATION VON EINWANDERERN

102

66 Darüberhinaus dürfte der jahrhundertealte Konflikt zwischen Großbritannien und Irland Mißtrauen unter den

US-Amerikanern meist britischer Herkunft erweckt haben.

1.1. Erfolge und Mißerfolge der Einwandererintegration

Die Integration der verschiedenen Einwandererströme in die Gesellschaft der Vereinigten

Staaten verlief jeweils unterschiedlich. Entscheidend für den jeweiligen Integrationsprozeß waren

zum einen das vorherrschende Selbstverständnis (Kap. II.2) und der Zyklus der Einwanderungs-

ströme und -politik (Kap. III.1). Zwar bleiben Wechselwirkungen von Einwanderungs- und

Integrationspolitik unbestritten, doch im allgemeinen trafen die Neuankömmlinge, die aufgrund

einer bestimmten Einwanderungspolitik ins Land kamen, bereits auf ein nationales Selbstver-

ständnis, das die Grundpfeiler der Integrationspolitik des Landes festgelegt hatte.

Bis Mitte des 19. Jahrhunderts bereitete die Integration von Einwanderern aufgrund des

mäßigen Zustroms von Siedlern kaum Probleme. Mit der starken Zunahme des Einwanderer-

stroms ab den vierziger Jahren sollte sich dies ändern. Die wenige Jahre zuvor noch über-

schaubaren Städte wuchsen gewaltig an. Während die Oberschicht und Teile der Mittelschicht

den Innenstädten mehr und mehr den Rücken kehrten und stattdessen in suburbs zogen, trafen

die weniger privilegierten US-Amerikaner und Neuankömmlinge immer stärker inmitten der

Städte aufeinander. Für den Niedergang der Innenstädte, den Einzug von Verbrechen und

Prostitution wurden die vielen Einwanderer verantwortlich gemacht, die auch Krankheiten aus

Europa einschleppten (Archdeacon 1983: 72 f.).

Da die meisten Einwanderer Iren und häufig Katholiken waren, entzündete sich vor allem an

der Konfession Protest. Aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer hierarchisch strukturierten,

universalen Kirche wurde bezweifelt, daß Katholiken jemals Demokraten werden könnten, die

dem Staat gegenüber loyal sind (75). Unruhe stiftete auch das Verhalten kontinentaleuropäi-

scher Einwanderer an Sonntagen. Spaß zu haben und Alkohol zu trinken, galten als Angriff auf

die puritanische Tradition (77).

Diese beiden Beispiele weisen exemplarisch auf das Mißtrauen gegenüber und die Ängste vor

den old immigrants hin. Schon 1844 manifestierte sich die Spannung zwischen Alteingesessenen

und Neuankömmlingen in den Siegen nativistischer Kandidaten bei Wahlen in New York City

und Philadelphia (81). Zehn Jahre darauf kam es zur Gründung der fremdenfeindlichen Partei der

Know-Nothings oder American Republican Party, wie sie sich selbst bezeichnete (81). Diese

1. INTEGRATION IN DEN USA: E PLURIBUS UNUM?103

hatte zunächst nur kurze Zeit Zulauf, denn mit der Wirtschaftskrise des Jahres 1857 und dem

aufkommenden Bürgerkrieg sanken die Einwandererzahlen, und die Interessen und Sorgen der

Bürger richteten sich nun auf den internen Kampf um die Vormacht im freien Nordamerika (82).

Bereits vor Kriegsausbruch stellten Einwanderer das größte Kontingent der Soldaten in den

Nordstaaten (83). Diese Tatsache erklärt unter anderem, warum so viele von ihnen anfangs

gegen einen Krieg waren. Während des Kriegs kämpften sie jedoch mit Einheimischen Seite an

Seite, was verlorenes Vertrauen in die Immigranten wiedergewinnen half. Am Beispiel Bostons,

der Stadt, die den höchsten Anteil an Iren hatte, führt Oscar Handlin (1941: 210) zum Akkultur-

ationsprozeß im Zusammenhang mit dem Civil War aus:

The war quickened understanding and sympathy. Serving with their own kinsmen

and their own chaplain under their own green flag, assured of complete religious

equality, the Irish lost their sense of inferiority and acquired a sense of belonging.

They were no longer unwanted aliens.

Der Bürgerkrieg fungierte somit als Feuertaufe für die zuvor als suspekt betrachteten Iren.

Damit waren Integrationsprobleme zwar keineswegs beseitigt, doch hatten sich die Einwandere-

rethnien aus Nordwesteuropa durch ihr aktives Eintreten für Demokratie und gegen die Sklaverei

Achtung unter den US-Amerikanern erworben (Higham 1988: 12; Archdeacon 1983: 83 f.).

Diese Phase des Vertrauens in die Neubürger hielt bis in die achtziger Jahre an. Mit dem Ende

der Besiedlung, der immer stärkeren Konzentration der Einwanderer in den Städten sowie der

quantitativen Zunahme und dem Wechsel in der Zusammensetzung der Einwanderer, kündigte

sich allerdings im Lauf der achtziger Jahre des 19. Jahrhunderts ein Aufleben des

US-amerikanischen Nativismus an.

Erste Opfer dieser neuen Fremdenfeindlichkeit waren deutsche Einwanderer, die zwar zu den

old immigrants gezählt wurden, jedoch erst ab Mitte des Jahrhunderts das größte Kontingent der

Einwanderer stellten. Den aufsehenerregendsten Vorfall in diesem Zusammenhang stellt die

Haymarket Affair (Heumarkt-Affäre) im Mai 1886 dar. Chicagoer Anarchisten versammelten

sich zu einer Kundgebung auf dem Haymarket Square, wo während der Veranstaltung eine

Bombe explodierte, die einige Polizisten und Demonstrationsteilnehmer tötete. Obwohl nicht

festzustellen war, wer die Bombe gelegt hatte, wurden sechs Einwanderer (darunter fünf deut-

sche) und ein US-Amerikaner zum Tode, ein weiterer deutscher Einwanderer zu lebenslänglicher

Haft verurteilt (Higham 1988: 54). Die Affäre führte zu einer regelrechten Hysterie gegen

IV. INTEGRATION VON EINWANDERERN

104

67 Vgl. zur Rolle des Juden Shylock William Shakespeares Der Kaufmann von Venedig.

ausländische Radikale und zog eine Welle von (Neu-)Gründungen fremdenfeindlicher Parteien

und Organisationen nach sich. Am bedeutendsten war die 1887 in Iowa gegründete American

Protective Association (62).

Neben dem Furcht vor Radikalismus spielte erneut der Anti-Katholizismus in den achtziger

Jahren eine wichtige Rolle im Kampf gegen die Einwanderer. Deutsch-Amerikaner im Mittleren

Westen, die ihre Sprache und Religion erhalten wollten, gründeten Schulen, in denen auf Deutsch

unterrichtet wurde und auch Religionsunterricht stattfand (59). Häufig fand in diesen deutsch-

sprachigen Schulen katholischer Religionsunterricht statt. Insbesondere in Illinois und Wisconsin,

wo deutsche Einwanderer hohe Bevölkerungsanteile stellten, führte diese Praxis zu Widerständen

unter Einheimischen. Die Schule stieg dort zum Symbol des Patriotismus auf, was die Erklärung

der "Ungültigkeit" (ineligible for accreditation) deutsch-katholischer Grundschulen zur Folge

hatte (Archdeacon 1983: 109).

In den neunziger Jahren breiteten sich nativistische Grundhaltungen vom Nordosten und dort

insbesondere den Städten über die gesamten USA hinweg aus (Higham 1988: 73). Fortschreiten-

de Industrialisierung und der endgültige Wechsel der Einwandererzusammensetzung hatten eine

Konzentration der neuen Einwandererethnien in der Arbeiterschaft zur Folge. Mit der De-

pression, die zwischen1893 und 1897 ihren Höhepunkt erreichte, heizte sich die Stimmung

gegen die im Vergleich zu den bisherigen Immigranten damals so unzivilisiert wirkendenden Süd-

und Osteuropäer deutlich auf (68; 89). John Higham (1988: 88) assoziiert die Fremdenfeindlich-

keit vor allem mit den Lebensumständen der neuen Einwandererethnien:

More exclusively than most older immigrant groups, the new ones swarmed into

the slums, the factories, the mines. (...) In the crowded places where they made

their homes, they lived as a class apart, the least assimilated and most impover-

ished of the immigrants. Hence, they symbolized vividly the social and economic

ills with which nativists identified the immigrants generally. Fears of developing

class cleavage could easily center on them; and with less perversion of logic than

anti-Catholicism required, the problems of depression and unrest could be asso-

ciated with them.

Stereotypen florierten. Jeder Italiener war ein potentieller Krimineller und die osteuropäischen

Juden, die auf die Rolle des Shylock festgelegt wurden, standen in Verdacht, die

US-amerikanische Wirtschaft ruinieren zu wollen (90-93). So kam es gegen beide Einwanderer-

1. INTEGRATION IN DEN USA: E PLURIBUS UNUM?105

68 Bereits 1882 kam es zum Chinese Exclusion Act. Asiaten waren als Nicht-Weiße von jeher Vorurteilen ausgesetzt, doch die

enge Abgrenzung der 'angelsächsischen Rasse' gegenüber anderen Europäern erfolgte erst in 20. Jahrhundert (vgl.

Archdeacon 1983: 148 f.).

69 Die vom mainstream der Einwanderungsforschung sehr kritisch gesehene Metapher des Melting Pot wird hier lediglich

gruppen wiederholt zu Tätlichkeiten, die mitunter tödlichen Ausgang hatten. Doch zahlreiche

Versuche, Einwanderung nachhaltig zu reduzieren, scheiterten. Wie Kapitel III.1.3 gezeigt hat,

kam es lediglich zum Ausschluß ganz bestimmter Personengruppen.

Nachdem die Wirtschaftskrise überwunden war, beruhigten sich die Gemüter wieder. Der

Glaube an den Schmelztiegel USA bremste für kurze Zeit den Einfluß der Restriktionisten auf die

Bevölkerung (vgl. Kap. II.2). Die Erfolge der sozialistischen Partei der USA in den Jahren 1910

bis 1912 sowie die sich zuspitzende weltpolitische Lage gaben den Nativisten neue Nahrung. Als

dritte Dimension der Fremdenabwehr trat der Rassismus hinzu: wahrer Amerikanismus wurde

zunehmend von der Zugehörigkeit zur "angelsächsischen Rasse" abhängig gemacht (Higham

1988: 171). Ausgemachte Opfer dieses rassistischen Nativismus waren Schwarze, Asiaten,

Mexikaner, aber auch die new immigrants. Rassismus wurde zusehends hoffähig. Die erste

Kommission des Kongresses zur Einwanderung, nach ihrem Vorsitzenden Dillingham Com-

mission genannt, war stark von rassistischem Gedankengut beeinflußt. In ihrem Abschlußbericht,

der nach zweijährigen Beratungen 1911 veröffentlicht wurde, beschrieb die Kommision die neuen

Einwanderer aus Süd- und Osteuropa als minderwertig (inferior) und unfähig (not capable),

erfolgreiche US-Amerikaner zu werden (Select Commission 1981: 187). Mit Hilfe eines An-

alphabetentests, der in den darauffolgenden Jahren zweimal am Präsidentenveto scheiterte,

glaubte die Dillingham Commission, diese unerwünschten Ethnien ausschließen zu können.

Am Vorabend des Ersten Weltkriegs hatte der Nativismus also beachtliche Unterstützung auf

breiter Front gewonnen. Während des Kriegs verfestigte er sich weiter. Deutsch-Amerikaner

wurden massiv unter Druck gesetzt, Position für die USA und gegen Deutschland zu beziehen.

Ex-Präsident Theodore Roosevelt faßte die Forderung an die größte ethnische Community in die

Worte: "Either a man is an American and nothing else, or he is not an American at all" (nach

Schlesinger 1992: 35). Was Thomas J. Archdeacon (1983: 167 f.) als "Tragödie" für die

Deutsch-Amerikaner bezeichnete, brachte in den Augen anderer lediglich eine "Bindestrichkul-

tur" zum Verschwinden, die bis Kriegsausbruch ohnehin schon an Kraft verloren hatte (Blaschke

1992: 179). In unglaublicher Geschwindigkeit verschwand Deutsch-Amerika von der Bildfläche

(177). Der Melting Pot hatte so nach den Iren auch die Deutschen eingeschmolzen.69

IV. INTEGRATION VON EINWANDERERN

106

verwendet, um klar zu machen, daß sich Einwandererethnien und Aufnahmegesellschaft nach anfänglichen Konflikten

aneinander gewöhnt und größtenteils akzeptiert hatten. Kurzum: der Akkulturationsprozess war abgeschlossen.

70 Unter dem Begriff Mexikanos werden Personen mexikanischer Abstammung verstanden. Da Mexikanos auch Katholiken

waren, dürfte der Anti-Katholizismus bei der brown scare eine ergänzende Rolle gespielt haben.

Doch nicht nur die deutschen Einwanderer waren Leidtragende des US-amerikanischen

Nativismus. 1916 verbreiteten führende Tageszeitungen der USA das Gerücht, daß es deutsch-

mexikanische Pläne gebe, U-Boot-Stützpunkte entlang der mexikanischen Küste zu errichten

(Romo 1992: 105). In Kalifornien vermischten sich solche Informationen mit der Suche nach

Sündenböcken für wirtschaftliche Probleme und Arbeiteraufstände. Mexikanos wurden Opfer

einer brown scare (Furcht vor der 'braunen Gefahr'), die deutlich rassistische Züge trug (110). Es

mag paradox erscheinen: Mexikanische Einwanderer, die zu einem beträchtlichen Teil den

Rückgang europäischer Einwanderer kompensierten und nicht zuletzt deshalb als braceros den

Analphabetentest nicht absolvieren mußten, traf der Nativismus mindestens genauso hart wie alle

anderen Einwandererethnien.

Schließlich führte auch die kommunistische Revolution in Rußland zu Reaktionen in den

USA. Das Äquivalent zur Furcht vor der 'braunen Gefahr' war die red scare, deren Schreck-

gespenst die Unterwanderung der USA durch Kommunisten darstellte. Schon zwei Jahre nach

der Revolution begannen Festnahmen von insgesamt rund 3.000 Osteuropäern, von denen knapp

1.000 deportiert wurden (Higham 1988: 230 f.). Die anti-radikale flankierte während des Kriegs

die rassistische Säule des US-amerikanischen Nativismus.

Die Alternative zu Ausgrenzung, Abschottung und Deportation war die Akkulturation und

Assimilation der verschiedenen Ethnien. Die settlement houses movement halfen Minderheiten,

sich in der US-amerikanischen Gesellschaft besser zurechtzufinden (Archdeacon 1983: 184).

Doch diese behutsame Sorge um die verschiedenen Ethnien vor Ort war nur ein Weg zur

Bekämpfung von Integrationsdefiziten. In einer Art "Kreuzzug der Amerikanisierung" (Higham

1988) forderten eine ganze Reihe von sozialen Bewegungen die Naturalisierung der Einwanderer

und die Aufgabe ihres kulturellen Gepäcks aus der Alten Welt (243). Die Forderung zur soforti-

gen Assimilation wirkte, je länger der Erste Weltkrieg dauerte, wie ein Angriff auf alles Fremde

(247). Mit Abebben der Amerikanisierungsbewegung in den zwanziger Jahren blieb hauptsäch-

lich diese Ablehnung des Fremden haften und schuf damit den Restriktionisten eine ideale

Ausgangslage für die Debatte um effektive Begrenzungen des nach dem Krieg wieder ange-

wachsenen Einwandererstroms. Auch die Entstehung des fremdenfeindlichen Ku Klux Klans im

1. INTEGRATION IN DEN USA: E PLURIBUS UNUM?107

71 Integrationsdefizite werden mit der Länge des Aufenthalts im Einwanderungsland deutlich geringer. Spätestens mit der dritten

Generation minimieren sich die sprachlich-kulturellen Differenzen zwischen Einwandererethnien und Aufnahmegesellschaft.

Jahr 1915, der ab 1920 in einigen Bundesstaaten beachtlichen Zulauf hatte, ist in diesem Zu-

sammenhang zu sehen (266 f.; Miller 1995: 8).

Wie den Tabellen 1 und 2 in Kapitel III.1 zu entnehmen ist, sind die Einwandererzahlen in den

dreißiger Jahren infolge der Quotengesetze beträchtlich zurückgegangen. Da die USA von hohen

Einwandererzahlen befreit war, konnten die bereits im Land befindlichen Einwanderer und ihre

Nachkommen erheblich leichter in die Gesellschaft integriert werden als zuvor (Archdeacon

1983: 173 f.).71

Den einzig nennenswerten Einschnitt zwischen den dreißiger Jahren und den Auswirkungen

der erneuten Öffnung der USA seit den siebziger Jahren stellt der Zweite Weltkrieg dar. Deut-

sche, italienische und japanische Staatsbürger unterlagen zwar alle verstärkten Kontrollmaß-

nahmen, doch nur Japaner und japanischstämmige US-Amerikaner (etwa 110.000 Personen) traf

das Schicksal der Internierung (193 ff.). Ähnlich wie im Ersten wurden auch im Zweiten Welt-

krieg Mexikaner und schwarze US-Amerikaner zum Füllen von Beschäftigungslücken eingesetzt.

Die neuen Arbeitnehmer stießen in Städten wie Detroit und New York häufig auf Ablehnung und

wiederholt kam es zu rassistisch motivierten Übergriffen (196-98).

Auch nach dem Zweiten Weltkrieg kam es mitunter zu ethnischen Konflikten, die jedoch

weniger als direkte Auswirkungen der Einwanderung zu sehen sind. Allein die Spannungen

zwischen weißen und schwarzen US-Amerikanern, die hier immer nur kurz anklangen, böten

Raum für viele weitere Betrachtungen. Als letztes sei hier lediglich noch auf die Bewegung Joe

McCarthys (McCarthyism) aus den fünfziger Jahren verwiesen, dessen politischer Kampf sich

gegen den Kommunismus richtete. Interessanterweise wurde McCarthy überwiegend von

Katholiken unterstützt (200). Mit den Protestanten im Antikommunismus vereint, konnten

Katholiken die religiöse cleavage weiter aufweichen und ihr Image nachhaltig verbessern (201).

Betrachtet man Bildungsgrad, Einkommensverteilung und politische Einstellungen, dann stellt

man Ende der siebziger Jahre keine großen Unterschiede mehr zwischen den Einwanderer-

gruppen der old sowie der new immigration und den alteingesessenen US-Amerikanern fest (vgl.

Archdeacon 1983: 223-29). Allerdings gilt immer noch die Grundregel, daß später eingewander-

te Ethnien ein tendenziell geringeres Bildungs- und Einkommensniveau haben. Auch die Unter-

schiede zwischen den Konfessionen, insbesondere Protestanten und Katholiken, sind gering.

IV. INTEGRATION VON EINWANDERERN

108

72 Die Idee des Triple Melting Pot geht auf Will Herberg (1955) zurück, ihre Gültigkeit wurde allerdings von Archdeacon (1983)

empirisch untermauert.

Juden schneiden beim Vergleich von Bildung und Einkommen insgesamt besser ab, doch liegt

das an der traditionell höheren Wertschätzung für Schulbesuch und Ausbildung (Bodnar 1976).

Auch was die politischen Einstellungen betrifft, sind sie liberaler und neigen eher zur Demokrati-

schen Partei als Katholiken und Protestanten. Die Unterschiede dürften sich inzwischen al-

lerdings weiter reduziert haben.

Man kann deshalb Thomas J. Archdeacon (1983: 202 f.) zustimmen, wenn er von einem

Triple Melting Pot spricht, und damit sein Hauptaugenmerk darauf legt, daß es den USA seit

dem Zweiten Weltkrieg nicht nur gelungen ist, die verschiedenen Einwandererethnien, sondern

auch die drei Hauptreligionen erfolgreich in die Gesellschaft zu integrieren. Allerdings, das

zeigt die Zusammenstellung Archdeacons ebenfalls, gibt es in allen drei Sparten erheblich

größere Unterschiede zwischen Schwarzen und Weißen. Dies erhärtet die These, daß die

Trennlinie Hautfarbe in weit größerem Ausmaß die US-amerikanische Gesellschaft spaltet als die

Religionszugehörigkeit oder die Zugehörigkeit zu einer bestimmten ethnischen Gruppe. Die

Reaktionen auf das Urteil im Mordprozeß gegen O. J. Simpson unterstreichen die Bedeutung der

cleavage Hautfarbe auch für das Jahr 1995 (Whitaker 1995).

Die Liberalisierung der Einwanderungspolitik führte nicht nur zu höheren Einwandererzahlen,

sondern auch zu einer deutlichen Veränderung der Einwandererzusammensetzung. Erstmals in

der langen Einwanderungsgeschichte der USA stellten ab den sechziger Jahren Nicht-Europäer

mehr als die Hälfte der legalen Einwanderer; ab den siebziger Jahren überstiegen sowohl die

Anzahl der Einwanderer aus Lateinamerika als auch aus Asien das Einwanderungskontingent aus

Europa (vgl. Tabelle 2). Unter den seitdem überwiegenden Ethnien sind sowohl 'alte Bekannte'

wie Mexikaner oder Chinesen, die zuvor in geringerer Anzahl oder als erklärte non-immigrants

eingewandert waren, als auch bislang weitgehend unbekannte Einwandererethnien wie Kubaner,

Philippinos oder Koreaner. Für Nicht-Europäer, die es in den zurückliegenden Jahrhunderten

stets deutlich schwerer als Europäer hatten, in den USA aufgenommen und integriert zu werden,

stellte und stellt sich die Frage, ob der Schmelztiegel USA tatsächlich (noch) funktioniert, in ganz

besonderer Weise.

Obwohl der Anteil der Einwanderer an der Gesamtbevölkerung der USA während der letzten

drei Jahrzehnte nie mehr so hoch war wie in sämtlichen Jahrzehnten von 1830 bis 1930, wird ihre

1. INTEGRATION IN DEN USA: E PLURIBUS UNUM?109

Ankunft nach einer Periode starker Einwanderungsbegrenzung bewußter wahrgenommen als zu

Beginn des Jahrhunderts (vgl. Portes/Rumbaut 1990: 142). Die Tatsache, daß es sich hierbei

größtenteils um neue Einwandererethnien handelt, dürfte diese Perzeption verstärken. Allerdings

gibt es auch einige Verhaltensweisen, in denen sich die neuen Einwanderer von den alten unter-

scheiden. Diese Unterschiede lassen sich zum großen Teil durch die politischen, technischen und

gesellschaftlichen Veränderungen der letzten Jahrzehnte erklären: Migrations- und Akkultur-

ationsprozesse in den neunziger Jahren des 20. Jahrhunderts verlaufen anders als vor hundert

Jahren. Zum einen haben die Einwanderer von heute ihre Zugehörigkeit zu einer Nation viel

stärker verinnerlicht als die old oder new immigrants, deren Herkunftsland in Form eines Na-

tionalstaats nicht oder erst kurze Zeit existierte (106-9). Zum anderen erleichtern verbesserte und

verbilligte Transportbedingungen den Kontakt mit dem Heimatland deutlich. Die erdumspannen-

de Medienlandschaft ermöglicht sowohl den indirekten Kontakt zum Heimatland als auch den

Empfang von Informationen in der eigenen Sprache. Ein dritter Faktor ist das gestiegene eth-

nische Bewußtsein, das sich infolge der Bürgerrechtsbewegung in den sechziger Jahren entwik-

kelte und nachfolgend zu einer Rückbesinnung auf die ethnische Identität führte (vgl. z. B.

Elschenbroich 1986: 131-41).

All diese Entwicklungen sind zu berücksichtigen, wenn es gilt, die Integrationsabsicht oder -

fähigkeit der neuen Einwanderer zu beurteilen. Stolz auf und Zusammenhalt innerhalb der

eigenen Ethnie sind nicht originäre Erscheinungsformen der Einwanderer seit den sechziger

Jahren, sondern gehörten bereits bei Iren, Deutschen und Italienern zum Alltag. Doch hatten die

Einwanderer, die im letzten Jahrhundert in die USA einwanderten, in den meisten Fällen nur

schriflichen Kontakt mit ihrer Heimat. Besuche oder gar Rückwanderungen wurden erst ab Ende

des 19. Jahrhunderts zahlreicher. Ein direkter Kontakt mit dem Heimatland, seiner Kultur und

Sprache fand deshalb fast ausschließlich innerhalb der Community im Einwanderungsland statt.

Auch für die neuen Einwanderer spielt die Community eine wichtige Rolle. Möglicherweise hat

sie aber - durch das gestiegene ethnische Bewußtsein - eine größere politische Bedeutung

gewonnen (vgl. Portes/Rumbaut 1990: 140 f.).

Die räumliche Verteilung und Persistenz heutiger Einwandererethnien ist ebenfalls den

Migrationsmustern früherer ähnlich (50 f.). Wie die Einwanderer vor ihnen, konzentrieren sie

sich in bestimmten Regionen und Städten. 1987 verteilten sich 71 % aller Immigranten auf die

Bundesstaaten Kalifornien (26,8 %), New York (19,0 %), Florida (9,1 %), Texas (7,0 %), New

IV. INTEGRATION VON EINWANDERERN

110

Jersey (5,1 %) und Illinois (4,3 %). Fast die Hälfte (42 %) aller Einwanderer kam im gleichen

Jahr zudem in die Städte New York, Los Angeles, Miami, Chicago, Washington und San

Francisco (34 f.). Nicht überraschend ist, daß historische Verbindungen und geographische Nähe

ausschlaggebend bei der Wahl des Zielorts sind. Deshalb kommen die meisten Kubaner nach

Florida und insbesondere Miami, die meisten Chinesen, Philippinos und Mexikaner hingegen

nach Kalifornien (San Francisco bzw. Los Angeles) (36).

Konflikte zwischen Einwanderern und Aufnahmegesellschaft gibt es heute genauso wie früher.

In Bundesstaaten im Süden und Südwesten der USA, in die viele Lateinamerikaner einwandern,

grassiert seit Jahren die Furcht, daß Spanisch die offizielle Sprache in diesen Bundesstaaten

werden könnte. Die US English Movement ist eine Antwort auf diese Befürchtungen und hat

bereits in 22 Bundesstaaten erreicht, daß Englisch als Landessprache festgeschrieben wurde

(VOA, 14.9.1995). Zu Angriffen auf überwiegend koreanische und kubanische Geschäfte kam es

während der L.A. riots, den Rassenunruhen in Los Angeles, die sich 1992 am brutalen Vorgehen

der Stadtpolizei gegen den Schwarzen Rodney King entzündet hatten (Castles/Miller 1993: 217).

Alles in allem zeigen die Akkulturationsprozesse der verschiedenen Einwandererethnien mehr

Gemeinsames als Trennendes. Ob Haitianer und Philippinos allerdings genauso erfolgreich in die

Gesellschaft der USA integriert werden können wie Skandinavier und Polen vor ihnen, wird nur

die Zeit zeigen. Auch die Integration der old und new immigrants war nicht innerhalb einer

Generation abgeschlossen. Selbst in einer der Hochburgen der spanischen Sprache, der Stadt

Miami, erweisen sich Befürchtungen, daß Spanisch Englisch als vorherrschende Sprache ablösen

könnte, anhand empirischer Untersuchungen als unbegründet (Portes/Schauffler 1994: 658 f.).

Bilingualismus, der unter Jugendlichen in den hispanischen communities weit verbreitet ist, hat

positive Effekte auf das Abschneiden in der Schule (656-58). Kinder von Einwanderern schnei-

den durchweg besser als Kinder einheimischer Eltern ab (WPost, 24.2.1994).

Die Ausgangslage für die neuen Einwandererethnien scheint also nicht allzu schlecht zu sein.

Ob für die zweite und dritte Generation der Einwanderer von heute allerdings der American

Dream von Freiheit und Wohlstand Wirklichkeit werden wird, muß angesichts eines zunehmend

gespaltenen Arbeitsmarkts, der zur Ausübung einer anspruchsvollen Tätigkeit eine immer bessere

Ausbildung verlangt, angezweifelt werden (vgl. Perez/Portes (i.V.); Martin 1995b: 94 f.).

1. INTEGRATION IN DEN USA: E PLURIBUS UNUM?111

73 Nur das Präsidentenamt bleibt ihm vorenthalten. Das Beispiel Henry Kissinger zeigt jedoch, daß es einem eingebürgertem

Einwanderer ohne weiteres möglich ist, Minister zu werden.

74 Von 1907 bis 1952 konnten US-Amerikanerinnen sogar ihre Staatsbürgerschaft unwiderruflich verlieren, wenn sie Asiaten

heirateten (Vecoli 1986: 21).

1.2. How to Become an American

Die rechtliche Integration von Einwanderern ist im Einwanderungsland USA in aller Regel sehr

einfach. Um Staatsbürger zu werden, muß der legale Einwanderer mindestens 18 Jahre alt sein

und seit mindestens fünf Jahren in den USA gewohnt haben (Miller 1994d: 210). Für Ehepartner

gilt ein Mindestaufenthalt von drei Jahren. Einwandererkinder unter 18 Jahren werden durch die

Naturalisierung eines Elternteils US-amerikanische Staatsbürger (211). Der Einwanderer muß die

Fähigkeit nachweisen, Englisch lesen und schreiben zu können. Personen, die schon mindestens

20 Jahre in den USA leben oder über 50 Jahre alt sind, können auch ohne Nachweis von Sprach-

kenntnissen naturalisiert werden (211). Darüberhinaus muß man Grundkenntnisse über die

Geschichte und das politische System der USA besitzen. Ein 'guter Charakter' (v. a. keine

Vorstrafen) und das Schwören eines Fahneneids sind ebenfalls Voraussetzungen für die Ein-

bürgerung. Die Gebühr für eine Naturalisierung beträgt $50 (Brubaker 1989: 127). Wer einge-

bürgert ist, besitzt alle Rechte und Pflichten eines US-Staatsbürgers.73

US-Amerikaner zu werden und auch zu bleiben, war nicht immer so einfach. Wiederholt

galten schärfere Einbürgerungsrichtlinien. Bereits Ende des 18. Jahrhunderts wurde beispiels-

weise die Mindestaufenthaltsdauer für kurze Zeit auf 14 Jahre heraufgesetzt (Select Commission

1981: 33). Erst 1870 konnten Schwarze, 1897 Mexikaner und 1924 native Americans (Indianer)

US-amerikanische Staatsbürger werden (Vecoli 1986: 21; Castles/Miller 1993: 250). Frauen

erhielten erst 1922 ein von der Staatsangehörigkeit ihrer Ehemänner unabhängiges Einbürge-

rungsrecht. Erst im Lauf der vierziger Jahre des 20. Jahrhunderts kam es schließlich zur schritt-

weisen Lockerung des Naturalisierungsverbots für Asiaten; 1952 wurde es endgültig abgeschafft

(21).74

Ein Naturalisierungsverbot gilt seit 1903 bzw. 1917 für Staatsfeinde und politische Ex-

tremisten, wobei insbesondere die Mitgliedschaft in einer kommunistischen Partei Grund ist,

einem Ausländer die Einbürgerung zu verweigern (22 f.; berühmtes Beispiel: Charlie Chaplin).

Aus politischen Gründen ist es ferner seit 1906 möglich, naturalisierten Einwanderern die

Staatsbürgerschaft wieder zu entziehen. Obwohl die Möglichkeit einer Denaturalisierung eher

IV. INTEGRATION VON EINWANDERERN

112

75 Das ius soli wurde 1866/68 engültig als Recht zum Erwerb der US-amerikanischen Staatsbürgerschaft in der Verfassung

der Abschreckung dient, kam es in Einzelfällen immer wieder zum Entzug der Staatsbügerschaft.

Noch 1981 wurde ein Kriegsverbrecher des Zweiten Weltkriegs denaturalisiert und deportiert,

weil er bei der Einbürgerung verschwiegen hatte, daß er Wächter eines Konzentrationslagers

gewesen war (24).

Heute wird im allgemeinen toleriert, wenn Einwanderer bei der Einbürgerung ihre bisherige

Staatsangehörigkeit behalten wollen (Miller 1994d: 209). Dagegen kann einem Bürger die

Staatsbürgerschaft entzogen werden, wenn er aus freien Stücken die Staatsangehörigkeit eines

anderen Landes annimmt (210). Diese Praktiken tragen einerseits dem Wunsch Rechnung, die

doppelte Staatsbürgerschaft nicht zur Regel werden zu lassen, andererseits aber auch der

Problematik, daß die Aufgabe der bisherigen Staatsbürgerschaft zu erheblichen Nachteilen für

den Einwanderer führen kann oder aber er aus der alten Staatsbürgerschaft nicht entlassen wird

(209 f.; vgl. Kap. I.4.3).

Angesichts der liberalen Einbürgerungsrichtlinien überrascht es nicht, daß viele Einwanderer

US-amerikanische Staatsbürger werden. Allerdings ist der Anteil von naturalisierten Einwande-

rern an den im Ausland geborenen Personen von über 70 % im Jahr 1950 auf 50 % im Jahr 1980

gesunken (215). Diese Entwicklung gibt Anlaß zu Bedenken, daß die neuen Einwandererethnien

sich schlechter in die USA integrierten als die old und new immigrants (vgl. Miller 1995: 13).

Mit Blick auf die Nationalitäten der Einwanderer zeigt sich, daß ein weit größerer Anteil der

asiatischen Einwanderer eingebürgert wird als der mittel- und nordamerikanischen Einwanderer.

Insbesondere der Vergleich der beiden Herkunftsländer mit den zahlreichsten Einwanderern in

den USA, Mexiko und den Philippinen, zeigt, daß es erhebliche Diskrepanzen bei den Ein-

bürgerungsraten gibt: Von den 1970 bis 1979 Eingewanderten haben sich im Zeitraum 1970 bis

1987 nur 10,5 % der Mexikaner, aber 58,8 % der Philippinos naturalisiert (Portes/Rumbaut

1990: 122). Im Zusammenhang mit der Zunahme des Bevölkerungsanteils hispanischer Ab-

stammung tragen diese Zahlen nicht dazu bei, Befürchtungen einer Hispanisierung der USA zu

entkräften.

Dadurch, daß die Zuschreibung der Staatsbürgerschaft nicht nur durch das ius sanguinis

(Abstammungsprinzip), sondern auch durch das ius soli (Territorialprinzip) erfolgt, stellt sich das

Problem der rechtlichen Integration für die Nachkommen der Einwanderer nicht. Sie sind von

Geburt an Staatsbürger und müssen deshalb nicht erst eingebürgert werden. Integrations

1. INTEGRATION IN DEN USA: E PLURIBUS UNUM?113

(14th Amendment) festgeschrieben (Brubaker 1989: 12). Alle Personen, die in den USA geboren werden, sind automatisch

Staatsbürger, selbst wenn ihre Eltern sich illegal in den Vereinigten Staaten aufhalten.

probleme tauchen somit ab der zweiten Einwanderergeneration de iure nicht mehr auf, doch

bleiben Einwandererethnien, wie das vorangegangene Unterkapitel gezeigt hat, mitunter gesell-

schaftlich diskriminiert. Die Diskriminierung von Minderheiten und die Antwort des Staates auf

Minderheitenprobleme werden im folgenden Unterkapitel beleuchtet.

1.3. Minderheitenförderung und Multikulturalismus

Bereits in Kapitel II.2 war die Rede davon, daß infolge der Bürgerrechtsbewegung und dem

Aufkommen der PC (Political Correctness) eine Debatte über das US-amerikanische Selbstver-

ständnis begonnen hat. Wie schon die Bezeichnung Civil Rights Movement sagt, ging es in den

sechziger Jahren zunächst darum, für benachteiligte Bürger, allen voran schwarze

US-Amerikaner, die gleichen Rechte durchzusetzen. Der Erfolg der Bewegung war die Gleichbe-

rechtigung aller Rassen, die freilich an den Lebensumständen von Minderheiten zunächst wenig

änderte.

Um eine Gleichstellung von Minderheiten zu erreichen, die über lange Zeit hinweg diskrimiert

wurden, gibt es seit Ende der sechziger Jahre eine Politik der Minderheitenförderung (Affirmati-

ve Action). Schulen, Colleges, Universitäten und Betriebe sind verpflichtet, die Zusammenset-

zung ihrer Schüler, Studenten oder Arbeitnehmer entsprechend der Bevölkerungszusammenset-

zung in ihrem Einzugsgebiet anzunähern (vgl. Elschenbroich 1986: 189-210). Die Folgen dieser

gesetzgeberischen Zielvorgabe waren und sind gruppenspezifische Zulassungs- oder Einstel-

lungsvoraussetzungen. So hat Affirmative Action Ausbildungs- und Berufschancen für Min-

derheiten zwar deutlich erweitert, doch auch zu einer Stärkung des "Farbenbewußtseins" und

innerhalb der weißen Mehrheit und folglich zu Protesten gegen eine reverse discrimination

(umgekehrte Diskriminierung) geführt (zit. Brumlik/Leggewie 1992: 439). Da sich der Lebens-

standard der weißen Mittelschicht im Vergleich zu anderen Industrieländern seit den siebziger

Jahren eher verschlechtert hat und Minderheiten im Gegenzug langsam - auch aufgrund der

aktiven Minderheitenpolitik - in die Mittelschicht vordringen, sehen sich viele US-Amerikaner

inzwischen als Opfer einer minority majority (Minderheiten-Mehrheit) und verlangen, wie

IV. INTEGRATION VON EINWANDERERN

114

unlängst in Kalifornien geschehen, die Abschaffung der Affirmative Action (vgl. Kurthen/Losey

1995: 55; Kap. II.2).

Multikulturalisten gehen häufig einen Schritt weiter als die Protagonisten aktiver Minderhei-

tenförderung. In ihrem Kampf um Anerkennung der Identität eines einzelnen oder einer Gruppe

fordern sie nicht nur eine Abschaffung von de-facto-Diskriminierung, sondern den gleichen

Respekt vor jeder Kultur (Taylor 1993: 32). Dies bedeutete auch, daß jede Minderheitenkultur

Anspruch auf eine ihrem Bevölkerungsanteil entsprechende Förderung hätte (vgl. 33 f.). Ein in

den USA häufig und besonders heftig diskutiertes Problem ist die Forderung mancher Multikul-

turalisten nach der Anerkennung der Gleichwertigkeit verschiedener Kulturen (58 f.). Ein Weg

zur Durchsetzung dieser Forderung ist der kulturelle Partikularismus. Als "partikularistischer

Multikulturalismus" (Bade 1993a: 804) manifestiert er sich beispielsweise in 'multikulturellen'

Lehrplänen von Bildungseinrichtungen - vor allem Geschichtsunterricht und Geschichtsschrei-

bung können so zu einer Waffe von Partikularisten degradieren (Schlesinger 1992: 45-72). Ein

radikaler Multikulturalismus ist somit eine Mutation von Multikulturalismus zu kulturellem

Seperatismus (vgl. Hughes 1994: 140).

Der Philosoph und Politologe Charles Taylor (1993: 62 f.) sieht vor allem Probleme in der

Anerkennung der Gleichwertigkeit verschiedener Kulturen. Auf Basis einer Anerkennung

kultureller Differenz schlägt er vor, die Gleichwertigkeit verschiedener Kulturen a priori an-

zunehmen, um sich dann in freier Entscheidung ein eigenes Urteil über deren Wert bilden zu

können (70). Taylor führt dazu aus (65 f.):

Es ist ... sinnvoll, zu behaupten, eine Kultur habe einen Rechtsanspruch darauf,

daß wir uns bei der Beschäftigung mit ihr von der Annahme leiten lassen, sie

besitze einen Wert. Aber es ist nicht sinnvoll, zu behaupten, sie habe einen

Rechtsanspruch darauf, daß wir am Ende zu dem Urteil gelangen, sie sei tatsäch-

lich wertvoll oder genauso wertvoll wie irgendeine andere Kultur.

Taylor geht es weniger um die, in seinen Augen je nach Fall zweifelhafte, Anerkennung der

Gleichwertigkeit verschiedener Kulturen, sondern um die Anerkennung jedes einzelnen Men-

schen, egal welcher Herkunft oder Kultur (vgl. 14 f.). Wird als Repressionsinstrument die

Verweigerung von Anerkennung eingesetzt, dann kann der Multikulturalismus in Form der

"Politik der Anerkennung" (Taylor) dazu beitragen, dieser Unterdrückung zu begegnen und sie

auszuräumen (vgl. 26).

1. INTEGRATION IN DEN USA: E PLURIBUS UNUM?115

Eine Trennung von Gleichberechtigung und legislativem "Artenschutz" schlägt Jürgen

Habermas (1993: 173) vor. Es ist seiner Auffassung nach normativ fragwürdig, Gruppenrechte

zuzulassen. Kulturen lebten davon und reproduzierten sich dadurch, daß sie Personen zur

Aneignung und Fortführung der eigenen Kultur motivierten (173 f.). Folglich sieht Habermas die

Vorteile des Multikulturalismus in seiner befreienden Kraft (175):

In multikulturellen Gesellschaften bedeutet die gleichberechtigte Koexistenz der

Lebensformen für jeden Bürger eine gesicherte Chance, sich mit dieser Kultur -

wie mit jeder anderen - auseinanderzusetzen, sie konventionell fortzusetzen oder

sie zu transformieren, auch die Chance, sich von ihren Imperativen gleichgültig

abzuwenden oder selbstkritisch loszusagen, um fortan mit dem Stachel eines be-

wußt vollzogenen Traditionsbruchs oder gar mit gespaltener Identität zu leben.

Es ist kein Zufall, daß die Diskussion über Multikulturalismus in einer Zeit einsetzte, da die

zuvor zweifellos multiethnische, zunehmend verschiedene Hautfarben umfassende (multiracial),

aber bisher nicht unbedingt multikulturelle Gesellschaft durch die neuen Einwanderer Jahr für

Jahr an kultureller Diversität gewinnt (vgl. Hughes 1994: 122 f.). Das Anwachsen der nicht-

weißen Minderheiten durch Einwanderung und hohe Geburtenraten wird die Anerkennung

kultureller Diversität unausweichlich machen (vgl. Kurthen/Losey 1995: 55). Die Linke hat mit

der Thematisierung von PC und Multikulturalismus versucht, diesen neuen Herausforderungen

zu begegnen. Daß sie dabei auch Separatisten und Radikalisten Vorschub geleistet hat und

mitunter sozioökonomische Fragen der Beschäftigung mit gender and race issues (Geschlechts-

und Rassenfragen) geopfert hat, mag das Bild trüben (49). Doch ist es den Multikulturalisten

gelungen, ein weitreichendes eye-opening zu bewirken und einige Reformen in Gang zu bringen

(Puhle 1994: 21).

Die Rechte hat das Terrain der Mehrheitsgesellschaft verteidigt und den Multikulturalisten

vorgeworfen, die Gesellschaft "balkanisieren" zu wollen (vgl. z. B. Kurthen/Losey 1995: 49).

Darüberhinaus wird ein Angriff auf die Grundwerte der USA beklagt. Wenn kein Wertekonsens

existiere, fragen Traditionalisten, wie solle dann eine erfolgreiche Integration derzeitiger und

zukünftiger Einwanderer in die Gesellschaft möglich sein (49 f.)? Es erscheint indes unwahr-

scheinlich, daß es aufgrund von PC oder Multikulturalismus zu einer Balkanisierung der USA

kommen wird, denn das Land hat auch in der Vergangenheit einen hohen Grad an Fragmentie-

rung verkraftet (Puhle 1994: 23-25). Wahrscheinlich würde die Integration der nicht-europäi-

schen Einwandererethnien mit der Anerkennung ihrer spezifischen Kultur sogar leichter fallen als

IV. INTEGRATION VON EINWANDERERN

116

die einiger älterer Einwandererethnien, die als Preis für die Akzeptanz und Integration mit der

Aufgabe ihrer kulturellen Identität bezahlen mußten.

2. Integration in Deutschland:

Von Ausländern zu Inländern?

In der Bundesrepublik Deutschland fällt die Integration von Zuwanderern überwiegend unter die

Rubrik Ausländerpolitik. Das liegt, wie die vorangegangenen Kapitel gezeigt haben, am Selbst-

verständnis des Landes, ein ethnisch-kulturell möglichst homogener Nationalstaat sein zu wollen.

Dieses Selbstverständnis führte und führt zu einer Integrationspolitik, die klar zwischen zu-

wandernden Ausländern und 'rückkehrenden' Deutschstämmigen unterscheidet. Während der

dauerhafte Aufenthalt der ersten Gruppe zwar toleriert aber nicht gewünscht wird, wird viel

dafür getan, daß die zweite Gruppe sich möglichst schnell heimisch fühlt.

Da einstige Arbeitsmigranten und Aussiedler seit Gründung der Bundesrepublik die größten

Zuwanderergruppen stellten, richtet sich das Hauptaugenmerk des ersten Teils dieses Unter-

kapitels auf die Integration von Arbeitsmigranten und ihrer Kinder sowie von Aussiedlern. In

historischer Perspektive wird das Wechselspiel von gesetzgeberischen Maßnahmen und der

sozialen Integration von Zuwanderern untersucht, wobei das Staatsbürgerschaftsrecht zunächst

nicht näher betrachtet wird. Letzteres wird im zweiten Teil des Unterkapitels nachgetragen.

Besondere Aufmerksamkeit verdient in diesem Zusammenhang die Einbürgerung von Aus-

ländern. Abschließend wird die deutsche Debatte über die multikulturelle Gesellschaft einer

Kurzanalyse unterzogen.

2.1. Integration in historischer Perspektive

Wie Zuwanderer von einer Gesellschaft aufgenommen und in sie integriert werden, hängt stark

davon ab, ob sie von der einheimischen Bevölkerung als Bereicherung oder Last empfunden

werden (vgl. Kap. I.3). Erleichtert wird der Integrationsprozeß beispielsweise durch das Spre-

chen der gleichen Sprache oder der Zugehörigkeit zur gleichen Religionsgemeinschaft. Je größer

2. INTEGRATION IN DEUTSCHLAND: VON AUSLÄNDERN ZU INLÄNDERN?117

76 Die Integration von Juden wird in Gesamtdarstellungen (wie bspw. bei Bade) vernachlässigt und deshalb hier ausführlicher

behandelt.

die Unterschiede zwischen Zuwanderern und der Aufnahmegesellschaft sind, desto größer ist

auch das Konfliktpotential.

Für Glaubensflüchtlinge, die vom 16. bis 18. Jahrhundert in deutsche Staaten kamen, waren

die Aufnahmebedingungen äußerst günstig. Aufgrund ihrer Verfolgung konnten sie der Soli-

darität der Aufnahmegesellschaft gewiß sein. Da sie viele wirtschaftliche Impulse einbrachten,

wurde ihre Anwesenheit darüberhinaus als gewinnbringend angesehen (Duchhardt 1992: 287).

Sprachen sie, wie die Salzburger Protestanten, zudem die gleiche Sprache, dann stand der

zügigen Integration in die Aufnahmegesellschaft nur noch wenig entgegen (286). Mit Erfolg und

sozialem Aufstieg der Zuwanderer schlug die anfängliche Gunst allerdings oft in Neid und

Fremdenfeindlichkeit um. Ausgerechnet auf dem Schauplatz der Religionszugehörigkeit (Luthe-

raner contra Kalvinisten) kam es zu Ab- und Ausgrenzungen (Cohn-Bendit/Schmid 1992: 212).

Doch die Zuwanderer durften bleiben, vor allem da auf ihre Wirtschaftskraft schwerlich verzich-

tet werden konnte (212 f.).

Auch die Anwesenheit von Italienern führte in der Frühen Neuzeit zu Abwehrhaltungen. Nicht

zuletzt durch ein "überlegenes Handelsnetz für Südfrüchte" waren sie in Städten wie Frankfurt

am Main einheimischen Händlern überlegen (Schindling 1992: 292 f.). Unter anderem die

Verweigerung des Bürgerrechts sollte den Aufstieg der Italiener bremsen und den einheimischen

Handel priviligieren (Cohn-Bendit/Schmid 1992: 214 f.). Doch weder konnte so der wirt-

schaftliche Erfolg der italienischen Zuwanderer, noch deren Integration gestoppt werden.

Insbesondere in katholischen Städten wie Mainz, Bonn oder Köln verlief der Akkulturations-

prozeß aufgrund religiöser Gemeinsamkeiten und der daraus resultierenden Niederlassungspolitik

der Kurfürsten relativ schnell und problemlos (Schindling 1992: 293).

Juden konnten nie mit der vollen Sympathie der Mehrheitsgesellschaft rechnen. Die Refor-

mation verstärkte ihre Ausgrenzung sogar erheblich. Martin Luther, der anfangs eine Art

Schulterschluß mit Juden im Kampf gegen Rom suchte, verfaßte kurz vor seinem Tod zwei böse

Schmähschriften, in denen er Juden als Unglück für die Christen charakterisierte und ihre

Vertreibung empfahl (Gay 1992: 42). In Gettos verbannt und einer ganzen Reihe von Be-

schränkungen unterworfen, führten die meisten Juden über Jahrhunderte ein Leben abseits der

Mehrheitsgesellschaft. Mit Beginn des 19. Jahrhunderts begann sich das Verhältnis zwischen

IV. INTEGRATION VON EINWANDERERN

118

77 Kleßmann (1992: 307 f.) nennt als einen der wichtigsten Beweggründe für das Aufkommen einer polnischen Gewerkschaft

den scheinbaren Widerspruch zwischen katholischer Konfession der Polen einerseits und der sozialdemokratisch geprägten,

deutschen Gewerkschaft andererseits.

Juden und Nichtjuden zu entspannen. Staat und die jüdische Minderheit fingen an, ihre gegensei-

tigen Abgrenzungen abzulegen (136 ff.). Als Folge dessen wurden im Jahr 1869 Juden sämtliche

bürgerlichen und staatsbürgerlichen Rechte zuteil (158). Damit war juristisch vollzogen, was

ohnehin in Sprache, Kultur und nationaler Gesinnung bereits stattgefunden hatte: Juden waren

längst Deutsche (162).

Die Öffnung der Minderheit und des Staates bedeutete allerdings nicht, daß Juden fortan

gesellschaftlich integriert gewesen wären. Als Teil der wirtschaftlichen und geistigen Elite des

Landes einerseits und als arme Ostjuden andererseits, blieben Juden Neid und Verachtung

ausgesetzt (vgl. Blank 1992: 325). Ein wieder aufkommender Antisemitismus, der im Kaiserreich

seinen Anfang nahm, fand in der Gettoisierung osteuropäischer Juden während der Weimarer

Republik einen ersten Höhepunkt (327). In den Ostjuden personalisierte sich die Perzeption des

Fremden und des 'bösen' Juden in einem. Im Dritten Reich erfolgte Schritt für Schritt die völlige

Ausgrenzung aller Juden, auch derer, die über viele Generationen hinweg bereits in Deutschland

gelebt hatten. Insofern wäre eine Behandlung der Judenvernichtung in einem Kapitel über die

Integration von Einwanderern fehl am Platz. Im Zusammenhang mit der nationalsozialistischen

Endlösung verdient jedoch Beachtung, daß Juden (wie auch Sinti und Roma) nicht als deutsche

Staatsbürger der Massenvernichtung zugeführt wurden. Das Reichsbürgergesetz von 1935

(Nürnberger Gesetze) machte Juden zunächst zu unvollständigen Staatsbürgern (Brubaker 1992:

167). Doch erst 1943 entzog man Juden mit dem Abtransport in die Konzentrationslager die

Staatsangehörigkeit systematisch (167, Fn 9). Juden und "andere Artfremde" wurden somit als

Staatenlose und nicht als deutsche Staatsangehörige in den KZ "abgeschlachtet" (168).

Ruhrpolen verloren hingegen ihre deutsche Staatsangehörigkeit nie wieder. Trotz Staats-

bürgerschaft wurden sie während des Kaiserreichs allerdings einer besonderen polizeilichen

Bewachung ausgesetzt (Kleßmann 1992: 305). In Wechselwirkung mit dem Ausschluß durch die

Gesellschaft (other-exclusion) erfolgte ein Selbstausschluß (self-exclusion) der polnischen

Zuwanderer. Sprache und Nationaltum wurden in den polnischen Werkskolonien gepflegt, und

1902 kam es in Bochum zur Gründung einer eigenen polnischen Gewerkschaft, die 1912 über

30.000 Mitglieder hatte (306 f.).77

Gebietsabtretungen an Frankreich infolge des Ersten Weltkriegs und die Wiederherstellung

2. INTEGRATION IN DEUTSCHLAND: VON AUSLÄNDERN ZU INLÄNDERN?119

78 Die hier angeführten Beispiele gehen z. T. auf Erzählungen der Großmutter, Mutter und des Onkels des Verfasssers zurück,

die aus dem Sudetenland vertrieben wurden und in Gemmingen im Kraichgau als Heimatvertriebene Aufnahme fanden.

79 Bis bspw. eine eigene Kirche gebaut werden konnte, mußte die bereits vorhandene (unter Protest der Andersgläubigen) geteilt

werden.

der staatlichen Einheit Polens im Jahr 1918, führten zu einer Dreiteilung der ruhrpolnischen

Community. Nur ein Drittel der insgesamt etwa 350.000 Polen blieb im Ruhrgebiet, die beiden

verbleibenden Drittel wanderten in nordfranzösische Kohlereviere oder nach Polen ab (309). Für

die im Ruhrgebiet verbliebenen Deutschen polnischer Abstammung wurde der Assimilations-

druck stärker, vielleicht aber auch nur stärker perzipiert. Polnische Vereine verschwanden

genauso wie die polnische Gewerkschaft von der Bildfläche (309). In den folgenden Jahrzehnten

schritt die Integration der Ruhrpolen so weit voran, daß sie und ihre Nachkommen spätestens bei

Gründung der Bundesrepublik ein integraler Bestandteil der westdeutschen Gesellschaft gewor-

den waren. Peter J. Katzenstein (1987: 228) erinnert in diesem Zusammenhang an die vielen

Fußballspieler ruhrpolnischer Herkunft, die für den Gelsenkirchner Traditionsverein Schalke 04

spielten, und führt aus:

As late as the 1950s West Germany's national team had players with names such

as Tilkowski, Szymaniak, or Kwiatkowski. Today's Turks play in separate soccer

clubs.

Bevor die Anwerbung ausländischer Arbeitnehmer begann, mußten mehrere Millionen

Heimatvertriebener, Flüchtlinge und heimkehrender Kriegsgefangener in die Gesellschaft inte-

griert werden. Obwohl ex post als Erfolgsstory verkauft, gestaltete sich die Eingliederung so

vieler größtenteils Fremder, die zwar Deutsch sprachen und die deutsche Staatsangehörigkeit

besaßen, nicht einfach. Neben gravierenden Differenzen im ökonomischen Status, gab es Unter-

schiede in Konfession, Sprache (Dialekt) und Kultur. Da sie alles verloren hatten, waren für die

Neuankömmlinge die sprachlichen und kulturellen Unterschiede im Vergleich zur eigenen

wirschaftlichen Lage von untergeordneter Bedeutung. Mitunter führten konfessionelle Unter-

schiede zu Konflikten, denn es kam durchaus vor, daß katholische Heimatvertriebene evange-

lischen oder Protestanten katholischen Gemeinden zugewiesen wurden. Am problematischsten

gestalteten sich jedoch die Ungleichheiten im Sozialstatus. Als Fremde ohne Eigentum, die

darüberhinaus häufig einen Teil des Hauses oder der Wohnung Einheimischer belegten, waren sie

einfach nur lästig (vgl. Lehmann 1991: 69 f.). Insbesondere die heimatvertriebenen Kinder

IV. INTEGRATION VON EINWANDERERN

120

80 In der Besatzungszeit wurden die Heimatvertriebenen "mehr schlecht als recht" behandelt (Delfs 1993: 3). Dies änderte sich

mit Inkrafttreten des Grundgesetzes am 23. Mai 1949, das alle Heimatvertriebenen zu Staatsbürgern machte.

spürten den Status des unerwünschten Bürgers zweiter Klasse in Schule und Freizeit. Albrecht

Lehmann (1991: 70), der durch Interviews mit Heimatvertriebenen die Lage der Neuankömm-

linge versucht hat zu rekonstruieren, stellt fest:

Als Indiz für ihr Außenseitertum ist verschiedenen unserer Befragten besonders

peinlich im Gedächtnis geblieben, daß sie stets vor der Tür der Nachbarkinder

warten mußten. Die Kinder der Einheimischen aber wurden in die Wohnung

gebeten. Einige erinnerten sich an den Zwiespalt der Gefühle, wenn sie von einem

einheimischen Kind ein Schulbrot bekamen. Zuweilen bestanden regelrechte

Brotpatenschaften, bei denen die Eltern einheimischer Kinder einzelne Flücht-

lingskinder täglich bedachten. In anderen Fällen war die Wohltat in das eigene

Ermessen der Kinder gestellt. Gerade die zweite Form dürfte oft zu kränkenden

Situationen geführt haben.

Trotz gleicher Staatsangehörigkeit und einer Politik der offenen Tür für Heimatvertriebene,80

verlief deren Integration keineswegs so reibungslos wie im nachhinein auch von ihnen selbst oft

behauptet wird (68 f.). Als beachtlich große Bevölkerungsgruppe, die durch den Bund der

Heimatvertriebenen und Entrechteten (BHE) von 1953 bis 1957 auch in der Regierungskoalition

des zweiten Kabinetts Adenauer vertreten war, konnten sie nicht ihrem Schicksal überlassen

werden. Ab 1953 wurden ihnen Ausgleichsleistungen für Kriegsschäden und Eingliederungshilfen

gewährt, die als Starthilfe fungierten (Delfs 1993: 4). Heute sind auch die Heimatvertriebenen

fest in die Gesellschaft der Bundesrepublik integriert, auch wenn die Vertriebenenverbände

manchmal einen davon abweichenden Eindruck erwecken.

Gastarbeiter und ihre Familien hatten nicht die Möglichkeit, durch Stimmabgabe bei Wahlen

politischen Druck auszuüben. Als Ausländer standen und stehen sie unter einem eigenen Recht,

dem Ausländerrecht. Bis zur Verabschiedung des ersten Ausländergesetzes (AuslG) der BRD im

Jahr 1965 war noch die Ausländerpolizeiverordnung des Jahres 1938 gültig. Diese war in

vielerlei Hinsicht liberaler als das AuslG 1965, da sie auf einen vorrechtsstaatlichen Verwaltungs-

bereich zugeschnitten war (Dohse 1981: 245 f.). Das AuslG 1965 entstand hingegen innerhalb

eines Rechtsstaats, der die staatliche Verfügungsgewalt, auch über Ausländer, deutlich be-

schränkt. Es durchbrach diese allgemeinen Beschränkungen und verbreiterte den staatlichen

Dispositionsspielraum über Ausländer im Rechtsstaat Bundesrepublik (247). Durch die Bindung

der Aufenthaltserlaubnis an einen bestimmten Arbeitsplatz oder das Verbot unselbständiger

2. INTEGRATION IN DEUTSCHLAND: VON AUSLÄNDERN ZU INLÄNDERN?121

Arbeit wurde diese Verfügungsgewalt des Staates wieder hergestellt (248). Insgesamt gesehen

war das AuslG 1965 kein detailliertes Regulativ, sondern überließ die Erteilung, Verlängerung

oder Beendigung von Arbeitserlaubnissen größtenteils dem Ermessen der Verwaltungsbehörden

(Rittstieg 1993: 3).

Bis Ende der sechziger Jahre war die Ausländerpolitik kaum mehr als Arbeitsmarktpolitik für

Ausländer und damit der Arbeitskräfteimportpolitik im Kaiserreich durchaus vergleichbar. Erst

Anfang der siebziger Jahre begann ein Nachdenken über die Folgeprobleme der Ausländer-

beschäftigung (Bade 1992b: 16). Zunächst sollte ein ganzes Bündel von Abwehrmaßnahmen die

ausländische Bevölkerung "konsoldieren" (Kap. III.2.4.1). Ende der siebziger Jahre war trotz

einer Stagnation des ausländischen Bevölkerungsanteils klar geworden, daß die meisten Aus-

länder Deutschland nicht mehr verlassen würden. Ergänzend zur Konsolidierungspolitik begann

die Bundesregierung, über Integrationskonzepte nachzudenken.

Als erster Ausländerbeauftragter der Bundesregierung übernahm der ehemalige Ministerprä-

sident Nordrhein-Westfalens, Heinz Kühn (SPD), diese Vordenkerrolle auf regierungsamtlicher

Seite. 1979 legte er ein Memorandum vor, in dem er die "unvermeidliche Anerkennung der

faktischen Einwanderungssituation" und ein Maßnahmenbündel zur "vorbehaltlosen und dau-

erhaften Eingliederung" der Bleibewilligen forderte (zit. nach Bade 1992b: 17). Vor allem Kühns

Vorschlag, Ausländern ein kommunales Wahlrecht einzuräumen, und seine Bemerkung, eine

Einbürgerung "per Postkarte" zu ermöglichen, führte innerhalb der Opposition, aber auch bei der

Regierungskoalition zu Widerspruch (Meier-Braun 1988: 15-18). Ein kommunales Wahlrecht für

Ausländer wurde vom Kabinett abgelehnt, eine erleichterte Einbürgerung für die zweite Aus-

ländergeneration allerdings in Aussicht gestellt (17).

Die Phase der Integrationskonzepte mündete bereits 1981 in einen Wettlauf der Parteien um

eine Begrenzungspolitik. Unter Druck der Opposition und der unionsregierten Länder legte noch

die sozialliberale Koalition im Dezember 1981 ein Konzept für eine solche Politik vor (Meier-

Braun 1995: 17). Mit dem Machtwechsel in Bonn wurde zwar eine Wende in der Ausländer-

politik angekündigt, doch diese fand de facto nicht statt (vgl. Kap. III.2.4.1). Aufgrund der

Erfolglosigkeit einiger Begrenzungsstrategien wurde eine erneute Beschäftigung mit Vorschlägen

des Ausländerbeauftragten Heinz Kühn und seiner Nachfolgerin Liselotte Funcke (FDP) zur

besseren Integration der in Deutschland lebenden Ausländer nun dringlicher als je zuvor.

Mit der Neufassung des Ausländergesetzes, das am 26. April 1990 vom Bundestag und am

IV. INTEGRATION VON EINWANDERERN

122

11. Mai 1990 vom Bundesrat verabschiedet wurde und am 1. Januar 1991 in Kraft trat, wurden

kleine Schritte auf dem Weg zur besseren Integration von Ausländern gemacht. Bemerkenswert

ist insbesondere der Einbürgerungsanspruch für Jugendliche und Erwachsene mit einem acht-

bzw. fünfzehnjährigen Aufenthalt in der Bundesrepublik (Rittstieg 1993: 10 f.). Ferner wurde

durch die Vorschriften zur Aufenthaltsverfestigung die bisherige Verwaltungspraxis und Recht-

sprechung auf eine gesetzliche Grundlage gestellt (vgl. 4 f.). Darüberhinaus wird durch das

AuslG 1990 der Familiennachzug erstmals bundeseinheitlich geregelt (11).

Das zwei Tage vor dem Verlust der Unionsmehrheit im Bundesrat im Schnellverfahren

verabschiedete AuslG 1990 kann jedoch keinesfalls als Zuwanderungs- oder Integrationsgesetz

verstanden werden, denn an der prinzipiellen Unterscheidung zwischen ausländischen und

deutschen Inländern wurde festgehalten. Die konzeptionelle Sprachlosigkeit der Bundesregierung

in Zuwanderungsfragen hat die Ausländerbeauftragte Liselotte Funcke am 17. Juni 1991 zum

Rücktritt bewegt (Bade 1992b: 21). Unter dem Eindruck gestiegener fremdenfeindlicher Gewalt

begründete sie ihren Rücktritt unter anderem wie folgt (nach Bade 1992b: 21):

Ermutigungen zur Integration sind kaum erkennbar, ebenso wirksame Maß-

nahmen und ausreichender Schutz gegen fremdenfeindliche Jugendbanden. Die

deutsche Bevölkerung ist zunehmend verunsichert angesichts einer ständigen

ungeregelten Zuwanderung, für deren Bewältigung sie kein politisches Konzept

erkennen kann.

Wie stellt sich nun die Integration der Ausländer und ihrer Nachkommen in die deutsche

Gesellschaft tatsächlich dar? Abgesehen von politischen Partizipationsdefiziten aufgrund niedri-

ger Einbürgerungsraten (siehe folgendes Unterkapitel IV.2.2) hat sich die sozioökonomische

Lage der Ausländer inzwischen sehr stark der deutschen Bevölkerung angenähert (Bade 1992a:

397). Auch die eigene Abgrenzung der verschiedenen Einwandererethnien hat abgenommen. So

stellt man mit Blick auf die Eheschließungen fest, daß die Anzahl der binationalen Ehen seit den

fünfziger Jahren sehr stark angestiegen ist, während die Anzahl der rein ausländischen Ehen seit

der zweiten Hälfte der sechziger Jahre stagniert (Beauftragte 1993: 106). Beim Anteil der Kinder

aus binationalen Ehen gibt es für den Zeitraum 1980 bis 1991 deutliche Unterschiede zwischen

den einzelnen Ethnien: mit nur 6 % liegt der Anteil der Kinder aus deutsch-türkischen Ehen am

niedrigsten, mit 72,8 % derjenige von Kindern aus deutsch-spanischen Ehen am höchsten

2. INTEGRATION IN DEUTSCHLAND: VON AUSLÄNDERN ZU INLÄNDERN?123

81 Der Anteil von Kindern aus deutsch-türkischen Ehen hat sich von 1980 bis 1993 jedoch verdoppelt (Thränhardt 1995: 5).

(Thränhardt 1995: 5). Die Geburtenziffer ist bei Ausländern im Zeitraum 1980 bis 1987 von

18,2 % auf 16,2 % gesunken, während sie bei Deutschen im gleichen Zeitraum von 9,4 % auf

10,1 % angestiegen ist (Beauftragte 1993: 55). Insbesondere bei türkischen Frauen hat sie

überdurchschnittlich abgenommen (56).

Auch was den Arbeitsmarkt und das Einkommen angeht, ist eine Konvergenz zwischen

Deutschen und Ausländern zu beobachten. Die Erwerbsquote unter Ausländern ist von 77,7 %

im Jahr 1961 auf mittlerweile unter 50 % gesunken (Heckmann 1981: 191; Beauftragte 1993:

25). Bei den deutschen Frauen liegt die Erwerbsquote inzwischen etwas höher als bei den

ausländischen, ansonsten fand eine Angleichung statt (Thränhardt 1995: 5). Das durchschnitt-

liche Nettoeinkommen der Ausländer pro Monat lag 1991 377 DM unter dem der Deutschen (7).

Sowohl absolut als auch prozentual hat sich damit der Einkommensabstand zwischen Deutschen

und Ausländern seit 1984 vergrößert. Diese Entwicklung hat allerdings keine ausländerspezi-

fischen Gründe, sondern ist die Folge eines Strukturwandels, der größere Einkommensdifferen-

zen zwischen oberen und unteren sozialen Schichten mit sich bringt (7).

Mit 15,3 % (1993) ist die Arbeitslosenquote unter ausländischen Arbeitnehmern mehr als

doppelt so hoch wie unter deutschen, doch wird sie durch die unterschiedliche Ausbildungs- und

Beschäftigungsstruktur nachhaltig mitverursacht. Ausländische Arbeitnehmer sind nach wie vor

in krisensicheren Berufen unterrepräsentiert (7). Sie sind überproportional im sekundären und

unterproportional im tertiären Sektor beschäftigt (Beauftragte 1993: 26). In der Industrie werden

Ausländer mehrheitlich als An- oder Ungelernte eingestellt (27).

Der Blick auf die zweite und dritte Generation der Ausländer zeigt, daß ausländische Schüler

nach wie vor meistens die Hauptschule besuchen (19). Die Anzahl der Ausländer ohne Schul-

abschluß ist aber rückläufig (Thränhardt 1995: 10). Verdreifacht hat sich von 1983 bis 1993 der

Anteil der ausländischen Abiturienten (10). Damit ist auch im Bildungsbereich eine leichte

Verbesserung der Lage ausländischer Jugendlicher zu attestieren. Dennoch haben wegen des

immer noch niedrigeren Bildungs- und Ausbildungsniveau ausländische Jugendliche angesichts

eines immer stärker strukturierten Arbeitsmarkts beachtliche Defizite beim Start ins Berufsleben.

Ihr Arbeitslosigkeitsrisiko ist, insbesondere ohne Schulabschluß und berufliche Ausbildung,

deutlich höher als das deutscher Jugendlicher (vgl. Bielefeld 1988: 143 f.).

Die Integration der ehemaligen Gastarbeiter und ihrer Nachkommen, die im Durchschnitt

IV. INTEGRATION VON EINWANDERERN

124

82 Die Berechnung der Durchschnittsaufenthaltsdauer erfolgte auf Basis der über 16jährigen (Thränhardt 1995: 5).

83 Die andereren 2,6 Mio. Ausländer waren lediglich im Besitz einer Aufenthaltsbewilligung, einer Aufenthaltsbefugnis oder

unterlagen der Duldung. Eine Aufenthaltsbewilligung wird zweckgebunden erteilt und ist zeitlich befristet (z. B. ausländischer

Student oder Saisonarbeiter). Im Gegensatz zur Aufenthaltsbewilligung kann sich die Aufenthaltsbefugnis nach acht Jahren

zu einem Aufenthaltstitel (Aufenthaltserlaubnis oder -berechtigung) verfestigen. Eine Duldung ist der unsicherste Status, der

jederzeit aufgehoben werden kann (vgl. Rittstieg 1993: 5).

bereits achtzehn Jahre lang in Deutschland leben, hat sich während der letzten Jahre sichtlich

verbessert. Trotzdem gibt es, vor allem im Bereich Bildung und Ausbildung, Integrations-

defizite (vgl. Thränhardt 1995: 13). Auch kinderreiche Ausländerfamilien haben es zunehmend

schwerer, ihre Haushalte ausreichend auszustatten und den Kindern (Aus-)Bildungsperspekti-ven

zu eröffnen (13).

Mit der Länge des Aufenthalts hat sich auch der Aufenthaltsstatus der meisten Ausländer

verfestigt. Im Jahr 1992 hatten 3,9 der insgesamt 6,5 Millionen Ausländer einen Aufenthalts-

titel. Nur 25,8 % der Ausländer mit Aufenthaltstitel waren im Besitz einer befristeten Auf-

enthaltserlaubnis, 74,2 % besaßen dagegen eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis oder eine

Aufenthaltsberechtigung (BMI 1993: 23 f.). Zehn Jahre zuvor betrug der Anteil der Ausländer

mit befristetem Aufenthaltstitel noch 45,7 % (23).

Die wenigsten Ausländer wurden bislang deutsche Staatsbürger. Da die Bundesrepublik von

Anfang an klarmachte, daß mit dem Import von Arbeitskräften nicht die Einladung an die

Ausländer verbunden war, Deutsche zu werden, blieben sie Ausländer, obwohl sie immer mehr

zu ausländischen Inländern wurden. Durch diesen kategorischen Ausschluß wurde einerseits die

Rückkehrillusion der Ausländer genährt und andererseits ihre ethnische Abgrenzung gegenüber

Deutschen gefördert (vgl. Hoffmann 1992: 45-49). Es entstanden ethnische Communities, die

sich zwar deutlich von der deutschen Gesellschaft abgrenzen, die aber in Deutschland und nicht

im einstigen Auswanderungsland ihre Heimat haben (47). Eine solche Identität als ausländische

Inländer besitzt ganz besonders für bereits hier geborenen Ausländer Gültigkeit. Somit ist

Deutschland multiethnisch, die hier lebenden Ausländer sind aber keine Deutschen geworden.

Ganz im Gegensatz zu den ehemaligen Gastarbeitern sind Aussiedler per definitionem schon

Deutsche, bevor sie nach Deutschland kommen. Doch auch diejenigen Aussiedler, die mit ihrer

Ankunft in Deutschland glauben, in ihre eigentliche Heimat zurückzukehren, müssen bald

feststellen, daß sie de iure zwar Deutsche sind, aber dennoch in der Bundesrepublik de facto erst

Deutsche werden müssen. Nicht nur ihr im Ausland gepflegtes Deutschtum unterscheidet sich

ganz erheblich von der heutigen Kultur der deutschen Bevölkerung, sondern es bestehen auch

2. INTEGRATION IN DEUTSCHLAND: VON AUSLÄNDERN ZU INLÄNDERN?125

häufig gravierende Sprachprobleme. Aussiedler durchlaufen daher wie andere Zuwanderer erst

einen Integrationsprozeß, der durch kulturelle Differenzen und erhebliche technologische

Rückständigkeit in den Herkunftsländern sogar erheblich schmerzlicher verlaufen kann als bei

Arbeitsmigranten. Trotz ihrer privilegierten Behandlung als Deutsche werden sie von der

einheimischen Bevölkerung als Fremde betrachtet. Mitunter wird sogar ihr Deutschtum, das

zunächst die einzige Brücke zwischen ihnen und der Aufnahmegesellschaft ist, von den Einhei-

mischen in Frage gestellt (Bade 1992b: 33).

Die sozioökonomische Integration von Aussiedlern kann schlecht untersucht werden, da sie

als deutsche Staatsbürger, anders als Ausländer, in Statistiken nicht gesondert ausgewiesen

werden. Im Vergleich zu Arbeitsmigranten haben die Neubürger aus Osteuropa allerdings

Anspruch auf eine ganze Reihe von Integrationshilfen, angefangen von Sprachunterricht über

berufliche Fortbildung bis hin zu finanzieller Unterstützung in Form der sogenannten Einglie-

derungshilfe und eines Anspruchs auf Arbeitslosengeld (Koller 1995: 14-17). Ab Anfang 1993

wurden die verschiedenen Integrationshilfen reduziert, so daß die seit 1993 zugewanderten

Aussiedler weniger und für kürzere Zeit Anspruch auf die diversen Leistungen gemäß Arbeitsför-

derungsgesetz haben.

Was die berufliche Eingliederung von Aussiedlern angeht, so gibt es Anzeichen dafür, daß die

Arbeitslosigkeit unter Aussiedlern, und hier ganz besonders unter Frauen, höher ist als in der

Gesamtbevölkerung (21). Weil sie oft ihren im Ausland erlernten Beruf nicht ausüben können,

besetzten Aussiedler in Deutschland häufig weniger qualifizierte Arbeitsplätze, die im allgemei-

nen mit einem größeren Arbeitsplatzrisiko verbunden sind (21). Parallelen zu den ausländischen

Zuwanderern sind offensichtlich.

Aufgrund ihrer bevorzugten Behandlung waren Aussiedler in ähnlicher Weise wie Asylbewe-

ber Ende der achtziger Jahre Opfer von Fremdenfeindlichkeit und Sozialneid (Bade 1992b: 36).

In der FAZ (25.8.1988) hieß es sogar, daß Aussiedlerfeindlichkeit zu dieser Zeit das Stichwort

Ausländerfeindlichkeit abgelöst habe (nach Bade 1992b: 36). Tatsächlich wurde 1989, als die

'Republikaner' Erfolge bei den Wahlen zum Europaparlament und zum Berliner Abgeordneten-

haus feierten, von vielen Wählern kaum zwischen den verschiedenen Zuwanderergruppen

differenziert. Ob Übersiedler, Aussiedler oder Asylbewerber, die Wähler der REP lehnten ihre

Anwesenheit in der Bundesrepublik ab (vgl. Roth 1990: 37 f.). Aussiedler bleiben, auch als

Deutsche, vor Xenophobie nicht verschont. Als Neubürger werden sie noch geraume Zeit

IV. INTEGRATION VON EINWANDERERN

126

84 Erst ab 1974 werden eheliche Kinder deutscher Frauen Deutsche, zuvor konnte nur der Vater einem ehelichen Kind die

deutsche Staatsangehörigkeit 'weitergeben'. Uneheliche Kinder deutscher Frauen sind indes seit Einführung des Reichs- und

Staatsangehörigkeitsgesetzes Deutsche (Hoffmann 1992: 99).

Fremde im eigenen Land bleiben (vgl. Bade 1992b: 35).

2.2. Die Exklusivität der deutschen Staatsangehörigkeit

Die deutsche Staatsangehörigkeit wird in den meisten Fällen iure sanguinis mit der Geburt

erworben. Wer deutsche Eltern oder zumindest ein deutsches Elternteil hat, ist Deutscher. Ob

man in Deutschland geboren ist, spielt für den Erwerb der Staatsangehörigkeit keine Rolle, allein

die Abstammung ist entscheidend. Das deutsche Abstammungsprinzip ist damit innerterritorial

exklusiv (weil es den Erwerb der Staatsbürgerschaft im Inland iure soli ausschließt) und exterri-

torial inklusiv (da es im Ausland Geborene iure sanguinis einschließt).

In fast allen Ländern ist der Erwerb der Staatsangehörigkeit mit der Staatsangehörigkeit der

Eltern verknüpft. In 13 der 24 OECD-Staaten wird das Abstammungsprinzip jedoch durch das

Territorialprinzip (ius soli) ergänzt (SOPEMI 1994: 159-61). So ist beispielsweise ein im

Ausland geborenes Kind nur eines US-amerikanischen Elternteils nicht automatisch Staatsbürger

der USA. In Frankreich findet das ius soli dann Anwendung, wenn ein Elternteil - unabhängig

von seiner Nationalität - bereits in Frankreich geboren wurde.

Durch den prinzipiellen Ausschluß anderer Ethnien kommt in Deutschland die Staatsangehö-

rigkeit mit der Zugehörigkeit zum deutschen Volk fast vollkommen zur Deckung. Das ethnisch-

kulturelle Selbstverständnis findet so seinen Ausdruck in der Staatsangehörigkeit, deren Vor-

bedingung die Volkszugehörigkeit ist (Brubaker 1992: 51). Blickt man auf die Entwicklung des

Staatsbürgerschaftrechts zurück, dann stellt man fest, daß das ethnisch-kulturelle Prinzip erst

1842 durch das preußische Untertanengesetz Eingang in deutsches Staatsbürgerschaftsrecht fand

(Dohse 1981. 16 f.). Die Abkehr vom bis dahin gültigen Wohnortprinzip (domicilium facit

subditum) war vor allem eine Reaktion auf eine zunehmende Verarmung der Bevölkerung. Das

Allgemeine Landrecht Preußens von 1794, das Städte und Gemeinden verpflichtete, ihren

Einwohnern Schutz und Fürsorge zu gewähren, war den zunehmenden Armutswanderungen von

In- und Ausländern nicht mehr gewachsen (14). Es erfolgte eine Zuständigkeitsverschiebung im

Armenrecht von den Kommunen zum Staat (15). Dieser entkoppelte die preußische Staat-

2. INTEGRATION IN DEUTSCHLAND: VON AUSLÄNDERN ZU INLÄNDERN?127

85 Die deutsche Staatsangehörigkeit erwuchs nach Art. 3 RV der Staatsangehörigkeit zu einem der Bundesstaaten.

86 Erwerben Deutsche die Staatsbürgerschaft eines anderen Landes, dürfen sie ihre deutsche Staatsbürgerschaft indes behalten

(§ 25 Abs. 2 RuStAG).

87 Die hohe Rate von 6,3 % erklärt sich durch den hohen Anteil an Ermessenseinbürgerungen: in Berlin beträgt er für den

genannten Zeitraum 88 %.

angehörigkeit vom Wohnort und band sie grundsätzlich an die Abstammung von einem preußi-

schen Staatsangehörigen (17).

Die Zuwanderung von Armen war demnach der Hauptgrund für die Festschreibung des ius

sanguinis im preußischen Staatsangehörigkeitsrecht, das einflußreich für das Staatsangehörig-

keitsrecht der anderen Staaten des Deutschen Bundes und des Deutschen Reichs war. 1913 ist

es vom Reichs- und Staatsangehörigkeitsgesetz (RuStAG) abgelöst worden, das noch deutlicher

als zuvor das Abstammungsprinzip zur Grundlage der Staatsangehörigkeit machte und die

Einbürgerung erheblich erschwerte. Ein von der SPD während der Debatte über das RuStAG in

den Reichstag eingebrachter Gesetzentwurf, Ausländer, die mindestens zwei Jahre in Deutsch-

land gelebt hatten, auf deren Antrag einzubürgern, wurde von den anderen großen Parteien im

Reichstag abgelehnt (Hoffmann 1992: 93-95). Wie tief das 'Recht des Blutes' in den Köpfen der

Parlamentarier verankert war, zeigt die getroffene Regelung für Findelkinder: Nicht etwa die

Tatsache, daß ein solches Kind auf deutschem Staatsgebiet gefunden wurde machte es zu einem

Deutschen, sondern die Annahme, sein Vater sei Deutscher (§ 4 Abs. 2 RuStAG).

Das RuStAG ist - in modifizierter Form - noch heute gültig. Mit ihm wurden hohe Hürden für

die Einbürgerung von Ausländern errichtet. Mindestvoraussetzung ist ein Inlandsaufenthalt von

zehn Jahren (Einbürgerungsrichtlinien 1993: 168). Darüberhinaus sind Kenntnisse der deutschen

Sprache in Wort und Schrift sowie des politischen Systems, Unbescholtenheit, der Nachweis

einer Wohnung und die Aufgabe der bisherigen Staatsbürgerschaft Bedingungen für eine

Naturalisierung (168 ff.). Auch wenn ein Antragssteller alle Voraussetzungen erfüllt, bleibt die

Einbürgerung nach dem RuStAG eine Kann-Bestimmung und die Entscheidung eines Antrags

damit der zuständigen Einbürgerungsbehörde überlassen. Wie stark die Unterschiede in der

Einbürgerungspraxis der einzelnen Bundesländer sind, illustriert der Vergleich zwischen Berlin

und dem gesamten Bundesgebiet: von 1982 bis 1992 lag die Einbürgerungsrate in Berlin sechs-

mal so hoch wie im übrigen Bundesgebiet (Ausländerbeauftragte 1993). Wird einem Antrag

stattgegeben, beträgt die Einbürgerungsgebühr 500 DM. Bis Juni 1993 hatte sie bis zu drei

Bruttomonatsgehälter betragen, der Höchstsatz war allerdings auf 5000 DM limitiert (Beauf-

IV. INTEGRATION VON EINWANDERERN

128

88 Zunächst bestand nur ein Regelanspruch, seit Juli 1993 besteht ein Rechtsanspruch auf erleichterte Einbürgerung

(Beauftragte 1993: 8).

tragte 1993: 8).

Eine erleichterte Einbürgerung ist nach §§ 9-10 RuStAG nur für Ehegatten und nichteheliche

Kinder deutscher Staatsbürger vorgesehen. Im Fall der Einbürgerung von Ehegatten reduziert

sich der Mindestaufenthalt im Inland auf fünf Jahre, und die Ehe muß seit mindestens drei Jahren

Bestand gehabt haben; für Ausländer aus dem deutschsprachigen Raum verringern sich beide

Voraussetzugen auf die Dauer von zwei Jahren (Einbürgerungsrichtlinien 1993: 177). Uneheliche

Kinder müssen einen Mindestaufenthalt von drei Jahren nachweisen und bei Antragstellung

jünger als 23 Jahre sein (§ 10 RuStAG). Die Kann-Bestimmung weicht im Fall der Ehegatten

einer Soll-Bestimmung. Uneheliche Kinder haben unter den oben genannten Voraussetzungen

gar einen Einbürgerungsanspruch. Beide Gruppen fallen in die statistische Kategorie der An-

spruchseinbürgerungen (vgl. Abbildung 4).

Durch das neue Ausländergesetz wurde seit 1991 erstmals ein Einbürgerungsanspruch für

Ausländer geschaffen, die schon längere Zeit in Deutschland leben. Jugendliche, die seit

mindestens acht Jahren in Deutschland leben, sechs Jahre lang hier zur Schule gegangen sind,

nicht straffällig wurden und ihre bisherige Staatsangehörigkeit aufgeben, haben zwischen dem 16.

und 23. Lebensjahr mittlerweile ein Recht, Deutsche zu werden (§ 85 AuslG). Ausländer, die seit

mindestens 15 Jahren in Deutschland leben, nicht straffällig geworden sind, den Lebensunterhalt

für sich und unterhaltspflichtige Familienangehörige selbst bestreiten können und ferner auf ihre

bisherige Staatsangehörigkeit verzichten, sind ebenfalls auf Antrag einzubürgern (§ 86 AuslG).

Für die Familienangehörigen letzterer besteht die Möglichkeit, allerdings nicht der Anspruch,

einer erleichterten Einbürgerung ohne Erfüllung der sonst üblichen Mindestaufenthaltszeiten. Die

Einbürgerungsgebühr reduziert sich im Fall der Anspruchseinbürgerungen gemäß § 90 AuslG auf

100 DM.

Aufgrund des über Jahrzehnte hinweg äußerst restriktiven Einbürgerungsrechts lag die

Einbürgerungsrate der Ausländer in der Bundesrepublik bis 1988 unter einem Prozent. Im

Vergleich mit anderen Zuwanderungsländern war dies die mit Abstand niedrigste Rate (vgl.

Brubaker 1989: 118). Die längere Aufenthaltsdauer von Ausländern hat zusammen mit den

Einbürgerungserleichterungen die Anzahl der Anspruchseinbürgerungen seit Mitte der achtziger

Jahre deutlich ansteigen lassen. Insbesondere seit Inkrafttreten des neuen Ausländergesetzes am

Quellen: Beauftragte (1993: 11); SOPEMI (1994: 88), eigene Darstellung.

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992

0,5

1,5

2,5

Anteil an der ausländischen Bevölkerung (in %)

Anspruchseinbürgerungen

Ermessenseinbürgerungen

2. INTEGRATION IN DEUTSCHLAND: VON AUSLÄNDERN ZU INLÄNDERN?129

89 Die Deutschen sind indes mehrheitlich (57 % bzw. 51 % im Nov. und Dez. 1994) gegen die Zulassung der doppelten

Staatsbürgerschaft (FGW 11, 12/1994).

1. Januar 1991 sind, wie Abbildung 4 zeigt, sowohl die Anspruchs- als auch die Ermessens-

einbürgerungen nochmals angestiegen. Dennoch ist die Rate der Ermessenseinbürgerungen mit

0,4 % bis 0,5 % nach wie vor vergleichsweise niedrig. Im übrigen ist erwähnenwert, daß die

Mehrheit der Türken, die derzeit die größte Gruppe der Neubürger stellen, seit 1984 unter

Hinnahme der doppelten Staatsangehörigkeit eingebürgert werden (Beauftragte 1993: 12).

Abbildung 4: Einbürgerungsraten von Ausländern in der Bundesrepublik Deutschland, 1985-92

Angesichts der starken Zunahme und Aufenthaltsverfestigungen von Ausländern sind die

Zahlen enttäuschend niedrig. Auch bei Beibehaltung ihrer bisherigen Staatsangehörigkeit sind

nur 55 % der ausländischen Inländer bereit, deutsche Staatsbürger zu werden (FR, 13.10.1994).

Allerdings ist die Bereitschaft bei Nicht-EU-Ausländern, die nicht das Privileg der Freizügigkeit

innerhalb der EU-Staaten besitzen, etwas höher. Doch hätte man höhere Zahlen erwarten

können? Die Abgrenzung der Deutschen von den im Land lebenden Ausländern ist trotz drei bis

vier Jahrzehnten des Zusammenlebens immer noch groß. Bei einer repräsentativen Umfrage in

Heidelberg im Mai 1994 gaben 19 % der 662 befragten Deutschen an, weder am Wohnort noch

IV. INTEGRATION VON EINWANDERERN

130

90 Bundesweit liegt die Akzeptanz von Ausländern niedriger: Im Februar 1992 befürchteten 45 % der wahlberechtigten

Deutschen, daß durch Ausländer eine Überfremdung drohe (FGW 2/1992), in Heidelberg waren es im Mai 1994 nur 23 %.

am Arbeitsplatz mit Ausländern zusammenzukommen. Unter ihnen drückten 45 % aus, daß sie

eine Überfremdung fürchteten (Hoffmann/Wüst 1994: 10). Diese Furcht ist bei denjenigen, die

mit Ausländern Kontakt haben, deutlich niedriger. Es erfolgt also eine Abgrenzung gegenüber

dem Fremden aus der Isolation in der eigenen Ethnie heraus und auf der Grundlage von Informa-

tionen aus dritter Hand. So können Befürchtungen und Ängste schlecht abgebaut werden.

Das zugrundeliegende Problem liegt jedoch im deutschen Selbstverständnis begründet. Die

Einbürgerungsrichtlinien (1993: 167 f.) verlangen von Ausländern die "Hinwendung zu Deutsch-

land", obwohl sie andererseits beinhalten, daß Deutschland "... nicht an[strebt], die Anzahl der

deutschen Staatsangehörigen gezielt durch Einbürgerung zu vermehren". Stehen solche Richt-

linien nicht im Gegensatz zueinander und zum obersten Ziel der Ausländerpolitik, die "In-

tegration der rechtmäßig bei uns lebenden Ausländer" (BMI 1993: 4) zu fördern? Dies kann nur

bedeuten, daß das ethnisch-kulturelle mit dem staatsnational-republikanischen Selbstverständnis

im Widerstreit steht, und von seiten des Staates bisher im Zweifelsfall zugunsten der Kultur-

bzw. Volksnation Position bezogen wurde. Lutz Hoffmann (1992: 88 f.) ist sogar der Meinung,

die Einbürgerung setze eine komplette "Umvolkung" der Antragssteller voraus. Auch die

'Schnapsidee' der Kinderstaatszugehörigkeit für junge Ausländer, die mit der Volljährigkeit

wieder erlischt, stellt in keine Abkehr von der Bedingung des 'Eingedeutschtsein' für die Ein-

bürgerung dar (vgl. ªen 1994; John 1994). Dies widerspricht der Pflicht eines demokratischen

Rechtsstaats zu kultureller Neutralität und kann deshalb kaum Voraussetzung für eine staats-

bürgerliche Integration von Zuwanderern sein (vgl. Habermas 1993: 181).

2.3. 'MultiKulti' in der Bundesrepublik

Bereits Anfang der achtziger Jahre tauchte in der Bundesrepublik Deutschland der Begriff

'multikulturelle Gesellschaft' auf. Während Nikolaus Werz (1991: 478) sein erstes Aufkommen

im Jahr 1980 in der pädagogischen Fachzeitschrift Kursbuch festmacht, sieht Jürgen Miksch

(1991: 5 f.) die Ursprünge in einem von ihm am 24. September 1980 mitorganisierten, europäi-

sche Symposium, auf dem als erste These "Wir leben in der Bundesrepublik in einer multikultu-

2. INTEGRATION IN DEUTSCHLAND: VON AUSLÄNDERN ZU INLÄNDERN?131

rellen Gesellschaft" zur Diskussion gestellt wurde. Als eine Reaktion auf diese These führt

Miksch das Heidelberger Manifest vom 17. Juni 1981 an, in dem fünfzehn deutsche Hochschul-

professoren die praktizierte Ausländerpolitik als grundgesetzwidrig und die Entwicklungen zu

multikulturellen Gesellschaften als "ethnische[] Katastrophen" bezeichnen (in Blahusch 1991: 80

f.).

Unabhängig vom erstmaligen Auftauchen des Begriffs begannen einige wenige, daran inter-

essierte Wissenschaftler, sich mit dem Thema Multikulturalismus zu beschäftigen. Es dauerte

allerdings viele Jahre, bis 'MultiKulti' bundesweit bekannt wurde. Erstaunlicherweise war es der

damalige CDU-Generalsekretär Heiner Geißler, der in einem ZEIT-Interview, das am 28.

Oktober 1988 erschien, davon sprach, daß die Bundesrepublik eine "multikulturelle Gesellschaft"

sei (Miksch 1991: 7; Werz 1991: 478). Rückblickend schrieb Geißler in seinem Buch "Zugluft"

im Jahr 1990 (179 f.),

[er] könne nicht einsehen, warum Ausländer, die in der Bundesrepublik wohnen

und arbeiten und sich hier integrieren wollen ..., eine Gefahr für uns bedeuten

sollen. Es bedeute im Gegenteil eine Chance für uns, solche Menschen bei uns zu

haben. Außerdem müsse derjenige, der an den europäischen Binnenmarkt denkt,

eine republikanische Öffnung für richtig halten und eine nationale Abschottung

für falsch. Das habe mit dem, wie ich das nenne, anthropologischen Optimismus

zu tun. Für ein Land in der Mitte Europas sei die Vision einer multikulturellen

Gesellschaft eine große Chance. Deshalb müßten wir das Land offenhalten für

Ausländer und Aussiedler. Das seien zumeist mutige, dynamische Menschen, die

Risiken auf sich nehmen und anpassungsbereit sind.

Damit war die Diskussion losgetreten und führte - wie in den USA ja auch - zunächst zu einer

Polarisierung der Öffentlichkeit. Während Edmund Stoiber vor einer "durchrassten und durch-

mischten Gesellschaft" warnte, stellten DIE GRÜNEN ihre Bundesversammlung 1989 unter das

Motto "Mut zur multikulturellen Gesellschaft" (181; Werz 1991: 478). Doch was ist 'die multi-

kulturellen Gesellschaft'? Befürworter und Gegner hatten und haben ganz unterschiedliche

Vorstellungen davon, was multikulturell war oder sein sollte, und auch innerhalb der beiden

Lager ist man sich uneins.

Für viele war und ist multikulturell nur die Zustandsbeschreibung der Gesellschaft eines

multiethnischen Zu- bzw. Einwanderungslandes. Claus Leggewie (1993: I) bringt diese Sicht-

weise auf den Punkt:

IV. INTEGRATION VON EINWANDERERN

132

Multikulturalismus [ist] nichts, woran man glauben könnte oder gar müßte, auch

nichts, was man zum Verschwinden bringt, indem man die Augen verschließt. Die

multikulturelle Gesellschaft ist einfach da.

Auch Geißler (1990: 181-93) betrachtet sie als logische Folge von bereits eingewanderten

Ausländern und der ökonomischen sowie demographischen Notwendigkeit, weiterhin Ausländer

nach Deutschland einwandern zu lassen. Es ginge nur noch um die Frage wie und nicht mehr ob

die Deutschen mit den Einwanderern zusammenleben wollten (192). Die Bedingung für dieses

Zusammenleben solle unter Bedingung einer Anerkennung der Grundwerte der Republik und der

Menschenrechte sowie das Beherrschen der deutschen Sprache auf seiten der Einwanderer und

die beiderseitige Respektierung der kulturellen Identität und Eigenart sein (193). Eine Germani-

sierung oder kulturelle Zwangsassimilierung lehnt der pragmatische Multikulturalist Geißler ab.

Von der Gruppe der Pragmatiker, die in einer multikulturellen Gesellschaft die Chance sehen,

das Miteinander von Mehrheitskultur und Minderheitenkulturen zu verbessern, nicht zuletzt

auch, um zukünftigen Herausforderungen besser begegnen zu können, unterscheidet sich die

Gruppe der Kritiker, die hinter dem Konzept eine Ideologie oder ideologische Elemente vermu-

ten (vgl. Schulte 1990: 9). Die multikulturelle Gesellschaft würde als romantisierende und

idealisierende Vorstellung in Wahrheit dazu verwendet, von Klassenkonflikten abzulenken und

die Konsum- und Genußmöglichkeiten der Ober- und Mittelschicht zu erweitern (10). Dadurch

würde versucht, die Hegemonie kapitalistisch-bürgerlicher Gruppen abzusichern (9). Dieser

Vorwurf der "Instrumentalisierung und Funktionalisierung der Immigranten und ihrer Kulturen"

(10) für die Interessen der Konsumgesellschaft ist nicht haltlos, doch bleiben seine Vertreter auch

angesichts der Forderungen vieler pragmatischer Multikulturalisten, die Hegemonie der Mehr-

heitsgesellschaft infrage zu stellen, in einer Außenseiterposition.

Multikulturalisten des mainstreams geht die schlichte Anerkennung der multikulturellen

Gesellschaft oft nicht weit genug. Sie fordern ein Abrücken von der ethnisch-kulturell begründe-

ten Nation und eine Wende hin zu einer "offenen Republik" (Oberndörfer 1992: 66-77). Diese

beinhaltet die erleichterte Einbürgerung ohne ethnisch-kulturelle Vorbehalte und den Entwurf

eines Einwanderungskonzepts (vgl. Leggewie 1993: IV ff.). Für manche gehört auch die An-

erkennung des Besonderen der jeweiligen Einwanderer zur neuen "Heimat Babylon" (Cohn-

Bendit/Schmid 1992: 319). Andere fordern aktiven Minderheitenschutz und Minderheitenför-

derung ohne die Irrwege des "'farbenblinden' Gleichheitsprinzip[s]" der Affirmative Action

2. INTEGRATION IN DEUTSCHLAND: VON AUSLÄNDERN ZU INLÄNDERN?133

beschreiten zu wollen (Brumlik/Leggewie 1992: 439 f.).

Eine Entwicklung zu einem radikalen Multikulturalismus fand in der Bundesrepublik (bisher)

nicht statt. Selbst vermeintlich linke Multikulturalisten wie Daniel Cohn-Bendit und Thomas

Schmid (1992: 336) betonen beispielsweise, daß die Einbürgerung "... kein so beiläufiger Akt wie

der Erwerb eines Videogeräts oder der Beitritt in die Gemeinde der «Quelle»-Kundschaft sein

sollte". Zu generöses Einbürgern könnte in ihren Augen das Integrationsvermögen einer Gesell-

schaft sprengen (334). Doch trotz großer 'multikultureller' Schnittmengen zwischen Teilen der

CDU, SPD, FDP und der GRÜNEN, wird eine Republik, die für verschiedene Kulturen offene ist,

immer wieder in Frage gestellt. Daß der Streit um das sogenannte Kruzifix-Urteil des Bundes-

verfassungsgerichts das letzte Gefecht zwischen Multi- und Monokulturalisten gewesen ist, bleibt

zu bezweifeln.

134

V. Vorbild USA?

Die Einwanderung, die es nicht gibt, kann man nicht regeln, und da

es sie doch gibt, sucht sie einen dann heim.

DANIEL COHN-BENDIT und THOMAS SCHMID (1992: 342)

Wir sind inzwischen ein Einwanderungsland geworden. (...) Der

Unterschied zwischen den Vereinigten Staaten und uns besteht

lediglich darin, daß die Amerikaner ein Konzept haben, und wir

haben keines.

HEINER GEIßLER (1993: 329 f.)

In zwei Schritten versucht dieses Abschlußkapitel, die Ausgangsfrage, ob und inwiefern die

US-amerikanische Einwanderungspolitik Vorbild für ein Einwanderungskonzept Deutschlands

sein kann, zu beantworten. Zunächst werden die Ein- bzw. Zuwanderungspolitik beider Länder

einschließlich ihrer Auswirkungen verglichen. Dabei werden sowohl die Gemeinsamkeiten und

Unterschiede als auch die Vor- und Nachteile der Politik beider Länder deutlich werden. Das

letzte Unterkapitel verdeutlicht, warum Deutschland auch in Zukunft Einwanderer braucht.

Schließlich wird ein Katalog vorgeschlagen, der aufzeigt, wie die Ergebnisse dieser Arbeit in

konkrete einwanderungspolitische Maßnahmen münden könnten.

1. Einwanderungspolitik und die Integration

von Einwanderern im Vergleich

1.1. Einwanderungspolitik

Das vielleicht überraschendste und erstaunlichste Ergebnis dieser Arbeit sind die Gemeinsam-

keiten in der Einwanderungspolitik der beiden behandelten Länder. Blickt man auf den Gesamt-

zeitraum vom 16. bis zum 20. Jahrhundert, dann stellt man fest, daß Einwanderung und Einwan-

1. EINWANDERUNGSPOLITIK UND DIE INTEGRATION VON EINWANDERERN IM VERGLEICH 135

derungspolitik sowohl in den USA als auch in Deutschland zyklisch waren. Interne und bzw.

oder externe Faktoren beeinflußten einerseits die Einwandererzahlen und andererseits auch die

Einwanderungspolitik. Für beide Länder konnte nachgewiesen werden, daß sowohl Prosperität

als auch stabile politische Verhältnisse zu einer Zunahme der Einwandererzahlen führten und von

einer Politik der offenen Tür für Immigranten begleitet war. Beispielhaft kann man hier für die

USA das Jahrzehnt nach dem Bürgerkrieg und für Deutschland die neunziger Jahre des 19.

Jahrhunderts anführen. Gab es indes wirtschaftliche Probleme oder politische Krisen, dann sank

die Anzahl der Zuwanderer und die Einwanderungspolitik wurde restriktiver. In beiden Ländern

machen die zwanziger und dreißiger Jahre dieses Jahrhunderts diesen Zusammenhang deutlich.

Während Krisenzeiten zeigt sich eine weitere Gemeinsamkeit in der Einwanderungspolitik

beider Länder: die Rekrutierung von Arbeitsmigranten, deren Zulassung zum Arbeitsmarkt

zeitlich befristet war und ist. In den USA konnte am Beispiel mexikanischer Arbeitnehmer

gezeigt werden, wie dort der Ausfall von Einwanderern während der beiden Weltkriege und in

der Nachkriegszeit kompensiert wurde. In Deutschland fand diese Praxis in Form einer men-

schenverachtenden Zwangsrekrutierung von Fremdarbeitern ihre Entsprechung.

Bis auf den heutigen Tag gibt es in beiden Ländern Gastarbeiterprogramme. Der entscheiden-

de Unterschied zwischen den USA und Deutschland besteht darin, daß die Rekrutierung tempo-

rärer Arbeitsmigranten in den USA stets zusätzlich zur oder als Teil der Einwanderungspolitik

praktiziert wurde, während sie in Deutschland eines der wichtigsten Elemente der Einwan-

derungsersatzpolitik war und ist. Diese Differenz wird klar, wenn man sich die Rekrutierung von

Wanderarbeitern im Kaiserreich in Erinnerung ruft, oder an das Gastarbeitersystem der Bundes-

republik denkt. Doch auch im vereinigten Deutschland taucht dieses Charakteristikum deutscher

Zuwanderungspolitik wieder auf.

Errechnet man den Anteil der Gastarbeiter an der Gesamtzahl der Einwanderer einschließlich

der Arbeitsmigranten, dann müßten einige Unterschiede zwischen den USA und Deutschland

erkennbar werden. Aufgrund der deutschen Statistiken, die den Zuzug von Ausländern nicht

nach Asylbewerbern und hinzuziehenden Familienangehörigen differenzieren, ist ein solcher

Vergleich zwar kein leichtes Unterfangen, doch unter Bezug auf das Wanderungssaldo von

Ausländern unter Addition der Aussiedler und Gastarbeiter ist die in Abbildung 5 dargestellte

Näherung möglich. Die Abbildung zeigt zwar den erwarteten, leicht höheren Anteil von temporä-

ren Arbeitsmigranten in Deutschland, doch liegt deren Anteil in den USA nur geringfügig

Quellen: Eigene Berechnungen auf Basis der Tab. 5, 6, Abb. 2, SOPEMI (1994: 88, 133), Beauftragte (1993: 98).

1991 1992 1993

30 USA

BRD

V. VORBILD USA?

136

91 Allerdings gibt es hier einen beachtlichen Rückstau. Die gegenwärtigen Reformvorschläge der CIR zielen darauf ab,

darunter. Obwohl alle internationalen und vor allem die deutschen Erfahrungen mit Gastarbeitern

zeigen, daß sich durch ihren dauerrhaften Einsatz ein schleichender Einwanderungsprozeß

vollzieht, wird von diesem Element der Einwanderungsersatzpolitik seit der deutschen Ver-

einigung hierzulande erneut Gebrauch gemacht. Die USA steht Deutschland bezüglich der

Gastarbeiterprogramme in nichts nach und hat deshalb in diesem Bereich keinerlei Vorbild-

funktion.

Abbildung 5: Anteil temporärer Arbeitsmigranten an der gesamten Zuwanderung in die USA

und nach Deutschland (Näherungswerte)

Die Einwanderungspolitik gegenüber ausländischen Familienangehörigen bereits im Land

lebender Staatsbürger, Einwanderer oder Ausländer mit einer dauerhaften Aufenthaltserlaubnis

unterscheidet sich im Ergebnis ebenfalls kaum. In beiden Ländern genießt diese Zuwanderer-

gruppe eine hohe Priorität. In den USA hat der Familiennachzug höchste Präferenz, und die

Kategorie ist weit gefaßt. Neben der Kernfamilie eines US-Staatsbürgers oder Immigranten

dürfen seit 1968 auch entferntere Verwandte wie Geschwister und Eltern auf Grundlage der vier

Familienpräferenzklassen in die Vereinigten Staaten einwandern (vgl. Tab. 3). In Deutschland

1. EINWANDERUNGSPOLITIK UND DIE INTEGRATION VON EINWANDERERN IM VERGLEICH 137

entferntere Verwandte nicht mehr bevorzugt zu behandeln, d. h. diese Präferenzklassen zu streichen (vgl. VOA, 12.9.1995).

ist es ausländischen Familienangehörigen nur unter Erfüllung bestimmter Voraussetzungen

erlaubt, zuzuwandern (vgl. Kap. III.2.4.1). Die wichtigsten davon sind ausreichender Wohnraum

und ein gesicherter Lebensunterhalt für die Zuziehenden. Aufgrund des bereits beklagten Defizits

deutscher Statistiken, die verschiedene Gruppen von hinzuziehenden Ausländern mit Ausnahme

der Asylbewerber nicht getrennt ausgeweisen, ist es nicht möglich, den Familiennachzug zu

quantifizieren. Da es auf Grundlage der bestehenden Gesetze einem Ausländer nur als EU-

Ausländer, Gastarbeiter oder Asylbewerber möglich ist, in die Bundesrepublik zuzuwandern,

dürfte ein nicht zu unterschätzender Anteil der Zuwanderer aus Nicht-EU-Staaten, wie beispiels-

weise der Türkei, von der in §§ 17-23 AuslG verankerten Möglichkeit des Familiennachzugs

Gebrauch machen.

Die ökonomischen Präferenzklassen der Einwanderungsgesetzgebung der USA finden in

Deutschland nur indirekt eine Entsprechung. Sieht man davon ab, daß auch der Familiennachzug

zum Teil ökonomisch motiviert ist, dann gibt es außer den zeitlich befristeten, neuen Gast-

arbeiterprogrammen nur hinsichtlich der Beschäftigung ausländischer Spezialisten und Hoch-

gebildeter eine Möglichkeit des dauerhaften Zuzugs. Die Anzahl dieser hochqualifizierten

ausländischen Arbeitskräfte ist - auch in den USA - gering. Der Mikrochiphersteller Intel hat

deshalb kürzlich beklagt, daß unter den gegenwärtigen Visabestimmungen kaum genug hochqua-

lifizierte Arbeitnehmer zu finden seien (San José Mercury News, 10.10.1995). Zusammen mit

Investoren, für die in den USA eine eigene (bei weitem nicht ausgenutzte) Visakategorie exi-

stiert, gehören sie zu den "unsichtbaren" Migranten, die von der einheimischen Bevölkerung

kaum wahrgenommen werden (vgl. Böhning 1991: 446).

Eine Form deutscher Einwanderungspolitik, die in der US-amerikanischen keine Parallele

findet, ist die Aussiedlerpolitik. Nur in Israel gibt es ein ähnliches Rückkehrrecht für Personen-

gruppen, die vor Jahrhunderten das Land verlassen haben. Dort basiert der Rückkehrgedanke auf

der Zugehörigkeit zu derselben Religionsgemeinschaft, hier auf der Zugehörigkeit zur selben

Ethnie (vgl. Bade/Troen 1993). Vergleicht man den Aussiedlerzuzug der letzten Jahre mit dem

Wanderungssaldo von Ausländern, dann stellt man fest, daß Aussiedler zwischen 1988 und 1993

jedes Jahr zwischen 28 % und 53 % der Einwanderer stellten (Abb. 6). Mit Ausnahme des Jahres

1992, in dem der Zuzug von Asylbewerbern den Wanderungssaldo nach oben schnellen ließ,

machten Aussiedler immer mindestens ein Drittel der permanenten Zuwanderer in die Bundesre-

Quellen: Beauftragte (1993: 98); SOPEMI (1994: 88); eigene Darstellung.

1988 1989 1990 1991 1992 1993

100

200

300

400

500

600

700 Wanderungssaldo

von Ausländern

Aussiedlerzuzug

V. VORBILD USA?

138

publik aus. Innerhalb der letzten drei Jahrzehnte lagen die Aussiedlerzahlen nur in den Jahren

1980, 1985, 1986, 1991, 1992 und 1993 unter den Asylbewerberzahlen. Da es sich bei Asylbe-

werbern lediglich um Antragsteller handelt, d. h. rund die Hälfte der Asylbewerber weder

anerkannt noch geduldet wird, sind Aussiedler die mit Abstand größte Einwanderergruppe der

letzten Jahre.

Abbildung 6: Wanderungssaldo von Ausländern und Zuzug von Aussiedlern

in der Bundesrepublik Deutschland im Vergleich, 1988-93

Mit Blick auf die Flüchtlings- und Asylpolitik konnte in Kapitel III gezeigt werden, daß die

Bundesrepublik Deutschland fast 20 Jahre vor den USA durch Art. 16 GG ein Asylrecht besaß,

das keinerlei Zulassungsbegrenzungen beinhaltete. In den USA wurde mit dem Hart-Cellar Act

erst 1965 eine Flüchtlingsquote festgesetzt. Diese ermöglichte es zunächst 12.000 Personen pro

Jahr, als Flüchtlinge in den USA aufgenommen zu werden. Erst 1980 wurde die Quote auf

mindestens 50.000 Flüchtlinge pro Jahr heraufgesetzt, wobei dem Präsidenten jedes Jahr eine

Erhöhung zugestanden wurde. Seit 1991 liegt die Quote konstant über 100.000.

Die Bundesrepublik Deutschland hatte zwar bis zum Asylkompromiß im Dezember 1992 das

liberalste Asylrecht der Welt, trotzdem stellten vor 1976 nie mehr als 10.000 Personen im Jahr

1. EINWANDERUNGSPOLITIK UND DIE INTEGRATION VON EINWANDERERN IM VERGLEICH 139

92 Auch wenn man berücksichtigt, daß die Bevölkerung der USA dreimal so hoch wie die der Bundesrepublik Deutschland ist,

entspricht die Flüchtlingsrate dem mehr als Dreifachen.

einen Asylantrag in der BRD. Mit Ausnahme des Jahres 1980 nahm die Anzahl der Antragsteller

erst ab 1988 auf über 100.000 zu. Von den Asylbewerbern wurden vor 1991 nur in den Jahren

1980 und 1985 mehr als 10.000 Personen als politisch Verfolgte anerkannt. Seit 1991 liegt die

Anerkennungsquote im Durchschnitt bei 5,4 %, d. h. im Schnitt durften während der letzten vier

Jahre 15.690 Personen als Asylberechtigte in Deutschland bleiben. Als Einwanderungsersatzrecht

war und ist das deutsche Asylrecht überfordert. Seinem Ruf als liberalstes Asylrecht wurde und

wird es faktisch nicht gerecht. Die Anerkennungsquoten in der Asylrechtspraxis sind dafür

schlicht zu niedrig. Trotz einer Aufnahme von über 700.000 Einwanderern jährlich, nehmen die

USA zusätzlich dazu fast zehnmal soviele Flüchtlinge wie die Bundesrepublik auf.92

Ein direkter Vergleich der Einwandererzahlen der USA und Deutschlands ist leider nicht

möglich. Allerdings lassen sich die immigration policies vergleichen. In den USA kamen die

meisten Immigranten auf Grundlage des jeweils geltenden Einwanderungsgesetzes ins Land. Zu

diesen Einwanderern kamen Flüchtlinge, und unter Umständen auch Gastarbeiter hinzu, die

schon längere Zeit in den USA gearbeitet haben. Zu hohen Einwandererzahlen sind die USA mit

einer Senkung von Quoten oder der Selektion durch Festlegung und Veränderung von Präferenz-

kriterien begegnet. Nach Deutschland kamen während der letzten Jahre die meisten Einwanderer

aufgrund Art. 116 Abs. 1 GG, der Volkszugehörigen die Aufnahme in der Bundesrepublik

ermöglicht. Dieser Grundgesetzartikel wurde bereits für über acht Millionen Flüchtlinge, Heimat-

vertriebene und zum Teil auch für freigelassene deutsche Kriegsgefangene unmittelbar nach der

Gründung der Bundesrepublik angewandt. Heute hat er für Aussiedler Gültigkeit. Daneben

besitzt Deutschland eine bis ins Kaiserreich zurückreichende Tradition als Gastarbeiterland.

Die massive Rekrutierung ausländischer Arbeitnehmer von 1955 bis 1973 hat dazu bei-

getragen, daß Ende 1994 fast sieben Millionen Ausländer in Deutschland lebten. Zu Beginn der

neunziger Jahre begann erneut eine Anwerbung von Gastarbeitern. Die Asylpolitik hat hingegen

nur in sehr geringem Ausmaß zum Anstieg der Ausländerzahlen in Deutschland beigetragen.

Die Frage nach der Parteiendifferenz in der Einwanderungspolitik brachte ebenfalls höchst

unterschiedliche Ergebnisse. Während in den USA ein Zusammenhang zwischen republikanisch

dominierten Häusern des Kongresses und Einwanderungsrestriktionen, sowie demokratischen

Parlamentsmehrheiten und der Liberalisierung von Einwanderungsgesetzen feststellbar war, war

V. VORBILD USA?

140

dies in Deutschland in gewisser Weise umgekehrt. Konservative Regierungen haben Arbeits-

migrationen initiiert und gefördert, während sozialdemokratische sie, auch zum Schutz der

Arbeitnehmer, gedrosselt oder gar gestoppt haben. Was die Aussiedlerpolitik angeht, ließen sich

keine Unterschiede zwischen Mitte-Links- und Mitte-Rechts-Regierungen ausmachen.

Kein Einwanderungsgesetz der USA wurde entworfen, um für die Ewigkeit Gültigkeit zu

besitzen. Im Durchschnitt wurden die Gesetze ein- bis zweimal pro Jahrzehnt ergänzt oder

verändert, nur selten kam es (wie 1921, 1965, 1990) zu einschneidenden Veränderungen des

Einwanderungsrechts. Als Steuerungselement hat sich das Instrumentarium Einwanderungs-

gesetz bewährt, wenn auch die Folgen der jeweiligen legislativen Maßnahmen zum Zeitpunkt

ihrer Verabschiedung nicht immer absehbar waren. Während die Restriktionen der zwanziger

Jahre zu einschneidend waren, erwiesen sich die Liberalisierungen der sechziger als unzurei-

chend, die der achtziger Jahre möglicherweise als zu weitreichend. Unerwünschten Effekten

wurde bisher jedoch immer wieder durch neue Einwanderungsgesetze begegnet.

Seit der grundlegenden Reform des Einwanderungsrechts in den sechziger Jahren, gibt es

keine generellen Diskriminierungen bestimmter ethnischer Gruppen mehr. Unter Erfüllung der

größtenteils auf Familienzusammenführung und berufliche Qualififikation ausgerichteten Präfe-

renzklassen ist es theoretisch jedem Antragssteller, unabhängig von seiner Nationalität, seiner

Ethnie oder Religionszugehörigkeit, möglich, in die USA einzuwandern. Daß dadurch bestimmte

Herkunftsländer durch ihren Anteil an Einwandern in der Vergangenheit oder durch ihren

ökonomisch-technologischen Entwicklungsstand im Ergebnis bevorzugt behandelt werden,

ändert nichts an den generell objektiven Zulassungskriterien. Problematisch erweisen sich

allerdings die diversity visas, die Europäer darüberhinaus bevorzugt behandeln.

Die deutsche Einwanderungspolitik, die es offiziell gar nicht gibt, lebte bisher von ad-hoc-

Entscheidungen. Geschah Unvorhergesehenes, wie im Fall der Gastarbeiter- oder der Asylpolitik,

dann wurde versucht, diese nicht intendierten Entwicklungen um jeden Preis (Rückkehrprämien,

Grundgesetzänderung) abzustellen, ohne daß über Konzepte nachgedacht wurde, wie ähnlichen

Entwicklungen in der Zukunft konstruktiv begegnet werden könnte. Die Entwicklung der

Aussiedlerpolitik zeigt, daß es auch möglich ist, Zuwanderung durch entsprechende Antrags-

verfahren und die Festsetzung einer Quote zu steuern. Die Bevorzugung dieser Zuwanderer-

gruppe auf Grundlage der deutschen Volkszugehörigkeit ist indes problematisch. Aussiedler

müssen keinerlei objektiven Kriterien, zum großen Teil nicht einmal Deutschkenntnisse nach-

1. EINWANDERUNGSPOLITIK UND DIE INTEGRATION VON EINWANDERERN IM VERGLEICH 141

weisen, um als vollkommen gleichberechtigte Staatsbürger in Deutschland aufgenommen zu

werden.

Würde ein Einwanderungsgesetz konzipiert, hätte man nicht nur die Möglichkeit, subjektive

Zuwanderungsbedingungen abzuschaffen, sondern auch den Interessen der Wirtschaft, der

bereits im Land befindlichen Immigranten, der potentiellen Einwanderer und des Staates Rech-

nung zu tragen. "Was man tabuisiert, kann man nicht gestalten," schreibt Klaus J. Bade (1994c).

Die Anerkennung der Einwanderungssituation und die Entwicklung eines Einwanderungs-

konzepts würde Deutschland eine beachtliche Gestaltungsfreiheit im Politikfeld Einwanderung

eröffnen.

1.2. Integration und Integrationspolitik

Ähnlich wie bei der Einwanderungspolitik gibt es auch hinsichtlich der Integration von Ein-

wanderern zwischen den USA und Deutschland viele Gemeinsamkeiten. Im vierten Kapitel

konnte gezeigt werden, daß Erfolg oder Mißerfolg der Integration von Immigranten am stärksten

von der wirtschaftlichen Lage des Aufnahmelandes, des Volumens des Einwanderungsstroms

sowie der ethnisch-kulturellen Affinität zwischen Einwandererethnien und der Aufnahmegesell-

schaft abhingen. Insofern haben sich diese 'Grenzwerte' Myron Weiners (vgl. Kap. I.4.2) als

nützliche Indikatoren für die ablehnende Haltung der Bevölkerungen beider Länder gegenüber

Einwanderern bestätigt.

Schlugen mehrere der Indikatoren gleichzeitig aus, dann mehrten sich Ausbrüche von Frem-

denfeindlichkeit, und es begann ein Wettlauf der Begrenzungskonzepte. In den USA wurden alle

der drei genannten, imaginären Grenzwerte während der zwei Jahrzehnte vor und nach der

letzten Jahrhundertwende mehrfach überschritten, bis in den zwanziger Jahren der Einwan-

derungsstrom infolge der Quotengesetze zu einem Rinnsal zusammenschmolz. Für die Bundesre-

publik ließen sich ähnliche Entwicklungen mit allerdings unterschiedlichen Auswirkungen Anfang

der siebziger (Anwerbestopp) und zu Beginn der neunziger Jahre (Änderung von Art. 16 GG)

aufzeigen. Selbst wenn ethnische, sprachliche, religiöse und kulturelle Affinitäten zwischen

Neuankömmlingen und Einheimischen bestanden, verliefen Akkulturationsprozesse mitunter

problematisch. Die Integration der heimatvertriebenen Deutschen diente hierfür als Beispiel.

V. VORBILD USA?

142

Die Akkulturationsprobleme blieben größtenteils auf die erste und zweite Einwanderergenera-

tion einer Ethnie beschränkt. Insbesondere im Hinblick auf neue Zuwanderergruppen galten die

jeweils älteren als akkulturiert. In beiden Ländern waren es die zuletzt immigrierten Ethnien,

deren Status am stärksten von dem der Bevölkerungsmehrheit abwich. In einem Vergleich

zwischen den zweiten Generationen mexikanischer Einwanderer in den USA und jugendlicher

Türken in der Bundesrepublik hat Thomas Faist (1994) diese Unterschiede anhand der Aus-

bildung und Chancen auf dem Arbeitsmarkt deutlich gemacht. Trotz völlig unterschiedlicher

staatlicher Politik (korporatives versus pluralistisches System) sind die Integrationsprobleme auf

dem Arbeitsmarkt aufgrund des jeweils weit unterdurchschnittlichen Bildungsgrads durchaus

vergleichbar. Junge Türken haben es im Vergleich zu anderen Einwandererethnien in Deutsch-

land sehr viel schwerer eine Anstellung zu finden, und ein hoher Prozentsatz von ihnen ist

deshalb arbeitslos. Die Nachkommen mexikanischer Einwanderer in den USA sind aufgrund der

schlechteren beruflichen Startbedingungen viel stärker von Einkommensarmut (income poverty)

betroffen als der Bevölkerungsdurchschnitt (454).

Statusunterschiede zwischen Einwanderern und Einheimischen wurden, wie Datenmaterial zur

Stützung der Triple Melting Pot-These gezeigt hat, in den USA im Lauf der Jahrzehnte immer

geringer. Auch zwischen Deutschen und Ausländern konnte eine Konvergenz im sozioökono-

mischen Status festgestellt werden. Es spricht vieles dafür, daß sich die soziale und wirtschaftli-

che Lage der Minoritäten von heute mit zunehmender Aufenthaltsdauer nachhaltig verbessern

wird.

Trotz dieser Angleichung im Status, wurden auch bereits vor längerer Zeit Eingewanderte bei

Überschreiten eines oder mehrerer Grenzwerte Opfer von Fremdenabwehr. In der Bundesre-

publik dienten die undifferenzierte Abwehrhaltung gegenüber Fremden im Zusammenhang mit

den REP-Wahlerfolgen und die Brandanschläge auf türkische Wohnhäuser während der Asyl-

krise, in den USA die Haymarket Affair zur Illustration dieses Phänomens.

An zahlreichen Beispielen konnte in Kapitel IV gezeigt werden, daß Unterschiede in Sprache,

Religionszugehörigkeit, politischen Grundhaltungen, Kultur und Hautfarbe zwischen Einhei-

mischen und Einwanderern die Integration am ehesten erschweren. In den USA verdeutlichten

die drei Dimensionen der Fremdenabwehr (Anti-Katholizismus, Anti-Radikalismus und 'angels-

ächsischer Rassismus') die Ab- und Ausgrenzungsmechanismen, während in Deutschland die

systematische Ausgrenzung von Zuwanderern durch das ethnisch-kulturelle Selbstverständnis

1. EINWANDERUNGSPOLITIK UND DIE INTEGRATION VON EINWANDERERN IM VERGLEICH 143

und die Exklusivität des Staatsbürgerschaftsrechts zum Ausdruck kam.

Anders als in den USA, wo Immigranten nach höchstens fünf Jahren Aufenthalt einen An-

spruch auf Einbürgerung erhalten, gab es bis Ende 1990 in Deutschland für Ausländer kein Recht

auf Einbürgerung. Seit Inkrafttreten des neuen Ausländergesetzes besitzen ausländische Jugendli-

che, die mindestens acht, und Ausländer, die seit mindestens 15 Jahren in Deutschland leben,

zwar einen Einbürgerungsanspruch, doch hat diese Liberalisierung des deutschen Einbürgerungs-

rechts am Grundprinzip des Staatsbürgerschaftrechts, dem ius sanguinis, nichts geändert. Nicht

die Geburt in Deutschland, sondern die deutsche Volkszugehörigkeit der Eltern, führt zum

Erwerb der Staatsangehörigkeit. Diese Praxis hat nicht nur zur Folge, daß ausländische Zu-

wanderer in der Regel Ausländer bleiben, sondern auch, daß Kinder ausländischer Eltern zwar

die Staatsangehörigkeit der Eltern, nicht jedoch die deutsche erhalten. In den USA, wo neben

dem ius sanguinis auch das ius soli Anwendung findet, sind alle innerhalb des Staatsgebiets

Geborenen US-amerikanische Staatsbürger.

Obwohl Aussiedler ähnliche Integrationsprobleme haben wie zuziehende Ausländer, wird

zwischen beiden Zuwanderergruppen deutlich unterschieden. Da es offiziell in der BRD keine

Einwanderung und deshalb auch keine Einwanderungspolitik geben darf, wird eine von der Idee

her logische Grenzlinie zwischen 'heimkehrenden', exterritorialen Volkszugehörigen und innerter-

ritorialen Ausländern gezogen. Für diese gilt ein Sonderrecht, für jene deutsches Recht. Durch

das deutsche Staatsbürgerschaftsrecht werden ausländische Zuwanderer und ihre Kinder zu

"Inländer[n] ohne deutsche Staatsangehörigkeit", während zuwandernde Aussiedler mit ihrem

Eintreffen in der Bundesrepublik zu deutschen Staatsbürgern werden (zit. Rittstieg 1993: 1).

Diese Ungleichbehandlung auf Grundlage der ethnischen Zugehörigkeit ist höchst zweifelhaft,

denn das subjektive Kriterium der Volkszugehörigkeit beeinflußt die Aufnahme sowie die

Unterstützung dieser Zuwanderergruppe durch den Staat maßgeblich.

Während Aussiedler per definitionem nie Ausländer waren, liegt die Einbürgerung eines

Ausländers entsprechend der Einbürgerungsrichtlinien nicht im Interesse des Staates. Dieser

systematische Ausschluß von mittlerweile sieben Millionen, zu einem beträchtlichen Anteil

bereits in Deutschland geborenen Menschen, ist Resultat eines "... Staatsbürgerschaftrecht[s], das

aus der unseligen Blütezeit des zum Nationalismus pervertierten Nationalstaatsdenkens stammt,"

stellt Richard von Weizsäcker (1995) fest und fährt im Hinblick auf die wiederholte Ablehnung

einer Staatsbürgerrechtsreform durch den Bundestag fort:

V. VORBILD USA?

144

... noch setzten sich jene Dogmatiker durch, die das alte Denken des Jahres 1913

behandeln, als stamme es unmittelbar vom Berg Sinai. Sie bestehen gegen die

Mehrheit mit einem sehr wirksamen, aber in unserer Verfassung gar nicht er-

wähnten Instrument, nämlich der Koalitionsdisziplin, die sie zur Entfaltung der

Macht brauchen. Dabei handelt es sich um eines unserer ganz zentralen gesell-

schaftlichen Probleme. Kann, darf es noch lange ungelöst bleiben? Ich meine:

Nein!

Daß ein Staatsbürgerschaftsrecht auch immer das Ergebnis eines bestimmten nationalen

Selbstverständnisses ist, hat das zweite Kapitel dieser Arbeit gezeigt. Das deutsche Selbstver-

ständnis ist inzwischen nicht mehr jenes der Nachkriegszeit oder gar das des Jahres 1913. Vor

gut 120 Jahren wurde die Freiheit der Einheit geopfert, am 3. Oktober 1990 jedoch "... in freier

Selbstbestimmung die Einheit und Freiheit Deutschlands vollendet" (Präambel des GG). Rund 16

Millionen DDR-Bürger wurden durch die deutsche Einheit zu Staatsbürgern der neuen Bundes-

republik. An der Rechtsstellung der ausländischen Inländer hat sich durch die Einheit indes nichts

geändert. Es ist eine Frage staatlicher Fairness, sie nicht mehr länger als Bürger zweiter Klasse

zu behandeln, denn, so betont Michael Walzer (1992: 104):

Politische Gerechtigkeit läßt dauerhaftes Ausländertum nicht zu - ganz gleich, ob

es sich um bestimmte Einzelpersonen oder um eine Klasse von wechselnden

Individuen handelt. Zumindest gilt dies für eine Demokratie.

2. Schlußfolgerungen

Deutschland ist ein Einwanderungsland. Im Gegensatz zu den USA hat die BRD offiziell zwar

keine Einwanderungspolitik betrieben, doch das Resultat der deutschen Zuwanderungspolitik ist

dem der Einwanderungspolitik der USA durchaus vergleichbar. Derzeit wandern pro Jahr etwa

220.000 deutschstämmige Einwanderer aus Osteuropa und mindestens noch einmal so viele

Ausländer in Deutschland ein. Hinzu kommen jährlich zwischen 100.000 und 200.000 Asylbe-

werber, von deren Anträgen etwa 15.000 anerkannt werden. Ein beträchtlicher Anteil der

abgelehnten Asylbewerber darf jedoch auf Grundlage der Genfer Flüchtlingskonvention ebenfalls

in Deutschland bleiben.

2. SCHLUSSFOLGERUNGEN 145

Trotz dieser Zuwandererzahlen und den mit der Zuwanderung verbundenen Integrations-

problemen hat die Bundesrepublik Deutschland bisher kein Einwanderungskonzept entwickelt.

In einer Art piecemeal engineering versuchte die Bundesregierung bisher, der Zuwanderung

Herr zu werden. Das Asylrecht, das in den letzten Jahren als Einwanderungsersatzrecht fungier-

te, wurde vom Bundestag auf Druck der Regierung in einer Weise verändert, die es nicht nur

Wirtschaftsmigranten nahezu unmöglich macht, einen Asylantrag in Deutschland zu stellen,

sondern es politisch Verfolgten zusätzlich erschwert, überhaupt in das Asylverfahren einzutreten.

Gleichzeitig hat man begonnen, den Zuwandererstrom der Aussiedler durch stärkere Bürokrati-

sierung des Antragsverfahrens so zu regulieren, daß nun, nach mehreren Jahren starken Aussied-

lerzustroms, derzeit nur noch durchschnittlich 220.000 Aussiedler pro Jahr nach Deutschland

kommen.

Für Nicht-EU-Ausländer ist es sehr schwer geworden, sich dauerhaft in Deutschland nieder-

zulassen. Lediglich als Familienangehörige von Deutschen, Ausländern mit Aufenthaltstitel oder

als Gastarbeiter gewährt man ihnen mehr schlecht als recht Einlaß. Im Fall von Ausländern mit

Aufenthaltstitel beginnt mit der Niederlassung eine lange Zeit der rechtlichen Sonderbehandlung,

ohne daß nach absehbarer Zeit durch den Aufenthalt ein Recht darauf erwächst, eingebürgert zu

werden. Ein Ausländer als Gastarbeiter, erarbeitet sich in Deutschland nicht einmal einen sicheren

Aufenthaltsstatus.

Diese Zusammenfassung hat noch einmal die Notwendigkeit eines Einwanderungs- und

Integrationskonzepts deutlich gemacht. Übrig bleibt eine Frage, die bisher immer nur am Rande

angesprochen wurde: Braucht Deutschland überhaupt Einwanderer?

2.1. Braucht Deutschland Einwanderer?

Um der Antwort auf diese Frage näherzukommen, bieten sich zwei Wege an: der Blick in die

Vergangenheit und der Versuch einer Prognose auf Basis bereits heute verfügbarer Informatio-

nen.

Die historische Analyse, die in den Kapiteln III und IV erfolgte, brachte eine Tradition

Deutschlands als Einwanderungland ans Licht, deren auffälligstes Kriterium der Einsatz auslän-

discher Arbeitskräfte gewesen ist. Bis zum heutigen Tag kann der deutsche Arbeitsmarkt nicht

V. VORBILD USA?

146

auf ausländische Arbeitskräfte verzichten. Ihr dauerhafter Einsatz hat dazu geführt, daß für

bestimmte Tätigkeiten fast ausschließlich Ausländer eingestellt werden. Die meisten derer, die in

den sechziger Jahren angeworben wurden und noch heute in Deutschland arbeiten, stehen

inzwischen kurz vor dem Eintritt in den Ruhestand. Ein großer Teil ihrer Kinder ist hier aufge-

wachsen und besser ausgebildet als die Eltern. Weder sie noch Deutsche werden bereit sein, die

frei werdenden, zumeist unattraktiven Arbeitsplätze der ehemaligen Gastarbeiter zu besetzen.

Der untere Teil des inzwischen gespaltenen Arbeitsmarkts wird auch in Zukunft kaum auf billige,

ungelernte Arbeitskräfte verzichten können. Da diese Arbeitsplätze in der Vergangenheit durch

Zuwanderer besetzt wurden, ist es wahrscheinlich, daß dies auch in der Zukunft der Fall sein

wird. Gastarbeiterprogramme, die im Hinblick auf ihre ursprüngliche Intention bereits in der

Vergangenheit gescheitert sind, werden das Arbeitskräfteproblem nur kurzfristig und auch nur

unter Inkaufnahme einer ganzen Reihe von Folgeproblemen lösen können.

Der Blick nach vorne relativiert dieses wirtschaftshistorische Argument. Es kann zwar davon

ausgegangen werden, daß es auch in der nahen Zukunft genug Arbeitsplätze geben wird, doch

werden diese eine zunehmend höhere Qualifikation erfordern. Während es mehr Arbeitsplätze im

High-Tech-Bereich und im Dienstleistungssektor geben wird, wird der Anteil einfacher Tätig-

keiten und der Bedarf an ungelernten Arbeitskräfte von heute 50 % (1985/87) auf möglicher-

weise nur noch 20 % im Jahr 2030 sinken (Klauder 1992: 456 f.). Eine solche Entwicklung

würde bedeuten, daß der gegenwärtige Bedarf an ungelernten, ausländischen Arbeitsmigranten

nur zum Teil Orientierung für eine 'ökonomische' Einwanderungsquote böte.

Das stärkste Argument für ein Einwanderungskonzept erwächst allerdings nicht aus der

wirtschaftlichen, sondern aus der demographischen Entwicklung Deutschlands. Angesichts einer

Geburtenrate von 1,3 Kindern pro Frau, werden derzeit weniger als zwei Drittel der deutschen

Bevölkerung reproduziert (Thränhardt 1994: 38). Da die Geburtenrate schon längere Zeit ähnlich

niedrig liegt, und darüberhinaus nicht abzusehen ist, daß sie in naher Zukunft wieder ansteigen

wird, ist gegenwärtig nicht nur ein Rückgang der Bevölkerung festzustellen, sondern auch eine

Überalterung. Beide Entwicklungen werden anhalten. Ohne weitere Zuwanderung sehen Modell-

rechnungen einen Bevölkerungsrückgang von 79 Millionen (1990) auf 65 Millionen bis zum Jahr

2030 voraus. Parallel würde bei einem "Wanderungssaldo Null" die Erwerbsquote von derzeit

über 40 % auf unter 30 % sinken. Selbst wenn die Frauenerwerbsquote auf das Niveau der

Männer anstiege, würde die Erwerbsquote insgesamt bis zum Jahr 2030 auf rund 35 % sinken

2. SCHLUSSFOLGERUNGEN 147

(Klauder 1992: 459 f.).

Es gibt immer wieder Vorschläge, dieser demographischen Entwicklung durch eine bessere

Ausschöpfung des vorhandenen Arbeitskräftepotentials zu begegnen. Elmar Hönekopp (1995:

15) weist unter anderem darauf hin, daß es möglich wäre, die Wochen- und Lebensarbeitszeit zu

erhöhen, den Militär- und Ersatzdienst weiter zu verkürzen oder die Ausbildungszeiten zu

reduzieren. Man muß sich allerdings darüber im klaren sein, daß eine Kürzung der Ausbildungs-

zeiten ebenso wie ein 'Herunterfahren' der Wirtschaftsleistung zu derzeit unabsehbaren Wett-

bewerbsnachteilen führen könnte. Der Vorschlag, Arbeitslose wieder verstärkt in den Arbeits-

markt zu integrieren, hört sich zwar gut an, konnte aber bisher von keiner bundesdeutschen

Regierung langfristig erfolgreich umgesetzt werden.

Diese Vorschläge stellen keine echten Alternativen zum Zuzug von Ausländern im erwerbs-

fähigen Alter dar. Der Zuzug von Aussiedlern kann zwar mittelfristig rund die Hälfte der Be-

schäftigungslücken füllen, doch wird das Potential deutscher Volkszugehöriger in Osteuropa bei

anhaltendem Zuzug weiter schrumpfen. Die Modellrechnung Wolfgang Klauders (1992: 461 f.)

kommt deshalb zu dem Ergebnis, daß eine Nettozuwanderung von etwa 200.000 Ausländern

zusätzlich zum Aussiedlerzuzug nötig sein wird, um in Deutschland bis ins Jahr 2030 die Er-

werbsquote auf dem Niveau von heute halten zu können.

Die Überalterung der Bevölkerung werden Einwanderer zwar nicht aufhalten, aber abmildern

können (463). Darüberhinaus würde man durch Einwanderer Zeit gewinnen, den antizipierten

Defiziten in den Sozialversicherungen, und hier insbesondere der Rentenversicherung, konzeptio-

nell zu begegnen. Einwanderung ist demographisch sinnvoll und ökonomisch notwendig.

Darüberhinaus kann sie auch eine Bereicherung sein, sofern die Absorptionsfähigkeit eines

Landes nicht überschätzt wird. Einwanderung ermöglicht einem Land große Innovations- und

Regenerationschancen. Von 114 US-amerikanischen Nobelpreisträgern in den Bereichen Medizin

oder Naturwissenschaft der Jahre 1945 bis 1984, stellt Heiner Geißler (1993: 334) fest, waren 36

ausländischer Herkunft. Ähnliches ist in Deutschland bisher nicht feststellbar.

Selbst wenn man Zuwanderung komplett unterbinden wollte, könnte man es nicht tun.

Deutschland ist internationaler und die Welt kleiner geworden. Der Anteil binationaler Ehen wird

ebenso steigen und auch der Anteil derjenigen Menschen, die ihr Heimatland verlassen. Noch

stärker wird angesichts der weltweiten Bevölkerungsexplosion der Migrationsdruck anwachsen.

Da eine nationale Abschottung aufgrund internationaler Verflechtungen für ein Land wie die

V. VORBILD USA?

148

Bundesrepublik, das vom Export lebt, irreal ist, sollte es nicht nur den ökonomischen und

technologischen Herausforderungen von heute begegnen, sondern auch den Problemen von

Armut, Überbevölkerung und politischer Verfolgung. Freilich ist die faire Einwanderungspolitik

eines Landes nur ein bescheidener Beitrag zur Lösung der Weltprobleme, doch für viele Men-

schen kann sie zu einer Chance für einen Neuanfang werden.

2.2. Vorschlagskatalog

Die nun präsentierten Vorschläge für eine deutsche Einwanderungspolitik werden in drei Schrit-

ten unterbreitet. Von Grundsätzlichem (Änderung des Art. 116 GG) über Notwendiges (neues

Staatsbürgerschaftsrecht) bis hin zu Wünschenswertem (Einwanderungsgesetz) wird versucht,

die wesentlichen Ergebnisse dieser Arbeit in Form von Empfehlungen an den Gesetzgeber

zusammenzutragen.

2.2.1. Änderung von Art. 116 GG

Vorgeschlagene Fassung: Derzeit gültige Fassung:

(1) Deutscher ist, wer die deutsche Staatsangehö- (1) Deutscher im Sinne dieses Grundgesetzes ist

rigkeit besitzt. vorbehaltlich anderweitiger gesetzlicher Rege-

oder als Flüchtling oder Vertriebener deutscher

(2) Frühere deutsche Staatsangehörige, denen die (2) Frühere deutsche Staatsangehörige, denen

Staatsangehörigkeit aus politischen, rassischenzwischen dem 30. Januar 1933 und dem 8. Mai

oder religiösen Gründen entzogen worden ist,1945 die Staatsangehörigkeit aus politischen,

sind auf Antrag wieder einzubürgern. rassischen oder religiösen Gründen entzogen wor-

lung, wer die deutsche Staatsangehörigkeit besitzt

Volkszugehörigkeit oder als dessen Ehegatte oder

Abkömmling in dem Gebiete des Deutschen Rei-

ches nach dem Stande vom 31. Dezember 1937

Aufnahme gefunden hat.

den ist, und ihre Abkömmlinge sind auf Antrag

wieder einzubürgern. Sie gelten als nicht ausge-

bürgert, sofern sie nach dem 8. Mai 1945 ihren

Wohnsitz in Deutschland genommen haben und

nicht einen entgegengesetzten Willen zum Aus-

druck gebracht haben.

2. SCHLUSSFOLGERUNGEN 149

93 Dies entspräche einer Aufenthaltsberechtigung oder einer unbefristeten Aufenthaltserlaubnis. Die Bedingung eines

Aufenthaltstitels würde helfen, einen 'Geburtstourismus' ausländischer Frauen zu verhindern.

94 Diese Regelung hat dann Relevanz, wenn ein im Ausland geborenes Kind unabhängig von der Staatsangehörigkeit der Eltern

iure soli eine andere Staatsangehörigkeit erwirbt. Ist dies nicht der Fall, stellt sich das dargestellte Problem nicht.

95 Eine solche Vorgehensweise müßte allerdings durch bilaterale Verträge mit den Auswanderungsländern abgestimmt werden.

Eine solche Änderung würde das Prinzip der Volkszugehörigkeit aus dem Grundgesetz streichen.

Die Staatsbürgerschaft würde dadurch zur alleinigen Grundlage für die Zugehörigkeit zur

deutschen Nation. Die bevorzugte Behandlung von Aussiedlern entfiele.

2.2.2. Neufassung des Staatsbürgerschaftsrechts

Das Staatsbürgerschaftsrecht sollte in dem Sinne geändert werden, daß sowohl das

Abstammungs- als auch das Territorialprinzip zum Erwerb der Staatsangehörigkeit führt. Wer in

Deutschland geboren wird, sollte dann die deutsche Staatsangehörigkeit erhalten, wenn minde-

stens ein Elternteil die deutsche Staatsbürgerschaft oder einen Aufenthaltstitel besitzt. Würde

ein Kind der genannten Personengruppen im Ausland geboren, müßte die Staatsbürgerschaft des

Kindes innerhalb kurzer Zeit (z. B. eines Jahres) beantragt werden. Hier wäre es ratsam, die

Staatsbürgerschaft nur dann zu erteilen, wenn das Kind innerhalb der folgenden, beispielsweise

fünf Jahre, seinen Lebensmittelpunkt in Deutschland hat, d. h. das Kind und mindestens ein

Elternteil sollten sich innerhalb eines festzulegenden Zeitraums in Deutschland niederlassen. Für

ein Kind deutscher Staatsangehöriger könnte man von der Zusatzbedingung der dauerhaften

Niederlassung dann absehen, wenn es durch die Geburt im Ausland staatenlos bliebe. Will man

wie bisher doppelte Staatsbürgerschaften möglichst vermeiden, dann müßtedie Erteilung der

deutschen Staatsbürgerschaft gegebenfalls mit der Aufgabe der bisherigen Staatsbürgerschaft

verbunden sein.94

Die in Kapitel I.4.3 erörterten Probleme, die durch Duldung der doppelter Staatsbürger-

schaften entstehen können, sind indes lösbar. Doppelstaatler sollten eine ihrer Staatsbürger-

schaften zur aktiven, die andere zur schlafenden erklären. Lebt der Doppelstaatler in Deutsch-

land, sollte die deutsche Staatsbürgerschaft die aktive sein. Damit könnte man gewährleisten, daß

der Doppelstaatler nur in einem Land wählen dürfte oder Militärdienst leisten müßte, ohne daß

eine Reaktivierung der anderen Staatsbürgerschaft für die Zukunft ausgeschlossen bliebe. Unter

diesen Voraussetzungen könnte in größerem Ausmaß als bisher die Einbürgerung von Aus-

V. VORBILD USA?

150

ländern unter Hinnahme der doppelten Staatsbürgerschaft erfolgen.

Die Einbürgerung dauerhaft in Deutschland lebender Ausländer sollte von der Ausnahme zur

Regel werden. Zusätzlich zum Erwerb der Staatsangehörigkeit iure soli müßte ein Aufenthalts-

titel, Straffreiheit, Kenntnisse der deutschen Sprache in Wort und Schrift sowie des politischen

Systems ausreichen, um einen Anspruch darauf zu erhalten, deutscher Staatsbürger zu werden.

Die derzeit erhobene, ermäßigte Einbürgerungsgebühr von 100 DM erscheint angemessen. Der

Verzicht auf die bisherige Staatsangehörigkeit sollte dem Antragsteller nahegelegt werden, die

Einbürgerung daran jedoch - unten den oben genannten Voraussetzungen - nicht scheitern.

2.2.3. Entwurf eines Einwanderungsgesetzes

Ein Einwanderungsgesetz würde helfen, die Zuwanderung besser als bisher zu steuern. Dar-

überhinaus würde es aus Zuwanderern Einwanderer machen, die in der Regel nach einer durch

das Staatsbürgerschaftsgesetz festgesetzten Aufenthaltsdauer deutsche Staatsbürger werden

könnten.

Angesichts eines Zuwanderungsbedarfs von rund 400.000 Personen im Jahr (vgl. V.2.1)

müßte die Gesamtzahl der Einwanderer jährlich etwa 400.000 bis 500.000 Personen betragen,

denn es sind auch die Abwanderung von Ausländern und Deutschen sowie der Zuzug von

Asylberechtigten mitzuberücksichtigen. Von den etwa 450.000 Einwanderervisa sollte zunächst,

wie in den USA, eine unbegrenzte Anzahl an unmittelbare Familienangehörige deutscher Staats-

bürger und Ausländer mit Aufenthaltstitel gehen. Entferntere Verwandte sollten nur dann

berücksichtigt werden, wenn eine festzulegende Obergrenze für die Familienpräferenzkategorie

insgesamt noch nicht erreicht ist. Da es in den USA einen deutlichen Rückstau von Einwan-

derungsanträgen entfernterer Familienangehöriger gibt, sollte die Gruppe enger gefaßt werden

als dort, eventuell sogar der Einzelfall geprüft werden. Denkbar wäre auch eine Kombination von

Qualifikationskriterien, wie beispielsweise der Nachweis von Familienangehörigen in Deutsch-

land und eine bestimmte berufliche Qualifikation.

Die bisherigen Erfahrungen mit Gastarbeitern und die Modellrechnungen für die Entwicklung

der Erwerbsquote in den nächsten Jahren legen nahe, daß eine ökonomische Präferenzklasse den

zweiten Grundpfeiler eines Einwanderungsgesetzes bilden sollte. Etwa ein Drittel der Visa

(150.000) sollten aus wirtschaftlichen Gründen vergeben werden, wobei die Differenzierung

2. SCHLUSSFOLGERUNGEN 151

innerhalb dieser Kategorie den Erfordernissen des Arbeitsmarkts angepaßt werden müßte. Dabei

ist insbesondere der Strukturwandel zu berücksichtigen, d. h. um das zukünftige Arbeitslosig-

keitsrisiko der Arbeitsmigranten zu minimieren, sollte der Anteil ungelernter Arbeitskräfte

möglichst niedrig liegen. Der Einsatz von Grenzgängern innerhalb der 50 km-Zone erscheint

nicht so problematisch wie der Einsatz von Gastarbeitern. Die ökonomische Präferenzklasse des

Einwanderungsgesetzes dürfte dazu beitragen, den Gesamtbedarf an Gastarbeitern zu senken.

Das Asylrecht sollte durch den Entwurf eines Einwanderungsgesetzes nicht angetastet

werden. Es ist allerdings denkbar, doppelte Anträge (als Einwanderer und Asylbewerber), die

zum gleichen Zeitpunkt gestellt werden, generell abzulehnen. Wünschenswert wäre es, wenn die

Asylpraxis dem Asylrecht und der Genfer Flüchtlingskonvention angepaßt würde. Diese Maß-

nahme würde die Anzahl der Asylberechtigten zwar erhöhen, den unsicheren Aufenthaltsstatus

als De-facto-Flüchtling oder gar als geduldeter Ausländer aber obsolet machen.

Aussiedler, die bisher unter Art. 116 GG ein Recht auf 'Rückkehr' besitzen, bliebe langfristig

nur der Weg, einen Antrag auf Einwanderung unter der Familien- oder der ökonomischen

Präferenzklasse bzw. einen Asylantrag zu stellen. Da bei der bestehenden Rechtslage ohnehin

angenommen wird, daß Aussiedler aus Gebieten der ehemaligen Sowjetunion verfolgt wurden

und möglicherweise noch werden, wäre ein Asylantrag ein gangbarer Weg. Ergänzend dazu

erscheint eine Übergangsregelung für Aussiedler innerhalb des Einwanderungsgesetzes sinnvoll.

Angefangen bei einer Quote von 200.000 könnte die Präferenzklasse beispielsweise innerhalb der

darauffolgenden Jahre um 20.000 pro Jahr gesenkt werden. Darüberhinaus ist zu berücksichti-

gen, daß Aussiedler unter einem veränderten Art. 116 GG im Vergleich zu anderen Einwande-

rern keine Sonderbehandlung mehr erhielten und nicht mehr automatisch durch ihren Zuzug

deutsche Staatsbürger würden. Alle Einwanderer wären somit prinzipiell gleichgestellt.

153

Abkürzungsverzeichnis

APuZ Aus Politik und Zeitgeschichte

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AsylVfG Asylverfahrensgesetz vom 27. Juli 1993

CIR Commission on Immigration Reform

CMS Center for Migration Studies

FAZ Frankfurter Allgemeine Zeitung

FR Frankfurter Rundschau

GG Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949

GK Genfer Flüchtlingskonvention vom 28. Juli 1951

ILO International Labour Office

IRCA Immigration Reform and Control Act (1986)

IMR International Migration Review

IPG Internationale Politik und Gesellschaft

NYT The New York Times

PC Political Correctness

RuStAG Reichs- und Staatsangehörigkeitsgesetz vom 22. Juli 1913

Spiegel Der Spiegel

SZ Süddeutsche Zeitung

UP University Press

WASP White Anglo-Saxon Protestant

WEP West European Politics

WPost The Washington Post

Zeit Die Zeit

154

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